Загрузил dmitryxenon

Romanova T A Instituty ES i prinyatie polit resheniy

Реклама
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Т. А. Романова
ИНСТИТУТЫ
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
И ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ
ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
Учебное пособие
ИЗДАТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 341.213.5
ББК 67.412.1
Р69
Р е ц е н з е н т ы: д-р ист. наук, проф. Л.В. Дериглазова (Томск. гос. ун-т),
канд. полит. наук Е. В. Белокурова (С.-Петерб. гос. ун-т)
Печатается по решению Учебно-методической комиссии
факультета международных отношений
Санкт-Петербургского государственного университета
Р69
Романова Т. А.
Институты Европейского союза и процесс принятия политических решений: учеб. пособие. — СПб.: Изд-во С.-Петерб.
ун-та, 2018. — 192 с.
ISBN 978-5-288-05801-1
Курс «Институты Европейского союза и процесс принятия политических
решений» направлен на изучение процесса управления Европейским союзом
через анализ его институтов и органов, формальных и неформальных аспектов их функционирования, а также процесса выработки и принятия в нем решений. Пособие содержит развернутые объяснения по темам курса с опорой
на неоинституциональные подходы и концепции, рекомендации по освоению
материала, вопросы для повторения и самостоятельной работы. В приложение включены программа курса, методические рекомендации для преподавателей, примерный список докладов студентов, вариант экзаменационного
теста.
Учебное пособие предназначено для магистрантов, обучающихся по направлению «Международные отношения» со специализацией «Европейские
исследования».
УДК 341.213.5
ББК 67.412.1
ISBN 978-5-288-05801-1
© Санкт-Петербургский
государственный
университет, 2018
© Т. А. Романова, 2018
СОДЕРЖАНИЕ
ВВОДНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ ............................................................................................
4
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ ...........................................................................................
7
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИЗУЧЕНИЯ
ИНСТИТУТОВ ЕВРОСОЮЗА........................................................................................
9
2. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ И ОРГАНЫ ЕВРОСОЮЗА.............................................
2.1. Европейский совет..........................................................................................
2.2. Европейская комиссия ..................................................................................
2.3. Европейский парламент ................................................................................
2.4. Совет ..................................................................................................................
2.5. Суд Европейского союза................................................................................
2.6. Счетная палата и ОЛАФ ................................................................................
2.7. Омбудсмен .......................................................................................................
2.8. Экономический и социальный комитет.
Комитет регионов .........................................................................................
2.9. Европейский инвестиционный банк .........................................................
2.10. Агентства Европейского союза .................................................................
20
20
28
42
60
76
85
89
94
102
105
3. ПРОЦЕДУРЫ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
В ЕВРОСОЮЗЕ .......................................................................................................
3.1. Процедуры принятия законодательных актов ........................................
3.2. Бюджетная процедура и финансовые перспективы.
Межинституциональные соглашения ......................................................
3.3. Проблема исполнения, делегированные
и имплементирующие акты .........................................................................
3.4. Принятие решений в Экономическом и валютном союзе....................
3.5. Принятие решений в области внешних связей ......................................
3.6. Принятие решений в области построения
Пространства свободы, безопасности и правосудия............................
3.7. Гибкое сотрудничество и процедура пересмотра
учредительных документов .........................................................................
176
ПРИЛОЖЕНИЯ: МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО ПОСТРОЕНИЮ КУРСА .......................................................................................
1. Особенности преподавания дисциплины ...................................................
2. Программа учебной дисциплины .................................................................
3. Примерный список тем для докладов ..........................................................
4. Пример экзаменационного теста (в четырех частях) ...............................
181
—
184
185
186
116
116
129
140
150
161
170
ВВОДНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ
Важной характеристикой международных отношений в Европе второй половины ХХ — начала XXI в. стали процессы интеграции. Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), Европейское экономическое
сообщество (ЕЭС), Европейское сообщество по атомной энергетике
(Евроатом) первоначально состояли из шести государств-членов (вековых соперников Франции и Германии, а также Бельгии, Нидерландов, Люксембурга и Италии). Постепенно эти организации расширялись, включив Великобританию, Ирландию и Данию в 1973 г., Грецию
в 1981 г., Испанию и Португалию в 1986 г. В образовавшийся на основе
трех сообществ Европейский союз (Евросоюз, ЕС) в 1995 г. вступили
Австрия, Финляндия и Швеция, в 2004 г. — Польша, Чехия, Словакия,
Словения, Венгрия, Эстония, Латвия, Литва, Мальта и Кипр, в 2007 г.
полноправными членами ЕС стали Болгария и Румыния, а в 2013 г. —
Хорватия.
Ведущую роль в регулировании процесса интеграции играли институты и органы Европейских сообществ, а затем и Европейского союза,
а повестка дня в Старом Свете нередко определялась процедурами принятия решений, прописанными в его уставных документах. Один из отцов интеграции, Ж. Монне, любил цитировать А. Ф. Амьеля: «Каждый
человек начинает путь в мире заново. Только институты становятся
мудрее. Они хранят наш коллективный опыт… Из этого опыта и мудрости люди под воздействием одних и тех же законов постепенно начинают понимать, что не их природа изменяется… но их поведение»1.
Это ярко подчеркивает важность институтов на современном этапе как
в ЕС, так и во всех других политических системах.
Сегодня Евросоюз — одно из самых институциализированных образований в мире. Это обусловлено несколькими причинами, коренящимися в его историческом развитии. Первая состоит в противоре1
Duchêne F. Jean Monnet. The First Statesman of Interdependence. New York, 1994.
P. 401.
4
чии между целями интеграции (предотвращение военных конфликтов
и обеспечение экономического процветания) и желанием стран-членов
сохранить свои компетенции и национальную специфику. Вторая заключается в стремлении сбалансировать расширение ЕС и углубление
сотрудничества. Наконец, третья — это стремление гарантировать легитимность и демократичность функционирования ЕС, но также сохранить скорость, эффективность и технократичность принятия решений. Всё это вызывает постоянное усложнение институтов Евросоюза,
а также способов принятия в них политических решений.
Изучение институтов, органов и процессов принятия решений Евросоюза, их эволюции, модальностей функционирования дает один
из ключей понимания истории интеграционных процессов в Европе
и их современного состояния. Это изучение важно также для понимания международных отношений в Старом Свете и в мире. Сохраняющееся значение Евросоюза во внешней политике и торговле России, несмотря на нынешние сложности международного диалога, а возможно,
и по их причине, делает насущным исследование институтов и процедур Евросоюза для выстраивания грамотной внешнеполитической линии нашей страны и углубления экономических контактов России и ЕС
на всех уровнях.
Курс «Институты Европейского союза и процесс принятия политических решений» является базовым для студентов магистерской программы «Международные отношения: европейские исследования», обучающихся в СПбГУ. Цель курса — изучение процесса управления Европейским союзом через анализ его институтов и органов, формальных
и неформальных аспектов их функционирования, а также процесса
выработки и принятия в нем решений. В ходе освоения курса активно
применяются неоинституциональные подходы и концепции, что определяет внимание к формальным и неформальным аспектам изучаемого
материала. Эти подходы подробно освещены в первом разделе пособия.
Ежедневное функционирование Евросоюза и прозрачность его политических процессов дает постоянную пищу для анализа и применения
различных теорий, концепций и подходов. Это делает дисциплину в достаточной мере прикладной.
Предлагаемое учебное пособие — результат многолетнего опыта
проведения семинарских занятий. Они направлены на синтез разных
теоретических подходов в изучении институтов и практики взаимодействия со структурами Евросоюза, оказания влияния на различные
процессы в ЕС. Поэтому первые занятия посвящены неоинституциональным концепциям и подходам и их влиянию на процесс интеграции, затем анализируются различные структуры Евросоюза и, наконец,
5
процедуры принятия решений с точки зрения теории и практики. По
каждой теме изложены основные факты, события и концепции, указываются обязательные документы и литература, предложены вопросы
для повторения материала. Фактическая информация приводится по
состоянию на май 2016 г.
Красной нитью через все дискуссии современной политики проходят такие важные темы, как демократичность институтов и процесса
принятия в них решений, солидарность стран — членов Евросоюза
и требования сохранить национальную специфику / компетенции,
устройство институтов, модальности процесса принятия решений
и проблемы лидерства в них. Всё это открывает огромные дополнительные возможности для анализа текущей практики в ЕС, дискуссий,
докладов, самостоятельных размышлений.
В ходе занятий использовались как традиционные способы закрепления учебного материала (доклады, дискуссии по прочитанной литературе, обсуждение документов), так и активные (деловые игры, дебаты, творческие задания). В результате у студентов формируется прочная база для теоретических исследований и практического взаимодействия с институтами и учреждениями Евросоюза, а также навыки
решения практических и теоретических проблем, связанных с работой
в разнообразных международных институтах. При этом использование
деловых игр делает освоение материала более глубоким и в то же время
увлекательным.
Автор надеется, что предлагаемое учебное пособие окажет посильную поддержку как студентам, так и преподавателям, обратившимся
к изучению Евросоюза.
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
АКТ
ВТО
ГКБ
ЕК
ЕИБ
ЕП
ЕСов
ЕС
ЕЦБ
ДЕС
ДФЕС
ЕАСТ
Евроатом
ЕОС
ЕОУС
ЕПС
ЕС
ЕСВС
ЕСЦБ
ЕЦБ
ЕЭС
ЗЕС
ЗСТ
КОРЕПЕР
КПБ
КР
НАТО
ОВППБ
ОЕЭС
— страны Африки, Карибского бассейна и Тихого
океана
— Всемирная торговая организация
— голосование квалифицированным большинством
— Европейская комиссия
— Европейский инвестиционный банк
— Европейский парламент
— Европейский совет
— Европейский союз
— Европейский центральный банк
— Договор о Европейском союзе
— Договор о функционировании Европейского союза
— Европейская ассоциация свободной торговли
— Европейское сообщество по атомной энергетике
— Европейское оборонное сообщество
— Европейское объединение угля и стали
— Европейское политическое сотрудничество
— Европейский союз, Евросоюз
— Европейская служба по внешним связям
— Европейская система центральных банков
— Европейский центральный банк
— Европейское экономическое сообщество
— Западно-Европейское сообщество
— Зона свободной торговли
— Комитет постоянных представителей
— Комитет по политике и безопасности
— Комитет регионов
— Организация Североатлантического договора
— Общая внешняя политика и политика безопасности
— Организация европейского экономического
сотрудничества
7
ОЗП
ООН
ПСБП
СП
СЕС
СОВ
ЭВС
ЭСК
— Обычная законотворческая процедура
— Организация объединенных наций
— Пространство свободы, безопасности и правосудия
— Счетная палата (Аудиторский суд)
— Суд Европейского союза
— Суд по общим вопросам
— Экономический и валютный союз
— Экономический и социальный комитет
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИЗУЧЕНИЯ
ИНСТИТУТОВ ЕВРОСОЮЗА
Работу институтов любой политической системы можно рассматривать с различных теоретических позиций, например неофункционализма, межгосударственных теорий (в том числе либерального интерговернментализма, институционализма, синтетических теорий, теорий
политических сетей). Каждая из теорий содержит свой фокус рассмотрения институтов — взгляд на их роль, характер функционирования,
последствия деятельности. В данном курсе основной упор сделан на
неоинституциональных концепциях и подходах в анализе институтов
и процессов принятия решений. Однако это не должно никоим образом ограничивать обучающихся, а призвано служить лишь одной из отправных точек.
Дж. Марч и Дж. Олсен, заложившие основы неоинституционализма,
определяют институт как «относительно постоянное собрание правил
и организованных практик, закрепленных в структурах и ресурсах,
которые относительно стабильны вне зависимости от смены индивидов, их предпочтений и ожиданий, а также внешних обстоятельств»1.
Институты, согласно данной парадигме, облегчают нашу жизнь, поскольку они гарантируют стабильность и относительную неизменность
нашего окружения. Это определение мы примем за рабочее в данном
курсе и пособии.
Институты в рамках данного курса можно разделить на институтыучреждения, т. е. образования с организованной структурой, и институты-процедуры, т. е. формы и сущности политических функций, отношений, типов управления.
Приведенное политологическое определение не совпадает с тем, что
право ЕС считает институтом. Ст. 13 Договора о ЕС (ДЕС) четко пере1
March J. G., Olsen J. P. Elaborating the New Institutionalism. Oslo, 2005. P. 4
(ARENA Working Papers, N 11). См. также: March J. G., Olsen J. P. : 1) Rediscovering
Institutions. New York, 1989; 2) Democratic Governance. New York, 1995.
9
числяет семь институтов ЕС: Европейский парламент (ЕП), Европейский совет (ЕСов), Совет, Европейская комиссия (ЕК), Суд ЕС (СЕС),
Счетная палата (СП) и Европейский центральный банк (ЕЦБ). Согласно этой юридической трактовке институт — это организация, имеющая
специальный статус, а действовать институты должны в рамках тех
компетенций, которые страны ЕС передали им по учредительным документам (ДЕС и Договору о функционировании Евросоюза (ДФЕС)).
Однако юридический подход ограничивается формальными аспектами
и не позволяет рассмотреть другие органы ЕС, выполняющие многие
функции текущего управления. Кроме того, юридический подход не
учитывает многообразие неформальных взаимодействий. Именно поэтому в данном пособии используется политологическая (неоинституциональная) трактовка институтов.
Для любого института характерны следующие черты.
