Изотенков А.А. Бюджетирование, ориентированное на

БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ:
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ В
РОССИИ
PERFORMANCE-BASED BUDGETING. INTERNATIONAL
EXPERIENCE AND POTENTIAL APPLICATIONS IN RUSSIA
Изотенков А.А. к.э.н., Смольская Е.М.
ФГБОУ ВПО "Брянский филиал РАНХ и ГС", департамент
экономического развития Брянской области,
г. Брянск
Реформа бюджетной системы и рациональное использование средств
Федерального бюджета является приоритетной программой Президента
РФ и Правительства РФ. На сегодняшний день данная тема имеет широкий
резонанс в обществе.
Цель статьи: рассмотреть проблему внедрения
системы БОР в России и за рубежом.
Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное на результат»
(БОР),
межбюджетные
трансферты,
затратная
политика,
государственный
сектор,
федеральный
бюджет,
повышение
эффективности, мониторинг, сметное финансирование.
The reform of the budget system and the rational use of the federal budget is
a priority program of the President and the Government of Russian Federation. To
date, this theme has a wide public response. This article aims to challenge the
introduction of PBB in Russia and abroad.
Keywords: perfomanct-based budgeting (PBB), intergovernmental transfers,
cost-based policy, government sector, federal budget, increase in efficiency,
control and monitoring, funding estimates.
Управление государственными расходами представляет собой важную
часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием
бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения
бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким
образом,
совершенствование
практики
бюджетирования
следует
рассматривать как важный инструмент повышения эффективности
государственных расходов. При это очевидно, что без коренной перестройки
действующей системы бюджетного управления невозможно изменить
структуру бюджетных расходов и оптимизировать ее в соответствии со
стратегическими приоритетами развития, так как сложившаяся затратная
система бюджетного планирования не отвечает текущим потребностям
страны в области управления государственными расходами. Внедрение
бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), или программноцелевого бюджетирования, меняет в корне не только содержание всех стадий
бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными
расходами. Ее суть – распределение бюджетных ресурсов между
администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными
программами в прямой зависимости от достижения конкретных результатов
(предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами
социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на
долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
В течение последних лет реализуется идея перехода России на
программный бюджет, которая была озвучена в апреле 2010 года на
совещании у Председателя Правительства, а потом нашла отражение в
Программе Правительства Российской Федерации по повышению
эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной
распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р.
В Программе поставлена задача по переходу на программный формат
федерального бюджета с использованием такого инструмента, как
«государственная программа».
В российской практике до недавнего времени использовался термин
«программно-целевое бюджетирование». В последнее время все большее
распространение получает термин «бюджетирование, ориентированное на
результат» (БОР).
В мировой практике БОР давно и успешно применяется. Пионерами в
области БОР являются США, Новая Зеландия, Австралия, Нидерланды,
Великобритания и Швеция. Позже всех на модель бюджетного
планирования, ориентированного на результат стали переходить Франция и
Германия.
Первые шаги по внедрению БОР были сделаны в США комиссией
Гувера в 1949 году. Предложенный комиссией формат представления
федерального бюджета (получивший название «performance budget»)
переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение
государственных функций, осуществление деятельности и достижение
результатов. «Performance budget» должен был отражать не столько
структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров,
аренда помещений и т. д.), сколько ожидаемый результат от осуществления
программ или исполнения конкретных государственных функций. Новые
требования к представлению проекта бюджета заключались в том, что все
данные о суммах, предлагаемых к финансированию, по каждому
министерству или ведомству следовало представлять как программы,
подпрограммы и виды деятельности. Таким образом, новая форма
представления федерального бюджета была сводом поступивших от
ведомств обоснований на финансирование расходов, составленных в разрезе
программ или видов деятельности. Данные о структуре расходов в разрезе
видов затрат в таком бюджете также требовалось указывать, однако эти
расходы должны были присутствовать в качестве элементов программ,
представляя собой не задания по финансированию, а средства достижения
конечных целей.
Анализ опыта США по внедрению бюджетирования, ориентированного
на результат, позволяет сделать следующие выводы, которые могут оказаться
ценными для России:
1. Программно-целевое бюджетирование – действенное средство
повышения
эффективности
государственных
расходов.
Опыт
свидетельствует, что повысить эффективность государственных расходов,
совершенствуя только систему управления, не затрагивая при этом
бюджетный процесс, невозможно.
