Особенности применения модели бюджетирования

-1-
ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ МОДЕЛИ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ
К ОТРАСЛЕВЫМ НИОКР
Киреева Марина Сергеевна,
аспирант Орловского государственного технического университета
[email protected]
Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует изменения всех
стадий бюджетного процесса: планирования, исполнения бюджета, контроля за его
исполнением, отчетности. Процедуры бюджетирования, ориентированного на результат
достаточно хорошо формализованы и универсальны. Вместе с тем применение данной
технологии в некоторых сферах, например при финансировании отраслевых научноисследовательских и опытно-конструкторских работ имеет свою ярко выраженную
специфику.
FEATURES OF APPLICATION OF MODEL OF BUDGETING FOCUSED ON RESULT TO
BRANCH RESEARCHES AND DEVELOPMENT
Transition to budgeting focused on result, demands change of all stages of budgetary
process: planning, execution of the budget, the control over its execution, the reporting. Procedures
of budgeting focused on result are well enough formalized and universal. At the same time
application of the given technology in some spheres, for example at financing of branch research
and developmental works has the strongly pronounced specificity.
Главными недостатками существующей системы постатейного
бюджетирования являются отсутствие системы оценки результативности
и эффективности бюджетных расходов, а также низкий уровень
ответственности и инициативности нижнего звена государственного
(муниципального) управления, отсутствие заинтересованности в экономии
средств. Чтобы качественным образом усовершенствовать систему
управления общественными финансами, необходимо внедрение новых
методов бюджетирования. Эти методы были позаимствованы из мировой
практики, где на протяжении уже нескольких десятилетий успешно
применяется модель бюджетирования ориентированного на результат
(БОР).
В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на
результат, можно определить как систему формирования бюджета,
отражающую связь между бюджетными расходами и достигнутыми
результатами. Одно из принципиальных отличий БОР от традиционного
Управление общественными и экономическими системами 2008 № 2
-2-
постатейного бюджетирования состоит в том, что при БОР исполнение
бюджета оценивается с точки зрения не только степени исполнения тех
или иных бюджетных статей, но и степени исполнения изначально
поставленных целей и задач. Для этого разрабатывается и вводится
специальная система показателей, позволяющих на регулярной основе
отслеживать степень достижения целей и выполнения задач, проводить
мониторинг и оценку эффективности бюджетных расходов. Такой подход
дает возможность оценить результативность бюджетных расходов,
повысить ответственность распорядителей и получателей бюджетных
средств за их эффективное использование и на основе полученных данных
определить оптимальные пути использования имеющихся ресурсов в
интересах граждан.
Бюджет, ориентированный на результат, должен позволять
проследить взаимосвязь между поставленными целями, осуществленными
бюджетными расходами, выполненными мероприятиями и достигнутыми
результатами. Такая логика построения бюджета способствует
повышению его прозрачности, а также повышению степени контроля за
реализацией программ и расходованием бюджетных средств. Для этого в
сопроводительных
документах
к
проекту
бюджета
должны
присутствовать следующие показатели:
1) цели и задачи проводимой политики;
2) показатели результативности проводимой политики, которые
позволили бы оценить степень достижения намеченных целей,
результативность и эффективность реализации того или иного
направления бюджетной политики;
3) описание необходимых для достижения намеченных целей
мероприятий- для того чтобы избежать дублирования функций и оценить,
насколько проведение того или иного мероприятия оправданно, каких
мероприятий, наоборот, не хватает, сколько стоит реализация
мероприятия;
4) финансовые средства, которые затрачены (или, как планируется,
будут затрачены - для проекта бюджета) на достижение поставленной
цели.
Управление общественными и экономическими системами 2008 № 2
-3-
В настоящее время в бюджетной документации большинство этих
показателей либо отсутствуют (например, в бюджете), либо не являются
конкретными, измеряемыми величинами (в большинстве целевых
программ)[4].