• Стабильность. Институт, как правило, создается для устранения
неуверенности и решения постоянно возникающих проблем.
• Присутствие в политическом процессе и жизнедеятельности общества и структурирование пространства, в котором институт находится.
• Способность определять порядок действий для достижения той или
иной цели, а также контролировать информацию и производить
различные результаты взаимодействия.
• «Живучесть». Институты создаются для решения определенной
проблемы, но, поскольку они являются коллективным инструментом и связывают поведение своих учредителей, они порой провоцируют непредсказуемые последствия, не адекватные изменившемуся
контексту. Это явление известно как зависимость от выбранного
пути (path dependence).
Классический институционализм возник и получил развитие в начале ХХ в. Он концентрировался на процессе создания и функционирования институтов, на формальных структурах и законодательном
процессе. Тем не менее классический институционализм воспринимал
институты как застывшие образования, как объективную данность. Не
учитывались неформальные взаимодействия, поведенческие аспекты,
эволюция институтов.
В 1950–1960-е годы на смену классическому институционализму
приходит бихевиоризм. Он критикует предшественника за узкий, ненаучный подход и утверждает, что значительно интереснее анализировать поведение акторов, а также их мотивацию. Одна из известнейших
10
метафор в этом контексте — метафора автомобиля. Если классический
институционализм изучал автомобиль, его строение и технические характеристики, то бихевиоризм делает акцент на водителе, на том, кто
управляет этим автомобилем. А водитель, как известно, может ехать по
правилам, может их слегка нарушать, а может передвигаться на красный свет по встречной полосе со спецсигналами.
В начале 1980-х годов происходит возврат к институционализму,
но с учетом выводов бихевиоризма. Возникает понимание того, что
политическое поведение индивида продиктовано тем институтом,
в рамках которого он находится, а институциональные конфигурации
влияют на политический результат. Таким образом, неоинституционализм выступает против забвения государства и его институтов. Но
в то же время выводы бихевиоризма полностью не отрицаются. Происходит синтез институтов и поведенческих аспектов, он и является
основой неоинституционализма. Если возвращаться к метафоре автомобиля, то в центре неоинституционализма оказываются и механизм
автомобиля, и навыки водителя, и его настроение, которые определяют то, насколько плавно, быстро и безопасно передвигается транспортное средство.
По сравнению с классическим институционализмом неоинституционализм более широко интерпретирует институт: это не только организация, но и процедура, порядок действий. Неоинституционализм, в отличие от своего предшественника, принимает во внимание ценности
институтов, его парадигмы, коды и верования. Именно они формируют
особую институциональную среду. На практике неоинституционализм
акцентирует такие аспекты, как процесс принятия решения в институтах, их ежедневное функционирование, конфликты в них дистрибутивного характера, а также зависимость от тех институтов, которые были
сформированы ранее2.
Европейские сообщества, а затем и Евросоюз всегда выступали как
модель тестирования различных (новых) концепций и подходов, в том
числе неоинституциональных. Это обусловлено тем, что институциональное строительство в Евросоюзе постоянно находится на повестке
дня, открыто обсуждается, а сами институты и учреждения характеризуются прозрачностью функционирования, которой многие национальные администрации могут позавидовать. Такая транспарентность
2
Подробнее см.: March J. G., Olsen J. P. Elaborating the New Institutionalism;
Hall P. A., Taylor R. C. The Three New Institutionalisms. Cologne, 1996 (MPIFG
Discussion Papers, N 6); Aspinwall M. D., Schneider G. Same Menu, Separate Tables. The
Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration. Durham;
Konstanz, 2000.
11
отнюдь не знак доброй воли, а вынужденный шаг, борьба за повышение
легитимности интеграции. Неоинституционализм используется для
объяснения как системных трансформаций, так и субсистемных процессов (например, способности ЕС к управлению, влияния процедур
принятия решения на их исход, различия компетенций как детерминанты динамики различных направлений деятельности Евросоюза).
Неоинституционализм, однако, не является единой теорией. В середине 1990-х годов П. Холл и Р. Тейлор выделили три направления
в неоинституционализме:
■ неоинституционализм рационального выбора;
■ исторический неоинституционализм;
■ социологический неоинституционализм3.
Существует и много других классификаций, однако система Холла
и Тейлора наиболее четко проводит разграничение между основными
неоинституциональными течениями конца ХХ в. Уяснить различия
между ними помогают два аспекта.
1. Это своеобразный континуум между двумя полюсами. Один полюс — представление об акторе как рациональном игроке, независимом в своем решении от других, доминирование логики причинноследственной связи (logics of consequentionality). Холл и Тейлор назвали
этот полюс подходом расчета и интереса (calculus approach). Второй
полюс — абсолютная обусловленность средой, идеями, господство того,
что, по мнению актора, необходимо (logics of appropriateness). По терминологии Холла и Тейлора, это культурный подход (cultural approach).
Неоинституционализм рационального выбора находится в непосредственной близости от первого полюса, поскольку считает акторов
абсолютно рациональными, а институты — созданными, чтобы упорядочить реальность. Такой подход отражает импорт экономических
идей в политическую науку. Социологический неоинституционализм
находится вблизи второго полюса, поскольку делает акцент на способности культуры и особенностях институтов влиять на предпочтения
акторов, а сами институты воспринимает как носителей идентичности.
Исторический же неоинституционализм в таком случае расположится
где-то посередине (см. рис. 1.1)
2. Взаимодействие агента и структуры. В неоинституционализме
рационального выбора агент будет определять структуру и находиться в доминирующем положении. В социологическом неоинституционализме структура будет определять предпочтения агента, его желания и устремления. В историческом же неоинституционализме агент
3
Hall P. A., Taylor R. C. The Three New Institutionalisms.
12
Рис. 1.1. Первый аспект различия между тремя видами неоинституционализма по П. Холму и Р. Тейлору
Рис. 1.2. Второй аспект различия между тремя видами неоинституционализма по П. Холму и Р. Тейлору
и структура будут постоянно взаимодействовать и взаимно влиять
друг на друга (рис. 1.2).
Для неоинституционализма рационального выбора характерно
формирование предпочтений за пределами институтов, поскольку
акторы априори рациональны. Институты же используются для достижения заранее поставленных целей. Неоинституционализм рационального выбора не интересуют индивиды, поскольку их поведение
считается только оптимальной адаптацией к институциональной среде. Для данного подхода характерна очень четкая и упрощенная схема
человеческой мотивации, где институты выступают как ограничения
для политики акторов, определяют их стратегии и сокращают издержки взаимодействия. Непредсказуемые же результаты, с точки зрения
представителей этой концепции, могут появляться только вследствие
неполной информации. Неоинституционализм рационального выбора
часто критикуют за минималистский подход, за нежелание взглянуть
на причины тех или иных действий акторов. В рамках Европейского
13
союза наиболее известные исследования в этой области выполнены Д. Гареттом и Д. Тсебелиусом (исследования Европейского суда
и Европарламента)4.
Для исторического неоинституционализма характерен более комплексный взгляд на взаимоотношения актора и института. Исторический неоинституционализм развивается как ответ на теорию групп,
поэтому уделяет внимание асимметрии в распределении ресурсов. Для
этого подхода важно переплетение интересов, институтов и идей, поэтому предпринимаются всяческие попытки комбинации рационализма и культурного детерминизма.
Институты в рамках исторического неоинституционализма предстают как формальные и неформальные процедуры, как нормы, закрепленные в организационных структурах. Они управляют широким контекстом, в котором происходят разнообразные политические действия.
Важным компонентом исторического неоинституционализма является зависимость от выбранного пути (path dependence). В соответствии
с ней мы выбираем решение, которое выгодно в данную минуту, но затем ситуация меняется, а институт, созданный для решения вчерашней
проблемы, продолжает жить, ограничивает наш выбор и возможности.
Поэтому важным моментом для представителей этого течения становится эволюция институтов.
В то же время представители исторического неоинституционализма
не отрицают того, что институты участвуют в формировании предпочтений: они определяют относительные позиции акторов, то, что приемлемо в данный момент. Более того, культурное влияние доминирует
над волюнтаризмом и рационализмом акторов, поскольку институты
формируют логику необходимого у акторов. Наиболее известные исследования европейской интеграции в этом ключе были предприняты
К. Армстронгом и С. Булмером, изучавшими управление единого рынка5, а также П. Пирсоном6.
Наконец, в социологическом неоинституционализме институт становится тем механизмом, через который мир воспринимается актором.
4
См., напр.: Garrett G. International Cooperation and Institutional Choice: the
European Communities Internal Market // International Organization. 1992. Vol. 46, N 2;
Garrett G., Tsebelis G. An Institutional Critique of Intergovernmentalism // International
Organization. 1996. Vol. 50, N 2.
5
Armstrong K., Bulmer S. The Governance of the Single European Market. Manchester,
1998.
6
Pierson P. The Path to European Integration: A Historical Institutionalist Analysis
// Comparative Political Studies. 1996. Vol. 29, N 2. См. также: Colin Hay C., Wincott D.
Structure, Agency and Historical Institutionalism // Political Studies. 1998. Vol. XLVI.
14
Акцент делается на когнитивных аспектах институтов, на том, как
институты оказывают влияние на поведение через придание когнитивных сценариев, категорий и моделей. Институты выполняют символическую направляющую функцию, они изменяют логику и предпочтения акторов.
Социологический неоинституционализм дает усложненную картину мира по сравнению с двумя другими направлениями. При этом для
него мир полон разнообразных институтов, а конкретный институт
выбирается актором исходя из интерпретации реальности. Иногда этот
подход критикуется как слишком специфичный и статичный, заинтересованный в сохранении сложившегося баланса. В области европейской интеграции основные исследования в данном ключе затрагивали
вопросы идей, а также то, как договоры и организация Евросоюза очерчивают и ограничивают дебаты, показывая, какие вопросы открыты
для мобилизации и законотворчества. В частности, можно отметить
работы Н. Флигштейна, Дж. Чекель, Дж. Капоразо7.
На рубеже ХХ–ХХI вв. возникает еще одно неоинституциональное
направление, которое называют дискурсивным (а также иногда идейным или конструктивистским). Если для первых трех видов неоинституционализма характерна логика причинно-следственной связи
и необходимости, то в четвертом — доминирует логика коммуникации. Дискурсивный неоинституционализм фокусируется на содержании идей и на интеракции, которая ведет к появлению этих идей и
к их коммуникации окружающим. Поэтому центральными становятся интерактивные процессы координации дискурсов (внутри институтов) и их коммуникации вовне. Институты остаются носителями
идей и коллективной памяти, однако дискурс позволяет объяснить
динамику преобразований, дискурсы становятся независимой переменной.
В. Шмидт прекрасно демонстрирует, что дискурсивный неоинституционализм может использовать как логику рационального, так и логику социального, необходимого в обосновании тех или иных идей. Следовательно, можно говорить, что дискурсивный неоинституционализм
дополняет три других вида, показывает, как институты во всех этих
перспективах могут изменяться. Для дискурсивного неоинституционализма, как и для исторического, будет характерно взаимное конституирование агента и структуры, но на другом, коммуникативном уровне.
7
The Institutionalisation of Europe / eds А. Stone Sweet, W. Sandholz, N. Fligstein. New
York, 2001; Jupille J., Caporaso J. A., Checkel J. T. Integrating Institutions: Theory, Method,
and the Study of the European Union. Oslo, 2002 (ARENA Working Papers, N 27).
15
Примерами применения данного вида неоинституционализма могут
быть работы самой В. Шмидт, а также К. Радэлли и К. Хейя8.
Четыре неоинституциональных направления нельзя рассматривать как взаимоисключающие. Они действительно дополняют друг
друга: неоинституционализм рационального выбора фокусирует внимание на намерениях и интересах, исторический — на возникновении
и развитии институтов, на непредвиденных последствиях и исторически обусловленных особенностях, социологический — на культурных действиях, идеях и идентичности, а дискурсивный показывает
динамику, анализирует дискурсы, их появление и коммуникацию.
Не случайно иногда говорят, что эволюция европейской интеграции
обусловлена интересом, институтами и идеями9, что коррелирует
с основным содержанием четырех направлений неоинституционализма.
Институты присутствовали в процессе европейской интеграции
с момента создания в 1952 г. первого сообщества — ЕОУС. Именно тогда была заложена основа известной нам сегодня структуры: Верховная
власть (будущая ЕК), Парламентская ассамблея (будущий ЕП), Совет
министров и СЕС. Два сообщества, созданные в 1957 г. (ЕЭС и Евроатом), строили свои институты по этой же модели.
Парламентская ассамблея и Суд ЕОУС были уже в 1957 г. объявлены институтами всех трех сообществ. Две пары, ЕК — Совет министров, были продублированы для ЕЭС и Евроатома, поскольку разделение компетенций между национальным и европейским уровнями
в них было отличным от практики ЕОУС. Однако в 1965 г. было принято решение о слиянии трех Советов министров, а также Верховной власти с двумя Европейскими комиссиями. Оно осуществилось
в 1967 г. С этого времени мы ведем речь о четырех основных институтах европейской интеграции: ЕК, Парламентской ассамблее, Совете
и Суде. Параллельно создавались и другие институты (Европейский
инвестиционный банк, Экономический и социальный комитет, СП
и т. д.), получали развитие формальные нормы и неформальные практики взаимодействия институтов, сотрудничества с акторами и ин8
См., напр.: Schmidt V. A. Democracy in Europe: The EU and National Polities.
