Цели и задачи построения «Электронного правительства» в

ЧЕРВЯКОВСКИЙ А.В., канд. юрид. наук
Омская академия МВД России
г. Омск, Омская область, Россия
ИНФОРМАЦИОННАЯ ОТКРЫТОСТЬ ГОСУДАРСТВА
И ДОКТРИНАЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Как отмечается в докладе Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации В. П. Лукина: «Государство, которое не может или не
желает
гарантировать
своим
гражданам
беспрепятственный
доступ
к
информации, затрагивающей их права и свободы либо представляющей
общественный интерес, не является правовым и демократическим. Право на
информацию и свобода информационного обмена, с одной стороны,
принадлежат к числу основных прав и свобод граждан, а с другой – выступают
как один из главных механизмов реализации права граждан на участие в
управлении общественными делами, принципа народовластия и публичности
власти».
Интересы гражданского общества и отдельных индивидов включают
информационную открытость государства и его органов. В информационной
открытости заинтересовано и само государство. Информационная открытость –
это характеристика и безопасности государства. Правовым государство будет
только тогда, когда оно будет как можно больше информационно открытым.
Обеспечение доступа к правительственным документам и информации является
одним из существенных требований к современному государственному
аппарату.
Качество государственного управления напрямую зависит от
готовности государственной власти «слушать» и «слышать» население,
позволяя, тем самым, осуществлять общественный контроль за своей
деятельностью, и общаться с ним наиболее удобным для населения способом1.
Электронное государство: Насколько информативны и полезны для общественности
Интернет-сайты федеральных органов исполнительной власти. Аналитический доклад.
М.: Ассоциация Менеджеров, 2009. С. 27.
1
Информационная открытость способствует эффективному противодействию
коррупции. Последняя возникает как следствие прямой зависимости от
информационной закрытости органов власти. С коррупцией среди чиновников
бороться бесполезно в условиях, когда информация о деятельности органов
власти оказывается недоступной для граждан. При закрытости власти
коррупция возрастает, независимо от того провозглашается с ней борьба или
нет.
В настоящее время взаимодействие государства и его граждан начинает
активно осуществляться с использованием информационно-коммуникативных
технологий. Современные правовые демократические государства стремятся
нащупать в информационных взаимоотношениях «гражданин – государство»,
«гражданское общество – государство» баланс информационных интересов и
закрепить этот баланс в нормах, прежде всего, информационного права2. Для
оптимизации взаимодействия государства и общества, отдельных граждан
активно используется модель «электронного государства» («электронного
правительства»).
По мнению А. Г. Кулика, цели и задачи построения «Электронного
правительства» в России и европейских государствах отличаются. Для
западных государств целью является удовлетворение потребностей граждан
через совершенствование работы государственных структур. Российская же
реформа проходит под знаком внедрения информационно-коммуникационных
технологий для совершенствования работы государственных структур, «то, что
в зарубежных программах служило средством, в России стало целью»3. Данную
позицию разделяет и А. П. Григорьев, по мнению которого в России за процесс
создания «электронного правительства» выдается простая информатизация и
автоматизация государственного сектора. Ожидаемым результатом стало
Монахов В. Н. Место и роль структур гражданского общества в реализации
конституционного института свободы массовой информации // Информационное право и
становление основ гражданского общества: материалы теоретического семинара 2007 /
Институт государства и права РАН. М., 2008. С. 41.
3
Управление государством: Проблемы и тенденции развития. Политическая наука:
Ежегодник 2007. М.: Российская политическая энциклопедия, 2008. С. 23–24.
2
внедрение ИКТ для совершенствования работы самих государственных
структур4.
В Окинавской Хартии глобального информационного общества (Окинава,
22 июля 2000 г.) отмечается, что информационное общество позволяет людям
шире использовать свой потенциал и реализовывать свои устремления. В
качестве одного направлений развития информационного общества Хартия
выделяет
активное
использование
информационных
технологий
в
государственном секторе и содействие предоставлению в режиме реального
времени услуг, необходимых для повышения уровня доступности власти для
всех граждан.
