стратегия - Экономическая экспертная группа

СТРАТЕГИЯ
EEG-14-03-25-1
http://strategyjournal.ru/ru/dvigatsya-po-inercii-nelzya
Двигаться по инерции нельзя
25 марта 2014
В настоящее время наша бюджетная ситуация вроде бы не вызывает беспокойства.
Ни завтра, ни послезавтра бюджетный кризис нам не грозит. Но это не означает
отсутствие проблем, они действительно есть. И если их не решать, то через 10 лет
вместо сбалансированного бюджета мы будем иметь более 4% дефицита, а через 20
лет – более 8%.
Евсей Гурвич, руководитель Экономической экспертной группы, рассказал на Гайдаровском
форуме  2014 о проблемах российского бюджета.
В отличие от развитых стран, наши проблемы носят не статический характер (большой дефицит
бюджета и большой уровень госдолга), а динамический. При этом проблемы существуют и в
расходной, и в доходной части бюджета. В доходной части они связаны со стабилизацией объема
добычи нефти и, соответственно, сокращением доли нефтяной отрасли в ВВП. Налоговая нагрузка
в нефтяном секторе в два с половиной раза больше, чем в остальной экономике. Поэтому если
удельный вес этого сектора сжимается, то автоматически сокращаются бюджетные доходы. В
результате в среднем каждые пять лет у нас будут на один процентный пункт ВВП сокращаться
доходы федерального бюджета, поскольку нефтегазовые доходы сконцентрированы на
федеральном уровне.
Проблема расходной части бюджета, как и в других странах, в основном связана со старением
населения. Здесь, по моим оценкам, получается симметричный результат. Упрощенно говоря,
каждые пять лет у нас за счет старения населения на один процентный пункт ВВП увеличиваются
только пенсионные расходы. Другие «возрастные» расходы (например, на здравоохранение) тоже
растут, но гораздо меньше пенсионных. Получается, если ничего не делать (то есть при
инерционном сценарии), через 10 лет вместо почти сбалансированного бюджета мы будем иметь
более 4% дефицита бюджета, а через 20 лет – уже больше 8% и т. д. Понятно, что двигаться по
инерции нельзя.
Правительство осознает эту проблему, и, более того, уже давно созданы институты, которые
отчасти направлены на ее лечение. У нас более 10 лет действует бюджетное правило, которое
ограничивает величину расходов в соответствии с доходами. При этом учитывается, что часть
нефтегазовых доходов (при отклонении от нормального уровня нефтегазовых доходов) носит
временный характер. Кроме того, введено трехлетнее бюджетное планирование и, соответственно,
балансировка бюджета уже идет на горизонте трех лет. Сейчас Минфин завершает разработку
долгосрочной бюджетной стратегии до 2030 года. Это уже переход к сбалансированности
бюджета в течение более 15 лет. В рамках этой долгосрочной стратегии будут оцениваться
ресурсы бюджетной системы при принятых налоговых правилах, в соответствии с ресурсами
будут ограничиваться расходы и заимствования (для того чтобы финансовая нагрузка не
перекладывалась на будущие поколения).
Но не факт, что все это станет работать. Такая долгосрочная бюджетная стратегия будет
накладывать очень жесткие ограничения на расходы. Понятно, что очень сильным будет ответное
давление, требующее отказаться от этих правил или выйти за принятые рамки.
Нам надо не ограничиваться бюджетной стратегией до 2030 года, а сочетать ее с еще более
долгосрочным взглядом. В долгосрочной перспективе мы можем оценить, к какой структуре
расходов надо стремиться, какие расходы могут быть сокращены без ущерба для экономики или
вообще для ее пользы. У нас есть опыт такой успешной бюджетной консолидации. После кризиса
1998 года в стране всего за два года расходы бюджетной системы были сокращены на 10 с
лишним п.п. ВВП. И это не пошло во вред экономике. Наоборот, рост в 2000 году был рекордный
за всю новую историю – 10%.
На мой взгляд, у нас очень ограничены резервы увеличения доходов. Я считаю, что наши
налоговые ставки не являются избыточно высокими, но в то же время и не вижу возможности их
повышать. Некоторая надежда на повышение доходов может быть связана с постепенным
выходом экономики «из тени». Известно, что доля «теневой» зарплаты почти 15 лет не меняется,
оставаясь на уровне около 30%. Соответственно, только эта часть может дать прирост в несколько
процентов ВВП в виде подоходного и социального налогов. Но одновременно станет больше
обязательств по пенсионным выплатам. Так что это будет лишь частичный выигрыш. Для
активного выхода «из тени» необходимы стимулы для бизнеса, например, снижение налоговых
ставок, что также снизит доходы бюджета.
Кроме того, давно известно, что консолидация, обеспеченная сокращением расходов, более
устойчива, чем консолидация, основанная на увеличении доходов. Поэтому основные резервы, и
не малые, на мой взгляд, связаны с расходами. Главный источник наших проблем – пенсионные
расходы. В последнее время они составляли около 9% ВВП. Это больше, чем в среднем по
развитым странам ОЭСР, где пенсионные расходы – примерно 7,5% ВВП. Сейчас главное – не
допустить их дальнейшего роста. И здесь я бы не встал на путь, который отчасти реализован в
последней версии пенсионной реформы: жестко индексировать пенсии только в соответствии с
ростом доходов пенсионной системы. Мне кажется это бесперспективно, поскольку приведет к
еще большему увеличению разрыва между средней пенсией и зарплатой. Я уверен, что надо
повышать эффективность пенсионной системы. Скажем, не платить базовую пенсию работающим
пенсионерам, поскольку она защищает от бедности, а работающие пенсионеры не являются
бедными, они в среднем получают доходы выше медианного гражданина. Другой вариант –
повысить пенсионный возраст, доведя его сначала до нормального: исходя из международных
стандартов – это 60 лет для женщин и чуть более 60 – для мужчин. А дальше менять пенсионный
возраст по мере роста продолжительности жизни.
У нас также высоки расходы на армию и правоохранительную деятельность. Они примерно вдвое
выше, чем в среднем по миру (в % к ВВП). Если бы мы привели величину этих расходов к средней
по миру, то выиграли бы 3,5% ВВП. Также большой резерв экономии – сокращение численности
госорганов. В России занятость в бюджетном секторе на душу населения примерно в полтора раза
выше, чем в развитых странах ОЭСР, и втрое больше, чем в развивающихся странах. Это была бы
и экономия бюджетных средств, и польза для экономики, поскольку нам сейчас необходимо
компенсировать падающую в силу демографии численность экономически активного населения.
Кроме того, большое число чиновников – это источник избыточных административных барьеров.
Сокращая количество чиновников, мы даем толчок развитию экономики.
Еще один существенный источник экономии – субсидии. По международным меркам российские
субсидии достаточно большие. При этом они на самом деле больше вредят экономике, чем
помогают, поскольку это способ консервации отсталости. Субсидии нужны
неконкурентоспособным предприятиям. Нужно, наоборот, больше созидательного разрушения,
открывающего возможность для последующего созидания.
Я считаю, что нам нужно разработать идеальную долгосрочную структуру наших бюджетных
расходов и определить скорость, с которой к ней переходить, чтобы вписаться в те проблемы,
которые у нас возникают.
Подготовила Ольга Заславская