МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «КРЫМСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени В. И. Вернадского» (ФГАОУ ВО «КФУ им. В. И. Вернадского») ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ Кафедра государственного и муниципального управления Пилипенко Мария Александровна ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В СФЕРЕ ЖКХ Выпускная квалификационная работа Обучающегося 5 курса Направления подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление Форма обучения Заочная Научный руководитель к.э.н.., доцент А.Н. Бабко К ЗАЩИТЕ ДОПУСКАЮ: Зав. кафедрой д.э.н., доцент Г.Н. Ротанов Симферополь, 2019 2 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 3 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА.. 6 1.1. Значение отрасли ЖКХ в жизнедеятельности населения ........................... 6 1.2. Понятие и особенности механизма государственно-частного партнерства .................................................................................................................................. 10 1.3. Преимущества и недостатки механизма государственно-частного партнёрства ............................................................................................................. 15 ГЛАВА 2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА В ОТРАСЛИ ЖКХ ......... 22 2.1. Нормативно-правовое обеспечение реализации механизма государственно-частного партнёрства................................................................. 22 2.2. Международный и российский опыт использования института государственно-частного партнёрства в ЖКХ.................................................... 28 2.3. Состояние жилищно-коммунального хозяйства Республики Крым ......... 36 ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРНЕРСТВА В СФЕРЕ ЖКХ В РЕСПУБЛИКЕ КРЫМ .............................................................................................. 43 3.1. ............................................................................................................................ 43 3.2. ............................................................................................................................ 43 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 44 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ............................................... 45 ПРИЛОЖЕНИЯ ......................................................................................................... 50 3 ВВЕДЕНИЕ Одной из особенностей перехода к инновационному развитию является использование механизмов взаимодействия таких структур, как государство и бизнес. Недостаточность федеральных бюджетных средств требует инновационных решений, поскольку необеспечение целей государственной политики приводит к состоянию глубокого экономического кризиса. В то же время, необходимо отметить, что существуют отрасли, развитие которых в каждом государстве является первостепенной задачей, к числу которых и относится отрасль жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Жилищно-коммунальное хозяйство формирует комфортную среду проживания, создает условия для воспроизводства человеческого капитала и высокого качества жизни, обеспечивает население основными жизненно важными услугами (электроэнергией, газом, теплом, водой), а промышленность, сельское хозяйство, торговлю и другие отрасли – коммунальными ресурсами для ведения производственной и коммерческой деятельности. К сожалению, данном этапе экономического развития России наблюдается значительная стагнация отрасли ЖКХ, отмечается высокая степень износа основных жилищных фондов, а также существует большой процент аварийности инженерных сетей – все это не только влияет на качество жизни населения, но и не позволяет обеспечить состояние безопасности населения. За последние несколько лет все более участились случаи взрывов устаревших инженерных сетей в многоквартирных домах – что повторно обуславливает необходимость поиска эффективных методов модернизации системы ЖКХ. Необходимо отметить, что причины кризисного состояния сферы ЖКХ заключаются как в его постоянном недофинансировании, так и неэффективной системе управления данной сферой экономики. Внедрение рыночных 4 механизмов хозяйствования и сокращение объемов государственной поддержки отрасли на фоне низкой платежеспособности потребителя услуг (прежде всего населения) привело к ухудшению финансового состояния большинства организаций, снижению инвестиционного активности и, как следствие – к резкому снижению темпов обновления основных фондов. Вышеописанные проблемы являются особенно актуальными для Республики Крым, поскольку состояние объектов ЖКХ на полуострое является крайне неудовлетворительным. Так, очевидна необходимость привлечения инвестиций в государственные отрасли, что обеспечивается путем внедрения механизмов государства и бизнеса, одним из которых и является государственно-частное партнёрство. Так, актуальность данного исследования обуславливается критическим состоянием отрасли жилищно-коммунального хозяйства, а также острой нехваткой бюджетных средств на модернизацию жилищно-коммунального фонда в стране. Таким образом, целью данной работы является изучение и разработка моделей совершенствования применения механизма государственно-частного партнёрства в отрасли жилищно-коммунального хозяйства. К числу задач относятся: определение значения отрасли ЖКХ в жизнедеятельности населения; анализ понятия и особенностей государственно-частного партнерства; выявление преимуществ и недостатков механизма государственно- частного партнёрства; изучение нормативно-правового механизма государственно-частного партнёрства; обеспечения реализации 5 анализ международного и российского опыта использования института государственно-частного партнёрства в ЖКХ; анализ состояния жилищно-коммунального хозяйства Республики Крым; дописать из третьей главы Объектом исследования является отрасль жилищно-коммунального хозяйства России, предметом –механизм государственно-частного партнёрства в сфере ЖКХ. Основу теоретического исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых по вопросу обоснования использования механизма государственно-частного партнёрства. Нормативно-правовой основой работы является федеральное законодательство России, а также законодательство Республики Крым по вопросу регулирования механизма ГЧП. В данной работе применяются следующие методы исследования: анализ, синтез, изучение и обобщение, сравнение, аналогия, классификация, обобщение, статистический метод и др. Научная новизна данного исследования заключается в обосновании значения механизма государственно-частного партнёрства как метода решения существующих проблем в отрасли жилищно-коммунального хозяйства. Практическая значимость работы состоит в возможности ее использования для создания стратегии развития механизмов ГЧП в жилищнокоммунальной сфере Республики Крым. Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит их введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений. Общий объем работы составляет … страниц. 6 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА 1.1. Значение отрасли ЖКХ в жизнедеятельности населения В настоящее вредя достаточно непросто представить город, в котором не было бы элементарной системы благоустройства (такой как системы коммунальной энергетики, дороги, водоснабжение и водоотведение, мосты и путепроводы и др.). Условия жизнедеятельности человека непосредственно влияют на качество жизни и здоровье населения, а также на социальный климат среды; именно жилищная политика государства определяет степень функционирования отрасли жилищно-коммунального хозяйства. Первоначально рассмотрим понятие термина «жилищно-коммунальное хозяйство». Отрасль жилищно-коммунального хозяйства (исходя из определения) включает в себя две составляющие: жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство. Каждая из данных отраслей, в свою очередь, имеет подотрасли. Так, жилищное хозяйство включает жилищное строительство и содержание жилого фонда, а коммунальное хозяйство включает в себя: «санитарно-технические службы и предприятия (водопровод, канализация, служба очистки и уборки в городах); энергетическое хозяйство (газо- и электроснабжение, теплофикационные службы); хозяйство внешнего благоустройства (дорожномостовое, зеленое строительство, служба освещения); транспортное хозяйство.» [1, с. 21]. 7 Подотрасли жилищно-коммунального хозяйства имеют тесную взаимосвязь: к примеру, содержание жилого фонда сопряжено с обеспечением его водой, теплом, газом, электроэнергией. Ю.Ф. Симионов дает следующее определение ЖКХ: это многоотраслевой комплекс, обеспечивающий функционирование инженерной инфраструктуры зданий или нахождения в их граждан путём предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг» [2, с. 7]. А.Ф. Андрбшенков приводит подобное определение: «Жилищно- коммунальное хозяйство - это комплекс подотраслей, обеспечивающий функционирование инженерной инфраструктуры различных зданий населенных пунктов, создающий удобства и комфортность проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг» [2. C. 40]. Комплекс ЖКХ включает в себя инженерное и общегородское коммунальное обеспечение, на рисунке 1.1. представлен весь комплекс ЖКХ. Рис. 1.1. Комплекс ЖКХ Источник: составлено автором. 