Маликов С. * Механизм обеспечения права граждан на жилищно

С. МАЛИКОВ,
преподаватель Орского филиала
Московской финансово-юридической академии
МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН
НА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ОСЛУЖИВАНИЕ
Реализация жилищных прав — одна из важнейших сторон прав
и свобод человека и гражданина. Органам государственной власти
и местного самоуправления в пределах их компетенции необходимо обеспечивать условия для осуществления гражданами права на
жилище, что подтверждается ст. 40 Конституции России1. Часть 3
ст. 40 Конституции отражает новую роль государства и органов
местного самоуправления на рынке жилья, которая сведена к содействию, поощрению жилищного строительства, любых форм
собственности, юридическому регулированию отношений, связанных с удовлетворением жилищных потребностей общества, определению состава жилищного фонда социального использования
для социально незащищенных слоев населения и других лиц.
Для достижения указанных целей (в соответствии с ч. 2 ст. 40
Конституции РФ) в России создан сложный механизм обеспечения
права граждан на жилье и коммунальное обслуживание, в частности.
Под механизмом в теории государства и права понимается система государственных органов, призванных выполнять задачи и
функции государства2. К числу наиболее разработанных в теории
относятся механизм правового регулирования3 и механизм действия права4. Понятие «механизм», как отмечает Ф.М. Кобзарев5,
Российская газета. — 1993. — № 237.
Щепетев В.И. История государственного управления в России. — СПб,
2001. — С. 62.
3
Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом
государстве. — М., 1966.
4
Казимирчук В.П. Социальный механизм действия права // Советское
государство и право. — 1970. — № 10. — С. 37–44.
5
Кобзарев Ф.М. Проблемы взаимодействия прокуратуры и суда в сфере
уголовного судопроизводства. — М., 2006. — С. 110, 111.
1
2
используется для более глубокого исследования таких явлений, как
государство, государственная власть, право; в его содержание
вкладываются различные элементы, применяются неодинаковые
подходы к существу этого понятия.
Например, при характеристике механизма государства понятие
«механизм» используется для того, чтобы подчеркнуть целостность и единство системы государственных органов и государственных учреждений, и основное внимание концентрируется на
структурных частях и элементах этой системы, их взаимосвязи и
взаимозависимости1. Таким образом, в основе познания механизма
государства лежит системный подход.
В теории административного права гораздо более разработан
институт государственного управления2, государственной администрации3, административно-правовой организации4.
К понятию механизма обеспечения прав граждан на коммунальное обслуживание, можно использовать разработанный теорией государства и права подход, согласно которому механизм государства представляет собой целостную иерархическую систему
государственных органов и учреждений, осуществляющих государственную власть, выполняющих задачи и функции государства5.
Таким образом, механизм обеспечения права граждан на коммунальное обслуживание представляет собой систему органов государственной власти и местного самоуправления, созданных и
функционирующих на основе нормативно-правовых актов и наделенных определенным кругом полномочий для выполнения задач и
функций государства в жилищно-коммунальной сфере.
Статья 2 Жилищного кодекса РФ6 содержит перечень основных
обязанностей органов государственной власти и местного самоТеория государства и права. — Екатеринбург, 1994. — С. 53.
Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. Изд. 3-е, перераб. и доп. — М.: Юристь, 2000. — С. 4–7.
3
См., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право России. — М.: Норма,
2000. — С. 86.
4
Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. — М.: Юристъ, 1999. —
С. 122.
5
Теория государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. — М., 1998. —
С. 134.
6
Российская газета. — 2005. — № 1.
1
2
5
управления по обеспечению условий осуществления гражданами
права на жилище, согласно которому они:
1) содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной
сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения
потребностей граждан в жилище;
2) используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных
условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых
помещений;
3) в установленном порядке предоставляют гражданам жилые
помещения по договорам социального найма или найма жилых
помещений государственного или муниципального жилищных
фондов;
4) стимулируют жилищное строительство;
5) обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан,
приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также
услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
6) обеспечивают контроль над исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда,
соответствием жилых помещений установленным санитарным и
техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
7) обеспечивают контроль над соблюдением установленных законодательством требований при проведении жилищного строительства.
Президент Российской Федерации, будучи главой государства,
обладает правом законодательной инициативы, подписания и обнародования законов, определяет основные направления внутренней и внешней политики страны, издает указы и распоряжения.
Так, в Послании от 26 мая 2004 г.1 Президент ориентировал Правительство страны, региональные и местные органы власти на обеспечение населения жильем и достойными жилищными условиями.
Президент РФ вправе, в частности, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеПослание Президента Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. //
Российская газета. — 2004. — № 109.
1
6
ральным законам, международным обязательствам России или
нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого
вопроса соответствующим судом. Нормативные указы Президента
РФ, регулирующие жилищные отношения, включены в систему
актов жилищного законодательства.
Представительным и законодательным органом Российской
Федерации является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат —
Совета Федерации и Государственной Думы, посредством которых
создается законодательная основа обеспечения прав граждан на
коммунальное обслуживание.
Высшим исполнительным органом государственной власти
Российской Федерации является Правительство РФ. Данный орган
власти издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение, а также возглавляет единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации.
Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 3141 в России определена система и структура органов государственной власти. Федеральными органами исполнительной власти являются федеральные
министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Министерство регионального развития РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции
по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между
федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления, строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, государственной
национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации2.
Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 в ред.
