Давлетьярова Г

Нурхалиева Д.М., Давлетьярова Г.Ш.
Внедрение системы государственного планирования и бюджетирования, ориентированных на
результаты, в Республике Казахстан
В рамках реализации административной реформы в настоящее время в Казахстане внедряется
новая модель государственного планирования, основой которой является 3-х летний бюджет. В этой связи, в
декабре 2007 года была утверждена Концепция по внедрению системы государственного планирования,
ориентированного на результаты. Данная концепция предусматривает внедрение новых подходов к
разработке и содержанию программных документов, направленных на повышение самостоятельности
государственных органов, принятие решений, а также усиление их ответственности за предоставляемые
услуги и достижение целевых результатов, а также качественный пересмотр процедуры формирования
бюджетных программ [1, 20]. В 2008 году в трех пилотных министерствах юстиции, финансов, экономики и
бюджетного планирования и Акимате Южно-Казахстанской области началось внедрение основных элементов
новой системы государственного планирования.
Новая система государственного планирования направлена на:
•
обеспечение эффективной гармонизации существующего в Казахстане стратегического,
экономического и бюджетного планирования;
•
ориентирование деятельности государственных органов на достижение стратегических
целей и задач государства, получение конкретных результатов;
•
обеспечение перехода от краткосрочного бюджетного планирования к среднесрочному,
ориентировав бюджетный процесс на прозрачное распределение бюджетных средств и максимально
эффективное управление средствами в соответствии с приоритетами государственной политики;
•
внедрение комплексной оценки эффективности деятельности государственных органов,
направленной на анализ качества государственных услуг, результатов реализации программных документов.
Новая система государственного планирования и бюджетирования, ориентированная на результаты,
как известно, сможет полноценно функционировать при условии совершенствования и внедрения всех
элементов «управления результатами»: стратегическое планирование, среднесрочное бюджетное
планирование, исполнение бюджета, мониторинг результатов и оценка результативности и др. В этой связи
Правительство Республики Казахстан разработало и утвердило своим Постановлением от 6 июня 2008 года
№ 544 План мероприятий по внедрению бюджета, ориентированного на результат. Согласно Плану
предусматриваются следующие основные направления масштабных преобразований [2, 2]:
1. совершенствование системы государственного планирования;
2. совершенствование бюджетного планирования;
3.
внедрение системы перевода стратегического планирования на операционный уровень
деятельности государственных органов;
4.
совершенствование бухгалтерского учета и финансовой отчетности государственных
учреждений;
5.
внедрение системы мониторинга, контроля, аудита и оценки деятельности государственных
органов;
6. поддержка внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты (повышение
потенциала).
Новая система государственного планирования в соответствии с требованиями бюджетирования,
ориентированного на результаты, во главу угла ставит стратегические цели и тактические задачи, ожидаемые
социально-экономические результаты деятельности государственных органов (министерств и ведомств). Это
осуществляется посредством мобилизации ресурсов через соответствующие бюджетные программы. Кроме
того, отправной точкой является определение прямых и конечных результатов расходования бюджетных
средств и показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей.
Новые технологии бюджетирования и управления расходами заимствованы из зарубежной практики.
Такие страны как США, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Нидерланды, Швеция успешно
используют технологии бюджетирования, ориентированного на результат. США в течение последних более
пятидесяти лет использовали различные модификации концепции бюджетирования, ориентированного на
результаты, и являются признанными лидерами в этой области. В международной практике проведения
реформы в области управления общественными финансами используются различные типы документов,
разрабатываемые на различных фазах планирования, бюджетного цикла и позволяющие судить о качестве
работы правительства, министерств, других администраторов и получателей бюджетных средств.
В рамках преобразований по совершенствованию бюджетного планирования в Казахстане в
настоящее время разработан и принят проект нового Бюджетного кодекса, в котором заложены основы новой
модели государственного планирования на приниципах бюджетирования, ориентированного на результаты.
Новый Бюджетный кодекс Республики Казахстан предусматривает использование в бюджетном процессе
следующих документов:
1) прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров республики или регионов;
2) закон о республиканском бюджете, решение маслихата о местном бюджете;
3) стратегические планы государственных органов;
4) операционный план.
Эти документы ранее не разрабатывались в Казахстане, являются новыми и вводятся в соответствии
с принципами бюджетирования, ориентированного на результаты.
Прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров республики разрабатывается
на центральном уровне государственного управления и содержит прогноз макроэкономических показателей,
социальных параметров, тенденции и приоритеты социально-экономического развития Республики Казахстан
на пятилетний период, а также прогноз бюджетных параметров на три года. А на местном уровне –
соответственно - прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров региона.
Прогноз бюджетных параметров должен содержать основные направления налогово-бюджетной
политики республики или региона, прогнозы государственного бюджета, Национального фонда,
консолидированного бюджета либо соответствующего местного бюджета; прогнозируемые объемы расходов
по администраторам бюджетных программ.
Прогноз бюджетных параметров на второй и третий годы планового периода носит индикативный
характер и может быть уточнен при разработке прогноза бюджетных параметров на очередной плановый
период с учетом изменений прогноза социально-экономического развития, бюджетного мониторинга и оценки
результатов, других внутренних и внешних факторов.
Стратегический план государственного органа, являющийся одним из основных элементов новой
модели государственного планирования и разрабатываемый на принципах бюджетирования,
ориентированного на результаты, дает не только общее представление о целях и задачах министерства или
ведомства, но и должен конкретизировать на прикладном уровне исполнение бюджета. БОР ориентирует
работу государственных органов на конечный результат - это оказание качественных услуг. Поэтому в
Бюджетном кодексе дано определение государственным услугам, указано на необходимость стандартизации
государственных услуг, а также есть пункты о реестре государственных услуг, о стоимости бюджетных