8 ЖКХ имеет многоотраслевую структуру, однако несмотря на это, жилищно-коммунальное хозяйство — это целостная система, обеспечивающая нормальную жизнедеятельность населения. На сегодняшний день законодательство Российской Федерации в области управления работой жилищно-коммунального хозяйства обладает расширенным устройством и вмещает все сферы этой отрасли, без исключения. По мнению А.Р, Абдуллиной, ЖКХ подразумевает выполнение следующих функций: водопровод, куда входят прокладка и ремонт водопроводных труб, водозабор очистка и доставка воды в многоквартирные дома и на промышленные объекты, в т. ч. для последующего подогрева для нужд горячего водоснабжения и отопления; электроснабжение; теплоснабжение, т.е. обеспечение поставки жителям горячей воды и тепла, обеспечение работы котельных и ТЭЦ; канализация (отведение сточных вод); капитальный ремонт зданий; текущий ремонт внутренних общедомовых инженерных коммуникаций и систем (здания); сбор, вывоз и утилизация мусора; уборка мест общего пользования; содержание придомовых территорий (благоустройство, озеленение) [4, с. 21]. К сожалению, на сегодняшний день отрасль ЖКХ характеризуется высокой степенью износа, причиной которого является, прежде всего, дефицит финансирования. По некоторым утверждениям экспертов, износ объектов жилищно-коммунального комплекса в целом по России «составляет 78-80%, 9 тогда как власти смотрят на ситуацию чуть более оптимистично, говоря о 60процентном износе» [5, с. 3]. Не менее острой является проблема обеспеченности жильём и улучшения жилищных условий. Одним из приоритетных направлений государственной жилищной политики в рамках национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» является «формирование рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности [6]. Достойное и доступное жилье обеспечивает социальную и экономическую стабильность государства, но на данный момент, лишь небольшая часть населения России способна улучшить свои жилищные условия. Потребность в доступном жилье в нашей стране растет с каждым годом. В ходе исследования, проведенного в декабре 2012 года, посвященного доступности жилья в РФ социологи фонда «Общественное мнение» выяснили, что «потребность в жилье испытывают 55% граждан, что на 4% больше, чем шесть лет назад» [7, с. 26]. Мероприятия, направленные на повышение доступности жилья, подразумевают массовое строительство жилья, которое сопровождается большими капитальными вложениями. К сожалению, возможности финансирования крупных инвестиционных проектов при помощи бюджетных средств часто ограничены, к тому же, государственному сектору часто не достаёт управленческого опыта, поэтому привлечение ресурсов (таких как управленческий опыт и инвестиции) из частного сектора может быть прекрасным средством для решения проблемы финансирования жилищного строительства. По нашему мнению, принципиальное улучшение функционирования данной отрасли может быть достигнуто путем внедрения механизмов государственно-частного партнёрства, увязывающих интересы власти, частных операторов и потребителей коммунальных услуг. 10 Такая форма сотрудничества государства и частного сектора реализуется путём государственно-частного партнёрства, которое способно принести выгоду обеим сторонам такого партнёрства. Как отмечает О.В. Никишина: «Для власти государственно-частное партнерство – это способ привлечь частный капитал к финансированию и управлению той собственностью, которую государство оставляет за собой; для бизнеса государственно-частное партнерство – это способ получить надежную прибыль на объектах государственной собственности или при оказании услуг, которые закреплены за государством» [8, с. 3]. 1.2. Понятие и особенности механизма государственно-частного партнерства Государственно-частное партнерство является одним из основных механизмов расширения ресурсной базы и мобилизации неиспользованных резервов для экономического развития, повышения эффективности управления государственной и муниципальной (общественной) собственностью. ГЧП представляет собой относительно новое явление в мировом хозяйстве, отражающее процессы расширения и усложнения форм взаимодействия государства и бизнеса, что в совокупности дает максимально положительные результаты. Существует много различных определений ГЧП. Наиболее общее из них дает Всемирный банк: «ГЧП – это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования» [9]. В Федеральном законе от 13.07.2015 «О государственном-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и 11 внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 224-ФЗ, дается следующее определение такому виду соглашения: «государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» [10]. Рассмотрим некоторые понятия механизма государственно-частного партнёрства в различных странах. Так, в США ГЧП понимается как «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти. Такое соглашение соответствующего предметом обычно правительственного которого выступают предполагает агентства реконструкция, наличие контракта с частной компанией, строительство объекта государственной собственности и/или его эксплуатация, управление и т.п. Основные права собственности в отношении данного объекта не изменяются, и государство даже после передачи объекта частной компании остается его собственником. Термин ГЧП определяет широкий спектр отношений в диапазоне от более или менее простых контрактов, по которым частная компания принимает на себя определенные риски и соглашается на систему штрафных санкций, включающих до комплексных, строительство, управление ими» [11, с. 163]. технически модернизацию, сложных эксплуатацию проектов, объектов и 12 В отдельных странах ЕС существуют свои дефиниции государственночастного партнерства. В Великобритании, где ГЧП получило довольно широкое распространение, эта форма хозяйствования определяется как «ключевой элемент стратегии правительства высококачественного коммунального по обеспечению обслуживания современного, и повышению конкурентоспособности страны. Государственно-частные партнерства имеют широкий диапазон бизнес-структур и форм товарищества: от “частной финансовой инициативы” аутсорсинга, продажи до части совместных предприятий акций принадлежащих в и концессий, государству предприятиях, осуществляющих коммерческую деятельность» [12, с. 84]. Развитие ГЧП определяется несколькими основными факторами (рис. 1.2.), влияющими на расширение масштабов и форм взаимодействия государства и бизнеса. Рис. 1.2. Основные факторы развития ГЧП Источник: [12, с. 87]. Государственно-частное партнерство в мировой практике понимается двояко. Во-первых, как система отношений государства и бизнеса, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, 13 регионального, городского, муниципального экономического и социального развития. Во-вторых, как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности [13, с. 36]. Важной особенностью является нахождение в термине государства на первом месте; это обосновывается тем фактом, что именно государства является инициатором большинства подобных проектов, а также играет большую роль в их реализации. Предметом ГЧП являются государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и организациями бюджетного сектора. Таким образом, государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности. ГЧП обладает рядом специфических особенностей и характеристик, которые представлены на рис. 1.3. 14 Рис. 1.3. Особенности и характеристики государственно-частного партнёрства Источник: составлено автором. Сущность государственно-частного партнерства состоит не только во взаимодействии органов власти и бизнеса, но и принципиально новом распределении рисков и в косвенном участии частных партнеров в реализации отдельных функций государства и решении государственных и общественно важных задач, что является нехарактерным непосредственно для частного бизнеса. Следует отметить, что развитие ГЧП выводит на качественно новый уровень реализацию функций государства. С ростом уровня жизни, уровня культуры и образования населения меняется характер реализации традиционных публичных товаров и услуг, области применения различных форм государственно-частного партнерства в настоящее время стремительно расширяются, следовательно, развиваются и сами формы партнерств. Проекты ГЧП не только позволяют решать многие капиталоемкие внутриэкономические задачи, но и облегчают выход на мировые рынки капиталов, стимулируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики [14]. 15 При этом государство сохраняет необходимый в каждом конкретном проекте объем властных функций в партнерских отношениях с частным бизнесом и одновременно действует и как субъект гражданского права, опирающегося на принципы равенства сторон, нерушимости условий контрактов и ответственности по принятым обязательствам [15]. Таким механизмом образом, государственно-частное взаимовыгодного сотрудничества партнёрство таких является субъектов, как государство и бизнес. 1.3. Преимущества и недостатки механизма государственно-частного партнёрства По мнению А.