Тема 1. Понятие жилищного права. Общие положения. 1. Основные направления жилищной политики Российской Федерации. 2. Конституционное право граждан на жилище. Гарантии осуществления конституционного права граждан на жилище. 3. Понятие жилищного права и его место в системе российского права 4. Основные принципы и методы жилищного права 5. Жилищные правоотношения: понятие, содержание и виды Вопрос 1. Основные направления жилищной политики Российской Федерации. Стратегической задачей функционирования жилищно-коммунальной отрасли является создание условий для устойчивого и эффективного экономического оборота жилищного фонда, в рамках которого удовлетворяются жилищные потребности граждан, поддерживаются и развиваются стандарты качества строительства и содержания жилья, воспроизводятся положительные импульсы для развития других секторов. Под жилищной политикой понимается совокупность целей и способов действий по их реализации. Под жилищной политикой понимается деятельность государства и муниципальных образований, направленная на обеспечение граждан Российской Федерации качественным жильем путем прямого участия в строительстве или субсидирования приобретения жилья, так и с помощью создания эффективных механизмов, способствующих самостоятельному решению гражданами жилищной проблемы. Жилищная сфера находится в состоянии переходного периода, характеризующегося поворотом от административно-распределительной и централизованно-управляемой системы к открытой, свободной, основанной на превращении жилища в товар, удовлетворении потребностей населения в жилье на основе спроса и предложения. На федеральном уровне в настоящее время ставится задача достижения жилищной обеспеченности 18 - 20 кв. м общей площади на одного гражданина. Классифицируя степень действия государства на экономику, можно выделить четыре основных способа влияния государства на жилищную политику. 1.Непосредственное обслуживание. Система технического обслуживания и содержания жилищного фонда. 2.Регулирование и контроль. Государство регулирует развитие частного предпринимательства в жилищной сфере через систему стимулирования льготного налогообложения, конкурсного привлечения для выполнения отдельных функций. 3.Стабилизация и развитие, осуществляя расходы на жилищное строительство и инженерную инфраструктуру. 4.Прямое воздействие. Государство осуществляет социальную поддержку в виде жилищных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также приобретение и строительство жилья через программы адресной помощи малоимущим, военным, мигрантам. На федеральном уровне приоритетным направлением является формирование законодательно-правовой базы по реализации жилищной политики. В зависимости от финансово-экономических, градостроительных, демографических, фондовых и других факторов, жилищная политика имеет различные целевые установки: приоритетное развитие жилищного строительства, повышение доли реконструируемого жилья, активный или замедленный снос не подлежащего амортизации жилья, соотношение жилой площади, реализуемой на бесплатной и коммерческой основе, развитие приватизационных процессов. Основной целью и задачей государственной жилищной политики является: общегосударственный характер и программные установки для достижение жилищной обеспеченности отдельных граждан, организация системы расселения, проработка региональных аспектов жилищной политики, формирования современной жилой среды, обеспечение коммуникациями, экологические условия и природоохранных мероприятий. Вопрос 2. Конституционное право граждан на жилище. Гарантии осуществления конституционного права граждан на жилище. Конституция Российской Федерации (ст. 40) провозглашает право каждого гражданина на жилище. Основные же принципы и механизмы реализации данного конституционного права российских граждан – важнейшая часть правового регулирования жилищных отношений определены в Жилищном кодексе Российской Федерации. В ч. ч. 2 и 3 ст. 1 ЖК РФ указывается на то, что граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Они свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан. При этом жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Анализ конституционных норм, а также положений, предусмотренных федеральным законодательством, показывает, что в настоящее время право на жилище может быть реализовано различными способами, а именно: - путем предоставления жилых помещений по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов. Конституция РФ предусматривает ограниченный круг граждан, имеющих такое право. К ним относятся малоимущие и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище; - путем передачи жилых помещений в соответствии с договором коммерческого найма. По данному договору в коммерческий наем может передаваться жилье из государственных, муниципальных и частных жилищных фондов на условиях, существенно отличающихся от договора социального найма. Круг граждан, имеющих право на заключение данного договора, неограничен; - путем приобретения либо строительства жилых помещений в домах различных жилищных фондов за собственные средства без ограничения площади, в том числе и за доступную плату (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ). В первом случае граждане решают свои жилищные проблемы посредством