Оценка финансовых ресурсов реализации региональных

Оценка финансовых ресурсов реализации региональных стратегий
В.В. Климанов, директор Института реформирования общественных финансов, д.э.н.
К.В. Будаева, координатор проектов Института реформирования общественных финансов
Новый этап регионального стратегирования, наступивший после принятия
Федерального закона от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в
Российской Федерации», сформировал новые требования к содержанию документов
долгосрочного характера как на федеральном, так и на региональном уровне. Среди
прочих по отношению к региональным стратегиям появилось и требование о включении
оценки финансовых ресурсов, необходимых для ее реализации.
Сразу в нескольких статьях данного закона закреплена необходимость учета
финансовых ресурсов реализации стратегии. В статье 7, содержащей положения о
принципах стратегического планирования, указано, что «при разработке и утверждении
документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и
программирования, должны быть определены источники финансового и иного ресурсного
обеспечения
мероприятий,
ограничений,
предусмотренных
определяемых
документами
этими
документами,
стратегического
в
пределах
планирования,
разрабатываемыми в рамках прогнозирования». То есть предполагается, что документы
долгосрочного характера будут в обязательном порядке содержать даже не только
источники денег, но и, например, трудовых, природных, энергетических ресурсов,
необходимых для воплощения в жизнь всего задуманного и загаданного.
Финансовые ресурсы, в том числе возможности бюджетов разных уровней, также
небезграничны. Поэтому включение в пункт 3 статьи 32 Федерального закона «О
стратегическом планировании в Российской Федерации» требования об «оценке
финансовых
ресурсов, необходимых
для реализации
стратегии»,
среди
прочих
составляющих содержания стратегии социально-экономического развития выглядит
вполне логичным. Однако анализ законодательства в сфере стратегического планирования
позволяет сделать вывод об отсутствии документов, конкретизирующих понятие
финансовых ресурсов в региональных стратегиях, а также устанавливающих более четкий
механизм их оценки. В связи с этим для более продуманной разработки эффективных
механизмов реализации стратегии, а именно раздела о финансовых ресурсах,
представляется целесообразным опереться на практический опыт, в том числе при анализе
содержания разделов уже действующих стратегий социально-экономического развития
регионов России.
1
Еще несколько лет назад практически ни в одной региональной стратегии вопросы
финансового обеспечения их реализации, по крайней мере в явном выражении
отсутствовали. Первые попытки отражения финансовых ресурсов стали появляться только
в 2015 году. Поэтому в большинстве ныне действующих документов представлена не
оценка финансовых ресурсов, а всего лишь перечисление реальных и гипотетических
вариантов финансовых средств.
Что касается формата разделов, финансовые ресурсы по большей части отражены в
разделе о механизмах реализации стратегии, зачастую разделенном на организационные и
финансовые инструменты. Чаще всего авторами документов предлагается привлечение
ресурсов сразу на всю стратегию. Во многих документах собственно оценка финансовых
ресурсов подменяется списком необходимых мер для привлечения финансовых ресурсов
на территорию региона, а не раскрывается вариантами использования уже имеющихся.
Если смотреть на структуру финансовых ресурсов реализации региональных
стратегий, то в силу высокого уровня дотационности большинства субъектов Российской
Федерации, наиболее значимым механизмом привлечения ресурсов остаются средства
федерального бюджета. При этом при расчете таких ресурсов, как мы уже отметили,
нельзя ограничиваться только собственно объемом межбюджетных трансфертов, которые
будут поступать на территорию региона в перспективе, но также и прямые расходы
федерального бюджета на конкретной территории в пределах общего объема бюджетных
ассигнований, утверждаемых федеральным бюджетом на соответствующие годы.
Привлечение средств федерального бюджета для реализации стратегий должно
осуществляться
в
соответствии
с
действующими
порядками
финансирования
государственных программ РФ, федеральных целевых программ, федеральной адресной
инвестиционной программы, правилами предоставления бюджетных ассигнований
Инвестиционного фонда РФ и т.п.
Реализация целей и задач стратегии за счет средств регионального бюджета и
бюджетов
муниципальных
образований
осуществляется
в
рамках
реализации
государственных программ субъекта РФ и муниципальных программ. Объем бюджетных
средств на реализацию государственных и муниципальных программ ежегодно
уточняется по итогам оценки эффективности их реализации исходя из возможностей
регионального и местных бюджетов.
Важнейшим
финансовым
ресурсом
для
реализации
стратегии
являются
внебюджетные средства, которые, в первую очередь, состоят в развитии сотрудничества
со специализированными институтами развития и вхождении региона в международные
проекты. Кроме того, в большинстве стратегий есть упоминание о механизмах и проектах
2
государственно-частного партнерства. Последнее понимается по-разному, вследствие чего
в некоторых стратегиях раздел о финансовом обеспечении превращается в перечисление
существующих и планирующихся к реализации инвестиционных проектов. В других
документах понятие государственно-частного партнерства в качестве ресурса для
реализации стратегии не конкретизируется, оставаясь голословным заявлением, что,
безусловно, вряд ли возможно засчитать как ресурс для реализации стратегии.
Собственно,
механизмы
оценки
финансовых
ресурсов,
необходимых
для
реализации региональных стратегий, могут основываться на разных подходах.
Один из них, условно говоря «оценка ресурсов сверху», базируется на данных
макроэкономических
прогнозов
социально-экономического
развития
региона
и
допущении о неизменчивости налоговой нагрузки на бизнес и население в долгосрочной
перспективе. В таком случае, имея, например, прогноз роста валового регионального
продукта и инвестиций, несложно рассчитать, во-первых, «предельный» объем
возможных налоговых поступлений в консолидированный бюджет региона, то есть
реальных бюджетных возможностей, и объем инвестиций, который должен быть
обеспечен за счет всех источников финансирования.
Второй подход (подход «снизу») базируется на основе совокупности стоимости
всех инвестиционных проектов региона и условным удлинением существующих
параметров регионального бюджета на долгосрочную перспективу. Это связано с тем, что,
во-первых, объем выделяемых финансовых ресурсов, а, значит и темпы социальноэкономического развития во многом будут определяться количеством и объемами
инвестиций и реализацией крупных инвестиционных проектов и программ в регионе, а вовторых, реальным пониманием того, что невозможно кардинально увеличить объемы
доходов или расходов регионального бюджета без какого-либо значимого изменения в
экономике региона или действующем законодательстве.
3