К. Чонка, «современный высокий интерес к государственно-частному партнерству (ГЧП), его различных схемам и механизмам определяется тем, что сотрудничество органов публичной власти с частным сектором в самых различных областях может предложить и обеспечить целый ряд преимуществ и привлекательных возможностей» [16, с. 56] Комплекс преимуществ и недостатком механизма ГЧП необходимо рассматривать с двух аспектов: со стороны государства и со стороны бизнеса (Приложение 1). В то же время необходимо отметить, что государственночастное партнёрство выгодно для обоих участников, так как каждый из них получает ряд преимуществ от такого сотрудничества. Основные преимущества ГЧП для государства: 1) Оптимальное распределение рисков между партнёрами. Реализуя проекты на основе ГЧП, риски распределяются между представителями бизнеса и государства, в отличие от бюджетного финансирования, когда все риски реализации несет государство. Это особо выгодно для капиталоёмких проектов, связанных с большим количеством рисков. Оптимальное 16 распределение рисков — главнейший принцип любой схемы ГЧП. Оптимальность распределения рисков означает, что определенные риски, которые более экономически эффективно управляются субъектами государственного сектора, относятся на счет государственного партнера, а иные риски, более эффективно управляемые субъектами частного сектора, относятся на счет частного партнера (вплоть до полного перекладывания рисков на частный сектор). Например, риски, связанные с планированием, лучше управляются государственными органами, в то время как операционные риски могут быть лучше управляемы частными лицами [17]. Возможности для эффективного распределения рисков во многом зависят от конкретного реализуемого проекта и избранной для его реализации схемы ГЧП. Чем больше управленческих функций делегируется частному партнеру, тем большие риски относятся на его счет. 2) Возможность реализации крупномасштабных общественно- значимых проектов. Как правило, реализации подобных проектов требует значительных затрат из государственного бюджета, что приводит к снижению практики реализации масштабных государственных проектов в виду постоянного дефицита. Тем не менее, с помощью механизма ГЧП можно привлечь финансовые средства частного сектора для выполнения подобных задач. 3) Привлечение дополнительных инвестиций, что приводит к уменьшению объема бюджетных средств, направлению высвободившихся бюджетных средств на другие нужды. Согласно Практическому руководству Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, ГЧП открывает правительству доступ к альтернативным частным источникам капитала, позволяя реализовать важные и срочные проекты, которые в другом случае вряд ли были бы возможны [18, с. 6]. ГЧП обеспечивает дополнительность в смысле предоставления доступа к новым источникам финансирования и преодоления 17 структурных проблем, чтобы обеспечить более высокий уровень инвестиций в прибавление к государственным активам в определенных проектах [19, с.19]. 4) Возможность выбора частного партнера, планирования и контроля результатов его деятельности. 5) Непрерывная (строительство, реализация модернизация и т.д.) инфраструктурных проектов Как Сазонов: отмечает В.Е. «Привлекательность схем ГЧП обусловлена тем, что даже в условиях ограниченности государственных финансовых ресурсов на реализацию того или иного проекта или внезапно возникших у государства сложностей с изысканием средств на очередной этап реализации проекта непрерывность его реализации, развития будет обеспечиваться необходимыми запланированными темпами за счет финансирования частными партнерами» [20, с. 99]. 6) Реализация механизма ГЧП оказывает положительное влияние на рост такого важного экономического показателя, как валовый региональный продукт. 7) Приобретение надежного высококвалифицированного исполнителя. Привлечение к реализации проектов государством заинтересованных частных партнеров с их финансовыми, ресурсами, дополняющими организаторскими, возможности интеллектуальными государства, создает эффект мультипликатора. 8) Повышение качества предоставляемых инфраструктурных услуг. В.Е. Сазонов отмечает, что зарубежный опыт реализации проектов ГЧП свидетельствует о том, что качество предоставляемых в рамках ГЧП услуг выше, нежели при реализации устоявшейся модели государственных закупок [20, с. 100] 9) Придание коммерческой ценности государственным активам. Огромные государственные финансовые средства сегодня вкладываются в сферах обороны, обеспечения национальной безопасности, разведки и т.д., в передовое технологическое и информационно-технологическое развитие в этих 18 сферах, однако впоследствии все достижения по данным направлениям имеют достаточно ограниченную область применения. В то же время, подключение частного сектора (с учетом необходимых мер защиты национальных интересов в сферах обороны и безопасности) позволяет существенно расширить области использования таких достижений, принеся пользу не только частным партнерам и потребителям инфраструктурных и иных услуг, но и государству. 10) Гибкость проектирования. Как отмечают В. Лихачев и М. Азанов, «в отличие от традиционных проектов государственного сектора, потребители государственно-частных услуг могут более легко выразить свое предпочтение, поскольку это связано с уровнем экономического успеха ГЧП» [21]. Преимущества механизма ГЧП для частного сектора: Обеспечение показателей стабильности и доходности. Получение 1) долгосрочных проектов со стабильным рынком и гарантиями государства по обеспечению минимального уровня рентабельности. 2) Минимизация рисков давления государства на бизнес частного инвестора. Партнёр со стороны государства, преследует определённые цели о сотрудничества с частным партнёром, поэтому не в интересах государства создавать какие-либо препятствия деятельности частного инвестора. Все детали реализации проекта на основе ГЧП оговариваются между партнерами до начала реализации проекта. 3) Положительное влияние на имидж компании. Популярность компании, с которой решило сотрудничать государство, резко возрастает. В то же время, механизм государственно-частного партнёрства подвержен рискам как для бизнеса, так и для государства. Необходимость учета данных рисков при использовании ГЧП несет повышенную важность, поскольку в ряде случаев положительные аспекты могут быть полностью перекрыты недостатками, что напрямую отразится на результате деятельности. Негативные стороны ГЧП для государства: 19 1) Асимметрия информации. Партнёры со стороны частного сектора обладают лучшим знанием рынка и выгодных возможностей инвестирования, а это составляет большое неудобство для партнёра со стороны государства. 2) Зависимость от исполнителя, а именно скрытые намерения партнёра. В. Лихачев и М. Азанов отмечают, что «нельзя гарантировать, что частные партнеры будут действовать в соответствии с условиями договора, в особенности, когда государственный сектор отдает существенную часть управления партнерством в руки частного партнерства, поэтому если государственный сектор уже связан схемой сотрудничества, он уязвим для любых возможных нечестных намерений со стороны частного партнера, ибо последний может воспользоваться возможностями государственного сектора» [21]. 3) Опасность передачи рисков государственному сектору. В случае если проект потерпит неудачу, государственный сектор не сможет передать все финансовые последствия частному партнёру. Государственный сектор в таких случаях будет вынужден переносить бремя финансирования проекта на налогоплательщиков. В частности, как пишет Дитер Катц, «одним из серьезных рисков также является риск того, что частный партнер может обанкротиться или получить слишком большую прибыль, что в любом случае грозит проблемами для правительства государства, заставляя его вмешиваться» [22]. 4) Высокие затраты на поиск исполнителя. Длительная и затратная процедура проведения инвестиционного конкурса определяется длительными сроками проектов ГЧП, как следствие — сложностью планирования и предвидения возможных проблем, прогнозирования непредвиденных обстоятельств. 5) Фактор коррупции. Это связано с тем, что всегда сложно исчерпывающе четко определить обоснованность выбора именно этой формы, а не, к примеру, формы государственных закупок или арендных отношений. В. Лихачев и М. Азанов приводят следующий пример из практики США: «после 20 того, как в результате «эпидемии» взломов парковочных счетчиков сборы за парковку упали с 1 млн долл. до 200 тыс. долл. в месяц, Вашингтон (округ Колумбия) передал все парковки у тротуаров частной компании-оператору, которая взялась перечислять городу фиксированную сумму 1 миллион в месяц, взяв на себя содержание и охрану системы счетчиков и приняв на работу бывших городских служащих. Однако кто взламывал счетчики ранее и в каких отношениях находится эта частная компания-оператор с городской мафией выяснить не удалось. Пожалуй, использованная в этом примере фиксированная доходность для бюджета — редчайший пример, сводящий ГЧП, издавна известному налоговому откупу» [21]. Негативные стороны ГЧП для частного сектора: 1) Технические риски, касающиеся строительства. Частные компании не застрахованы от неожиданных технических проблем в ходе реализации проекта, например, связанных с превышением прогнозируемых затрат, опозданием к крайнему сроку, прекращением сервисного обслуживания. 