гражданско-правовых сделок: купли-продажи, мены, дарения, наследования, а также строительства и других действий, не противоречащих законодательству. Во втором случае государственные и муниципальные органы обеспечивают приобретение гражданами жилых помещений из государственных либо муниципальных жилищных фондов за доступную плату (например, при освобождении комнаты в коммунальной квартире) или предоставляют нуждающимся в улучшении жилищных условий безвозмездные субсидии на покупку либо на строительство жилых помещений. На основании ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают создание условий для осуществления гражданами права на жилище, в том числе: - содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище; - используют бюджетные и иные денежные средства для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения (строительства) жилых помещений; - в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма и найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах; - стимулируют жилищное строительство; - обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, а также потребителей коммунальных услуг и услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда; - организуют обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах; - обеспечивают государственный контроль и надзор за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствие жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам; - обеспечивают государственный контроль и надзор за соблюдением требований градостроительного законодательства, государственных норм и стандартов при жилищном строительстве. Конституционное право на жилище непосредственно связано с другим конституционным правом, закрепленным в ст. 27 Конституции. Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто на законных основаниях находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. При этом данное право, как и иные конституционные права и свободы человека и гражданина, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях: - защиты основ конституционного строя; - защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц; - обеспечения обороны и безопасности государства. Вопрос 3. Понятие жилищного права и его место в системе российского права Жилищное право – это совокупность норм права, регулирующих жилищные отношения. Понятие «жилищное право» употребляется в юридической литературе в двух смыслах: узком и широком. В узком смысле жилищное право – это субъективное право конкретного человека на жилое помещение. Жилищное право в широком смысле – это институт гражданского права, включающий в себя нормы других отраслей права, посвященные либо непосредственно жилищным правоотношениям, либо отношениям, связанным с жильем. Таким образом, предметом регулирования жилищного права является определенная совокупность общественных отношений, которые получили в законодательстве и в юридической литературе название «жилищные отношения». Жилищное право как комплексное правовое образование характеризуется тем, что: это определенное целостное правовое образование; ему свойственны свои специфические предмет регулирования, принципы, наличие общих (основных) положений, отдельных особых способов и приемов правового регулирования, т.е. наличие специфического механизма, режима правового регулирования, которым это право отличается от смежных отраслей и комплексных правовых образований. Жилищное право как комплексная отрасль имеет свою систему: правовые институты, правовые нормы, которыми регулируются соответствующие группы однородных жилищных отношений. Можно сделать вывод, что признание ГК РФ самостоятельного существования жилищного законодательства во многом предопределяет в будущем выделение жилищного права как комплексной отрасли российского права. Для правовой характеристики жилищного права представляет интерес рассмотрение функционального критерия. Функции жилищного права – это основные направления его взаимодействия на жилищные правоотношения. Выделяют две основные функции жилищного Регулятивная функция права: регулятивную жилищного права и охранительную. представляет собой государственное регулирование позитивного развития жилищных отношений. Охранительная функция обеспечивает охрану жилищных отношений от противоправных посягательств, вытеснение отношений, вредных для личности, государства и общества. Провозглашение в Конституции РФ (ст. 40) права на жилище обусловило выделение всех отношений, возникающих по поводу жилого помещения, его пользования и эксплуатации, в самостоятельную группу жилищных отношений, а регулирующих эти отношения правовых актов – в самостоятельную комплексную отрасль – жилищное законодательство. Таким образом, жилищное право как комплексная отрасль системы российского права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих жилищные отношения, в целях обеспечения интересов личности, общества и государства. Жилищное право не является самостоятельной отраслью права, а относится к комплексным отраслям, то есть содержит (объединяет) правовые нормы различных отраслей: гражданского, административного, земельного и др. Как комплексная отрасль права, жилищное право использует методы правового регулирования, заимствованные из других отраслей права. Так, для отношений по поводу