Зарубежный опыт программного бюджетирования и
реклама
66 МЕНЕДЖМЕНТ Компетентность 9 –10/120 –121/2014 Зарубежный опыт программного бюджетирования и возможности его применения в России Проанализирован международный опыт применения механизмов оптимизации государственных расходов и их эффективного использования. Рассматриваются проблемы, не позволяющие эффективно использовать накопленный зарубежный опыт в Российской Федерации. Классификатор статьи УДК 339.7.01 О О.И. Яковенко аспирант кафедры государственного регулирования экономики Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, советник департамента Министерства финансов Российской Федерации, Москва, Россия, [email protected] здоровление экономики страны, обес­ печение социальных гарантий граждан, достойное жизнеобеспечение каждого региона осуществимо двумя путями: за счет увеличения поступления доходов в бюджет или за счет рационально­ го, экономного, целевого расходования бюджетных средств, то есть эффектив­ ного расходования средств бюджета. В последние десятилетия во многих странах мира проводится бюджетная политика, направленная на повышение эффективности государственных рас­ ходов. На сегодня одним из наиболее перспективных инструментов такой политики является программный бюд­ жет, призванный не только оптимизи­ ровать бюджетные расходы, но и упрос­ тить контроль целевого использования средств налогоплательщиков. Про­ граммный бюджет дает возможность организовать эффективный контроль над получением прогнозируемых ре­ зультатов, решать проблемы межотрас­ левого и межрегионального характера. Принципы программного бюджетирования соответствии с мнением Органи­ зации экономического сотруд­ ничества и развития (ОЭСР) государственная программа — это ме­ роприятия правительства, сгруппиро­ ванные по отношению к конкретному набору целей. Согласно позиции ОЭСР программное бюджетирование пред­ лагает применять анализ «затраты — выгода» к аллокационным решениям, распределять расходы по программам и оценивать результаты выполнения про­ грамм по отношению к целям. При этом программная классификация предлага­ ет распространить этот принцип на всю правительственную деятельность [1]. В целом программный бюджет от­ личается от традиционного тем, что В ключевые слова программный бюджет, программно-целевое бюджетирование, модель программного бюджетирования, государственные расходы, показатели результативности все или почти все расходы включены в программы, каждая из которых своей целью прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности ведомства. Учитывая это, можно сде­ лать вывод, что стратегический итог программного бюджета — это долго­ срочная устойчивая выгода для обще­ ства, проистекающая из полномочий ведомства. В свою очередь, стратеги­ ческие итоги деятельности ведомства увязываются с приоритетами и ожида­ емыми результатами деятельности пра­ вительства страны в целом. Таким образом, главная задача про­ граммного бюджетирования, кото­ рую пытаются решить многие страны мира, — увязать государственные рас­ ходы с конечными результатами дея­ тельности ведомств, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках своих полномочий. Как показывает мировой опыт, до настоящего времени не существу­ ет единой (идеальной) модели про­ граммного бюджетирования, однако наличие совокупности определенных ее элементов, характерных для каждой из стран с программно ориентирован­ ным бюджетом (например, структура бюджетов программ, механизм пере­ смотра расходов программ, механизм установления стратегических приори­ тетов в бюджетном цикле, система эф­ фективности реализации программ, программная классификация бюджета и т.д.), дает возможность сопоставить результаты, имеющиеся в этой области исследования. Практика применения программно­ го бюджетирования зарубежных стран позволяет сделать вывод, что для пере­ хода к новой системе бюджетирования, наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета, необхо­ димы глубокие преобразования всей МЕНЕДЖМЕНТ 67 Компетентность 9–10/120–121/2014 системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюд­ жетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложне­ нию бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой сис­темой методы и процедуры требуют практической отработки. Наиболее богатый опыт внедрения программно-целевого принципа госу­ дарственного управления имеют Сое­ диненные Штаты Америки, где первые попытки этого предпринимались еще в 50-х годах прошлого столетия. По итогам введения в практику дан­ ного подхода в 1965 году руководство ООН в рамках освещения вопросов, касающихся программного бюджети­ рования и бюджетирования, ориенти­ рованного на результат, опубликова­ ло информацию о роли этого метода составления бюджета в планировании развития, который в дальнейшем полу­ чил общественный резонанс во многих странах мира. Почти пятьдесят госу­ дарств начали использовать различные варианты данного метода. За развиты­ ми странами последовал развивающий­ ся мир, и в конце 60-х годов XX века почти вся Латинская Америка, многие азиатские и некоторые африканские государства перешли к программному бюджетированию [2]. В 2010 году пер­ вые шаги перехода на программный бюджет предприняли Россия, Украина и Белоруссия. Положительный опыт Великобритании, Новой Зеландии, Ка­ нады, Швеции во многом сыграл клю­ чевую роль в подготовке к началу ши­ рокомасштабных бюджетных реформ во Франции. Однако, несмотря на то что опыт внедрения программного бюджета в мировой практике велик, в настоящее время, как показывают исследования, остается еще много актуальных вопро­ сов, возникающих в ходе реализации данного подхода, которые, несомненно, заслуживают особого внимания в рам­ ках отдельных научно-исследователь­ ских работ. Главная задача программного бюджетирования — увязать государственные расходы с конечными результатами деятельности ведомств, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках своих полномочий США К ак уже было отмечено, Соеди­ ненные Штаты Америки имеют наиболее богатый опыт про­ граммно-целевого бюджетирования, процесс внедрения которого занял не­ сколько десятилетий и прошел следу­ ющие этапы: 1. Появление программно-целевого бюджета (Performance Budget), ини­ циированное комиссией Гувера в 1950 году. 2. Внедрение системы «Планирова­ ние — программирование — бюдже­ тирование» (Planning-ProgrammingBudgeting System, PPBS), предложен­ ной в 1965 году в период правления Л. Джонсона. 3. Введение управления по целям (Management by Objectives, МВО) при президенте Р. Никсоне в начале 1970‑х годов. 4. Разработка бюджета на нулевой основе (Zero-Based Budgeting, ZBB) при президенте Д. Картере в конце 1970-х. 5. Принятие федерального зако­ на об оценке результатов деятельно­ сти государственных учреждений (Government Performance Results Act, GPRA) в 1993 году в период прези­ дентства Б. Клинтона [3]. В настоящее время бюджет США формируется по девятнадцати функ­ циям, которые содержат направления, являющиеся базовой основой для фор­ мирования государственных программ. При этом бюджет, планируемый на де­ сятилетний период, не утверждает­ ся Законом о бюджете: утверждение объемов бюджетных обязательств, ко­