Oxford (UK), 2006; Hay C. Constructivist institutionalism // The Oxford Handbook of
Political Institutions / eds R. A. W. Rhodes, S. Binder, B. Rockman. Oxford (UK), 2006.
P. 56–74.
9
См., напр.: Armstrong K., Bulmer S. The Governance of the Single European Market;
Hall P. A., Taylor R. C. The Three New Institutionalisms; Dehousse R., Magnette P. Institutional Change in the EU // The Institutions of the European Union / eds J. Peterson,
M. Shackleton. Oxford, 2006.
16
ститутами вне системы Сообществ (бизнес-ассоциациями, неправительственными организациями и т. п.).
Институты Европейских сообществ (с 1992 г. — ЕС) претерпевали
многочисленные трансформации. К формальным реформам можно отнести межправительственные конференции, цель которых — внесение
изменений в учредительные договоры (бюджетные соглашения 1975 г.,
Единый европейский акт 1986 г., Маастрихтский договор 1992 г., Амстердамский договор 1997 г., Ниццкий договор 2001 г., не вступивший
в силу Конституционный договор 2004 г., а также Договор о реформе
(Лиссабонский договор) 2007 г.). Как пример неформальных изменений
можно, например, отметить Люксембургский компромисс 1966 г., привнесший культуру вето в голосование Совета министров, Люксембургский, Копенгагенский и Лондонский доклады, учредившие Европейское политическое сотрудничество (ЕПС) и прописавшие институты
и процедуры сотрудничества в нем, решения Европейского совета до
2009 г. (например, о прямых выборах в Европейский парламент).
С 1992 г. в процессе европейской интеграции возникает проект
Европейский союз. В отличие от Европейских сообществ Евросоюз не
обладал правосубъектностью до вступления в силу Лиссабонского договора (2009 г.). Тем не менее Евросоюз с начала 1990-х годов был активным актором мировой политики. Все институты действовали с самого начала во всех так называемых опорах Евросоюза — собственно
экономической, созданной на основе трех Сообществ; Общей внешней
политике и политике безопасности (ОВПБ); Сотрудничестве в области
правосудия и внутренних дел. Нередко говорят, что Лиссабонский договор ликвидировал систему опор. И всё же компетенции институтов,
а также порядок их взаимодействия по-прежнему отличаются в зависимости от того, о какой сфере деятельности (опоре) идет речь (рис. 1.3).
Таким образом, институты и процедуры принятия решений всегда
демонстрировали подвижность и постоянно эволюционировали. Однако они оставались достаточно стабильными для того, чтобы обеспечить поступательное движение интеграционных процессов.
Источниками правового статуса институтов ЕС служат учредительные договоры (ДЕС и ДФЕС со всеми модификациями), протоколы
к ним, нормативные акты институтов (например, пост омбудсмена был
создан решением Европейского парламента), а также внутренние регламенты институтов.
Повышение институционализации Европейских сообществ, а затем
и Европейского союза проявляется не только в усложнении институтов
и возникновении новых процедур, но и в усложнении сотрудничества
на европейском уровне. Во-первых, возрастали объемы внутренней
17
Рис. 1.3. Европейский союз после 1992 г.
торговли между странами-членами, передвижения граждан по территории ЕС с долгосрочными целями. Во-вторых, повышалось количество так называемых вторичных законодательных актов Евросоюза (о
них см. с. 115). В-третьих, расширялось количество судебных дел с использованием европейского права, постепенно выстраивалась вся судебная система ЕЭС / ЕС. Наконец, возрастало количественно и улучшалось качественно представительство различных бизнес-ассоциаций
и компаний при европейских институтах10.
Вопросы для повторения
➢ Охарактеризуйте основные отличия неоинституционализма и классического институционализма.
➢ В чем состоят основные различия неоинституциональных перспектив (социологической, исторической, рационального выбора, дискурсивной)?
➢ Почему неоинституциональные перспективы следует не противопоставлять друг другу, а интегрировать?
➢ В чем заключаются единство и различия институтов, сформировавшихся
в рамках Европейского объединения угля и стали, Евроатома и Европейского экономического сообщества?
➢ Как проявляется институциализация Европейских сообществ / Европейского союза?
10
Подробнее см.: The Institutionalisation of Europe. P. 29–56.
18
➢ Как различные неоинституциональные перспективы могут объяснить институциональную эволюцию и изменения в управлении Европейскими сообществами / Европейским союзом?
➢ Почему европейскую интеграцию определяют как процесс постоянной институционализации?
Литература
1. Aspinwall M. D., Schneider G. Same Menu, Separate Tables. The Institutionalist
Turn in Political Science and the Study of European Integration. Durham; Konstanz, 2000.
2. Dehousse R., Magnette P. Institutional Change in the European Union // The
Institutions of the European Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012.
P. 20–40.
3. Hall P. A., Taylor R. C. The Three New Institutionalisms // The Three New
Institutionalisms. Cologne, 1996 (MPIFG Discussion Papers. 1996, N 6).
4. Peterson J., Shackleton M. The EU Institutions: an Overview // The Institutions of
the European Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 1–19.
5. Schmidt V. A. Give Peace a Chance: Reconciling Four (not Three) “New
Institutionalisms” // Ideas and Politics in Social Science Research / eds D. Béland,
R. H. Cox. Oxford, 2010. P. 1–37.
2. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ И ОРГАНЫ ЕВРОСОЮЗА
2.1. Европейский совет
Возникновение Европейского совета (ЕСов) относят к 1974 г., однако уже в период с 1961 по 1974 г. было проведено семь встреч на высшем
уровне, призванных откорректировать направление европейской интеграции (одна из самых известных произошла в Гааге в 1969 г. после ухода де Голля с поста президента Франции). В 1973 г. Комитет борьбы за
Соединенные Штаты Европы под руководством Ж. Монне предложил
создать некое «Временное европейское правительство» для активизации интеграционных процессов, и в 1974 г. на встрече глав государств
и правительств было принято решение сделать собрания на высшем
уровне регулярными. Как заметил много позднее Г. ван Ромпей, первый
постоянный председатель ЕСов, «Европейский совет… был результатом правового и политического компромисса между странами, стремившимися к сильному органу, который объединил бы национальных
глав исполнительной власти и тех, кто был против нового института,
поскольку предпочитал сильную Комиссию» 1.
Несколько причин делали необходимым создание ЕСов. Во-первых,
не всегда прогнозируемое развитие европейской интеграции ставило на
повестку дня создание инстанции для коррекции политического курса
и придания импульса интеграционным процессам. Во-вторых, с начала
1970-х годов страны — члены Европейских сообществ начинают неформальную координацию внешнеполитической деятельности2. Один
из путей координации экономической интеграции и сотрудничества по
выработке общего внешнеполитического курса — дискуссии на самом
1
Speech by the President of the European Council, Mr. Herman van Rompuy
pronounced today at the “Klausurtagung” of the CSU-Landesgruppe Wildbad Kreuth,
Germany. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2010/01/pdf/
speech-by-president-herman-van-rompuy-pronounced-at-the-klausurtagung”-of-thecsu-landesgruppe-wildbad-kreuth,-germany (дата обращения: 03.06.2017).
2
Подробнее см. 3.5 «Принятие решений в области внешних связей».
20
высшем уровне. В-третьих, предполагалось, что регулярные встречи
глав государств и правительств улучшат работу институтов Европейских сообществ и будут определять скорость развития интеграционных
процессов. Однако не планировалось, что ЕСов будет глубоко вникать
в технические детали вопросов. Это должны были быть именно неформальные встречи для определения ключевых направлений и придания
политического импульса интеграционным процессам.
Формально ЕСов был создан путем включения нескольких параграфов в Парижское коммюнике 1974 г. Примечательно, что одновременно были усилены и представительные органы Европейских сообществ
путем перехода к формированию Парламентской ассамблеи (Европейского парламента) через прямое голосование граждан стран — членов
Сообществ с 1979 г. Так был соблюден баланс между коммунитарными и межгосударственными тенденциями в интеграции. Тем не менее
ЕСов не был интегрирован в институциональную систему Европейских
сообществ, страны-члены обязывались встречаться на высшем уровне
3 раза в год для обмена мнениями по вопросам развития интеграции.
Встречи ЕСов получили свое правовое признание в Едином европейском акте 1986 г., и только Лиссабонский договор сделал ЕСов полноценным институтом, что, в частности, дает ему право на принятие юридически обязательных решений. В результате он также получил право
формулировать свои процедурные правила, что повлекло за собой
бюрократизацию ЕСов.
Одновременно с созданием ЕСов встал и вопрос о его секретариате. Было выдвинуто два потенциальных места для размещения
секретариата: Брюссель, где расположены институты Европейских
сообществ, и Париж. Если рассматривать эти дебаты в свете неоинституциональных теорий, то можно сделать вывод, что размещение
секретариата в Брюсселе привело бы к более тесному взаимодействию
со всеми институтами Сообщества и усилению коммунитарных тенденций3. Парижское же местоположение делало бы акцент на межгосударственном типе сотрудничества с максимальным сохранением
компетенций стран-членов. Однако было решено не создавать отдельного секретариата для Европейского совета. Административное
бремя легло на страну, занимающую в конкретный момент пост председателя, а затем постепенно было возложено также и на Генеральный
секретариат Совета.
3
Ср. работы о КОРЕПЕРе, рассмотренные в 2.4 «Совет» (первоначально —
Cовет министров).
21
Встречи ЕСов изначально проходили в стране-председателе (они
менялись каждые 6 месяцев). Однако на межправительственной конференции в Ницце было решено, что с 2002 г. минимум одно заседание
будет проходить в Брюсселе, а после того как количество участников
Евросоюза превысит 18 стран, все заседания будут организовываться
лишь в столице Бельгии. Сегодня все формальные заседания ЕСов происходят только в Брюсселе. Однако неформальные ЕСов по-прежнему
организуются на территории страны — текущего председателя Совета.
Единый европейский акт ввел положения о ЕСов в текст базовых соглашений Европейских сообществ, сделав обязательными две встречи
в год (по одной в течение каждого председательства, длящегося 6 месяцев). Сегодня ЕСов собирается минимум два раза каждые полгода,
а де-факто почти каждый месяц.
Главы государств и правительств могут собираться в трех различных формациях. Первая — это собственно ЕСов. Вторая — встречи
ЕСов4 в составе глав государств и правительств. Различие между первой и второй формацией ныне, когда ЕСов — полноправный институт
ЕС, минимальны, ранее же встречи в формате Совета позволяли главам государств и правительств принимать юридически обязательные
решения. Наконец, третья формация — это так называемые межправительственные конференции для изменений основополагающих договоров Европейского сообщества / ЕС. В этом случае главы государств
и правительств не связаны процедурами ЕСов или Совета, а переговоры несут межгосударственный характер с обязательной ратификацией
их результатов на национальном уровне.
Помимо процедурных различий в этих трех формациях не одинаков
и статус ЕК5. Председатель ЕК входит в состав ЕСов (но без права голоса), на заседаниях Совета министров представители Комиссии лишь
присутствуют, а на межправительственной конференции их допуск
к дискуссиям — исключительно жест доброй воли стран ЕС.
Страны — члены Евросоюза представлены главами государств или
правительств в зависимости от того, какая форма правления установлена в данном государстве. Парламентские республики и монархии представлены премьер-министрами, президентские и полупрезидентские
республики — главами государств. На сегодня только Кипр, Литва,
Румыния, Франция и Чехия (иногда Болгария, Польша и Финляндия)
направляют президентов, остальные страны-члены делегируют в ЕСов
премьер-министров.
4
5
См. 2.4 «Совет».
См. 2.2 «Европейская комиссия».
22
Функции Европейского совета, с одной стороны, достаточно четко
прописаны, а с другой — оставляют возможность для гибкого подхода
к решению сложностей интеграционного процесса.
■ Согласно ст. 15 ДЕС ЕСов должен давать импульс развитию европейской интеграции и определять общие политические направления. Именно он инициирует многие новые направления деятельности. Примером может послужить начало сотрудничества органов
полиции и юстиции в 1975 г., валютной интеграции в 1988 г., а также Лиссабонской повестки по макроэкономической координации
в 2000 г.6 Кроме того, под воздействием дискуссий в рамках ЕСов
ЕК часто предлагает уже формально новые законопроекты Совету
и Европейскому парламенту. Это иногда дает повод говорить, что
ЕСов ставит под вопрос эксклюзивные полномочия ЕК по выдвижению новых законопроектов. Однако некоторые авторы определяют тандем ЕСов — ЕК как неизбежный в современных условиях.
ЕСов определяет цели среднесрочного развития, а ЕК реализует
их, используя свои компетенции исключительного автора законопроектов 7.
■ Принимает важные институциональные решения. Начиная с Маастрихтского договора некоторые вопросы — из тех, которые решаются в Совете единогласно, — могут быть переведены в категорию
вопросов, по которым допустимо голосование квалифицированным
большинством8. Это так называемый мостик (фр. passerelle), который
позволят избежать слишком частого созыва межправительственных
конференций (МПК) со всеми тяготами последующей ратификации
их решений. Кроме того, ЕСов принимает решение о начале МПК, направленных на изменение договорной базы Евросоюза.
■ Решает важные текущие вопросы европейского управления. К ним
относятся, например, финансовая перспектива, т. е. долгосрочное
планирование доходов и расходов Европейского союза9, макроэкономическая координация10.
6
Лиссабонская повестка ориентирована на то, чтобы превратить Евросоюз
в наиболее конкурентную экономику в мире за счет внимания как к инновационным аспектам, так и к устойчивому развитию и социальному законодательству.