Проанализируем доктринальные документы (доктрины, декларации,
концепции,
стратегии),
отражающие
позиции
России
в
отношении
информационной открытости.
В соответствии с Доктриной информационной безопасности Российской
Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 9 сентября
2000 г. № Пр-1895, под информационной безопасностью Российской
Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в
информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных
интересов
личности,
общества
конституционным
правам
и
информационной
деятельности,
и
государства.
свободам
Доктрина
человека
индивидуальному,
и
к
угрозам
гражданина
групповому
в
и
общественному сознанию относит неправомерное ограничение доступа
граждан к открытым информационным ресурсам федеральных органов
государственной
власти,
органов
государственной
власти
субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, к открытым
архивным материалам, к другой открытой социально значимой информации. В
качестве
внутренних
источников
угроз
информационной
безопасности
Российской Федерации Доктрина выделяет:
Григорьев А. П. «Электронное правительство» в политико-административном управлении
современной России: автореф. дис. канд. полит. наук. Ярославль, 2009. С. 12.
4
недостаточную активность органов государственной власти в информировании
общества о своей деятельности, в разъяснении принимаемых решений, в
формировании открытых государственных ресурсов и развитии системы
доступа к ним граждан. Как мы видим, Доктрина информационной
безопасности
открытость
Российской
Федерации
государственных
органов
рассматривает
как
информационную
важную
составляющую
информационной безопасности.
7 февраля 2008 г. утверждена Президентом РФ Стратегия развития
информационного
общества
в
Российской
Федерации.
В
Стратегии
констатируется, что в ней закрепляются цель, задачи, принципы и основные
направления государственной политики в области использования и развития
информационных и телекоммуникационных технологий, науки, образования и
культуры для продвижения страны по пути формирования и развития
информационного общества. Стратегия должна быть основой для подготовки и
уточнения различного рода документов, определяющих цели и направления
деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы
их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития
информационного общества в Российской Федерации. В Стратегии указывается,
что она основывается на международных и национальных актах, в частности на
уже
упоминаемых
нами
выше
Окинавской
Хартии
глобального
информационного общества и Доктриной информационной безопасности
Российской Федерации.
При всех достоинства документа, из него не совсем понятно, каким
образом государство планирует осуществлять информационную открытость
органов государственной власти. Многие положения, содержащиеся в
Стратегии достаточно туманны, носят декларативный характер. В Стратегии
совершенно не поминается о необходимости обеспечения информационной
открытости
органов
государственной
власти.
Обеспечение
доступа
к
информации о деятельности государственных органов не рассматривается в
Стратегии ни в качестве задачи или принципа развития информационного
общества в России, ни в качестве направлений деятельности государства. В
качестве
одной
из
задач
называется
эффективности
«повышение
государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия
гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества
и оперативности предоставления государственных услуг». Но взаимодействие
гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, как мы
понимаем, может осуществляться и без организации информационной
открытости государственных органов. Из контрольных значений к Стратегии,
становится ясным, что к 2015 г. можно будет получать все государственные
услуги
с
использованием
информационных
технологий,
заказы
для
государственных органов будут размещаться на электронных торговых
площадках, значительно вырастет электронный документооборот.
Распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р одобрена
Концепция
формирования
в
Российской
Федерации
электронного
правительства до 2010 года (далее – Концепция). В ней отмечаются недостатки
функционирования сайтов органов государственной власти: порядок работы
органов государственной власти практически не поддерживает оперативное
информационное обновление сайтов в сети Интернет; сайты нередко не
содержат сведения о порядке и условиях оказания услуг организациям и
гражданам, которым не доступна открытая информация, содержащаяся в
ведомственных базах данных; ведомственные сайты в сети Интернет
практически не используются для поддержки предоставления гражданам
государственных услуг.