2) Влияние неэкономических механизмов воздействия (а именно политические и юридические риски). Такие риски связаны с неспособностью государства выполнить условия договора, либо с изменениями в налоговом законодательстве, которые могут иметь неблагоприятные последствия для частных партнёров. 3) Экономический и финансовый риски. Такие риски связаны с изменениями в состоянии экономики, степени инфляции и курса обмена валют. Длительный срок заключения контракта ГЧП может обусловить необходимость для сторон перезаключить контракт, поскольку может выясниться, что изначальное планирование оказалось не точным или даже ошибочным. 4) Риск форс-мажора, а именно изменение социально-экономической ситуации в государстве (естественные бедствия, беспорядки и др.) 5) Наложение договорными взаимодействие с другими контрагентами. обязательствами ограничений на 21 6) Конфликт между финансовой и социальными целями в рамках ГЧП. Для того чтобы быть привлекательными для частного сектора, проекты в рамках и по схемам ГЧП должны иметь в своей основе перспективы финансовой прибыли. Финансовая оптимизация проекта с большой долей вероятности возможна за счет социальной нагрузки проекта. Не случайно в зарубежных странах часто критика в адрес государственно-частных партнерств мотивируется тем, что ГЧП приносит пользу, прежде всего, элите, то есть гражданам со сверхвысокой покупательной способностью, более бедные слои населения обычно имеют трудности в нахождении доступа к инфраструктуре и услугам, предлагаемым рыночной экономикой [21]. Как обоснованно указывает Вернер Хайнц, чтобы избежать подобных рисков, нужно понимать, что сотрудничество с частным сектором следует рассматривать именно как отношения в сфере бизнеса между принципиально разными структурами, имеющими различные интересы в достижении пусть и общего конечного результата. Чрезвычайно важно учитывать, что подобного рода правоотношения не должны строиться на неких абстрактных моделях, потому что необходимо отталкиваться от конкретных факторов, особенностей и аспектов. Также государственный партнер должен ставить четкие и однозначные цели для предотвращения возможного увеличения прибыли частного сектора за счет уменьшения прибыли государственного [23]. 22 ГЛАВА 2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА В ОТРАСЛИ ЖКХ 2.1. Нормативно-правовое обеспечение реализации механизма государственно-частного партнёрства Как отмечает Ю. Сизов, «Основная причина того, что в нашей стране механизм ГЧП лишь «начинает набирать обороты» - это несовершенство российского правового поля» [24, с. 32]. Еще в 2011 году Президент РФ в своем ежегодном Бюджетном послании Федеральному собранию указывал, что одним из ключевых направлений деятельности для повышения экономического роста нашей страны выделена «необходимость расширения применения механизмов государственно-частного партнерства при реализации инвестиционных проектов модернизации производства и внедрения инноваций» [25]. Так, развитие практическая форм, организация моделей, работы механизмов требуют и институтов формирования ГЧП, специальной законодательной базы [16, с. 57]. Федеральное законодательство, предметом которого являлось бы государственно-частное партнерство, в России пока не получило полного и объемного развития. Первым специальным нормативным правовым актом является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115- ФЗ «О концессионных соглашениях», определяющий порядок применения механизма концессии при реализации проектов ГЧП. Как указывается в данном ФЗ, «По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления 23 деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности» [26]. Таким образом, с принятием данного нормативно-правового акта установились основы применения механизма государственно-частного партнёрства. Следующим основным НПА, регулирующим отношения ГЧП в РФ, является ФЗ № 224-ФЗ от 13.07.2015 "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Так, в ст. 1 п. 1 указывается, что «Целью настоящего Федерального закона является создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления» [10]. Кроме того, в сфере регулирования ГЧП также имеет значение положения Бюджетного и Земельного кодексов РФ. Так, в Бюджетном кодексе в ст. 179.2 дается определение инвестиционных фондов: «Инвестиционный фонд – часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственночастного партнерства. К инвестиционным фондам относятся инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации (региональные инвестиционные фонды). Инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации могут быть созданы в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (за исключением законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов 24 Российской Федерации)» [27]. В Земельном кодексе приводятся правовые основы предоставления земельных участков под проекты ГЧП. Кроме вышеописанных НПА, на сферу ГЧП свое правовое влияние также оказывают следующие законы: Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»; Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»; Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Следующим уровнем нормативно-правовой базы ГЧП являются постановления Правительства Российской Федерации, а также приказы министерств и иные правовые акты по данному вопросу, среди которых можно выделить: Постановление Правительства РФ от 30.12.2015 № 1514 «О порядке проведения уполномоченным государственно-частного органом оценки эффективности проекта партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества»; Постановление Правительства РФ от 30.12.2015 № 1490 «Об осуществлении публичным партнером контроля за исполнением соглашения о государственно-частном партнерстве и соглашения о муниципально-частном партнерстве»; Постановление Правительства РФ от 19.12.2015 № 1388 «Об утверждении Правил рассмотрения публичным партнером предложения о реализации проекта государственно-частного муниципально-частного партнерства»; партнерства или проекта 25 Постановление Правительства РФ от 19.12.2015 № 1387 «О порядке направления публичному партнеру заявления о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве»; Постановление Правительства РФ от 19.12.2015 № 1386 «Об утверждении формы предложения о реализации проекта государственночастного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства, а также требований к сведениям, содержащимся в предложении о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства»; Постановление Правительства РФ от 12.12.2015 № 1366 «Об утверждении перечня отдельных прав и обязанностей публичного партнера, которые могут осуществляться уполномоченными им органами и (или) юридическими лицами в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами»; Постановление Правительства РФ от 04.12.2015 № 1322 «Об утверждении конкурса Правил проведения предварительного на право заключения соглашения о отбора участников государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве»; Постановление Правительства РФ от 03.12.2015 № 1309 «Об утверждении Правил проведения уполномоченным органом переговоров, связанных с рассмотрением государственно-частного предложения партнерства, проекта о реализации проекта муниципально-частного партнерства на предмет оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества»; Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894 «Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно- 26 частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества»; Приказ Минэкономразвития России от 27.11.2015 № 888 «Об утверждении порядка мониторинга реализации соглашений о государственночастном партнерстве, соглашений о муниципально-частном партнерстве»; Приказ Минэкономразвития России от 20.11.2015 № 864 «Об утверждении порядка проведения предварительных переговоров, связанных с разработкой предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, между публичным партнером и инициатором проекта»; Приказ Минэкономразвития России от 20.11.2015 № 863 «Об утверждении порядка проведения переговоров, связанных с рассмотрением предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, между публичным партнером и инициатором проекта»; Письмо Министерства образования и науки РФ от 4 февраля 2011 г. № 03-66 "О применении механизмов частно-государственного партнерства в сфере образования" и др. Рассмотрим нормативно-правовую базу регулирования ГЧП на региональном уровне (в Республике Крым). Следует отметить, что в Республике Крым отсутствует единый закон, который бы определял создание условий для привлечения инвестиций при реализации социально значимых инвестиционных и инновационных проектов Республики Крым, направленных на повышение конкурентоспособности экономики и обеспечение экономического роста Республики Крым, эффективности использования имущества, находящегося в собственности Республики Крым, и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Так, в сфере ГЧП на территории Республике Крым действуют следующие нормативно-правовые акты: 27 Постановление Совета министров Республики Крым от 27 июля 2017 года № 389 «О некоторых вопросах реализации проектов государственночастного партнерства», межведомственного согласно взаимодействия которому по вопросам утвержден Порядок реализации проектов государственно-частного партнерства. Постановление Совета министров Республики Крым от 28 июня 2017 года № 339 «О внесении изменений в Постановление Совета