7
Lassalle D., Levrat N. Un Triangle à Quatre Côtés: L’Equilibre Institutionnel et le
Conseil Européen // European Integration. 2004. Vol. 26, N 4.
8
О системе квалифицированного большинства см. 2.4 «Совет».
9
Подробнее о финансовой перспективе см. 3.2 «Бюджетная процедура и финансовые перспективы. Межинституциональные соглашения».
10
Подробнее см. 3.4 «Принятиt решений в Экономическом и валютном союзе».
23
■ Помогает в разрешении сложных вопросов, по которым министры не
могут найти согласия в Совете.
■ Осуществляет координацию различных аспектов европейской интеграции.
■ Обеспечивает «внешнюю видимость» Евросоюза, поскольку играет
центральную роль в выработке решений по Общей внешней политике и политике безопасности.
В последнее время повестка ЕСов постоянно расширяется. Возникает проблема перенасыщенности заседаний, а некоторые технические
вопросы передаются Советом министров в ЕСов, хотя могли бы быть
решены на более низком уровне. Поэтому часто звучат предложения
о том, что надо радикально сократить повестку ЕСов. Однако рынки,
а также простые граждане больше всего доверяют именно главам государств и правительств. Поэтому рост компетенций ЕСов сегодня
почти неизбежен. Однако это орган нахождения политического компромисса и придания импульса отдельным сферам, а не инстанция законотворчества; для выполнения последней функции у ЕСов просто
нет ресурсов.
Повестку ЕСов определяет его председатель после консультаций со
странами-членами, а также в тесной работе с Советом (в конфигурации
«по общим вопросам»). Обычно эта повестка обширна, но если Европейские советы проводятся по специализированным аспектам (экономика, правосудие и внутренние дела, внешняя политика), обсуждаемая
проблематика резко сужается. Иногда проходят неформальные ЕСов,
продолжительность которых может сокращаться до одного дня. Такой
ЕСов, например, был проведен после террористических атак 11 сентября 2001 г. или как реакция на войну в Грузии в 2008 г.
Заседания ЕСов проходят в соответствии выработанными годами
процедурами. Основной момент — максимально узкий круг участников и конфиденциальность, которые позволяют вести откровенные
беседы и находить сложные компромиссы. Встречи, как правило,
длятся два дня. Старт им дает обед, за которым следует пленарное заседание (оно начинается с формального обращения к ЕП). Затем организуются совместный ужин и так называемые беседы у камина, где
происходит неформальный обмен мнениями. На ужин могут приглашаться представители других государств. Например, президент В. Путин в 2006 г. посещал заседание Европейского совета в Лахти (Финляндия).
К утру второго дня должны быть готовы заключения ЕСов. Затем
происходит второе заседание, где проясняются оставшиеся вопросы,
24
а также вносятся коррективы в заключения. После этого Председатели ЕСов, ЕК, а также страны-члены проводят пресс-конференцию.
Сравнение выступлений позволяет пролить свет на наиболее дискуссионные моменты заседания ЕСов. Но сами переговоры остаются конфиденциальными. По завершении заседаний ЕСов доклад предоставляет также в ЕП. Это можно рассматривать как аспект ответственности ЕСов перед ЕП.
На заседаниях могут присутствовать министры иностранных дел11.
Кроме того, в зале находятся несколько чиновников Генерального секретариата и ЕК. Протокол ведет служащий Генерального секретариата Совета, который сменяется каждые пятнадцать минут. После этого
он отправляется к группе Античи12, которая находится в так называемой красной зоне, т. е. в непосредственной близости от глав государств
и правительств, но без возможности слышать дебаты глав государств
и правительств. Члены группы Античи затем передают информацию
в свои постоянные представительства (последние находятся в так называемой голубой зоне). Общая численность делегации каждого государства не должна превышать 20 человек.
Такой способ коммуникации обеспечивает поток информации
с некоторым запозданием, а также позволяет деперсонифицировать
те или иные идеи. Два представителя каждого государства-члена
имеют карточки для временного доступа в комнату заседаний ЕСов
(например, чтобы передать сообщение), но не могут там оставаться постоянно. Заседания ЕСов также записываются на аудиопленку,
однако доступ к этим записям имеет только генеральный секретарь
Совета. Недостаток такой процедуры — периодические неясности относительно того, к какому решению пришли участники. Наиболее известный пример — решение, принятое в начале 1990-х годов, о том,
следует ли рассматривать Страсбург как место проведения пленарных
заседаний ЕП.
ЕСов исторически принимал решения консенсусом, однако теперь
в отдельных вопросах ДЕС и ДФЕС допускают голосование. Тем не
менее главы государств и правительств пользуются различным весом
в ЕСов (как, впрочем, и министры в Совете13).
11
Из этого правила есть два исключения. Например, в периоды «сосуществования» (т. е. когда глава государства и глава правительства из разных партий) Францию представляют президент и премьер-министр. Если обсуждаются вопросы
экономического развития (например, на весеннем заседании Европейского совета),
министров иностранных дел могут заменять министры экономики.
12
О группе Античи см. 2.4 «Совет».
13
См. 2.4 «Совет».
25
Их относительное влияние обусловлено рядом факторов:
■ учитывается вес страны, которую представляют главы государств
и правительств (территория, численность населения, экономическое развитие, стабильность политической системы);
■ играет роль обсуждаемый в данный момент вопрос (в том числе опыт
государства и его позиция в сфере, где планируются изменения);
■ имеет значение личность глав государств и правительств (их репутация и заслуги, время, которое они находятся во главе своего государства или правительства, опыт в том или ином вопросе, положение на внутриполитической арене)14;
В рамках ЕСов нередки коалиции, они могут формироваться:
■ по принципу сотрудничества стран (франко-германский альянс,
страны Балтии, Вышеградская группа);
■ по политическим взглядам глав государств и правительств (социалдемократы, христианские демократы и т. д.);
■ на основе солидарности по тому или иному вопросу.
До ратификации Лиссабонского договора председатель ЕСов менялся каждые полгода. Принцип ротации имел как положительные,
так и отрицательные стороны. Среди положительных — то, что постоянная смена председателя способствует распределению власти между
странами-членами, анализу проблем развития европейской интеграции с различных точек зрения, а также реализации различных концепций европейского строительства. Ротация председательства также
была важным символом равенства всех стран-членов. Вместе с тем короткий срок председательства (6 месяцев) не позволял в полной мере
реализовать все идеи, лишал действия Евросоюза последовательности. Постоянным вопросом была и беспристрастность председателя.
Лиссабонский договор ввел институт постоянного председателя.
ЕСов выбирает его на 2,5 года, и срок может быть возобновлен один
раз. Обсуждались различные модели постоянного председательства:
организатор консенсуса среди стран ЕС, представитель народа, внешнее лицо ЕС15. На практике же возобладала первая модель: постоянный председатель де-факто содействует нахождению консенсуса между
странами ЕС, а не играет какую-либо самостоятельную политическую
роль. При этом глава страны — председатель Совета оказывает содействие постоянному председателю ЕСов.
14
Tallberg J. Bargaining Power in the European Council. Stockholm: Swedish Institute
for European // Policy Studies, 2007. N 1.
15
См.: Hierlemann D. Presidential Poker // Spotlight Europe. 2008. N 3, March.
26
Функции постоянного председателя ýже, нежели те, которыми были
ранее наделены страны-председатели. Они также стали более административными.
Постоянный председатель Европейского совета:
■ председательствует на встречах;
■ формулирует повестку заседаний в консультации со странами Европейского cоюза;
■ организует и проводит встречи ЕСов;
■ содействует поиску консенсуса в ЕСов;
■ представляет ЕСов на мировой арене;
■ подписывает решения ЕСов (совместно с его генеральным секретарем Совета);
■ представляет ЕП доклад после каждого заседания ЕСов.
Вопросы для повторения
➢ Объясните причины появления Европейского совета и его роль сегодня.
➢ Какова роль председателя Европейского совета с точки зрения права ЕС,
а также политического процесса в ЕС?
➢ Почему значение Европейского совета постоянно повышалось, а количество принимаемых им решений увеличивалось?
➢ К каким последствиям привело формирование поста постоянного председателя Европейского совета?
➢ Оцените создание и эволюцию Европейского совета в контексте социологического неоинституционализма / неоинституционализма рационального
выбора?
➢ Как можно повысить эффективность Европейского совета?
➢ Каким образом правила Европейского совета влияют на его функционирование?
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on European Union. Arts. 7, 10, 13, 15, 22.
2. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts. 235, 236.
3. European Council Decision Adopting Its Rules of Procedure. December, 1, 2009.
2009/882/EU.
Литература
1. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение
защиты прав человека / под ред. Л. М. Энтина. М., 2011. С. 145–150.
2. Crum B. Accountability and Personalisation of the European Council Presidency
// European Integration. 2009. Vol. 31, N 6. P. 685–701.
27
3. Hierlemann D. Presidential Poker. Gütersloh, 2008 (Spotlight Europe, N 3, March).
4. Tallberg J. Bargaining Power in the European Council. Stockholm, 2007 (Swedish
Institute for European Policy Studies, N 1).
5. Shoutheete P. de. The European Council // The Institutions of the European Union
/ eds. J. Peterson J., M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 43–67.
6. Wessels W. The Maastricht Treaty and the European Council: The History of an
Institutional Evolution // Journal of European Integration. 2012. Vol. 34, N 7.
P. 753–767.
2.2. Европейская комиссия
Европейскую комиссию (ЕК, ранее — Комиссию Европейских сообществ) часто называют исполнительным органом Европейских сообществ / ЕС. Это обусловлено теми функциями, которые на нее возложены. Однако для ЕС характерно не традиционное разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную, сложившееся
в XVIII в., а функциональное, т. е. разделение отдельных функций между
институтами. Можно также говорить о различном представительстве
в ЕС: ЕК представляет всеобщий, коммунитарный интерес (интерес
Сообщества), ЕП — интересы граждан, а члены Совета министров —
государств-членов. Представлены также интересы субнациональных
единиц в Комитете регионов и разных социальных групп в Экономическом и социальном комитете. Кроме того, исполнительный потенциал
ЕК различен в зависимости от того, идет ли речь об общем рынке, Экономическом и валютном союзе, Общей внешней политике и политике
безопасности или правосудии и внутренних делах.
Предшественник ЕК — Верховный руководящий орган ЕОУС (иногда называемый на русском языке Верховной властью, High Authority).
Ж. Монне считал, что руководящими принципами этого института
должны были стать технократизм и высокий уровень знаний по экономическим вопросам, а не зависимость от национальных интересов или
политических предпочтений. Римские договоры создали ЕК для ЕЭС
и Евроатома, однако в 1965 г. страны-члены подписали соглашение,
на основании которого в 1967 г. Верховный руководящий орган и две
ЕК слились в единую ЕК (с различным объемом полномочий в каждом
из трех сообществ). Одновременно с этим был заложен элемент неравенства между крупными и малыми странами, поскольку до 2004 г. пять
крупных стран-членов (Франция, Германия, Италия, а затем Великобритания и Испания) имели по два комиссара, а все остальные — по одному.
В ЕК принято выделять два уровня.
1. Политический, состоит сегодня из 28 комиссаров (по одному от
каждого государства-члена). Иногда именно его называют ЕК, одна28
ко более корректно именовать этот уровень коллегией (колледжем)
ЕК. Лиссабонский договор теоретически ввел принцип ротации, согласно которому число членов коллегии не должно превышать 2/3 числа
стран-членов. Однако в реальности это положение не применяется (как
уступка Ирландии, отказавшейся первоначально ратифицировать Лиссабонский договор).
2. Административный, состоит из так называемых евробюрократов
(служащих ЕС).
Процесс формировании коллегии ЕК существенно изменился
с 1950- х годов. Изначально страны-члены единогласно выбирали кандидатуру председателя ЕК, а затем и весь состав ЕК. ЕП не имел слова
в определении кандидатур членов коллегии. Однако постепенно влияние ЕП увеличивалось. В 1981 г. при назначении коллегии Комиссии
К. Торна депутаты впервые организовали утвердительные слушания.
Факт прямого избрания ЕП в 1979 г. дал его составу право требовать
утверждения коллегии. В 1983 г. в Торжественной декларации в Штутгарте было зафиксировано обязательство стран-членов консультироваться с расширенным бюро Европарламента при выборе главы Комиссии. Позднее это право было узаконено через Маастрихтский и Амстердамский договоры (соответственно 1992 и 1997 гг.). Особенно важной
была введенная Маастрихтским договором синхронизация сроков легислатуры ЕП и работы коллегии Комиссии. Ниццкий договор 2001 г.
отменил требование единогласного одобрения странами-членами кандидатуры председателя ЕК и всего состава коллегии.
Лиссабонский договор обязал учитывать результаты выборов в ЕП
при назначении главы ЕК. В 2014 г. это было интерпретировано как
право депутатов выдвигать кандидата от каждой политической партии. В результате во главе ЕК встал Ж.-К. Юнкер, против которого
выступала Великобритания. Однако спорность этого назначения заставила государства ЕС договориться, что необходимость учитывать
результаты выборов не тождественна праву европарламентариев выдвигать своего кандидата. Как это будет реализовано на практике, покажут выборы 2019 г.