Одним из важнейших элементов БОР на стадии формирования
бюджета является оценка полной стоимости бюджетных программ и
услуг. Сформулировав цели и задачи, учреждения должны определить,
какой комплекс мероприятий, действий потребуется для их достижения, а
также оценить свои расходные потребности на реализацию этих
мероприятий. Оценка расходных потребностей должна производиться на
основе расчета полной стоимости бюджетных программ и услуг, чего во
многих случаях не может обеспечить существующая система учета. В
частности, расчет стоимости часто производится без учета амортизации
основных фондов, административных и прочих расходов. При
формировании программно-целевого бюджета в бюджеты программ
должны включаться все расходы, связанные с реализацией программы:
расходы на планирование работы, непосредственное предоставление
услуг,
административное
управление
программой,
мониторинг
реализации программы и др.
Для бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо,
чтобы расходы всех подразделений региональных и муниципальных
администраций были разбиты по видам деятельности, направленным на
достижение поставленных целей. Для каждого вида деятельности органа
управления должна быть разработана своя программа.
Программы
представляют
собой
комплекс
мероприятий,
необходимых для достижения запланированных целей и задач. В каждую
программу должно быть включено описание:
1) целей и задач программы;
2) услуг, предоставляемых в рамках программы, и группы
потребителей этих услуг;
3) мероприятий, необходимых для достижения поставленных целей
и задач;
4)
индикаторов
выполнения
программы
(количественных
показателей выпуска и социально значимых результатов), в частности:
Управление общественными и экономическими системами 2008 № 2
-4-
а) значения показателей за предыдущие годы, целевое значение на
текущий год;
б) целевое значение на следующий год;
в) целевые значения для второго, третьего и т.д. годов реализации
программы (для долгосрочных программ);
5) ресурсов, необходимых для выполнения программы, в частности:
а) расходы в предшествующем году;
б) бюджет на текущий год;
в) расходы для второго, третьего и т.д. годов реализации программы
(для долгосрочных программ);
6) рисков, связанных с выполнением программы.
Использование программного подхода в бюджетировании дает ряд
преимуществ:
1) четкая ориентация расходов на выполнение определенных целей;
2) возможность мониторинга, контроля за выполнением программ
через систему индикаторов реализации программ (контроль за ресурсами,
продуктом, эффектом программы);
3)
возможность
применения
конкурентных
принципов
распределения бюджетных ресурсов между программами на основе
формализованной оценки их результативности и обоснованности[5].
Потенциальные
преимущества
системы
бюджетирования
ориентированного на результат, могут быть реализованы в полной мере
тогда, когда целевыми программами будет охвачено все народное
хозяйство страны, а также отдельные министерства и ведомства, что
потребует значительного времени.
На практике, необходимость и целесообразность внедрения БОР, как
правило, объясняется наличием ряда определенных ситуаций:
1) ситуация, когда традиционные методы повышения эффективности
расходов бюджета (в первую очередь открытые конкурсы, усиление
финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически
исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности
бюджета
или
недостаточно
высокого
качества
бюджетных
(государственных, муниципальных) услуг;
Управление общественными и экономическими системами 2008 № 2
-5-
2) ситуация бюджетного кризиса, в которой необходимы
радикальные меры по сокращению расходов при одновременном
удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания
бюджетных услуг;
3) положение, при котором бюджет перестает быть полноценным
инструментом управления, когда его расходные статьи начинают «жить
собственной жизнью», но имеется политическая воля и желание изменить
ситуацию, навести порядок в бюджетной сфере, внести ясность в цели и
причины осуществления расходов бюджета;
4) наличие политических амбиций быть в «мэйнстриме»
происходящих в Российской Федерации реформ, либо стремление
получить средства из федерального фонда реформирования региональных
и муниципальных финансов или средства международных спонсорских
организаций, выделяемые на цели реформирования бюджетного процесса
[2].