министров Республики Крым от 15 февраля 2016 года № 50», согласно которому утвержден Порядок межведомственного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Республики Крым по вопросам заключения концессионных соглашений, реализуемых на территории Республики Крым. Безусловно, в подобных правовых условиях достаточно сложно говорить о создании эффективного механизма ГЧП на территории Республики Крым. В действующем законодательстве Республики Крым отсутствуют достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты в целях улучшения доступности и повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков и привлечения частных инвестиций и компетенций – проекты государственно-частного партнерства. Необходимо принятие закона, который бы устанавливал обязательства публичного и частного партнеров при реализации соглашения о государственно-частном партнерстве в Республике Крым, в том числе по обязательному финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения частным партнером, регламентировал возможные формы участия в соглашениях о ГЧП. На данном этапе на территории Республики Крым реализуется только одно концессионное соглашение – по вопросу реконструирования дорожного полотна. Концедентом является Республика Крым, от имени которой выступает Государственный комитет дорожного хозяйства Республики Крым; концессионером – действующее без образования юридического лица по 28 договору простого товарищества ООО «Безопасные дороги Крыма», ЗАО «Безопасные дороги Костромской области», АО «Безопасные дороги Рязанской Области», ООО «СитиПаркинг». Предметом концессионного соглашения выступает реконструкция недвижимого имущества и создание технологически связанного с ним движимого имущества, представляющие собой единый технологический комплекс элементов обустройства автомобильных дорог, предназначенный для обеспечения безопасности дорожного движения на территории Республики Крым [28]. На официальных Республики Крым и сайтах Министерства экономического развития Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Крым дается информация о проведении торгов в целях заключения концессионных соглашений по различным вопросам в отрасли ЖКХ: водоснабжение водоотведение, обращение с твердыми отходами. Как видно из исследования, нормативно-правовая база обеспечения реализации ГЧП в России еще не является совершенной: на данном этапе действует законодательство, которое рамочно устанавливает вопросы использования данного механизма. В то же время, на уровне субъектов механизм ГЧП практически не используется; прежде всего, это обуславливается отсутствием необходимой правовой базы, поскольку частный партнёр нуждается в юридических гарантиях, предоставление которых без единого закона Республики Крым об использовании механизма ГЧП является невозможным. 2.2. Международный и российский опыт использования института государственно-частного партнёрства в ЖКХ Взаимодействие государства и частного сектора в жилищно- коммунальном хозяйстве имеет весьма длительную историю развития. Первые партнерские отношения власти и бизнес-структур в ЖКХ начались в 1990-х гг. 29 В настоящее время развитие данной сферы во многих странах мира осуществляется на основе консолидации усилий, ресурсов государства и бизнеса путем нахождения новых форм и методов сотрудничества [29, с. 86]. Государственно-частное партнерство позволяет привлечь в ЖКХ дополнительные финансовые ресурсы, инновационные технологии и частный управленческий опыт, подобный механизм активно используется в следующих сферах: а) теплоснабжение (Германия, Дания, Нидерланды) б) утилизация отходов (Бельгия, Канада, Италия, Великобритания); в) водоснабжение и водоотведение (Австралия, США, Великобритания, Канада, Франция, Ирландия, Португалия, Испания, Аргентина). По данным Всемирного банка, такие отрасли как энергетика, водоснабжение и очистка стоков являются приоритетными направлениями развития ГЧП [30]. В рамках соглашений государственно-частного партнерства, бизнесструктурам в коммерческих целях и на основе разделения рисков с публичным сектором делегируются права пользования и владения объектами ЖКХ при условии выполнения задач, имеющих высокую общественную значимость и закрепленных в соглашении о партнерстве. В странах неолиберального блока (Великобритания, США, Австралия, Ирландия), довольно активно развиваются партнерские отношения власти и бизнеса в жилищно-коммунальном хозяйстве. Так, по Данным Национального совета по государственно-частному партнерству в США для предоставления около трети базовых видов коммунального обслуживания муниципалитетом привлекаются коммерческие организации [31, с. 38]. Необходимо отметить, что в таких странах как США, Великобритания, Дания, Австралия, созданы условия, позволяющие наладить эффективное партнерское взаимодействие власти и бизнес-структур в сфере жилищнокоммунального хозяйства. Нормативно-правовая база состоит как из рамочных 30 законов, так и широкого количества подзаконных актов. На национальном, региональном и местном уровне создаются специальные структуры, ответственные за поддержку ГЧП-проектов [31, с. 39]. К их реализации активно привлекаются все заинтересованные стороны: потребители, консалтинговые компании, банки, институциональные инвестиционные единицы и пенсионные финансовой сферы. фонды и другие Органы власти разрабатывают схемы участия публичного сектора в проектах партнерства для эффективного управления имеющимися рисками. При этом используется широкий спектр мер государственной поддержки бизнес-структур: а) организационные (несение бремени затрат по оценке и регистрации объектов инженерной инфраструктуры; разработка технико-экономического обоснования проекта партнерства; организация и проведение конкурсных процедур и торгов; сопровождение реализации совместных проектов на протяжении всего их жизненного цикла); б) финансовые (софинансирование части капитальных затрат на реализацию проекта; предоставление субсидий, гарантий и льготных кредитов частному сектору; прямые платежи для окупаемости инвестиций). Наличие успешного зарубежного опыта послужило главной причиной того, что российские органы власти рассматривают ЖКХ как перспективную сферу для реализации инвестиционных проектов на принципах партнерства власти и бизнес-структур. Необходимо отметить, что ГЧП для отрасли ЖКХ России является главным инструментом решения проблем управления отраслью. Данное положение нашло свое официальное закрепление в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года, основных стратегических документах развития сферы ЖКХ, долгосрочных целевых программах и т.п. Основным шагом в становлении ГЧП в жилищно-коммунальном хозяйстве стало принятие в июле 2005 года ФЗ «О концессионных 31 соглашениях». Это позволило снизить риски и повысить инвестиционный климат в отрасли. В июне 2008 года при Внешэкономбанке был создан Центр ГЧП для оказания технической помощи субъектам РФ при планировании развития инфраструктуры на принципах ГЧП. Другим институтом развития становится Инвестиционный фонд РФ, оказывающий финансовую поддержку ГЧПпроектов, непосредственно участвующий в развитии инженерной инфраструктуры основных проектов. В это время были заключены первые долгосрочные договоры аренды в ЖКХ. К примеру, сфере водоснабжения было заключено более 10 долгосрочных договоров, зона обслуживания которых охватывала около 15% населения страны [32, с. 6]. В целях дальнейшего развития ГЧП были приняты региональные законы об участии в проектах ГЧП, закрепляющие основные принципы и формы организации такого взаимодействия. Повысилась законодательная активность и на местном уровне. Однако имеется огромный недостаток подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих партнерские отношения власти и бизнеса в отрасли [33, с. 40]. В то же время на региональном уровне функционируют структуры, к непосредственной компетенции которых относится развитие института партнерства власти и бизнеса: 1. Региональные центры ГЧП в составе региональных администраций (Калининградская и Курганская области). 2. Отделы, сектора и управления государственно-частного партнерства при департаментах (Нижегородская и Рязанская области). 3. Корпорации развития (Калужская, Белгородская, Вологодская области). 4. Агентство по сопровождению инвестиционных проектов (Брянская область). На муниципальном уровне для этих целей создаются подразделения местной администрации, рабочие группы и т.п. 32 Как свидетельствует отечественный опыт реализации проектов в ЖКХ на принципах государственно-частного партнерства, в настоящее время большинство заключаемых контрактов – это арендные соглашения, договоры о государственном (муниципальном) заказе. Использование более развитых форм государственно-частного партнерства (концессионные соглашения, контракты жизненного цикла и т.п.), предполагающих привлечение масштабных инвестиций, носит ограниченный характер из-за сложности выстраивания партнерских отношений. В связи с этим меры, предпринимаемые органами власти по привлечению в жилищно-коммунальное хозяйство бизнеса, пока не привели к существенному притоку инвестиций. Российские бизнес-структуры ориентируются на ЖКХ крупных городов, в то время как малые муниципальные образования являются непривлекательными для инвесторов. Низкая платежеспособность населения, узкая зона обслуживания и продолжающиеся процессы депопуляции и миграционного оттока из сельской местности – вот главные факторы, тормозящие привлечение частных инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство таких муниципалитетов. С целью объективной оценки привлекательности российского ЖКХ для частного бизнеса, а также возможностей и потенциальных препятствий для развития ГЧП в этой сфере проведем SWOT-анализ (таблица 2.1.) 