совершения сделок с жилыми помещениями используется гражданско-правовой метод, основанный на свободе и равенстве сторон, а для отношений по поводу предоставления жилья используется в основном административно-правовой метод. Жилищное право взаимодействует с другими отраслями российского права и, в частности, с конституционным правом, поскольку Конституция Российской Федерации является юридической основой жилищного законодательства Российской Федерации. Так, ст. 40 Конституции Российской Федерации в числе основных прав и свобод человека и гражданина провозглашает право на жилище. В Конституции также установлено, что никто не может быть произвольно лишен жилища (ст. 40, ч. 1), жилище неприкосновенно (ст. 25), органы государственной и муниципальной власти должны поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права на жилище (ст. 40, ч. 2) и т. д. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72) жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Жилищное право тесно связано с гражданским правом Российской Федерации. В Гражданском кодексе Российской Федерации определяются основные понятия жилищного права, устанавливается общий порядок заключения и оформления договоров найма, их виды, обязанности нанимателя и т. д. Жилищное право взаимодействует с административным правом в вопросах ответственности за нарушение жилищного законодательства, распределения и учета жилищного фонда, его эксплуатации и т. д. Жилищное право связано с финансовым правом в вопросах налогообложения в сфере жилого фонда и осуществления коммунальных и иных платежей. Вопрос 3. Основные принципы и методы жилищного права Если понятие предмета жилищного права непосредственно связано с вопросом о том, какие общественные отношения регулируются жилищным правом, то понятие метода — с вопросом о том, каким образом общественные отношения регулируются нормами жилищного права. Метод жилищного права представляет собой совокупность приемов, способов и средств, с помощью которых жилищное право воздействует на общественные отношения, составляющие ее предмет, устанавливая правила поведения их участников, предоставляя им права и наделяя их обязанностями. Для того, чтобы воздействие на предмет регулирования было эффективным, должны быть использованы средства, соответствующие природе жилищных отношений. Отличительной чертой метода жилищного права является сочетание императивного и диспозитивного, государственного и договорного с преобладанием императивного и государственного. При этом следует отметить, что метод жилищного права исходит из равенства участников, регулируемых жилищным законодательством отношений только в отношении отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями. К участникам жилищных отношений ЖК РФ (ст. 4) относит граждан, юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования. Императивными нормами, т. е. не допускающими каких-либо отступлений, выступают обязывающие (активная юридическая обязанность) и запрещающие (пассивная юридическая обязанность) нормы. К диспозитивным нормам (позволяющим вариативное поведение адресата норм на их усмотрение или в определенных границах, в том числе по соглашению с противоположным субъектом) относят управомочивающие нормы. Предписывающие нормы можно наблюдать в регламентации последствий самовольного переустройства и (или) самовольной перепланировки жилого помещения (ч. 3 ст. 29 ЖК РФ), платы за жилое помещение (ст. 153, 154 ЖК РФ). Нормы запрета в регулировании отношений " по переводу жилого помещения в нежилое (ч. 2, 3.1-4 ст. 22 ЖК РФ), срока проживания временных жильцов (ч. 2 ст. 80 ЖК РФ). Нормы дозволения — в определении правомочий собственника жилого помещения (ч. 2 ст. 30 ЖК РФ), форм проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 44.1 ЖК РФ). Другой чертой метода жилищного права является сочетание государственного и договорного регулирования. Так, на государственном уровне устанавливаются в нормативных правовых актах права и обязанности граждан, проживающих совместно с собственником в принадлежащем ему жилом помещении. На договорном уровне (соглашением) может быть изменена ответственность дееспособности членов дееспособных семьи и собственника ограниченных жилого судом помещения в по обязательствам, вытекающим из пользования данным жилым помещением. Договорное регулирование может осуществляться путем заключения различных видов договоров (социального найма, найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, найма специализированного жилого помещения, управления многоквартирным домом и др.) и соглашений (например, между собственником жилого помещения и проживающими в жилом помещении лицами, в частности, об изменении ответственности по обязательствам, вытекающим из пользования жилым помещением). В целом метод жилищного права можно определить, как комплексный метод правового регулирования, заключающийся в сочетании публичноправового (государственного) и частноправового (договорного), сочетании предписаний, запретов и дозволений в нормативном регулировании жилищных отношений. Указанные особенности метода жилищного права свидетельствуют о социальной направленности жилищного права, защищающего человека и его права на жилище как конституционно значимой ценности. С методом жилищного