Одной из целей формирования в России электронного правительства,
согласно
Концепции,
является
повышение
открытости
информации
о
деятельности органов государственной власти и расширение возможности
доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов
гражданского общества. Сайты органов государственной власти должны
обеспечивать, согласно Концепции, оперативное размещение информации о
деятельности
государственных
органов,
нормативных
правовых
актов,
регламентирующих их деятельность. Предполагается также создание центров
общественного доступа на базе отделений федеральной почтовой связи,
региональных и муниципальных библиотек, на базе пунктов коллективного
доступа,
организуемых
в
рамках
реализации
механизма
оказания
универсальных услуг связи. Для обеспечения справочной поддержки граждан
авторы Концепции предлагают создать единую информационно-справочную
систему, составной частью которой будет федеральный Интернет-портал
государственных услуг, через который граждане и организации получат
единую точку доступа к реестру государственных услуг, к информации
государственных органов.
Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478 утверждена
«Концепция единой системы информационно-справочной поддержки граждан
и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти
и
местного
самоуправления
с
использованием
информационно-
телекоммуникационной сети Интернет». В Постановлении отмечается, что
Концепция принимается в «целях обеспечения информационной открытости
деятельности государственных органов исполнительной власти и органов
местного
самоуправления,
повышения
качества
и
доступности
предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг». Концепция
предполагает
возможность
гражданам
получения
информации
о
предоставляемых государственными органами услугах, предполагает создание
реестров
информации
о
государственных
услугах,
предоставляемых
федеральными органами государственной власти, субъектов федерации,
органов местного самоуправления.
Как мы видим, в анализируемых нами программных документах, за
исключением Стратегии развития информационного общества, обращается
внимание на создание необходимых мер по обеспечению информационной
открытости
государства,
доступности
информации
о
деятельности
государственных органов. Соотношение информационной безопасности и
информационной открытости государства – это вопрос об оптимальном
определении пределов информационной открытости государства и его органов,
их эффективного правового регулирования. Констатация данного положения,
как мы видим, находит отражение в принимаемых государством нормативных и
концептуальных (стратегиях, концепциях, доктринах) документах.
Отдельно хотелось бы обозначить проблему соотношения предоставления
государственных услуг в электронном виде и предоставления информации о
деятельности государственных органов гражданам. Органы государственной
власти могут осуществлять услуги по информированию граждан. К примеру,
Перечень
государственных
услуг
и
функций,
осуществляемых
с
использованием информационных и телекоммуникационных технологий (в том
числе в электронном виде), утвержденный распоряжением Правительства РФ
от 25 июня 2009 г. № 872-р, обязывает с 2011 г. Федеральную службу по труду
и занятости информировать граждан о состоянии рынка труда. Осуществление
иных услуг с использованием информационно-коммуникационных технологий
так же предполагает информирование заинтересованных лиц об особенностях
оказания услуг. Несомненно, вопрос оказания услуг государственными
органами организациям и гражданам является важным, но только этим не
может ограничиваться информационная открытость органов государственной
власти. Следует согласиться с Ю. И. Гришаевой, что сущность права на
информацию деятельности органов публичной власти реализуется не в том,
что органы власти захотят о себе рассказать или о чем-то проинформировать, а
в обратной связи в отношениях человека и государства
5
. Размещение
информации государственным органом не должно зависеть от наличия или
отсутствия запросов граждан, связываться с выполнением той или иной услуги.
Государственный орган обязан «выкладывать» на свой официальный сайт
открытую информацию, в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля
2009 г № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных
органов
и
органов
местного
самоуправления»,
Гришаева Ю. И. О некоторых аспектах правового регулирования доступа граждан к
информации о деятельности органов публичной власти // Юрист. 2007. № 3.
5
постановлением Правительства 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и
федеральных органов исполнительной власти».
Представляется, что Стратегия развития информационного общества в
Российской Федерации и Концепция формирования в Российской Федерации
«электронного правительства», Концепция единой системы информационносправочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с
органами исполнительной власти и местного самоуправления с использованием
информационно-телекоммуникационной
сети
Интернет
сориентированы,
прежде всего, на предоставление государственных услуг. Это значительно
сужает проблему информационной открытости государственных органов,
может войти в противоречие с требованием предоставления гражданам
объективной информации о деятельности государственных органов.