Указа Президента РФ от 20.05.2004 № 649 // СЗ РФ. — 2004. — № 21. —
Ст. 2023.
2
Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2004 г. № 501 «Вопросы Министерства регионального развития Российской Федерации» // СЗ
РФ. — 2004. — № 40. — Ст. 3956.
1
7
При осуществлении правового регулирования в установленной
сфере деятельности Министерство не вправе устанавливать не
предусмотренные федеральными конституционными законами,
федеральными законами, актами Президента и Правительства Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также не
вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций. Исключение составляют случаи, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных
федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на
основании и во исполнение Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента и Правительства Российской Федерации; осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в
его ведении Федерального агентства по строительству и жилищнокоммунальному хозяйству1.
Федеральное агентство по строительству и жилищнокоммунальному хозяйству — федеральный орган исполнительной
власти, осуществляющий функции по реализации государственной
политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства,
промышленности строительных материалов и жилищнокоммунального хозяйства.
Основными функциями Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству являются:
а) оказание неопределенному кругу лиц, имеющих исключительную общественную значимость, услуг в сфере строительства и
жилищно-коммунального хозяйства, в том числе связанных с восстановлением жилых домов и объектов инженерной инфраструктуры в зонах чрезвычайных ситуаций, а также с подготовкой региПостановление Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40 «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской
Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2005. — № 5. — Ст. 390.
1
8
ональных жилищно-коммунальных комплексов к работе в осеннезимний период;
б) функции государственного заказчика федеральных целевых
программ в установленной сфере деятельности;
в) организация и проведение конкурсов, связанных со строительством объектов для государственных нужд, по которым
Агентство является государственным заказчиком1.
Агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции контроля и надзора, кроме случаев, установленных указами Президента или постановлениями Правительства Российской Федерации2.
Государственный контроль за использованием и сохранностью
жилищного фонда осуществляют органы государственной жилищной инспекции3.
В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный
бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют
охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы
местного значения. С 1 января 2006 г. вступил в полную силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ4 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому задача органов местного самоуправления состоит в организации управления муниципальным имуществом в жилищно-коммунальном комплексе муниципального образования, а также в обеспечении социальных гарантий жилищных
прав граждан5.
Указанный Федеральный закон, определяя предметы ведения
местного самоуправления, относит к вопросам местного значения
Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 196 «Вопросы
Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному
хозяйству» // СЗ РФ. — 2004. — № 15. — Ст. 1488.
2
Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 286 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» // СЗ РФ. — 2004. — № 25. — Ст. 2568.
3
Постановление правительства РФ от 26 сентября 1994 г. № 1086 // СЗ
РФ. — 1994. — № 23. — Ст. 2566.
4
СЗ РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
5
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. — М.: Юристъ, 1997. — С. 229–240.
1
9
содержание и использование муниципальных жилищного фонда и
нежилых помещений, создание условий для жилищного строительства, а также организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации,
организацию снабжения населения и муниципальных учреждений
топливом, утилизации и переработки бытовых отходов.
Органы местного самоуправления, эксплуатирующие муниципальный жилищный фонд, занимаются развитием объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, обслуживающих жилищную сферу. Они обеспечивают бесперебойное коммунальное обслуживание населения. В соответствии с Правилами
предоставления коммунальных услуг1 к коммунальным услугам
относятся услуги по холодному и горячему водоснабжению, водоотведению, электро- и газоснабжению, отоплению. Исполнителями
коммунальных услуг для их потребителей, проживающих в муниципальном жилищном фонде, являются муниципальные предприятия и учреждения, в чьи обязанности входит оказание такого рода
услуг. Кроме того, органы местного самоуправления организуют и
контролируют работу по санитарной очистке и уборке территории
населенных мест, заботятся о ее благоустройстве, озеленении,
обеспечивают утилизацию и переработку бытовых отходов.
Органы местного самоуправления устанавливают режим работы для муниципальных предприятий, оказывающих жилищнокоммунальные услуги.
Органы местного самоуправления для реализации функций заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание должны создавать структурные звенья — службы заказчика, которые будут заключать договоры с подрядными предприятиями любых организационно-правовых форм на оказание услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда на конкурсной основе. Таким образом, будут
развиваться договорные отношения между органами местного самоуправления и жилищными ремонтно-эксплуатационными предприятиями любой формы собственности и организационноправового статуса.
Органами местного самоуправления утверждаются нормативы
потребления жилищно-коммунальных услуг, а также ставки и таПостановление Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 307 «О порядке
предоставления коммунальных услуг гражданам» // СЗ РФ. — 2006. —
№ 23. — Ст. 2501.
1
10
рифы на жилищно-коммунальные услуги (кроме тарифов на электрическую энергию и газ).
В целях повышения уровня социальной защиты граждан органы местного самоуправления должны предоставлять гражданам
компенсации (субсидии) на оплату жилья и коммунальных услуг в
пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот.
Муниципальные органы осуществляют контроль над исполнением законодательства в жилищной сфере, взаимодействуя с органами Государственной жилищной инспекции.
Итак, механизм обеспечения граждан коммунальными услугами — это целостная система государственных органов и учреждений, функционирующих в целях реализации жилищных прав населения Российской Федерации. К структурным элементам этого механизма относятся Президент и Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Содержание механизма обеспечения прав граждан на коммунальное
обслуживание составляют средства осуществления властных полномочий и способы реализации указанных полномочий.
11