Формирование коллегии ЕК происходит после избрания ЕП каждый
четвертый и девятый год (2004, 2009, 2014 гг. и т. д.) по следующей процедуре. Вначале главы государств и правительств квалифицированным
большинством16 утверждают кандидатуру председателя ЕК, принимая
во внимание результаты выборов в ЕП (в 2014 г. победившая партия
(правоцентристы) смогла «продавить» назначение своего кандидата).
16
О квалифицированном большинстве см. 2.4 «Совет».
29
Таблица 2.1. Председатели Европейской комиссии (1958 г. — настоящее время)
Имя
Вальтер Хальштейн
Жан Ре
Франко Мария Мальфатти
Сико Мансхолт
Франсуа-Ксавьер Ортоли
Рой Дженкинс
Гастон Торн
Жак Делор
Жак Сантер
Романо Проди
Жозе-Мануэль Дюррау-Баррозо
Жан-Клод Юнкер
Период
Страна
1958–1967
1967–1970
1970–1972
1972–1973
1973–1977
1977–1981
1981–1985
1985–1994
1994–1999
1999–2004
2004–2014
2014–
Германия
Бельгия
Италия
Нидерланды
Франция
Великобритания
Люксембург
Франция
Люксембург
Италия
Португалия
Люксембург
Список всех председателей ЕК приведен в табл. 2.1. Повышение статуса
председателя ЕК ведет к тому, что в культуре этого института всё больше преобладают президентские аспекты, т. е. единоначалие и иерархичность (по сравнению с более равными взаимоотношениями между
председателем ЕК и комиссарами ранее).
Затем страны-члены формируют список кандидатов на пост комиссара от своей страны. ДФЕС прописывает, что единственными
критериями для кандидата на пост комиссара являются его независимость и общая компетентность, но страны-члены при выдвижении
учитывают и многие другие аспекты (партийную принадлежность
кандидата, его предыдущие заслуги). Из представленного списка будущий председатель ЕК формирует состав своей коллегии. При этом
конфигурация портфелей изменяется каждый раз, отражая количество комиссаров, приоритеты председателя, а также изменение компетенций ЕК. Ниццкий договор максимально расширил права председателя в этом вопросе.
ЕП проводит консультации с кандидатами на посты комиссаров17.
Как правило, каждый комитет заслушивает «профильного» претендента, а также проверяет его знание соответствующей сферы деятельности.
При этом Европарламент активно пользуется неформальным правом
отвода кандидатов: одобрить депутаты могут только всю коллегию,
а не каждого комиссара, но голосование по списку не проходит, пока
17
Следует использовать именно термин «комиссары» для обозначения членов
коллегии КЕС, поскольку изначальный термин — французское слово comissaire.
Встречающееся в русскоязычной литературе слово «комиссионер» является некорректным переводом англоязычного термина commissioner.
30
основные пожелания парламентариев не приняты во внимание. Считается, что в каждом назначении коллегии ЕП должен отвергнуть хотя
бы одного кандидата. После этого происходит одобрение всего состава
коллегии Европарламентом (простое большинство) и Советом (квалифицированное большинство).
В обязанности председателя Европейской комиссии входят:
■ определение общих ориентиров работы его Комиссии;
■ установка внутренней организации ЕК (в том числе распределение
портфелей между комиссарами и подчинение им служб);
■ осуществление надзора за индивидуальной работой каждого члена
коллегии;
■ созыв коллегии на заседания;
■ выработка повестки дня заседаний.
Коллегия — высший уровень ЕК. Именно она одобряет все инициативы Комиссии и вырабатывает основные направления деятельности.
Важным документом, позволяющим судить о намерениях каждой
коллегии, является план ее работы. Коллегия встречается раз в неделю
по средам. Для принятия решения по большинству вопросов достаточно простого большинства комиссаров. Если вопрос неспорный, его
можно решить через письменную процедуру или делегирование ответственности одному комиссару.
Во всех типах принятия решений действует принцип коллегиальности (или коллегиальной ответственности), в соответствии с которым
весь состав коллегии ответствен за все решения. Другие принципы работы коллегии — это независимость от национальных и секторальных
интересов, беспристрастность, иерархичность процесса принятия решения и его исполнения, ответственность перед ЕП, несовместимость
поста комиссара с другими должностями (в том числе предполагается
некоторый период бездействия после отставки, с тем чтобы новый работодатель не получил доступ к секретной информации), конфиденциальность дебатов коллегии.
Работа коллегии характеризуется рядом проблем. Среди них — различный опыт комиссаров до прихода в ЕК, разнообразие их политической ориентации и бюрократических культур, из которых они происходят. Редкие встречи (только раз в неделю) осложняют взаимодействие
членов коллегии друг с другом18.
18
Smith A. Why European Commissioners Matter // Journal of Common Market
Studies. 2003. Vol. 41, N 1.
31
Однако сегодня эта проблема частично решена за счет того, что комиссары работают в одном здании и при необходимости могут общаться друг с другом неформально, консультироваться в рабочем порядке.
В обязанности комиссаров входят:
■ руководство профильным генеральным директоратом или службой;
■ представительство ЕК в Совете и ЕП;
■ информирование о работе ЕК;
■ обмен информацией между Комиссией и странами-членами.
В помощь каждому комиссару создается так называемый кабинет
(он состоит из 6–7 человек; у председателя ЕК в кабинете работают
12 человек). Кабинеты ответственны за подготовку соответствующего
комиссара к дебатам по непрофильным для них досье. На еженедельных встречах глав кабинетов комиссаров (по понедельникам) готовятся заседания коллегии. Роль кабинетов во многом отражает принципы
французской бюрократии. Инновацией Р. Проди было внесение мультикультурализма в работу кабинетов (этот процесс также известен как
денационализация кабинетов). Ранее они состояли преимущественно
из представителей государства происхождения соответствующего комиссара. Теперь же, согласно неформальным требованиям, количество
соотечественников комиссара в его кабинете не может превышать 50 %.
С формальной точки зрения комиссары независимы от стран происхождения. Среди экспертов, однако, продолжаются споры относительно того, насколько сильна эта независимость. Одни утверждают,
что ролевые предпочтения оказываются сильнее национальных19. Другие демонстрируют, что государства-члены борются за предоставление
их кандидатам наиболее влиятельных постов в КЕС, сохраняют тесные
контакты со «своим» комиссаром и предоставляют в их распоряжение
некоторые национальные бюрократические ресурсы20. Кроме того, в деятельности кабинетов часто видят продвижение интересов государства
происхождения соответствующего комиссара.
Помимо страны происхождения на позицию комиссаров влияет их
предшествующая карьера (была ли она политической или администра-
19
См., напр.: Egeberg M. Executive Politics as Usual: Role Behaviour and Conflict
Dimensions in the College of European Commissioners. Oslo, 2005 (ARENA Working
Papers, N17).
20
См.: Kassim H., Mennon A. European Integration since the 1990s: Member States
and the European Commission. Oslo, 2004; ARENA Working Papers, N 6; The Institutions
of the European Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2006. P. 81–103, 147–168;
Smith A. Why European Commissioners Matter.
32
тивной), важность их портфеля в процессе европейской интеграции,
а также фрагментированность ЕС в целом21.
Уже Римские договоры дали ЕП право объявлять вотум недоверия коллегии ЕК. Однако принцип коллегиальности ведет к тому, что
отставка ЕК может быть только коллективной. Для этого ЕП должен
проголосовать так, чтобы за отставку было 2/3 голосов присутствующих
депутатов, которые одновременно составляют большинство членов ЕП.
На практике собрать такое количество голосов представляется почти
невозможным. Пример такой попытки — разбирательство против коллегии Ж. Сантера в 1999 г. (по причинам непотизма). Однако любое такое голосование имеет важные политические последствия. Несмотря на
то, что ЕП в 1999 г. не набрал достаточного количества голосов, коллегия подала в отставку.
Коллегия автоматически подает в отставку после пяти лет деятельности. Любой комиссар может самостоятельно подать в отставку на любом этапе. Кроме того, со времени Ж. Баррозо председатель Комиссии
также получил право требовать отставки любого комиссара, если возникает необходимость. Например, так произошло с мальтийским комиссаром Дж. Далли, которого Ж. Баррозу вынудил подать в отставку
в 2012 г. из-за обвинений в сговоре с табачными компаниями.
Как правило, много отставок происходит, когда полномочия коллегии подходят к концу и комиссары начинают задумываться о дальнейшей деятельности. На современном этапе председатель ЕК также имеет
право требовать отставки любого комиссара при поддержке большинства коллегии. Комиссары как индивиды могут быть также подвергнуты судебному разбирательству.
Второй, административный уровень ЕК состоит из так называемых
европейских служащих, объединенных в генеральные директораты или
службы, которые, в свою очередь, делятся на директораты и отделы. Сегодня в ЕК занято около 33 тыс. человек, что значительно меньше количества госслужащих на национальном уровне. Поэтому вряд ли оправданно представление о ЕК как крайне бюрократизированной структуре. Схема современной организации административного уровня ЕК
и аббревиатуры служб приведены ниже. Организация административного уровня постоянно подвергается изменениям. Трансформации
обусловлены повышением эффективности деятельности, расширением
компетенций КЕС, а также усилением прозрачности ее работы. Каждый
генеральный директорат и служба делятся на директораты и отделы.
21
Smith A. Why European Commissioners Matter.
33
Идеи европейской публичной службы восходят к Ж. Монне, скопировавшему ее с французской бюрократической модели, но она также
отражает и принципы основных международных организаций первой
половины ХХ в. Существуют две категории служащих Евросоюза: администраторы (AD) и ассистенты (AST), в первой — 12 уровней (рангов), во второй — 11.
Генеральные директораты
(учитываются службы Европейской комиссии, приравненные
по статусу к генеральным директоратам)
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
Сельское хозяйство и развитие сельской местности (AGRI)
Бюджет (BUDG)
Изменение климата (CLIMA)
Коммуникация (COMM)
Сети коммуникации, контент и технологии (CNECT)
Конкуренция (COMP)
Образование и культура (EAC)
Экономические и финансовые вопросы (ECFIN)
Занятость, социальные вопросы и включение (EMPL)
Энергетика (ENER)
Окружающая среда (ENV)
Евростат (ESTAT)
Финансовая стабильность, финансовые услуги и союз рынков капитала (FISMA)
Здравоохранение и безопасность питания (SANTE)
Гуманитарная помощь и гражданская защита (ECHO)
Служба персонала и безопасности (HR)
Информатика (DIGIT)
Внутренний рынок, промышленность, предпринимательство
и малый и средний бизнес (GROW)
Международное сотрудничество и развитие (DEVCO)
Устный перевод (SCIC)
Объединенный исследовательский центр (JRC)
Правосудие и защита потребителей (JUST)
Морская политика и рыболовство (MARE)
Миграция и внутренние дела (HOME)
Мобильность и транспорт (MOVE)
Политика соседства и расширения (NEAR)
Региональная и урбанистическая политика (REGIO)
Исследования и инновации (RTD)
34
■
■
■
■
■
Генеральный секретариат (SG)
Служба по внешнеполитическим инструментам (FPI)
Налоговые вопросы и таможенный союз (TAXUD)
Торговля (TRADE)
Письменный перевод (DGT)
Службы
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
Центральная библиотека
Служба по борьбе с мошенничеством (OLAF)
Офис ЕК по защите информации
Европейский центр политических стратегий (EPSC)
Исторические архивы
Служба внутреннего аудита (IAS)
Офис администрирования и индивидуальных выплат (PMO)
Правовая служба (SJ)
Офис публикаций (OP)
Инфраструктура и логистика (подразделения в Брюсселе и Люксембурге — OIB, OIL)
Наиболее высокая должность в европейской публичной службе —
это пост генерального секретаря ЕК. Именно он председательствует на
встречах глав кабинетов по понедельникам и генеральных директоров
по четвергам. Генеральный секретарь также ответствен за связь с другими институтами и подотчетен напрямую Председателю ЕК. Комиссары указывают на чрезмерное, даже политическое влияние этого поста
в ущерб компетенциям комиссаров. Однако институциональный вес
Генерального секретаря продолжает расти (в том числе за счет практики так называемой оценки регулятивного воздействия, которая контролируется напрямую Генеральным секретариатом ЕК).
Набор служащих институтов Евросоюза, а также их продвижение
по службе и выход на пенсию сегодня регулируется регламентом 2014 г.
Количество служащих каждой страны пропорционально ее населению,
и на всех уровнях европейской службы (особенно самом высоком) соблюдается принцип равного национального представительства.
Помимо постоянных служащих Комиссия может также использовать временных специалистов (на срок до трех лет). Для сближения
национальных и европейской бюрократических систем также активно
практикуется долгосрочное командирование национальных служащих в ЕК. В его ходе национальные служащие изучают работу институтов Евросоюза, при этом у национальных служащих развиваются
35
«европейская идентичность» и «приверженность коммунитарным целям». Некоторые исследователи анализируют эту тенденцию исходя
из теории социологического неоинституционализма22. Новые странычлены после вступления в ЕС использовали командирование национальных служащих в ЕК, для того чтобы «выбрать» квоты постов в ЕК,
положенные им в соответствии с их населением.
Основные принципы современной европейской
публичной службы
■ меритократия (продвижение по службе на основе заслуг)
■ обучение в течение всей карьеры и мобильность между различными
службами
■ отсутствие влияния принципа национальности (за исключением назначений на высшие должности)
■ мобильность
■ эффективность
■ прозрачность
■ мультилингвизм.
Кризис Комиссии Сантера повлек реформу европейской госслужбы.