права, как самостоятельной отрасли права тесно связаны принципы, которые носят общеобязательный характер, в силу их прямого закрепления в нормах жилищного законодательства. Принципы жилищного права — это основные начала, наиболее общие руководящие положения жилищного права, имеющие в силу их законодательного закрепления общеобязательный характер. Принципы, с одной стороны, отражают содержание и особенности жилищного права как отрасли права, с другой стороны они учитываются при обнаружении пробелов в законодательстве и применении жилищно-правовых норм по аналогии права или аналогии закона. Так, об использовании принципов в правоприменительной практике указано в ч. 2 ст. 7 ЖК РФ: «При невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости». К числу основных принципов права, которые закреплены в ч. 1 ст. 1 ЖК РФ относятся: Принцип неприкосновенности жилища, означает запрет на проникновение в жилище других лиц без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан. Принцип безопасности жилища, означает сохранность жилого помещения, устранение угрозы его порчи, повреждения и уничтожения и др. Принцип недопустимости произвольного лишения жилища, означает запрет на возможность выселения лиц, правомерно его занимающих, за исключением выселения по основаниям и в порядке, установленным законом. Принцип доступности пользования жилыми помещениями, означает, что гражданин может реализовать свое право на жилище различными способами: на основе договора социального найма жилого помещения; вступления в члены жилищного или жилищно-строительного кооператива; путем заключения различных гражданско-правовых договоров с жилыми помещениями: договора купли-продажи, мены, дарения и др. Принцип использования жилых помещений по назначению, означает, что жилые помещения должны использоваться для проживания граждан. Размещение в жилых помещениях промышленных производств не допускается. Принцип равенства участников жилищных правоотношений, означает, что участники жилищных правоотношений юридически равны, в том числе в правах и обязанностях, по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями и др. Принцип беспрепятственного осуществления жилищных прав, означает устранение, пресечение препятствий, всяких нарушений в осуществлении жилищных прав по их назначению. Принцип обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, означает, что нарушенные (оспоренные) права по требованию заинтересованных лиц подлежат полному восстановлению (признанию). Принцип судебной защиты жилищных прав, означает, что нарушенное (оспоренное) субъективное право либо законный интерес подлежат восстановлению (признанию) компетентным органом государства — судом. Вопрос 4. Жилищные правоотношения: понятие, содержание и виды Жилищное правоотношение – это урегулированное нормами жилищного права общественное отношение, участники которого являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей. Жилищные правоотношения делятся на следующие виды (группы): 1) отношения по использованию объектов жилого фонда (по договору найма, в силу права собственности, в ЖСК и т. д.). В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 288) жилые помещения предназначены исключительно для проживания граждан; 2) отношения по обеспечению граждан жилыми помещениями. Субъектами данных отношений являются, с одной стороны, граждане, обращающиеся с просьбой о предоставлении им жилого помещения, а с другой – органы местного самоуправления и иные субъекты, в ведении которых находится жилой фонд; 3) отношения по управлению и эксплуатации жилого фонда; 4) отношения в сфере строительства объектов жилого фонда; строительства и финансирования 5) отношения ответственности за нарушение жилищного законодательства. Основаниями возникновения жилищного правоотношения являются юридические факты, то есть определенные обстоятельства, с наличием которых законодательство связывает возникновение правоотношений в сфере использования и эксплуатации жилого фонда. Основаниями возникновения жилищного правоотношения являются: сделки (например, договор найма); административный акт (например, решение местной администрации о предоставлении квартиры); решение суда (например, о признании права собственности на жилье); приобретательская давность; наследование. Жилищное правоотношение характеризуется наличием объектов, субъектов и содержанием. В юридической литературе до сих пор не сложилось четкого понимания того, что является объектом жилищных правоотношений. Согласно ч. 1 ст. 15 ЖК РФ единственным объектом жилищных правоотношений являются жилые помещения. К ним относятся жилые дома, части жилых домов; квартиры, части квартир; комнаты. Субъекты правоотношений – это лица, участвующие в этих правоотношениях. Субъектами жилищных отношений являются граждане, юридические лица, Россия, субъекты РФ, муниципальные образования (ст. 4 ЖК РФ). Положения ЖК РФ применяются к жилищным отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, если иное не установлено ЖК РФ или другим федеральным законом. Содержание жилищных правоотношений образуют взаимные права и обязанности его субъектов (участников). По характеру и объему они различаются в зависимости от правового режима жилого помещения, субъектного состава и вида жилищного правоотношения.