2. Опыт США показывает, что решиться на использование программноцелевого бюджетирования легче в периоды финансовых трудностей, когда
размеры дефицита государственного бюджета принимают угрожающие
масштабы.
3. Все основные приемы программно-целевого бюджетирования
основаны на управленческих принципах частного бизнеса (формулировка
миссии и стратегий, использование индикаторов социальной и
экономической и эффективности, учет рисков и др.). Таким образом, переход
на программно-целевое бюджетирование требует одновременно и перехода
от административных методов управления к использованию принципов
управления хозяйственной деятельностью.
4. Внедрение инструментов частного бизнеса в деятельность
государства, в том числе в бюджетный процесс, сопряжено с большими
трудностями, которые связаны с разномасштабностью деятельности
государственных министерств и ведомств и даже самых крупных
предприятий, с тем, что мотивация чиновников отличается от мотивации
менеджеров частных компаний, с тем, что у государственных учреждений до
недавнего времени отсутствовали какие-либо индикаторы результатов
работы, которые имелись у частных фирм, и др.
5. Указанные трудности могут стать (и уже стали в России) серьезным
препятствием на пути одновременного внедрения программно-целевого
бюджетирования во всех министерствах и ведомствах одновременно, если
государственный аппарат громоздок, расходные полномочия между
уровнями власти нечетко разграничены, а бюджетный процесс плохо
скоординирован. В подобных случаях было бы целесообразно поэтапное
внедрение программно-целевого бюджетирования, перевод на него
отдельных пилотных министерств и ведомств, адаптация новых технологий к
существующей бюджетной практике с последующим распространением
полученного опыта на остальные государственные министерства.
Для России весьма интересен опыт Великобритании. Эта страна с
одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных
финансов. Более двух третей налогов, собранных с территорий
аккумулируется в центре и перераспределяется между местными органами
власти путем выделения целевых грантов, дотаций и субсидий. Это дает
возможность Правительству Великобритании проводить единую политику,
так как гранты и дотации выделяются лишь при условии соблюдении
определенных требований. В частности, при формировании бюджетов и
планов развития местные органы власти в обязательном порядке учитывают
национальные приоритеты, отраженные в стратегии развития Соединенного
Королевства. Реформа государственного управления в Великобритании,
названная «Инициатива движения вперед» (Next Steps Initiative), началась в
1988
году
с
проведения
анализа
эффективности
управления
государственными финансами и инициатив по его совершенствованию. В
1998 году в Великобритании был проведен комплексный анализ
государственных расходов, в ходе которого было подробно рассмотрено
распределение бюджетных ресурсов между статьями расходов. По
результатам анализа были разработаны индикаторы результатов, стандарты
объема и качества государственных услуг. Каждое министерство обязали
разрабатывать стратегический план (как минимум, на пять лет) и план
работы на год. Назначение плана работы на год состоит в том, чтобы увязать
цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с текущими
целями, которые должны быть достигнуты в течение конкретного
финансового года. Цели работы на год обычно дополняются перечнем
ожидаемых конечных результатов. План работы на год содержит также
информацию о том, сколько средств будет израсходовано для достижения
каждой конкретной цели. Очень интересна действующая в Великобритании
система увязки приоритетов развития на национальном, региональном и
муниципальном уровнях. Верхний горизонт планирования представлен
пятилетним стратегическим планом развития территории. Среднесрочный
уровень представлен двухлетним планом-графиком мероприятий по
реализации стратегии (обновляется и уточняется по итогам каждого
финансового года) и трехлетним финансовым планом (бюджет). Целевые
ориентиры план-графика и финансового плана конкретизируют
долгосрочные цели, отраженные в стратегическом плане. Первый
финансовый год максимально детализирован. Два последующих года
представлены укрупнено. Такая система позволяет в максимальной степени
задействовать потенциал модели регионального финансового управления,
ориентированной на результат.
Мировая практика, без сомнений, свидетельствует о том, что переход
России к программному формату бюджета оправдан.
Во-первых, переход на программное формирование бюджета приведет
к повышению прозрачности и результативности государственных расходов.
Формирование программ позволит в большей степени системно решать
социально-экономические задачи и удовлетворять потребности общества.
Отдельные решения о расходах должны приниматься как с точки зрения
стоимости реализации проектов и предоставления государственных услуг,
так и целесообразности этих расходов, их влияния на отрасли экономики и
качество жизни.