Р. Проди с 1999 г. стал внедрять принцип добропорядочного управления (good governance). Была подготовлена Белая книга по добропорядочному управлению, которая предполагает усиление демократичности
и легитимности процесса принятия решений в Евросоюзе. В документе
выделено пять основных принципов: открытость, участие, ответственность, эффективность и согласованность23. Н. Киннок реформировал
собственно европейскую госслужбу. Преобразования были направлены на концентрацию на стратегических вопросах и делегирование
остального, оптимальное использование ресурсов, содействие меритократии и эффективный финансовый менеджмент. Успешность проведенных мероприятий авторами оценивается по-разному24.
Юристы выделяют две категории полномочий ЕК: первичные, т. е.
непосредственно прописанные в учредительных договорах, и делегированные, т. е. переданные ей законодательными актами ЕП и Совета.
22
См., напр.: Trondal J. The ‘Parallel Administration’ of the European Commission.
National Officials in European Clothes? Oslo, 2001 (ARENA Working Papers, N 25).
23
Commission of the European Communities. European Governance. White Paper.
Brussels, 25 July 2001, N 428.
24
Hooghe L., Kassim H. The Commission’s Services // The Institutions of the European
Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 173–198.
36
С политологической точки зрения можно выделить четыре группы
компетенций ЕК.
1. «Мотор интеграции». Исключительное право ЕК на законодательную инициативу по большинству вопросов (за исключением внешней политики). К этой же группе относятся так называемые распорядительные компетенции ЕК25.
2. «Хранитель договоров». ЕК постоянно проводит мониторинг исполнения странами-членами их обязательств по учредительным договорам и вторичному законодательству Евросоюза. К этой же группе
относятся действия ЕК по поиску компромисса в случае спорных
ситуаций между институтами, странами-членами, а также предоставление рекомендации в соответствии с «духом договоров».
3. Административные функции:
— деятельность в рамках внешней политики и некоторых вопросов
сотрудничества в области правосудия;
— проверки и инспекции;
— сбор и предоставление информации государств-членов и различных институтов;
— подготовка и исполнение бюджета, управление денежными средствами ЕС;
— разрешение определенных мер государств-членов (например,
предоставление госпомощи);
— проведение трехсторонних переговоров с представителями работников и работодателей на европейском уровне;
— наложение штрафов на государства-члены за нарушение правил
ЕС, а на компании — за препятствия для конкуренции.
4. Представительство Евросоюза на международной арене (переговоры
по торговле, ассоциации, членстве в международных форумах и др.).
По сравнению с национальными правительствами ЕК чаще выступает в качестве инициатора новых направлений деятельности и реже —
в качестве исполнителя, поскольку в этой последней функции он опирается на национальные правительства и европейские агентства26.
Однако реформы в области Экономического и валютного союза, развернувшиеся с 2007 г., напротив, усиливают административные и исполнительные обязанности ЕК.
ЕК также неоднократно отмечала, что она сама инициирует очень
мало актов. Из всего объема предложенных законопроектов 30 % — это
25
26
См. 3.3 «Проблема исполнения, делегированные и имплементирующие акты».
См. 2.10 «Агентства Европейского союза».
37
исполнение международных обязательств, 20 % — развитие существующего законодательства, 20–25 % — предложения, внесенные по просьбе
других институтов, а еще 10–15 % — инициативы, по которым ЕК не
имеет возможности что-то менять, поскольку их основные положения
четко прописаны в уставных документах27.
Направление эволюции компетенций ЕК вызывает дискуссии.
1. Развитие интеграционного процесса ведет к постепенному росту ее
компетенций в регулировании как традиционной экономической
области, так и новых областей (внешняя политика, сотрудничество
в области свободы, безопасности и правосудия). Исследование этого аспекта тесно связано с проблемой делегирования и потери государствами контроля за ЕК вследствие информационной асимметрии, ограниченности национальных правительств электоральным
циклом. При этом передача полномочий Комиссии имеет место,
поскольку страны-члены хотят оптимизировать процесс принятия решений и повысить вероятность последовательной политики
и выполнения основных решений другими государствами-членами.
Кроме того, страны ЕС в большей степени ограничены электоральным циклом, чем ЕК, что также повышает влияние последней.
ЕК, используя право законодательной инициативы, может оказывать влияние и на предпочтения государств-членов в Совете
министров. Изменить законопроект можно только единогласным
голосованием, а оно в Совете достигается сложно. Исследователи
часто показывают, как ЕК предпринимает и другие шаги для защиты своего права законодательной инициативы (повышение качества
регулирования, упорядочивание процедуры комитологии, анализ
последствий законодательных проектов, упрощение и ограничение
коммунитарного законодательства (acquis communautaire))28. ЕК
упрочивает свой статус и выступая эффективным медиатором для
институтов. Наконец, ЕК при проведении различных переговоров
с третьими сторонами постепенно расширяет свои полномочия.
В качестве примеров можно привести переговоры по Уругвайскому
раунду и по соглашению об открытом небе29.
27
Commission of the European Communities. Improving and Simplifying the
Regulatory Environment. Brussels, 2001. См. также: House of Lords. Initiation of EU
Legislation. Report with Evidence. Ordered to be printed 15 July 2008 and published
24 July 2008. London, 2008.
28
Stacey J. Displacement of the Council via Informal Dynamics? Comparing the
Commission and Parliament // Journal of European Public Policy. 2003. Vol. 10, N 6.
29
Woll C. The road to external representation: the European Commission’s activism
in international air transport // Journal of European Public Policy. 2006. Vol. 13, N 1.
38
2. Национальные правительства налагают ограничения на политику
ЕК путем использования процедуры комитологии / имплементирующего законодательства30 и судебной машины Евросоюза, а также
через назначения коллегии, принятия новых законодательных актов
и бюджетную процедуру31. Ресурсы ЕК (как людские, так и финансовые) ограничены, что не способствует расширению ее деятельности.
Расширение полномочий ЕП также ведет к постепенному сужению
поля деятельности ЕК. Особенно ярко это проявилось после создания процедуры совместного принятия решения (ныне обычной
процедуры принятия решений)32.
Кроме того, многое ослабляет законодательную инициативу ЕК:
■ предпочтение с 1980-х годов взаимного признания гармонизации
правовых норм (т. е. предпочтение негативной, а не позитивной интеграции);
■ акцент с 1990-х годов на принципах субсидиарности и пропорциональности;
■ распространение с 2000 г. открытого метода координации33;
■ давление групп влияния, лоббизма;
■ увеличение количества агентств34.
Критика евробюрократии населением Евросоюза, а также коррупционные скандалы помешали повысить эффективность ЕК как института Евросоюза35. Кроме того, введенные Лиссабонским договором механизмы контроля субсидиарности также ограничивают свободу действий ЕК. Наконец, на современном этапе для эффективной работы ЕК
необходимо ее сотрудничество с ЕСов и ЕП.
Процесс принятия решения в ЕК сложен и иерархичен. Вначале
над проектом работает среднее звено служащих категории А (в отделах). Работа идет с использованием как ресурсов ЕК, так и внешних
экспертов. Принято классифицировать этих экспертов на три группы:
30
См. 3.3 «Проблема исполнения, делегированные и имплементирующие акты».
Kassim H., Mennon A. European Integration since the 1990s: Member States and
the European Commission.
32
См. 3.1 «Процедуры принятия законодательных актов».
33
См. 3.4 «Принятие решений в Экономическом и валютном союзе».
34
См. 2.10 «Агентства Европейского союза».
35
По мнению Ж. Майоне, ЕК должна компенсировать эту критику дальнейшим
делегированием. См.: Majone G. The European Commission: the Limits of Centralization and the Perils of Parlimentarization // Governance: an International Journal of Policy,
Administration and Institutions. 2002. Vol. 15, N 3.
31
39
1) экспертные комитеты (состоящие из представителей государствчленов и призванных дать ЕК информацию относительно того, что
приемлемо на национальном уровне);
2) консультативные комитеты (включающие представителей промышленности и иных групп, заинтересованных в данном законопроекте);
3) научные группы (привлекающие экспертов по той или иной
проблеме)36.
Все группы работают под председательством ЕК, что позволяет ей
контролировать процесс и оказывать значительное влияние на конечный результат. Часто создаваемые группы (также называемые экспертными) включают как представителей бизнеса, так и государств-членов.
Большое количество комитетов обусловливает частое применение теории сетей к работе ЕК.
В целом считается, что комитеты создаются по четырем причинам:
1) для установления повестки дня и основных параметров будущего
законодательства;
2) для подготовки законопроекта;
3) для мобилизации поддержки новых норм;
4) наконец, в качестве некоего прикрытия, «фигового листа», инициативы ЕК.
Генеральные директораты по-разному используют комитеты. Одни
создают достаточно долгосрочные, общие структуры, другие — используют временные и специализированные. Всего единовременно существует около 1 тыс. комитетов, т. е. ЕК регулярно использует около
50 тыс. помощников из частного сектора, науки и национальных администраций.
На низшем уровне ЕК (отделы) осуществляется наиболее тесное
взаимодействие с группами интересов и национальными администрациями стран-членов. Именно при подготовке законопроекта в отделе
целесообразнее всего проводить лоббирование приемлемого варианта законопроекта37, поскольку здесь оформляются основные решения.
После подготовки первого проекта осуществляются межсервисные
консультации с другими службами ЕК для того, чтобы избежать противоречий в системе законодательных актов ЕС и не создавать угроз
для реализации других приоритетов. Далее законопроект проходит
36
37
Иногда их также называют эпистемными сообществами.
О лоббировании см. 3.1 «Процедуры принятия законодательных актов».
40
утверждение на уровне профильных директората, генерального директората, кабинетов и, наконец, коллегии КЕС. Только после этого
законопроект направляется на обсуждение Европейского парламента
и Совета министров.
На всех стадиях Генеральный секретариат ЕК обеспечивает координацию работы различных подразделений, однако на практике управление Евросоюза страдает от недостаточного взаимодействия различных
подразделений Европейской комиссии. Страны-члены также на всех
этапах пытаются воздействовать на принятие решений в ЕК.
В целом успех каждой коллегии определяется четырьмя параметрами:
1) приемлемость политики ЕК для государств-членов на конкретном
этапе времени;
2) качество сотрудничества ЕК с Судом ЕС и ЕП;
3) международный контекст;
4) этап экономического цикла, на котором находится Евросоюз.
Анализ этих и некоторых других параметров заставляет часть исследователей заявлять, что по-настоящему ЕК была влиятельна только два
раза: в конце 1950-х —1960-х годах под руководством В. Хальштейна и
в 1980–1990-е годы под руководством Ж. Делора. В то же время пост
главы ЕК остается одним из самых престижных, вокруг него разворачиваются бои, а нынешний глава ЕК Ж.-К. Юнкер намерен существенно
укрепить интеграционный потенциал в ЕС.
Вопросы для повторения
➢ Как эволюционировал процесс формирования коллегии Европейской комиссии?
➢ Какова процедура принятия решения в рамках Европейской комиссии?
➢ Каковы основные функции Европейской комиссии?
➢ Что такое европейская публичная служба?
➢ Какова роль кабинетов в деятельности Европейской комиссии?
➢ Каково значение национальности комиссара?
➢ Как проявляется принцип коллегиальности в деятельности Европейской
комиссии?
➢ Как Европейская комиссия реализует свою функцию хранителя договоров?
➢ Увеличилось или уменьшилось с течением времени значение Европейской
комиссии в управлении Европейским союзом?
➢ Каково значение кризиса Комиссии Сантера для развития институтов Евросоюза?
41
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on European Union. Arts. 17, 18.
2. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts. 244–250.
Литература
1. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение
защиты прав человека / под ред. Л. М. Энтина. М., 2011. С. 163–186, 261–284.
2. Bailer S. An Agent Dependent on the EU Member States? The Determinants of
the European Commission’s Legislative Success in the European Union // Journal
of European Integration. 2014. Vol. 36, N 1. P. 37–53.
3. Egeberg M., Heskestad A. The Denationalisation of the Cabinets in the European
Commission. A Research Note. Oslo, 2008 (ARENA Working Papers, N 25).
4. Hodson D. The Little Engine that Wouldn’t: Supranational Entrepreneurship and
the Barroso Commission // Journal of European Integration. 2012. Vol. 35, N 3.
P. 301–314.
5. Hooghe L., Kassim H. The Commission’s Services // The Institutions of the
European Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 173–198.
6. Peterson J. The College of Commissioners // The Institutions of the European
Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 96–124.
7. Schoutheete P. de. Making the institutions work better and more effectively
together: Priorities for the New Commission. Brussels, 2014 (CEPS Commentary).
8. Smith A. How the European Commission’s Policies Are Made: Problematization,
Instrumentation and Legitimation // Journal of European Integration. 2014.
Vol. 36, N 1. P. 55–72.
2.3. Европейский парламент
Евросоюз — союз государств и граждан, где Европейский парламент
(Европарламент, ЕП) представляет граждан, а Совет — государствачлены. Эти два института можно также сравнить с двумя палатами
парламента. Официально ЕП имеет две штаб-квартиры: в Брюсселе,
где заседают комитеты, и в Страсбурге, где проходят пленарные заседания. В Люксембурге расположен секретариат ЕП. Такое разделение
между тремя городами постоянно провоцирует раздражение депутатов, но Франция активно защищает решение Маастрихтской межправительственной конференции о проведении ежемесячных заседаний на
своей территории.