При этом необходимо учитывать ряд аспектов при внедрении
приемов бюджетирования, ориентированного на результат:
1) выработка модели результативного бюджетирования, наиболее
подходящей для территории, сложившейся в регионе (муниципальном
образовании) системы управления, имеющихся ресурсов, задач;
2) формирование пакета проектов нормативных правовых актов,
закрепляющих ключевые элементы результативного бюджетирования
(разработка, представление и согласование проектов НПА);
3) проведение экспертизы ведомственных целевых программ
(долгосрочных целевых программ), докладов о результатах и основных
направлениях деятельности (ДРОНД);
4) проведение диагностики существующей модели бюджетного
процесса с целью формирования рекомендаций по внедрению БОР;
5) подготовка комплексного плана внедрения БОР в регионе или
муниципальном образовании;
6) поддержка органов власти, составляющих ведомственные
целевые программы и (или) долгосрочные целевые программы
(консультационная, помощь в подготовке программ, ДРОНДов)
Управление общественными и экономическими системами 2008 № 2
-6-
7) комплексная консультационная поддержка внедрения
бюджетирования ориентированного на результат в регионе или
муниципальном образовании (мониторинг, консультации по
проведению отдельных мероприятий и т.д.)[1].
С целью ускорения реализации принципов бюджетирования,
ориентированного на результат, применительно к инновационным
программам на региональном уровне, на первом этапе необходимо
перейти на целевые (программные) методы планирования и управления
развитием научно-технической базы отрасли. Именно в этой области области НИОКР - с наибольшей силой сказываются ограничения по
ресурсам, и именно здесь имеется наиболее острая необходимость в
повышении эффективности их использования.
Соответственно, первым этапом внедрения программных методов
планирования в отрасли следует считать создание программной структуры
распределения ресурсов по тематике НИОКР. Для этого все
существующие темы в НИОКР отрасли должны быть оформлены в виде
программ или проектов и сгруппированы по признаку общности их
целевого назначения и ражированы по степени важности, при этом
наибольшая чувствительность НИОКР к проявляется ограничению по
ресурсам. Группировка по общности целевой функции – прямое указание
на бюджетирование по результату и приоритет целевого аспекта при
декомпозиции над функциональным.
Естественными рубежами на пути реализации основных аспектов
бюджетирования, ориентированного на результат будут моменты
перехода от одной фазы НИОКР к другой: от прикладных исследований к
экспериментальным работам, затем к опытно-конструкторским работам,
по результатам которых (после испытаний опытного образца) может быть
принято решение о начале серийного производства.
При этом важное место отводится существованию собственного
внутреннего времени проекта, собственной временной шкалы, не
привязанной к внешнему календарю. Внутреннее время имеет
неравномерный и разрывный характер – переходы от одной стадии к
другой, циклы (возврат проекта на доработку) и параллельные ветви
(подпроекты одного проекта). Состыковка параллельных подпроектов с
Управление общественными и экономическими системами 2008 № 2
-7-
различными внутренними временами и стадиями готовности – отдельная
сложная задача. Время ввода в строй подпроектов и подсистем различно,
поэтому изначально достижимая степень оптимальности будет невысокой.
Наличие неустранимых временных лакун – одно из свойств НИОКР
сложных систем [3].
Самым «узким» местом по внедрению методов бюджетирования,
ориентированного на результат, является создание комплекса методов и
процедур согласования программ с бюджетом отрасли.
Информационную
основу
для
подготовки
решения
о
целесообразности начала или продолжения финансирования программы
составляет комплекс программ отрасли и сопровождающий его план
финансирования НИОКР, организованный по программно-целевой
структуре.
_______________________
1. Самсонов А.Р. Бюджетирование ориентированное на результат. Возможности и
проблемы при использовании системы БОР [Электронный ресурс]//Internet resource:
www.gao.gov/new.items/d021106t.pdf
2. Якобсон Л.И., Глаголев А.В., Кудюкин П.М. Оптимизация бюджетных расходов на
государственное управление и местное самоуправление [Электронный ресурс]// Internet
resource: www.iet.ru/usaid/optima/optima.html.
3. Официальный сайт журнала об инновационной деятельности [Электронный ресурс]
// Internet resource: www.mag.innov.ru
4. Гамукин В.В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование ориентированное на
результат / Аналитический вестник.- 2006. - №4. – С. 46-54.
5. Уваров С.А. Управление государственными расходами в целях оптимизации
бюджетного
процесса
[Электронный
ресурс]//Internet
resource:
www.adb.org/Documents/Manuals/Govt_Expenditure/default.asp
Управление общественными и экономическими системами 2008 № 2