33 Таблица 2.1. – SWOT-анализ развития государственно-частного партнерства в ЖКХ SWOT-анализ развития государственно-частного партнерства в ЖКХ Сильные стороны Слабые стороны 1.Наличие стратегических документов 1.Высокий уровень износа объектов развития сферы ЖКХ в субъектах РФ и коммунальной инфраструктуры и жилищного муниципальных образованиях (концепции, фонда. стратегии). 2.Устаревшие технологии производства. 2.Приватизация жилищного фонда, появление 3.Краткосрочное и непрозрачное реального собственника жилья; привлечение тарифообразование, опережающий рост частных компаний к управлению объектами тарифов по отношению к росту доходов коммунальной инфраструктуры. населения. 3.Наличие институциональной поддержки 4.Низкий уровень квалификации работников развития партнерских отношений в отрасли сферы ЖКХ. (Фонд содействия реформированию ЖКХ, 5.Нестабильное финансовое состояние Фонд содействия развитию жилищного организаций ЖКХ. строительства и др.). 6.Продолжающиеся процессы разграничения государственной и муниципальной собственности на объекты коммунальной инфраструктуры. Наличие бесхозных инженерных сетей, находящихся в неудовлетворительном техническом состоянии. 7.Низкий уровень оборудования жилья приборами учета потребляемых ресурсов. Возможности Угрозы 1.Принятие рамочной нормативно-правовой 1.Недостаточный объем бюджетного базы, регламентирующей развитие финансирования на модернизацию объектов партнерства (типовое концессионное коммунальной инфраструктуры. соглашение в отношении систем 2.Недостаточно проработанные документы коммунальной инфраструктуры, ФЗ «О территориального планирования, что водоснабжении и водоотведении»). препятствует формированию качественных 2.Повышение социальной и политической инвестиционных проектов с привлечением активности населения, инициативности частных инвестиций. собственников жилья. 3.Слабое развитие финансовых рынков. 3.Повышение реальных доходов граждан (как 4.Недостаточный уровень квалификации потребителей услуг). работников органов власти. 4.Организация выпуска инфраструктурных 5.Ограничения бюджетного законодательства облигаций, привлечение средств пенсионных и по срокам предоставления государственных и инвестиционных фондов на модернизацию муниципальных гарантий по кредитам и коммунальной инфраструктуры. займам, привлекаемым на модернизацию коммунальной инфраструктуры. Источник: составлено автором. Основной проблемой препятствующей становлению государственночастного партнерства в ЖКХ, является отсутствие у органов власти стратегического подхода к развитию отрасли. Другой проблемой, с которой 34 сталкивается бизнес неопределенность при реализации относительно совместных объемов проектов, капитальных является вложений в модернизацию объектов ЖКХ. Коммунальные сети, как правило, находятся под землей, их инвентаризация и оценка в течение последних десятилетий проводилась не систематически (в то же время существуют и бесхозные сети, не поставленные на баланс муниципалитета), поэтому объективно судить о реальном уровне их износа не представляется возможным. В связи с этим предполагаемый объем инвестиций в ходе реализации соглашения может существенно вырасти и проект станет нерентабельным для частного партнера. Обязанности по содержанию, учету и страхованию передаваемого имущества ложатся на плечи частного инвестора, что повышает его финансовые издержки [34, с. 61]. Становлению партнерства в ЖКХ препятствуют также сложившиеся в отрасли принципы тарифообразования. Несмотря на постепенный переход к долгосрочным тарифам (на 3–5 лет), процесс их утверждения по-прежнему носит административный характер (основные параметры задаются на федеральном и региональном уровне) [34, с. 62]. Ограничение роста тарифов нормативными актами и низкой платежеспособностью потребителей требует от частного партнера поиска путей возврата инвестиций. Разработка технико-экономического обоснования проекта, конкурсной документации, проведение торгов связаны со значительными финансовыми затратами. Это особенно актуально для малых муниципальных образований, органы власти которых не имеют необходимых финансовых и кадровых возможностей для грамотной организации и проведения торгов на право заключения соглашения о партнерстве, а бизнес не проявляет интереса к таким рынкам. Вместе с тем именно в этих муниципалитетах ЖКХ находится в наиболее кризисном состоянии [35, с. 68]. Дополнительные риски для бизнес-структур порождает существующее бюджетное планирование, согласно которому обязательства по 35 финансированию проектов ограничены 3-летним периодом, но большая часть капиталоемких инвестиционных проектов имеют длительные сроки окупаемости (15–20 лет). В данной ситуации возникает риск невозможности дальнейшего рефинансирования таких проектов. Так, согласно ст. 100 п. 4 Бюджетного кодекса РФ, местные органы власти не могут предоставлять муниципальные гарантии на срок, превышающий 10 лет, в то время как, например, концессионные соглашения заключаются на 15–20 лет, что ведет к сокращению возможности использования инструментов поддержки частного сектора при реализации проектов партнерства. Практика применения других инструментов финансовой поддержки не получила широкого распространения и не стимулирует приток частных инвестиций. Слабое развитие российских финансовых рынков не позволяет привлекать дешевые и длинные заемные средства на реализацию ГЧП-проектов в ЖКХ. В настоящее время объем капитализации крупнейших российских банков и фондового рынка на порядок уступает уровню развитых стран. При этом практически не работают механизмы привлечения средств инвестиционных и пенсионных фондов, сбережений населения [33, с. 61]. Таким образом, важнейшей задачей, стоящей перед органами власти всех уровней, выступает адаптация успешного зарубежного опыта ГЧП к российской действительности, что предполагает необходимость создания для этого благоприятных правовых, организационных и институциональных условий. Для этого требуется: во-первых, развитие нормативно-правовой базы, принятие целого ряда подзаконных актов, регламентирующих партнерские отношения власти и бизнеса; во-вторых, создание программ развития института партнерства, комплексных инструментов поддержки частного инвестора, условий для привлечения финансовых ресурсов к реализации совместных проектов; 36 в-третьих, разработка практических документов, открытых баз данных проектов, что позволит тиражировать успешный опыт; в-четвертых, создание структур, институтов развития, основной задачей которых является всесторонняя поддержка проектов партнерства; в-пятых, повышение роли институтов гражданского общества в проектах партнерства, привлечение к их реализации всех заинтересованных сторон. Только в этом случае государственно-частное партнерство станет эффективным инструментом модернизации жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики региона. 2.3. Состояние жилищно-коммунального хозяйства Республики Крым Современное жилищно-коммунальное хозяйство Республики Крым – это многоотраслевой комплекс, который включает в себя взаимозависимые, но в тоже время и достаточно автономные предприятия и организации производственной сферы. Потребителями услуг жилищно-коммунального комплекса являются практически всё население республики, социальная сфера и хозяйствующие субъекты экономики. Состояние жилищно-коммунальной инфраструктуры характеризуется высоким уровнем износа, низкими коэффициентами полезного действия, большими потерями ресурсов [36]. Сферы тепло-, водоснабжения и водоотведения являются одними 6 из самых важных систем жизнеобеспечения населения. На протяжении последних десятилетий данным сферам не оказывалось должного внимания, что привело к значительному износу сетей и оборудования систем водоснабжения, водоотведения и коммунальной энергетики. Аварийность тепловых сетей составляет 87%, сетей водоснабжения - 60%, водоотведения - 63% [37]. 