Государственная политика в области повышения

Политика в области развития конкурентных отношений в работе
коммунального сектора
Развитию и модернизации коммунальной инженерной инфраструктуры предшествует
внедрение рыночных и конкурентных механизмов в сфере ЖКХ, которые, в свою очередь,
обеспечивают качественное предоставления населению коммунальных услуг и эффективное
использование финансовых средств, в том числе и частных инвестиций
Согласно данным Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному
хозяйству (далее - Росстрой), степень износа объектов коммунальной инфраструктуры по
отдельным муниципальным образованиям достигает 70-80%, при этом, ежегодно степень износа
увеличивается на 2-3%. В разрезе секторов водопроводно-канализационного хозяйства и
теплоснабжения, износ основных средств колеблется от 50 до 70%. По оценкам Агентства, на
восстановление водопроводных сетей требуется около 280 млрд. рублей. Общая потребность в
инвестициях в сектор водопроводно-канализационного хозяйства и теплоснабжения на полное
восстановление основных фондов составляет 996 млрд. рублей. В то же время, возможности по
использованию бюджетных инвестиций в коммунальном секторе сильно ограничены, и на практике
редко приносят значимый экономический, социальный или экологический эффект.
Одним из инструментов внедрения конкурентных механизмов в работу коммунального
сектора является государственно-частное партнерство.
Традиционно, под государственно-частным партнерством понимается сотрудничество на
контрактной основе между государственными органами или органами местного самоуправления, с
одной стороны, и частным бизнесом, с другой, для выполнения частными компаниями
определенных общественных услуг: от строительства новых до модернизации и эксплуатации
существующих объектов инженерной инфраструктуры. В последнее время потребность в таких
услугах, прежде всего в коммунальном секторе Российской Федерации, постоянно увеличивается,
так как сектор остро нуждается в инвестициях, достаточных для ее модернизации и обеспечения
бесперебойного предоставления качественных услуг потребителям.
Впервые конкретные шаги по выстраиванию государственно-частного партнерства в
коммунальном секторе Российской Федерации были предприняты в 2003 году. В течение этого и
последующего года в России появилось сразу шесть крупных отечественных частных компанийоператоров систем водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения. Помимо РАО «ЕЭС России»,
на этом рынке уже активно работают структуры «Газпрома», «Интерроса», «Ренова», Альфа-групп.
В энергоснабжении частные компании работают достаточно давно. Однако в последнее время
многие крупные российские финансово-промышленные группы начали проявлять активный
интерес к коммунальному комплексу России.
В ряде муниципальных образований начинает практиковаться привлечение на договорной и
конкурсной основе частного бизнеса к управлению и инвестированию в коммунальный комплекс
при преимущественном сохранении публичной (муниципальной) собственности на коммунальную
инфраструктуру. Формы заключаемых договоров различны, но наибольшее распространение
получило заключение договоров аренды объектов коммунальной инфраструктуры.
В среднем по России в жилищно-коммунальном комплексе доля частных предприятий
составляет 17,3% от общего числа предприятий и организаций, занятых в этой сфере. В
теплоснабжении доля предприятий частной и смешанной форм собственности (т. е. акционерных
обществ) достигает 30%, причем, около 1% приходится на долю предприятий с участием
иностранного капитала. В водопроводно-канализационном хозяйстве предприятия частной и
смешанной форм собственности оказывают 17% от общего объема услуг, в электроснабжении 37%.
С точки зрения частного инвестора существует несколько основных критериев определения
объекта инвестиций. Во-первых, частного инвестора интересуют механизмы возврата
вложенных средств. Здесь наиболее привлекательными будут муниципалитеты с прозрачной
тарифной политикой и низким уровнем политического вмешательства в процесс регулирования
тарифов. Платежеспособность населения, уровень доходов населения, занятость населения, а также
наличие крупных промышленных предприятий будут дополнительными факторами,
стимулирующими привлечение инвестиций. Следующим критерием будет состояние
перспективных объектов инвестиций, а именно систем водоснабжения, водоотведения и
теплоснабжения. Так, например, высокий уровень износа инфраструктуры, частые аварии на
коммунальных объектах, низкий уровень охвата потребителей соответствующими услугами
являются факторами, повышающими операционные риски и, следовательно, риски инвестиций.
