Основные направления развития «новой экономики» в России
реклама
Семинар Перспективы внедрения оценки регулирующего воздействия (ОРВ) на региональном уровне Опыт оценки административной реформы в Краснодарском крае на основе разработки административных регламентов Мигин С.В. Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства 1 План доклада Оценочный и прогнозный анализ влияния мер государственного регулирования на примере мероприятий административной реформы Опыт оценки административной реформы в Краснодарском крае на основе разработки административных регламентов 2 Связь административной реформы и внедрения ОРВ Направления административной реформы, в рамках которых внедряются элементы оценки регулирующего воздействия Управление по результатам Стандартизация и регламентация Предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти 3 Связь административной реформы и внедрения ОРВ Уровни внедрения элементов оценки регулирующего воздействия 1. Внедрение отдельных элементов ОРВ как имплицитная задача и эксплицитное следствие реализации мероприятий административной реформы «встраивание» механизмов оценки регулирующего воздействия при формировании обновленной функциональной структуры системы органов исполнительной власти и процедурной оптимизации государственного регулирования 2. Оценка результативности и эффективности ключевых направлений административной реформы эффективность проведения мероприятий административной реформы, а также устойчивость достигаемых результатов, подлежат оцениванию в терминах непосредственного и конечного результата 4 Связь административной реформы и внедрения ОРВ 1 Уровень. Как ОРВ может внедряться в рамках ключевых направлений АР комплексная система планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, внедрение ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности ОИВ, внедрение системы регулярной оценки рисков; независимая экспертиза проектов административных регламентов, предполагающая среди прочего определение оптимальности предлагаемого порядка исполнения государственной функции, оценку устранения недостатков сложившейся практики и прогнозирование степени ее улучшения после принятия регламента; программа повышения качества государственных услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных услуг, мониторинг качества и доступности государственных услуг; 5 Связь административной реформы и внедрения ОРВ 1 Уровень. Как ОРВ может внедряться в рамках ключевых направлений АР (продолжение) проведение функционального анализа (экспертизы функций ОИВ) с использованием инструментов и процедур ОРВ; текущий контроль оптимального состава функций ОИВ; разработка и закрепление процедуры публичного доказательства ОИВ необходимости введения дополнительных функций; передача на аутсорсинг (предполагающая полный учет всех расходов ОИВ на выполнение ряда функций, их сравнение с затратами в случае аутсорсинга этих функций и определение целесообразность продолжения их выполнения); экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; развитие механизмов публичного обсуждения общественно значимых решений (раскрытие информации, общественная экспертиза, создание общественных советов и т.п.); создание систем мониторинга по основным направлениям 6 реализации административной реформы Связь административной реформы и внедрения ОРВ 2 Уровень. Как оценивать результативность и эффективность мероприятий АР В рамках единого методического поля, затрагивающего вопросы оценки регулирующего воздействия для получения качественных и количественных оценок последствий принятия конкретных регулирующих решений, мер и мероприятий. Это в равной мере касается процедурных и содержательных аспектов оценки мероприятий реформы по всем направлениям. Получение необходимых оценок и проведение анализа основывается на системе показателей непосредственного и конечного результата, задании целевых значений таких 7 показателей и мониторинге их достижения Связь административной реформы и внедрения ОРВ Таким образом, административная реформа может рассматриваться как институциональное преобразование, в рамках которого внедряются элементы ОРВ, и, в то же время, оценка политики осуществляется в отношении самой реформы. 8 Связь административной реформы и внедрения ОРВ Оценка административной реформы На настоящем этапе развития российской государственности в программном режиме реализуется проект по модернизации государственного аппарата. Проект имеет четко сформулированные цели и задачи, а его результативность и эффективность подлежит измерению в системе соответствующих показателей. Ключевым результатом административной реформы, на наш взгляд, должно стать внедрение инструментов, которые в дальнейшем будут содействовать автоматической корректировке траектории развития системы государственного управления и ее приведению в максимально возможное (в терминах доступных структурных альтернатив) соответствие общественным потребностям с минимальными трансакционными издержками. 