История Европарламента восходит к Общей ассамблее, созданной
для первого сообщества — ЕОУС. Наделение представительного органа
широкими бюджетными, законодательными и контрольными полномочиями было центральным аспектом проекта Европейского поли42
тического сообщества. Это расценивалось как необходимый шаг для
компенсации элитистского подхода к интеграции с передачей части суверенных полномочий на надгосударственный уровень в трех сообществах38. Однако проект так и не реализовался. В 1957 г., когда возникли два других сообщества, было решено, что уже созданные для ЕОУС
Ассамблея и Суд распространят сферу своей деятельности и на новые
интеграционные объединения.
На тот момент Общая ассамблея не имела значительных полномочий: она обладала лишь консультативным правом. Формировалась
Общая ассамблея из депутатов представительных органов стран —
членов Сообществ, т. е. граждане не могли прямо выбирать депутатов
Ассамблеи. Представительный орган власти с каждым десятилетием
расширял свои полномочия и увеличивал свой вес относительно других институтов Европейского сообщества, а затем и ЕС. В 1962 г. для
обозначения представительного органа депутаты всё активнее начинали использовать термин «Европейский парламент», который в Едином
европейском акте получил свое правовое закрепление.
Еще Парижский договор 1951 г., учредивший ЕОУС, предполагал избрание депутатов Ассамблеи путем прямого голосования. Ст. 138 договора 1957 г., учредившего ЕЭС, зафиксировала, что Ассамблея выработает проект перехода к всеобщему прямому голосованию по единой для
всех стран-членов процедуре, а Совет утвердит этот проект. В 1960 г.
был разработан проект Дехусса (Dehousse), а в 1975 г. — проект Патьяна
(Patjin). Однако акт о прямых выборах появился только в 1976 г., поскольку государства-члены опасались роста наднациональных (коммунитарных) тенденций в Сообществах. Появление акта о прямых выборах связано с двумя событиями: формированием Европейского совета в 1974 г., требовавшего коммунитарного противовеса, и переходом
к новому способу финансирования Сообществ (через так называемые
собственные средства)39. В 1979 г. прошли первые прямые выборы в ЕП,
а в 1986 г. Единый европейский акт узаконил их.
Отсутствие прямых выборов депутатов означало, что партии, не
представленные в национальных собраниях, не могли попасть в Европарламент. Кроме того, почти все депутаты, работавшие в Ассамблее
до прямых выборов, пытались способствовать дальнейшей интеграции
(другие попросту не шли работать в Ассамблею). А поскольку депутатам
38
Rittberger B. No integration without Representation!’ European Integration, parliamentary Democracy, and Two Forgotten Communities // Journal of European Public
Policy. 2006. Vol. 13, N 8.
39
См. 3.2 «Бюджетная процедура и финансовые перспективы. Межинституциональные соглашения».
43
приходилось совмещать обязанности депутатов в национальных собраниях и Общей ассамблее, время на Ассамблею уделялось по остаточному
принципу. В то же время совмещение двух постов (так называемый двойной мандат евродепутатов) способствовало тесному взаимодействию национальных парламентов и Общей ассамблеи. Сегодня двойные мандаты
не запрещены, но мало практикуются в связи с тем, что совмещать работу в двух законодательных органах физически очень сложно.
Постепенно расширялось и количество депутатов. Данные о динамике числа евродепутатов приведены в табл. 2.2. Количество мест, выделяемых каждому государству, определяется на основе трех критериев.
1. Количество мест должно быть пропорционально населению странчленов. Если граждане одного государства-члена проживают на
территории другого, они голосуют на выборах в ЕП в стране проживания.
2. Эффективность деятельности парламента требует, чтобы количество депутатов ЕП было ограничено (сегодня оно определяется
в 700–800 человек).
3. ЕП должен быть полностью представлен весь политический спектр
того иного государства. Для этого необходимо минимум 6 мест.
В совокупности эти критерии дают спорную картину: каждый немецкий депутат представляет около 1 млн граждан, а мальтийский —
6 тыс. То есть в ЕП (как и в Совете) прослеживается принцип завышенного представительства малых стран-членов. Расширение ЕС также
ведет к пересчету количества депутатов от каждого государства ЕС.
Постепенно расширялись и полномочия Ассамблеи. Вначале она получила ограниченные бюджетные функции и право консультативного
голоса по всем законопроектам. Затем было подтверждено место ЕП
в институциональном балансе, а именно право ЕП на консультативное
мнение, без которого не могло быть принято никакое решение (дело
№ 138/79 Roquette Frères SA v. Council, известное как Isoglucose). Это
дало возможность ЕП откладывать принятие тех или иных законопроектов (но не запрещать их). Однако одновременно Суд постановил, что
Ассамблея не может нарушать принципы добропорядочного управления и обязана предоставлять свое мнение в разумный срок. В 1983 г.
дело зеленых (Les Verts, № 294/83) подтвердило право Ассамблеи на обращение в Европейский суд. Роль Суда в расширении компетенций ЕП
на раннем этапе особо интересна.
Бюджетные полномочия ЕП возросли в ходе дебатов по бюджетам
1980, 1983 и 1985 гг., когда парламентарии сумели представить и защитить согласованную позицию, отличавшуюся от взглядов других
44
45
1973
—
14
—
36
—
36
—
10
10
—
36
—
—
—
6
—
14
—
—
—
—
—
—
36
—
—
—
198
1958
—
14
—
—
—
36
—
—
—
—
36
—
—
—
6
—
14
—
—
—
—
—
—
36
—
—
—
142
—
—
—
410
1979
—
24
—
81
—
81
—
16
15
—
81
—
—
—
6
—
25
—
—
—
—
—
—
81
—
—
—
434
1981
—
24
—
81
—
81
24
16
15
—
81
—
—
—
6
—
25
—
—
—
—
—
—
81
—
—
—
518
1986
—
24
—
81
—
81
24
16
15
60
81
—
—
—
6
—
25
—
24
—
—
—
—
81
—
—
—
567
1992
—
24
—
87
—
99
25
16
15
64
87
—
—
—
6
—
31
—
25
—
—
—
—
87
—
22
—
626
Годы
1995
21
25
—
87
—
99
25
16
15
64
87
—
—
—
6
—
31
—
25
—
—
—
16
87
—
22
—
626
1999
21
25
—
87
—
99
25
16
15
64
87
—
—
—
6
—
31
—
25
—
—
—
16
86
24
19
6
732
2004
18
24
—
78
24
99
24
14
13
54
87
6
9
13
6
5
27
54
24
—
14
7
14
78
24
19
6
785
2007
18
24
18
78
24
99
24
14
13
54
78
6
9
13
6
5
27
54
24
35
14
7
14
78
2009*
17 (19)
22
17 (18)
72 (73)
22
99
22
13
12
50 (54)
72 (73)
6
8
12
6
5 (6)
25 (26)
50 (51)
22
33
13
7
13
72 (74)
11**42
22
18 (20)
6
736
* Количество депутатов было увеличено после вступления в силу Лиссабонского договора; ** После присоединения в 2013 г.
Австрия
Бельгия
Болгария
Великобритания
Венгрия
Германия
Греция
Дания
Ирландия
Испания
Италия
Кипр
Латвия
Литва
Люксембург
Мальта
Нидерланды
Польша
Португалия
Румыния
Словакия
Словения
Финляндия
Франция
Хорватия
Чехия
Швеция
Эстония
Всего
Страна
Таблица 2.2. Изменение численности депутатов ЕС (1958–2014 гг.)
2014
18
21
17
73
21
96
21
13
11
54
73
6
8
11
6
6
26
51
21
32
13
8
13
74
11
21
20
6
751
институтов. Единый европейский акт ввел процедуры сотрудничества
и согласия (assent), а Маастрихтский договор — процедуру совместного принятия решения. Все три процедуры значительно усилили вес ЕП
в законотворчестве, хотя и не дали ему право законодательной инициативы. Более того, без согласия ЕП ни одно решение, принимаемое по
процедуре согласия или совместного принятия решения (ныне обычная законотворческая процедура), не может быть утверждено40. Возрастали также компетенции ЕП по контролю за делегированными актами.
Наконец, увеличился вес ЕП при одобрении состава ЕК и голосовании
при вынесении ей вотума недоверия41.
ЕП также регулярно менял свои внутренние правила, что повышало его согласованность и эффективность. Иногда говорят о двух
стратегиях по расширению полномочий ЕП: одна ориентирована вовне, на утверждение прав по сравнению с другими институтами, вторая — на упрочение процедур и организационной структуры внутри
ЕП. Первая стратегия доминировала после утверждения Единого европейского акта, вторая — после Маастрихта, а в особенности после
Амстердама42 .
Выборы в ЕП организуются каждый четвертый и девятый годы
(1994-й, 1999-й, 2004-й, 2009-й и т. д.). Голосование организуется на национальном уровне. В июне 2002 г. ЕП и Совет согласовали историческую поправку в акт 1976 г. о выборах в ЕП. Теперь все выборы проходят на основе пропорциональной системы при праве государствчленов вводить различные специальные оговорки43. Страны отличают
в зависимости от того:
■ насколько важны список и голосование за конкретного кандидата
в списке;
■ образован ли единый национальный округ или государство поделено на округа;
■ какую роль играют национальные политические партии в выборах;
■ какова дата голосования (что обусловлено избирательной традицией);
40
См. более подробно 3.1 «Процедуры принятия законодательных актов».
См. 2.2 «Европейская комиссия».
42
Подробнее см.: Kreppel A. Necessary but Not Sufficient: Understanding the Impact of Treaty Reform on the Internal Development of the European Parliament // Journal of European Public Policy. 2003. N 6.
43
О различиях в процедурах подробнее см.: Farrell D., Scully R. Electing the
European Parliament: How Uniform are ‘Uniform’ Electoral Systems? // Journal of
Common Market Studies. 2005. N 5.
41
46
■ существует ли порог для прохождения в ЕП (он не может превышать 5 %).
Аспекты избирательной системы конкретной страны-члена оказывают влияние на европарламентариев. Обычно на поведение депутатов
влияют три фактора: стремление быть переизбранным, политические
предпочтения в конкретной области и желание получить те или иные
посты в Европарламенте. В зависимости от избирательного цикла, типа
избирательной системы в государстве происхождения и партийной
дисциплины различные предпочтения могут выходить на первое место.
Депутат ЕП не имеет права быть национальным министром, комиссаром или служащим ЕК, а также членом Суда ЕС. Срок деятельности
каждой легислатуры составляет 5 лет. Сменяемость европарламентариев на сегодня статистически выше, чем у их национальных коллег. Различается и мотивация депутатов: одни рассматривают свою деятельность в ЕП как самостоятельную карьеру, другие — как шаг в направлении более значимых национальных постов, третьи — как завершающий
этап карьеры.
Выборы в ЕП не пользуется большой популярностью. С начала прямых выборов и до настоящего периода явка избирателей постоянно
падает. В 1979 г. она составляла 62 %, в 1989 г. — уже 58 %, в 1999 г. —
49,4 %, а в 2014 г. — 42,54 %. В качестве причин низкого уровня участия
граждан в выборах называются отсутствие явных перемен, связанных
с избранием тех или иных политических сил в Европарламент, недостаточная координация национальных кампаний и их малобюджетность
в сравнении с национальными выборами. Некоторые исследователи на
основе данных об уровне участия и системы формирования ЕП делают
вывод, что европейский электорат пока не сформировался44.
Достаточно популярным является рассмотрение выборов в ЕП как
выборов второго порядка — в соответствии с концепцией, разработанной в середине 1980-х годов45. Явка на эти выборы значительно ниже,
а граждане, не считая выборы важными для перераспределения власти, могут голосовать двумя способами. Первый — отдать предпочтения тем силам, которым они симпатизируют, но которые недостаточно
влиятельны на национальном уровне (зеленые, проевропейские партии
44
Caramani D. The Formation of a European Electorate. Evidence from Electorate
Volatility Measures, 1970–2000s. Mannheim, 2004 (Working Papers, N 83).
45
Reif K., Schmitt H. Nine Second Order National Elections: A Conceptual Framework for the Analysis of European Election Result // European Journal of Political Research. 1980. Vol. 8, N 1. См. также: Ferrara F., Weishaupt J. T. Get Your Act Together
Party Performance in European Parliament Elections // European Union Politics. 2004.
Vol. 5, N 3.
47
и т. п.). Второй — выразить протест правящей партии. Тип голосования
зависит от национального электорального цикла. Протестное голосование имеет место во второй половине национального электорального
цикла, когда можно оценить результаты деятельности действующего
правительства или парламента. Оно чаще происходит в новых странахчленах, а не в старых46.
Восприятие гражданами Евросоюза выборов в ЕП в качестве выборов второго порядка связывают как с непониманием последствий европейских решений, так и с отсутствием конфронтации между исполнительной и законодательной ветвями власти на европейском уровне
и деперсонификацией европейской политики47. Усиление связи между
выборами в ЕП и номинацией председателя ЕК может отчасти нивелировать вторую причину.
После проведения голосования на национальном уровне депутаты
объединяются в политические группы согласно своей политической
принадлежности. Рассадка депутатов на планерных заседаниях ЕП
в амфитеатре (справа налево) также осуществляется согласно их политической принадлежности. Распределение постов внутри ЕП (председатель, заместители председателя, квесторы, председатели комитетов
и политических групп, рапортеры) происходит в соответствии с партийной принадлежностью (так называемая система д’Онт). Но учитывается и национальная принадлежность.