37 Мощность некоторых очистных сооружений уже недостаточна для обеспечения потребности населения Республики Крым в воде. Оборудование на очистных сооружениях морально и физически устарело, требует реконструкции и ремонта. Износ и технологическая отсталость объектов жилищно- коммунальной инфраструктуры связаны с проводимой в предыдущие годы тарифной политикой, которая потребностей организаций модернизации объектов не обеспечивала реальных жилищно-коммунального жилищно-коммунальной финансовых комплекса в инфраструктуры, не формировала стимулы к сокращению финансовых затрат. Административные принципы управления жилищно-коммунальной инфраструктурой сформировали систему, при которой у организаций жилищно-коммунальной отрасли Республики Крым отсутствуют стимулы к повышению эффективности производства и снижению издержек. Несовершенство процедур тарифного регулирования и договорных отношений в жилищно-коммунальной сфере Республики Крым формирует высокие инвестиционные риски и препятствует привлечению средств внебюджетных источников в данный сектор экономики Республики Крым [36]. Наиболее острой проблемой для Республики Крым в сфере ЖКХ является проблема обращения с твердыми отходами. В настоящее время проблема накопления отходов, в том числе отходов производства и потребления, является, одной из основных угроз экологической безопасности как для Российской Федерации в целом, так и для Республики Крым в частности. Неуклонно возрастают объемы образования отходов, растет число несанкционированных свалок, а с учетом специфики Республики Крым как рекреационно-курортного региона, проблема безопасного обращения с отходами стала приоритетной с точки зрения социально-экономического развития на средне- и долгосрочную перспективу. Захоронение твердых коммунальных отходов в смешанном виде на полигонах на свалках привело к функционированию на территории Республики Крым 28 исчерпавших свои 38 ресурсы объектов захоронения (из которых только 3 включены в Государственный реестр объектов размещения отходов) и образованию около 300 несанкционированных стихийных свалок [38]. К накоплению отходов привело отсутствие технологий по их переработке и отсутствие средств на внедрение существующих технологий. Отсутствует полноценная система сбора, транспортирования, обезвреживания и утилизации биологических отходов животного происхождения, что приводит к размещению необеззараженных отходов животного происхождения совместно с твердыми коммунальными отходами на полигоны, которые не предназначены для этих целей. В настоящее время на территории Республики Крым функционирует 4 предприятия, предоставляющих услуги по удалению, захоронению и обезвреживанию биологических отходов (ООО «Крым-ЭкоГидротех», ООО «Завод по обезвреживанию эпидемиологически опасных отходов», ООО «Экосервисгрупп» и ГБУЗ РК «Крымский республиканский клинический центр физиатрии и пульмонологии»), но их деятельность не решает системную проблему и за частую носит монопольный характер [38]. Основной проблемой обращения с биологическими отходами животного происхождения на территории Республики Крым остается отсутствие инфраструктуры по обезвреживанию отходов. При том, что услуги по сбору, транспортированию, утилизации и обезвреживанию биологических отходов животного происхождения не регулируется государством, свободные рыночные отношения в этой области, особенно в условиях отсутствия инфраструктуры, не могут решить накопившиеся проблемы. В настоящее время в Республике Крым практически отсутствует система переработки крупногабаритных отходов в составе твердых коммунальных отходов и строительных отходов, не ведется регулярная работа по их вывозу. Состояние Республики многоквартирного Крым имеет жилищного прогрессирующую фонда на тенденцию к территории росту его 39 физического износа. Ликвидация аварийного жилищного фонда и переселение граждан в благоустроенные жилые помещения является важной социальноэкономической задачей. С целью ликвидации аварийного жилищного фонда в Республике Крым реализуется Региональная адресная программа "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в 2018 - 2019 годах на территории Республики Крым", утвержденная постановлением Совета министров Республики Крым от 29 марта 2018 года N 148. Мероприятия в рамках программы планируется осуществить путем приобретения жилых помещений у застройщиков (приобретение готового жилья, участие в долевом строительстве), приобретения квартир на вторичном рынке. Необходимо отметить, что не обеспечивается решение вопросов замены (модернизации) лифтов со сроком эксплуатации более 25 лет. Удельный вес таких лифтов в жилищном фонде достиг 80,5% [37]. Вопрос обеспечения мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, капитальному ремонту многоквартирных домов, общежитий, а также жилых зданий, нежилых зданий, жилых домов, многоквартирных домов, имеет высокую социальную направленность, и его решение позволит значительно улучшить условия проживания граждан, обеспечить сохранность жилищного фонда и надлежащее его использование. Одной из самых важных является проблема благоустройства придомовой территории. На территории Республики Крым расположено более 15000 многоквартирных домов, придомовая территория большинства из которых не благоустроена должным образом. Детских площадок, соответствующих стандартам Российской Федерации, на территории Республики Крым практически нет. Большинство площадок было установлено в советский период и их состояние неудовлетворительное. Есть ряд жилых районов, в которых детские площадки вообще не оборудованы. Состояние мест захоронения на территории Республики Крым во многом не соответствует санитарным и экологическим требованиям. За границами 40 населенных пунктов имеются несанкционированные свалки, выявленные Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым. В течение последнего десятилетия проблемы, связанные с функционированием жилищнокоммунального комплекса, находятся в фокусе пристального политического внимания, однако серьезных позитивных сдвигов в этой сфере до сих пор не произошло. Ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве продолжает усложняться, отсутствуют положительные изменения в становлении рыночных основ хозяйствования, развития конкуренции и привлечения частных инвестиций в предприятия отрасли. Неэффективность реформирования отрасли привела к критическому состоянию основных фондов предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Несовершенная тарифная политика обусловила хроническую и постоянно растущую убыточность предприятий. Несовершенство системы управления жильем и предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, а также системы регулирования естественных монополий привела к тому, что предприятия отрасли не могут эффективно работать в рыночных условиях и предоставлять потребителям услуги надлежащего качества. Недостаток собственных и бюджетных финансовых ресурсов, их неэффективное размещение, отсутствие действенного механизма привлечения внебюджетных средств не способствуют решению задач технического переоснащения жилищно-коммунальных развития коммунальной инфраструктуры. предприятий Не и налажено эффективное сотрудничество с частными инвесторами, международными финансовыми учреждениями и донорскими организациями, не создан благоприятный инвестиционный климат. Несовершенство системы социальной защиты населения в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг, недостаточная осведомленность населения, несогласованность норм законодательства о 41 регулировании взаимоотношений потребителей, исполнителей жилищно-коммунальных услуг производителей предопределяют и рост недовольства среди населения [37]. Одной из острейших проблем отрасли является нерациональное и неэффективное использование топливно-энергетических ресурсов предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, что обусловлено в первую очередь неудовлетворительным техническим состоянием объектов жилищнокоммунального хозяйства, уровень износа основных фондов которого составляет более 50%. Из 4 тыс. км городских водопроводных сетей в ветхом и аварийном состоянии находится более 50% сетей. Особо остро проблема стоит в г. Севастополь, где износ сетей превышает 90% [37]. Вместе с тем объемы строительства и реконструкции водопроводных сетей недостаточны. В Джанкое, Красноперекопске водопроводные сети не строились вообще, в Евпатории, Саках, км. Практически Ялте объемы не обновляется строительства ограничивались канализационное хозяйство. до 10 Уровень обеспечения водоснабжением в сельской местности крайне низок. Теплотрассы изношены, эффективность работы технологического оборудования на источниках теплоснабжения низка. Основная часть тепловых сетей требует капитального ремонта. КПД большинства крымских котельных не превышает 60-70%, а потери тепла во время транспортировки достигают 25%. При этом новое строительство практически не ведется [39]. Необходима реконструкция и закрытие действующих полигонов и свалок твердых бытовых отходов в связи с превышением проектной мощности и сроков эксплуатации. Большинство из 28 полигонов ТБО исчерпало свои возможности, особенно неудовлетворительное положение наблюдается в Симферополе, Ялте, Судаке и Феодосии [38]. Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы: 42 ЖКХ Крыма находится в глубоком кризисе, что обусловлено 1) значительным износом коммуникаций, управлением коммунальным хозяйством, низкой неэффективным платежной дисциплиной населения; общества совладельцев многоквартирных домов только созданы, 2) эффективная работа с учетом состояния домов затруднительна; в отрасли «функционирует» большое количество предприятий- 3) банкротов, что связано со спецификой работы местных органов власти (накопление долгов и последующее банкротство предприятия, затем создание нового), низкой эффективностью и низкими тарифами; 4) в отрасли наблюдается низкая концентрация активов, что повышает издержки производства. Таким образом, для повышения эффективности взаимоотношений местных органов власти, коммунальных служб и населения необходимы прежде всего наличие четкой стратегии по реформированию и системный подход к решению актуальных вопросов данной сферы. 