9 Связь административной реформы и внедрения ОРВ Опыт оценки административной реформы в Краснодарском крае Оценка регулирующего воздействия мероприятий административной реформы в Краснодарском крае как таковая не проводилась. Вместе с тем, на настоящий момент сложились определенные правовые, организационные, методические и иные предпосылки для проведения оценки: стимулирование мероприятий административной реформы в Краснодарском крае по результатам конкурсного отбора программ, планов мероприятий и проектов реализации административной реформы, осуществляемого Минэкономразвития России; принятие Закона Краснодарского края «О стратегическом планировании в Краснодарском крае»; проведение экспертизы функций ОИВ Краснодарского края; разработка административных регламентов (на настоящий момент утверждено более 100 регламентов); разработка программы повышения качества 10 государственных услуг Оценка административной реформы в Краснодарском крае на основе разработки административных регламентов К настоящему моменту в Краснодарском крае утвержден значительный массив административных регламентов, позволяющих не только проводить оценку (экспертизу) отдельных документов, но и анализировать обобщенные данные Была проведена предварительная оценка разработанных и утвержденных административных регламентов исполнения государственных функций ОИВ Краснодарского края 11 Оценка разработки административных регламентов Методологические основания предварительной оценки административных регламентов 1. Проведение оценки осуществляется с использованием инструментов и методов оценки регулирующего воздействия 2. Необходимо соотнесение затрат на проведение оценки со степенью значимости экспертируемого документа 3. В большинстве случаев для сравнения альтернатив допустимо использование относительно «примитивных» методов – «такие исследования зачастую могут проводиться без применения сложного математического аппарата или исчисления предельных величин» (О. Уильямсон) 4. Анализ эффективности административных регламентов по принципу «затраты-результат» на практике бывает затруднен как из-за возможной нехватки данных, так и из-за того, что регламентация является лишь одним из многих факторов, влияющих на конечные показатели результативности государственного регулирования, и вычленить его непосредственное влияние бывает достаточно сложно 5. На начальном этапе для оценки разработанных административных регламентов может быть применим анализ соответствия основных элементов системы набору базовых принципов, в общем случае обеспечивающих сравнительную12 эффективность административных процедур Оценка разработки административных регламентов ОИВ Краснодарского края, разработавшие и утвердившие административные регламенты департамент социальной защиты населения департамент имущественных отношений департамент лесного хозяйства департамент жилищно-коммунального хозяйства управление по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) департамент строительства департамент по архитектуре и градостроительству департамент по чрезвычайным ситуациям и государственному экологическому контролю департамент потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя департамент биологических ресурсов, экологии и рыбохозяйственной деятельности департамент сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности департамент по вопросам топливно-энергетического комплекса 13 Оценка разработки административных регламентов Недостатки административных регламентов, выявленные по результатам предварительного анализа Недостаточный уровень подготовки отдельных регламентов с точки зрения юридической техники и на текстуальном уровне Отсутствие в ряде случаев выделения и раскрытия административных процедур, описания и регламентации административных действий Отсутствие блок-схем административных процедур Отсутствие в ряде регламентов четких оснований и критериев отказа заявителю В ряде регламентов не предусмотрено досудебное обжалование В ряде регламентов не предусмотрен контроль за исполнением административного регламента В отдельных регламентах отсутствуют сроки реализации регламентируемых функций, исполнения административных процедур Наличие в отдельных регламентах избыточных перечней документов и согласований 14 Оценка разработки административных регламентов Выводы по результатам оценки Административные регламенты в целом ряде случаев не обеспечивают упрощения административных процедур, сокращения временных и материальных издержек заявителей, не устраняют административные барьеры В связи с этим необходимо: На стадии разработки административных регламентов – утвердить единый порядок разработки и подготовки к принятию административных регламентов На стадии внедрения – обеспечить мониторинг внедрения административных регламентов, их оценку на регулярной основе и внесение при необходимости корректив, повышающих эффективность применения регламентов 15 Приоритеты развития оценки регулирующего воздействия в Краснодарском крае формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения внедрения элементов оценки регулирующего воздействия в Краснодарском крае, совершенствование механизмов распространения успешного опыта регионального оценивания программ и политик 16 Оценка регулирующего воздействия в общем контексте реформ системы государственного регулирования в России Дерегулирование экономики, устранение избыточных административных, экономических и организационных барьеров для осуществления предпринимательской деятельности Административная реформа Реформа технического регулирования Развитие саморегулирования хозяйственной и профессиональной деятельности 17 Из выступления Президента РФ на V Красноярском экономическом форуме Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу. 18 Спасибо за внимание Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства www.nisse.ru 19