Существует еще одно существенное препятствие для привлечения частного капитала –
отсутствие общедоступной информации по финансовому и техническому состоянию
предприятий водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения. В некоторых странах уже
существуют национальные системы мониторинга индикаторов деятельности коммунальных
предприятий. Данные системы предоставляют индикативную информацию по основным
параметрам работы каждого коммунального предприятия, входящего в информационную систему.
В Российской Федерации в большинстве случаев инвесторы вынуждены действовать, не располагая
необходимым объемом требуемых данных, или же использовать собственные источники
информации. Появление подобного источника информации могло бы облегчить частным
инвесторам первоначальное определение объекта инвестиций.
Высокие политические риски управления коммунальной инфраструктурой и
краткосрочные планы по ее развитию существенно повышают риски частного сектора при
заключении долгосрочных контрактов. Неадекватное тарифное регулирование повышает риски
возврата вложенных средств. Неразвитость финансовых рынков и отсутствие возможности
привлечения долгосрочных кредитных ресурсов также препятствуют заключению долгосрочных
договоров частными операторами. Помимо этого, оценка и регистрация имущества,
передаваемого в управление частному оператору, повышает его издержки входа на рынок.
Высокие риски инвестиций также обусловлены отсутствием государственной поддержки частных
инвестиций (например, через институт гарантий). Распределение рисков между публичным и
частным сектором является основой, на которой строится реализация любых проектов при
государственно-частном партнерстве. Одним из главных для обеих сторон является риск
досрочного расторжения договора одной из них. Для стимулирования притока частных инвестиций
в коммунальный сектор необходима серьезная и последовательная работа по минимизации
экономических рисков. Это требует, в том числе, и совершенствования существующей
законодательной и нормативной базы с целью изменения институциональных рамок отрасли.
За последние годы реформа экономических отношений в коммунальном секторе получила
серьезную законодательную поддержку в виде законов «О концессионных соглашениях» и «Об
основах тарифного регулирования организаций коммунального комплекса», соответственно, могут
быть реализованы дополнительные меры для стимулирования развития конкурентных отношений
в сфере коммунального хозяйства.
1. В области регулирования имущественных отношений:
- проведение инвентаризации и оценки объектов коммунальной инженерной инфраструктуры;
- проведение государственного технического учета и государственной регистрации объектов
коммунальной инженерной инфраструктуры;
- выведение из хозяйственного ведения и передача в казну публичных образований объектов
инженерной инфраструктуры. Это, в безусловном порядке, относится к объектам водоснабжения и
водоотведения, полигонам захоронения твердых бытовых отходов, тепловым и электрическим
сетям, находящимся в публичной собственности.
Поскольку договоры с частным бизнесом носят, как правило, долгосрочный характер (до 30 и
более лет), упорядочение имущественных отношений является необходимым условием заключения
подобных договоров.
2. В области тарифной политики:
- приведение механизмов тарифного регулирования в соответствие с потребностями
устойчивого функционирования государственно-частного партнерства.
Существующий порядок установления тарифов фактически не позволяет оператору извлекать
экономическую выгоду от сокращения издержек производства и фактически является препятствием
как для эффективного ресурсосбережения и снижения издержек, так и в целом для привлечения
частного бизнеса к участию в проектах модернизации и эксплуатации коммунальной
инфраструктуры.
Механизмы формирования тарифов должны быть прозрачны и предсказуемы, а также должны
гарантировать частным инвесторам возврат вложенных инвестиций и получение установленной
доли доходности на капитал, привлекаемый для финансирования инвестиционных проектов в
отрасли.
В ближайшие сроки потребуется осуществить переход от краткосрочного, годового тарифного
планирования к установлению среднесрочных тарифов, соотнесенных с производственными
задачами, решаемыми предприятиями отрасли.
Необходимо повсеместное введение тарифов на подключение вновь построенных или
реконструированных объектов недвижимости, прежде всего жилой, к системам коммунальной
инфраструктуры.
Следует отметить, что многие страны бывшего социалистического лагеря уже давно имеют
свое развитое концессионное законодательство и успешно реализуют на практике проекты на
основе концессионных договоров. Законы такого типа приняты в некоторых государствах СНГ
(Украина, Казахстан, Кыргызстан, Молдова), ряде стран Балтии (Литва, Эстония) и ближнего
зарубежья (Венгрия, Болгария и др.).