Во-вторых, государство сосредоточит в рамках государственных
программ все инструменты, которыми оно располагает для развития
экономики. Это могут быть налоговые или таможенные льготы,
лицензирование и регулирование тарифов, контрольно-надзорные меры и
меры
по
совершенствованию
законодательства
по
снижению
административных барьеров и иное нормативное правовое регулирование.
Тем самым будет устранен один из главных ограничителей повышения
эффективности деятельности органов власти – оторванность структурных
реформ и мер государственного регулирования от бюджетного процесса.
Зачастую расходы федерального бюджета не достигают ожидаемого эффекта
из-за пробелов правового регулирования. И, наоборот, проведение реформ
проходит болезненно без соответствующей финансовой поддержки. Переход
к государственным программам решает эту фундаментальную проблему.
Кроме того, при разработке госпрограмм будут учитываться
региональные расходы на аналогичные программы, а также участие
госкорпораций, акционерных обществ с государственным участием,
общественных, научных и иных организаций, а также внебюджетных
фондов. Следовательно, есть возможность повысить качество планирования
и консолидировать усилия всех субъектов экономики для достижения
общенациональных
целей.
Целью
формирования
и
реализации
государственных программ является не охват расходов на выполнение какойто государственной функции, а необходимость решения крупных, значимых
социально-экономических задач.
Таким образом, экономика получает понятный инструмент развития,
комплексный и долгосрочный. Субъекты предпринимательства увидят
долгосрочные ориентиры государства, а общество - реальные результаты
работы органов власти, измеримые в удовлетворении потребностей и
улучшении качества жизни, а не только в объемах расходуемых
государственных средств и количестве построенных объектов.
В России предпринимаются первые шаги по внедрению модели
бюджетирования, ориентированного на результат на уровне федеральных
министерств и ведомств. Однако на пути внедрения встают определенные
трудности. Например, главной проблемой при внедрении системы БОР
является крайне высокая бюрократизация государственной власти всех
уровней и звеньев. При этом система БОР направлена, в том числе, на борьбу
с бюрократией. В итоге может получиться некий замкнутый круг. Всё же
внедрение системы БОР необходимо и закономерно. Данная система гораздо
больше, нежели затратная система планирования, соответствует современной
российской экономике.
Под термином БОРв России понимают такой подход к бюджетному
процессу, при котором расходование финансовых ресурсов связывается с
ожидаемыми от него общественно-значимыми результатами. Горизонт
планирования - от 3 до 5 лет. Задача бюджета при системе БОР –
установление приоритетов расходов, предоставление простора для
оперативного управления, создание стимулов для экономии средств. Тесная
увязка
бюджетных
расходов
с
приоритетами
государственной
(региональной) политики. Расходы привязаны к функциям, программам,
услугам, видам деятельности и их результатам. Планирование
осуществляется сверху вниз. Исходным при планировании деятельности
является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов. Бюджетные
расходы «привязываются» к показателям результатов через расчеты их
результативности. Основным становится программный метод планирования.
Устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их
ежегодной корректировкой. Руководителям государственных органов и их
подразделений предоставляется возможность оперативного управления
средствами в виде переброски между статьями и периодами расходов.
Лимитируется лишь общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на
определенные функции и виды деятельности. Фиксированная величина
бюджета стимулирует его относительную экономию за счет рационализации
деятельности. Приоритет отдается упреждающему внутреннему контролю.
Ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни.
Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и
результатов деятельности. Предварительного подтверждения расходов и
доходов в рамках установленных лимитов ассигнований не требуется.
Применение бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет
определить подходы к решению следующих задач:
1) распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по
стратегическим целям;
2) предоставление услуг, на которые население реально предъявляет
спрос;
3) контроль над издержками на бюджетные услуги путем выбора
наиболее экономичного способа их предоставления;
4) сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из
них по результатам оценки эффективности и результативности расходов;
5) сопоставление услуг с точки зрения их качества с подобными
услугами в других странах, регионах и городах;
6) повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;
7) определение положительного общественного эффекта от услуги, а не
только стоимости ее предоставления;
8) смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием
средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля
за эффективностью расходов;
9) учет последствий принимаемых решений по объему и структуре
расходных статей бюджетов.
Как уже сказано, основным становится программный метод
планирования с использованием такого инструмента, как «государственная
программа».
Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа
2010г. № 588 утвержден Порядок разработки, реализации и оценки
эффективности государственных программ. На определенном этапе развития
событий появилась возможность разработки и утверждения упрощенной
версии - основных положений (концепции) государственной программы
Российской Федерации. Сейчас, говоря о готовности государственных
программ, речь идет пока не об их полноценной версии, соответствующей
требованиям постановления № 588, а об упрощенной.