43 ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРНЕРСТВА В СФЕРЕ ЖКХ В РЕСПУБЛИКЕ КРЫМ 3.1. http://library.vscc.ac.ru/Files/books/1477027782gos_partnerstvo_v_zhkkh.pdf https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvopreimuschestva-i-nedostatki-dlya-gosudarstva-i-biznesa 3.2. 44 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 45 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 1. Борисевич В.И., П.С. Гейзлер П.С., Экономика региона: Учеб. пособие / под. ред. В.И. Бориевич — Мн.: БГЭУ. —2002. – 432 с. 2. Симионов Ю.Ф. Жилищно-коммунальное хозяйство. / Ю.Ф, Симионов. – Справочник, М.: МарТ, 2009. – 224 с. 3. Андрюшенков А.Ф. Обновление основных фондов ЖКХ на основе механизма привлечения частных инвестиций : автореферат дис. ... кандидата экономических наук : 08.00.05 / Андрюшенков Александр Федорович; [Место защиты: Нижегор. гос. архитектур.-строит. ун-т]. - Нижний Новгород, 2012. - 25 с. 4. Абдуллина А. Р., Владимиров И. А. Жилищно-коммунальное хозяйство в России [Текст] // Проблемы современной экономики: материалы Междунар. науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2011 г.). — Челябинск: Два комсомольца, 2011. — С. 183-185. 5. Ткаченко Формирование Ирина системы Николаевна, мониторинга Евсеева развития Марина Викторовна государственно-частного партнерства (на примере промышленного комплекса) // Известия УрГЭУ. 2015. №2 (58). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/formirovanie-sistemy-monitoringarazvitiya-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva-na-primere-promyshlennogokompleksa (дата обращения: 06.04.2019). 6. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 323 (ред. от 17.08.2017) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс 7. Карлина Елена Прокофьевна, Коваленкова Анастасия Сергеевна, Григорьев Михаил Анатольевич Государственно-частное партнерство: модели, формы и механизмы реализации // Вестник АГТУ. Серия: Экономика. 2018. 46 №4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo- modeli-formy-i-mehanizmy-realizatsii (дата обращения: 06.04.2019). 8. Никишина О.В. Государственно-частное партнерство — один из главных инструментов повышения доступности жилья / О.В. Никишина. – Иркутск, 2012. 9. Официальный сайт Всемирный банк [Электронный ресурс]. – URL: http://www.vsemirnyjbank.org/ru/about (дата обращения: 06.04.2019). 10. Федеральный закон "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 13.07.2015 N 224-ФЗ // СПС КонсультантПлюс 11. Чувилин, Д.В. Организационно-финансовый механизм поддержки модернизации систем коммунальной инфраструктуры / Д.В. Чувилин // Экономические науки. – 2011. – № 1 (74). – С. 161-164. 12. Экономика жилищно-коммунального хозяйства: Учебное пособие / Под ред. Ю.Ф.Симионова. — Москва: ИКЦ «Март», Ростов н/Д, Издательский центр МарТ, 2014. – 160 с. 13. Арцыбашев, В.М. Совершенствование рыночного механизма функционирования жилищно-коммунального комплекса/ В.М. Арцыбашев, Н.Е. Симионова // Экономика строительства. - 2014. - №3. – С. 58-64. 14. Петров Д.И. Распределение рисков между партнёрами при реализации проектов гчп // Вестник науки и образования. 2015. №3 (5). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/raspredelenie-riskov-mezhdu-partnyorami-prirealizatsii-proektov-gchp (дата обращения: 05.04.2019). 15. Рыбасова М.В. Государственно-частное партнерство: проблемы становления // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. №25. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvoproblemy-stanovleniya (дата обращения: 05.04.2019). 47 16. Чонка, А.К. Государственно-частное партнерство: симбиоз государства и бизнеса / А.К. Чонка // Бюджет. – 2009. – № 7. – С. 56-59. 17. Progressing the Waterview Connection as a Public Private Partnership. An investigation of the value of a public private partnership. Report of the Waterview Connection / Procurement Steering Group. –– б/м, 2008. URL: https://www.beehive.govt.nz/sites/default/files/Waterview-Connection-ProcurementSteering-Group-Report-June-08-2.pdf (дата обращения: 05.04.2019). 18. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Европейская экономическая комиссия; Организация объединенных наций. –– Нью-Йорк –– Женева: ООН, 2008. 19. Мельников А.А. Практика государственно-частного партнерства [Электронный ресурс]: учебное пособие/ Мельников А.А., Мамедова Н.А.— Электрон. текстовые данные.— М.: Евразийский открытый институт, 2010.— 132 c. 20. Сазонов В.Е. Преимущества, недостатки и риски государственночастного парнерства // Вестник РУДН, серия Юридические науки, 2012, № 3 – с. 99-108. 21. Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственночастного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России. URL: http://www.apep.ru/ru/uploadfiles/PPP.pdf (дата обращения: 05.04.2019). 22. Katz D. Financing Infrastructure Projects: Public Private Partnerships (PPPs) / New Zealand Policy Perspectives Paper № 06/02, March 2006. –– Wellington (New Zealand), 2006. http://www.treasury.govt.nz/publications/research-policy/ppp/2006/06-02 URL: (дата обращения: 05.04.2019). 23. Heinz W. Public Private Partnerships: Principles, Opportunities and Risks: Lecture given in the course of AER Centurio Interreg III Conference of the Assembly 48 of European Regions in Ponta Delgada (Azores), 6 May 2005 / German Institute of Urban Affairs. — Cologne, 2006. 24. Сизов Ю.А. Нужен особый налоговый режим для проектов государственно–частных партнёрств// Государственно-частное партнерство в России. 2013 № 1 С.21-24. 25. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" // СПС КонсультантПлюс 26. Федеральный закон "О концессионных соглашениях" от 21.07.2005 N 115-ФЗ (последняя редакция) // СПС КонсультантПлюс 27. "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ // СПС КонсультантПлюс 28. Реестр заключенных концессионных соглашений, реализуемых на территории Республики Крым [Электронный ресурс]. – URL: https://minek.rk.gov.ru/ru/document/show/289 (дата обращения: 05.04.2019). 29. Кабашкин, В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы / В.А. Кабашкин – М.: МИЦ, 2010. – 576 с. 30. Государственно-частное парнерство: теория и практика / В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев и др. ; Гос. ун-т. – Высшая школа экономики. – Москва: Изд.дом Гос. ун-та, 2010 – 287 с. 31.Лихачев В., Илларионов В., Лебедева М. Российские механизмы государственно-частного партнёрства // Финансы, экономика безопасность. – 2007. - №8 (37). 32. Сиваев, С.Б. Частный бизнес в коммунальном секторе: практика развития / С.Б. Сиваев. – М.: Ин-т экономики города, 2011. – 12 c. 33. Кожевников, С.А. Модернизация жилищно-коммунального хозяйства на основе партнерства власти и бизнеса / С.А. Кожевников // Проблемы развития территории. – 2012. – № 1 (63). – С. 37-46. 49 34. Сиваев С.Б. Промежуточные итоги реформы жилищно- поддержка жилищно- коммунального комплекса // ЖКХ, 2013. - №3. 35. Кожевников, С.А. Государственная коммунального хозяйства региона / С.А. Кожевников // Проблемы развития территорий. – 2014. – № 6 (67). – С. 63-72. 36. Официальный сайт Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Крым [Электронный ресурс]. – URL: https://mzhkh.rk.gov.ru/ru/index (дата обращения: 05.04.2019). 37. Постановление Совета министров Республики Крым от 30 января 2018 г. N 35 "Об утверждении Государственной программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства Республики Крым" // СПС КонсультантПлюс 38. Постановление Совета министров Республики Крым от 27 января 2017 г. №25 «Об утверждении Государственной программы Республики Крым в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на 2017-2021 годы» // СПС КонсультантПлюс 39. Друзин Р.В. О состоянии ЖКХ в Республике Крым // Экономика и управленеи: проблемы и решение. – Том 1. – №11. – 2015. – С. 28-32. 50 ПРИЛОЖЕНИЯ Приложение 1. Преимущества и недостатки механизма ГЧП для государства и частного сектора Основные преимущества ГЧП для государства 1) Оптимальное распределение рисков между партнёрами 2) Возможность реализации крупномасштабных общественнозначимых проектов 3) Привлечение дополнительных инвестиций 4) Возможность выбора частного партнера, планирования и контроля результатов его деятельности 5) Непрерывная реализация инфраструктурных проектов (строительство, модернизация и т.д.) 6) Рост ВРП 7) Приобретение надежного высококвалифицированного исполнителя 8) Повышение качества предоставляемых инфраструктурных услуг 9) Придание коммерческой ценности государственным активам 10) Гибкость проектирования Негативные стороны ГЧП для государства: 1) Асимметрия информации 2) Зависимость от исполнителя, а именно скрытые намерения партнёра 3) Опасность передачи рисков государственному сектору 4) Высокие затраты на поиск исполнителя 5) Фактор коррупции Основные преимущества ГЧП для бизнеса 1) Обеспечение показателей стабильности и доходности 2) Минимизация рисков давления государства на бизнес частного инвестора 3) Положительное влияние на имидж компании Негативные стороны ГЧП для бизнеса 1) Технические риски, касающиеся строительства 2) Влияние неэкономических механизмов воздействия (а именно политические и юридические риски) 3) Экономический и финансовый риски 4) Риск наступления форс-мажора 5) Наложение договорными обязательствами ограничений на взаимодействие с другими контрагентами 6) Конфликт между финансовой и социальными целями в рамках ГЧП