программ, направленных на оказание государственных услуг.
Разработав миссию, стратегические направления и цели своего развития, а также тактические задачи
по достижению намеченных целей, государственный орган переходит к оперативному планированию своей
деятельности на 1 год. После чего оперативный план трансформируется в финансовый план,
разрабатывается система бюджетов, описывающих финансовые характеристики планов, и таким образом,
выстраивается полноценная система бюджетного планирования (бюджетирования).
Новым документом является также меморандум, который представляет собой документ,
подтверждающий намерения руководителя государственного органа обеспечить в пределах бюджетных
средств, предусмотренных в республиканском бюджете на очередной финансовый год, достижение прямых и
конечных результатов деятельности государственного органа, предусмотренных в стратегическом плане.
Госорганы разрабатывают меморандумы в двухнедельный срок после утверждения стратегических планов.
Меморандум утверждается на очередной финансовый год и подлежит опубликованию.
Анализ результатов деятельности государственного органа будет проводиться через внедряемую
систему оценки их деятельности, основанную на определенной системе показателей, которая позволит
оценивать качество управления, предоставления государственных услуг, эффективность принимаемых
программ, степень достижения стратегических целей.
При системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), важными являются не только
вопросы достижения целей, которые ставит перед собой государственный орган, но также вопрос о выборе
приоритетов для финансирования, особенно в условиях жестких ресурсных ограничений. К таким вопросам,
например, относятся: на какие из существующих программ должны выделяться бюджетные средства в
первую очередь, какие программы можно безболезненно сократить, на какие требуется увеличить расходы и
чем надо пожертвовать, чтобы выделить средства на такое увеличение?
Очевидно, что только обоснованные ответы на все эти вопросы позволят сформулировать стратегию
и тактику деятельности государственных органов, оказывающих услуги населению. В этих условиях
мониторинг становится (и должен повсеместно стать) элементом повседневной деятельности
государственных органов управления. Анализ данных мониторинга, при условии правильной организации
этой системы, позволяет госорганам не только избежать неэффективного расходования бюджетных средств,
но и получить качественную аргументацию в пользу той или иной программы (или отказа от нее) для
представления в уполномоченные органы.
Благодаря внедрению системы мониторинга финансовые органы получают возможность передать
функции контроля непосредственно отраслевым министерствам и уделять больше внимания вопросам
государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с
приоритетами государственной политики.
Для отраслевых министерств преимущества БОРа заключаются в отказе контролирующих органов от
тщательного контроля за их деятельностью и в предоставлении им большей свободы действий в выполнении
закрепленных за ними государственных функций.
Мониторинг является одним из составных частей стандартного набора инструментов, обеспечивающих
управление и бюджетирование по результатам, необходимых на различных уровнях управления в рамках
административной реформы для поддержания прозрачности деятельности государственных органов.
Мониторинг результатов реализации Стратегического плана необходим для того, чтобы не только оценить
успехи, но и ускорить необходимые решения, а также вносить коррективы, если запланированные действия
не дают ожидаемых результатов.
Как правило, мониторинг проводится с целью:
- информировать руководство в оперативном порядке о выполнении операционного плана госорганом
за текущий год;
- указывать на возникновении отклонений от операционного плана для принятия управленческих
решений;
сферы по реализации Стратегического плана.
Мониторинг общих результатов реализации Стратегического плана будет базироваться на анализе
статистических данных и ограниченного числа отобранных показателей самим госорганом. Итоги мониторинга
должны периодически подводиться в аналитических отчетах установленной структуры, с выводами о степени
достижения поставленных целей и необходимости корректировки Стратегического плана госоргана. С учетом
полученных результатов мониторинга принимаются решения о проведении уже более углубленной оценки, о
распределении ресурсов и корректировке целей и мер Стратегического плана.
Мониторинг операционного плана необходим для того, чтобы оценить степень достижения
запланированных показателей в текущем году, своевременно принять меры по снижению рисков
невыполнения планов, а также вносить соответствующие коррективы, если запланированные действия не
дают ожидаемых результатов.
Кроме того, мониторинг операционного плана позволяет организовать контроль и оценку реализации
Стратегического плана государственного органа с целью обеспечения реализации и поддержания постоянной
актуальности Стратегического плана. Проведение мониторинга операционных планов способствует
достижению стратегических целей и решению задач, поставленных в Стратегических планах
государственных органов, а в конечном итоге - улучшению качества предоставляемых услуг, планирования и
распределения ресурсов, повышению эффективности использования бюджетных средств.
Вместе с тем, до сих пор мониторинг и оценка еще далеко не полностью вошли в управленческий
арсенал центральных и местных государственных органов власти. В настоящее время требуется переход от
теоретико-нормативных разработок к практическому управлению по результатам, то есть осуществления
полного цикла управленческих действий, состоящих из определения требуемых корректных и измеримых
результатов, разработки и реализации мероприятий для их достижения, замера фактических результатов и
принятия тех или иных управленческих решений, реально повышающих результативность.
Мониторинг подразумевает регулярное отслеживание и учет важнейших показателей осуществления
деятельности государственного органа в соответствии с утвержденным Стратегическим планом, ресурсами,
инфраструктурой и ожидаемыми результатами.
Мониторинг отвечает на вопрос «правильно ли выполняется деятельность» при сравнении плана с
фактом и фиксирует разницу между планируемыми и фактическими показателями, выявляя проблему в ходе
реализации Стратегического плана, программы. Мониторинг является важнейшим информационным базисом
оценки, так как если неизвестно, как был выполнен план, трудно судить о правильности этого плана по
фактически достигнутым результатам.
Система мониторинга призвана обеспечить информацией о результативности и экономической
эффективности реализующихся бюджетных, государственных и территориальных программ, а также качестве
услуг и достигнутых результатах государственным органом. Построение системы мониторинга
осуществляется с учетом следующих моментов:

Обеспечение логической связи между собираемыми данными и управленческими
решениями, находящимися в компетенции государственного органа.

Определение ожидаемых результатов деятельности государственного органа в
реалистичном и измеримом виде и на основании потребностей клиентской группы, для которой она
оказываются. При этом под клиентами могут пониматься не только непосредственные получатели услуг, но и
иные бенефициары (например, все население республики или региона и т.д.).

Максимально возможное совмещение достоверности, низкой ресурсоемкости и простоты
использования в способах сбора информации.
Таким образом, успешная реализация государственной реформы по бюджетированию,
ориентированному на результат, предполагает надлежащую организацию работ по внедрению внутреннего
мониторинга, который будут способствовать достижению конечного результата государственным органом.
Важным условием построения системы мониторинга является качественная проработка таких его
компонентов, как:

четкая формулировка и понимание целей государственного органа, для оценки достижения
которых следует разработать измеряемые показатели;

выбор показателей, отражающих как непосредственные текущие результаты деятельности
государственного органа, так и его долгосрочные стратегические направления и цели;

рациональный уровень затрат на мониторинг, учет и отчетность в рамках бюджетных программы
при сохранении надежности получаемой информации;

принятие решений относительно затрат на сбор и анализ внешних данных, то есть информации,
находящейся за пределами внутренней отчетности (например, данные об уровне удовлетворенности
клиентов качеством услуг, которые они получили);

организация процесса принятия управленческих решений на основе результатов мониторинга.
Все это должно привести к пониманию значимости процедур регулярного мониторинга и
осуществляемой на его основе периодической оценки эффективности расходования бюджетных средств.