Государственная программа – это довольно сложный в
методологическом плане инструмент. Это подтверждают и затянувшиеся
сроки их разработки на федеральном уровне, ведь первоначально
планировалось разработать госпрограммы к весне 2011 года, а федеральный
бюджет на 2012 год и на плановый период до 2013 и 2014 годов принять в
программном виде. Но до сих пор в Бюджетном кодексе не прописан
понятийный аппарат, правила, принципы, оценка результативности
бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Кроме того,
отсутствует само нормативно закрепленное понятие "государственная
программа". Законодательно прописаны только процедуры разработки и
утверждения долгосрочных и ведомственных целевых программ. Возможно,
это осознанная позиция, т.к. практически во всех странах (кроме Франции)
БОР развивалось самостоятельно и лишь потом закреплялось на
законодательном уровне. Однако необходимо хотя бы внести в Бюджетный
кодекс поправки, чтобы снять все имеющиеся ограничения для развития
БОРа и создать благоприятные условия, стимулы для нового понимания
бюджетного процесса, которые сами по себе будут подталкивать к развитию
БОРа. В настоящий момент слишком много запрещающих норм для
внедрения.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органам местного самоуправления было рекомендовано разработать и
реализовать аналогичные региональные и муниципальные программы по
повышению эффективности расходов соответствующих бюджетов согласно
основным положениям Программы. Теперь настал черед регионов
переходить к программно-целевому принципу организации деятельности
органов исполнительной власти. Но на сегодняшний день не все субъекты
РФ готовы к данному шагу, так как не до конца понимают, что именно может
принести им переход к «программному» бюджету и как его осуществить.
Авторами предложена таблица сравнения основных характеристик
затратной модели бюджета и бюджетирования, ориентированного на
результат.
Сравнительные характеристики сметной системы и модели БОР
Критерии отбора
Объект планирования
Основной принцип отбора
«новых» расходов для
финансирования
Сметная (затратная) система
расходования бюджетных средств
бюджетные расходы
политические решения, взаимное
согласование, процедура отбора
непрозрачна
Модель Бор
бюджетные расходы и результаты
в зависимости от ожидаемого
результата и эффективности,
процедура прозрачна
Детальность планирования
высокая
относительно невысокая
Период планирования
год
среднесрочный период
(3–5 лет)
Полномочия главного распорядителя
бюджетных средств (ГРБС)
узкие: расходование средств в
соответствии с установленными
процедурами
более широкие: управление
бюджетными ресурсами для
достижения наилучшего результата
Ответственность ГРБС
целевое использование
бюджетных ресурсов
результаты деятельности
Экономическая заинтересованность
ГРБС
отсутствует
ГРБС заинтересованы эффективно
управлять бюджетными ресурсами
Объект контроля
целевое использование
бюджетных средств
результативность и эффективность
расходования бюджетных средств
Контроль
внешний контроль
внешний и внутренний контроль
Определение целесообразности
предоставления услуги
на основании стоимости ее
предоставления
на основании стоимости и влияния
на развитие экономики и качество
жизни
Литература
1. Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 20112013 гг. [Текст] // Российская газета. – 2010. – 29 июля. 1.
2. Программа Правительства РФ по повышению эффективности
бюджетных расходов на период до 2012 г. [Текст]: утв. распоряжением
Правительства РФ от 30 июня 2010 г. №1101-р // Собрание законодательства
РФ. – 2010. – №28. – Ст. 3720.
3. Беляева Д.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и
проблема идентификации результата [Текст] / Д.Ю. Беляева // Финансовый
вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. – 2010. – №2.
4. Поллитт Ч. и др. Сумма производительности или соответствия?
Аудит и управление в пяти странах [Текст] /Ч. Поллитт, Х. Гьерра, Дж.
Лонсдейл, Р.Х. Мул. – Лондон :Изд-во Оксфордского университета.
5. Обзор международного опыта внедрения бюджетирования,
ориентированного на результат [Текст]/ Р.О.С.Т.У/ http://www.rostucomp.ru/content/view/143/
1. Шподаренко Д. В., Михайлова О. И. Бюджетирование,
ориентированное на результат. Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия
«Экономика». 2007. №6 ©Северо-Кавказский государственный технический
университет. http://www.ncstu.ru