Рост важности ЕП повлек и увеличение внимания национальных
политических сил к нему. Кроме того, исследуются и вопросы того, насколько важна национальная принадлежность депутата в принципе,
особенно в сравнении с партийной принадлежностью. Значение национальных факторов тем сильнее, чем выше роль национальной партии
для переизбрания депутата48.
Сегодня в Европарламенте сформировались две крупные политические группы (Европейская народная партия и Европейская социалистическая партия)49, а также несколько меньших по численности
46
Koepke J. R., Ringe N. The Second-order Election Model in an Enlarged Europe
// European Union Politics. 2006. Vol. 7, N 3.
47
Schmitt H. The European Parliament Elections of June 2004: Still Second-Order?
// West European Politics. 2005. N 3.
48
Raunio T., Wiberg M. Controlling Outcomes: Voting Power in the European Parliament 1979–2000 // European Integration, 2002. Vol. 24, N 2; Jun H.-W. Catching the
Runaway Bureaucracy in Brussels Euro-Parliamentarians in Budgetary Politics // European Union Politics. 2003. N 4; Hix S. Electoral Institutions and Legislative Behaviour. Explaining Voting Defection in the European Parliament // World Politics. 2004.
Vol. 56, January.
49
Ныне Прогрессивный альянс социалистов и демократов в ЕП.
48
(Группа альянса либералов и демократов за Европу, Группа Европы наций и свободы, Группа зеленых / Европейский свободный альянс, Конфедеративная группа «Объединенные европейские левые» / Зеленые
левые северных стран, Группа европейских консерваторов и реформистов, Группа Европы за свободу и прямую демократию). Всего сегодня
в ЕП восемь политических групп, а также группа неприсоединившихся.
Распределение депутатов между ними показано в табл. 2.3. Согласно
действующему регламенту ЕП политическую группу могут организовать как минимум 25 депутатов, представляющих 1/4 стран-членов.
Таким образом, формируется стабильная партийная система, состоящая из двух крупных групп и нескольких более мелких. Образованию
политических групп способствуют четыре фактора:
1) идеологическая близость стран-членов и, следовательно, их депутатов;
2) распределение постов в ЕП в соответствии с системой, основанной
на политической аффилиации депутатов;
3) развитие взаимодействия с Советом, при котором ЕП может играть
заметную роль только при наличии консолидированной позиции;
4) принятый в 2003 г. регламент о финансировании политических
групп на европейском уровне (согласно этому регламенту 15 %
средств распределяется между всеми партиями на европейском
уровне50, а 85 % — между теми, чьи представители избраны в ЕП
в соответствии с количеством полученных мест). В 2007 г. было также принято решение о создании фондов для основных политических групп, призванных стать для них идеологической и интеллектуальной поддержкой.
Каждая группа назначает своего председателя, бюро, секретариат.
ЕП выполняет большое количество функций.
Первая функция ЕП — законотворчество. ЕП вовлечен в принятие решений по различным предложениям ЕК. В зависимости от процедуры влияние ЕП на процесс принятия решения меняется. Обычная
процедура принятия решения дает ЕП де-факто право вето на законопроекты, с которыми он не согласен. Наибольшим влиянием ЕП пользуется при принятии решений о регулятивных мерах, а не перераспределительных.
ЕП значительно слабее национальных представительных органов власти, поскольку не имеет права законодательной инициативы.
50
Партии должны быть представлены в национальных и региональных органах власти семи государств или получить как минимум 3 % голосов в семи государствах.
49
50
7
0
12
34
5
1
4
17
16
2
4
Великобритания
Венгрия
Германия
Греция
Дания
Ирландия
Испания
Италия
Кипр
Латвия
4
Бельгия
Болгария
5
Австрия
Страна-член
1
2
31
13
1
3
4
27
4
20
4
4
5
1
0
0
8
1
3
0
4
0
1
4
6
1
1
0
0
4
0
1
0
13
2
6
0
2
3
1
0
1
0
1
4
1
8
0
21
2
4
0
0
2
3
11
4
1
6
8
0
1
0
0
0
0
0
17
0
0
0
0
0
0
22
0
0
0
0
0
5
0
0
0
0
0
0
1
0
1
4
0
0
0
1
0
0
5
2
3
1
0
0
0
8
6
73
54
11
13
21
96
21
73
17
21
18
ПрогресКонфедеративсивного
Альянса
ная группа
ЕвроЗеленых/ Европейских
Европы за
альянса либералов
«Объединенные
Европы
Неприпейской
Европейско- консерватосвободу
социали- и демокраевропейские
наций
соединив- Всего
народной
го свободно- ров и рефори прямую
стов
тов
левые» / Зелеи свободы
шиеся
партии
го альянса
мистов
демократию
и демокра- за Европу
ные левые
тов
северных стран
Политическая группа
Таблица 2.3. Количество депутатов Европейского парламента от государств-членов согласно их партийной принадлежности
в легислатуре 2014 г.
51
1
218
Всего
3
Финляндия
4
5
Словения
Эстония
6
Словакия
Швеция
13
Румыния
7
7
Португалия
Чехия
23
Польша
5
5
Нидерланды
Хорватия
3
Мальта
20
3
Люксембург
Франция
2
Литва
190
1
6
4
2
13
2
1
4
16
8
5
3
3
1
2
70
3
3
4
2
7
4
1
0
3
2
0
7
0
1
4
50
1
4
0
1
6
1
1
0
0
0
0
2
0
1
1
73
0
0
2
1
0
2
0
3
0
0
19
2
0
0
1
52
0
1
3
0
4
1
0
0
0
4
0
3
0
0
0
45
0
2
1
0
1
0
0
0
0
0
1
0
0
0
1
37
0
0
0
0
21
0
0
0
0
0
2
3
0
0
0
16
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
1
1
0
0
0
751
6
20
21
11
74
13
8
13
32
21
51
26
6
6
11
Формально ЕП может высказываться только по тем проектам, которые
представлены ЕК. Но абсолютное большинство ЕП может обратиться
к ЕК с просьбой подготовить какой-либо законопроект. Это не обязывает ЕК менять свою позицию, но в соответствии с кодексом поведения
Комиссия обычно прислушивается к ЕП. Кроме того, ЕП гораздо труднее по сравнению с национальными парламентами отвергнуть какойлибо законопроект. Законотворческую свободу ЕК, однако, ограничивают бюджет ЕС, а также обязательное обсуждение годовой программы
ЕК депутатами.
Вторая функция ЕП — бюджетная. Этот аспект традиционно связан с парламентаризмом, поэтому не случайно решение о прямых выборах в ЕП было принято после создания в Европейских сообществах
собственных источников денежных средств. Ранее существовало различие между обязательными и необязательными расходами, но оно исчезло после вступления в силу Лиссабонского договора51. Согласие ЕП
необходимо для принятия ежегодного бюджета. Кроме того, ЕП освобождает ЕК от ответственности за выполнение бюджета после получения отчета Счетной палаты. Например, в 1998–1999 г. ЕП воспользовался своим правом не освобождать ЕК от ответственности за выполнение
бюджета, что усугубило кризис коллегии Ж. Сантера.
Третья функция ЕП — контроль за другими институтами. Наиболее явно этот аспект выражен в отношении ЕК. Функция традиционно сложна, поскольку исполнительная власть всячески препятствует
ей, а представительным органам не хватает информации.
ЕП дополнительно сталкивается еще с двумя проблемами: ЕК
многое делегирует специализированным агентствам, которые контролирует только она сама; исполнительные функции сосредоточены также в Совете и Европейском совете, на которые ЕП имеет мало
влияния.
В механизм контроля ЕП за ЕК входят:
■ назначение председателя ЕК и утверждение всей коллегии;
■ право ЕП отправить в отставку Комиссию;
■ обсуждение годового доклада ЕК и освобождение ее от ответственности за исполнение бюджета.
Кроме того, комитеты ЕП могут самостоятельно вести расследования и даже создавать для этого специализированные временные комитеты. Наконец, у парламентариев есть право задавать Комиссии устные
51
См. 3.2 «Бюджетная процедура и финансовые перспективы. Межинституциональные соглашения».
52
(во время пленарных заседаний) и письменные вопросы. Ответы на последние публикуются в «Официальном журнале Евросоюза».
Совет в основном контролируется национальными парламентами.
Тем не менее ЕП имеет право на информацию о деятельности министров. Это осуществляется путем доклада страны-председателя, неформальных дискуссий с профильными комитетами, а также вопросов председателя ЕП Совету. Наиболее сложен контроль Европейского
совета. Он может осуществляться путем обязательных консультаций
ЕСов с ЕП по некоторым вопросам или в ходе встреч председателя
ЕСов с ЕП после заседания глав государств и правительств.
Четвертая функция ЕП — назначение на посты. Ее самая важная
часть — участие в формировании коллегии ЕК52. Европейский парламент также назначает омбудсмена53.
Пятая функция ЕП — международная деятельность. Европарламент утверждает международные договоры об экономическом сотрудничестве, ассоциациях и расширении. Кроме того, обязательного
согласия ЕП требуют международные соглашения, которые учреждают
совместные органы ЕС с третьими странами / международными организациями, имеют важное бюджетное значение или влияют на акты ЕС,
принятые в соответствии с обычной законодательной процедурой54.
Парламент теперь также может обращаться в Суд ЕС для проверки соответствия проекта международного соглашения учредительным договорам Евросоюза.
Работа ЕП организована сложным образом, поскольку необходимо
сохранить эффективность взаимодействия более 700 человек и принять решение по большому количеству досье.
Председатель ЕП избирается на половину легислатуры (2,5 года). По
сложившейся практике, которая в последнее время подвергается критике, этот пост поочередно занимают представители двух крупнейших
фракций (народной партии и социалистов). В функции председателя
входят руководство пленарными заседаниями, объявление результатов
голосования, представительство ЕП в дискуссиях с другими институтами, а также применение административных мер воздействия к депутатам.
У председателя ЕП 14 заместителей (что ранее отражало сбалансированность национальных интересов в ЕП). Каждый из них выполняет свои обязанности, к которым относятся: связь с национальными
52
53
54
См. 2.2 «Европейская комиссия».
См. 2.7 «Омбудсмен».
См. 3.1 «Процедуры принятия законодательных актов».
53
парламентами, работа с представителями групп интересов, контакты
с Советом по вопросам обычной законодательной процедуры. Кроме
того, выбираются 6 квесторов для работы с административными и финансовыми вопросами.
Председатель, его заместители и квесторы (с совещательным голосом) вместе образуют Бюро ЕП, которое определяет внутренний порядок функционирования ЕП, а также решает административные и финансовые вопросы. Бюро также может собираться в расширенном составе, который включает представителей всех политических групп.
Другая важная структура — Конференция председателей. Она объединяет председателей политических групп и Европарламента и ответственна за планирование правотворческого процесса. Именно этот орган определяет расписание и повестку дня пленарных заседаний, состав
комитетов ЕП, распределение законопроектов между ними. Решения
принимаются путем консенсуса, но при спорах учитывается вес группы, которую представляет тот или иной председатель. Основная работа
ЕП сосредоточена в комитетах. Конференция председателей комитетов
представляет рекомендации конференции председателей относительно
практических вопросов.
Заместители председателя, как и он сам, председатели комитетов
и квесторы меняются в середине легислатуры. При этом посты замещаются на основе сложной системы учета национальности и партийной
принадлежности депутатов (система д’Онт).
Решение о создании специализированных комитетов было принято еще в начале 1950-х годов для придания эффективности Общей
ассамблее55. Комитеты ЕП бывают постоянными и временными. Большинство депутатов являются постоянными членами одного комитета
(комиссии) и дополнительно состоят во втором. Распределение депутатов по комитетам осуществляется на основе их образования, профессиональной квалификации, предыдущего опыта, но также партийной
принадлежности. При этом идеологические предпочтения не всегда
играют первую роль56. Встречи комитетов обычно происходят в Брюсселе и всегда публичны. Функции комитетов — анализ предложений
ЕК, подготовка собственных докладов и инициатив.
Когда законопроект поступает в ЕП, конференция председателей
принимает решение относительно того, в какой комитет он попадет
(см. список постоянных комитетов). Иногда назначаются главный и до55
Neunreither K. Elected Legislators and their Unelected Assistants in the European
Parliament // Journal of Legal Studies. 2002. Vol. 8. N 4.
56
McElroy G. Committee Representation in the European Parliament // European
Union Politics. 2006. Vol. 7, N 1.
54
полнительный комитеты. В силу специфики управления в Евросоюзе
комитеты загружены по-разному. Поэтому варьируется и их численность. На работу комитета (комиссии) оказывают влияние развитость
законодательства в данной сфере, влияние в ней ЕП, глубина экспертизы ЕП по тому или иному вопросу, поддержка Генерального секретариата ЕП и иного вспомогательного персонала, влияние председателя
комитета, внутренняя согласованность комитета.
Постоянные комитеты (комиссии) ЕП
Сокращение
AFET
DROI
SEDE
DEVE
INТA
BUDG
CONT
ECON
EMPL
ENVI
ITRE
IMCO
TRAN
REGI
AGRI
PECH
CULT
JURI
LIBE
AFCO
FEMM
PETI
Полное название
— Внешние связи
— Права человека
— Безопасность и оборона
— Развитие
— Международная торговля
— Бюджет
— Бюджетный контроль
— Экономические и валютные дела
— Политика занятости и социальные вопросы
— Окружающая среда, здравоохранение и безопасность питания
— Промышленность, исследования и энергетика
— Внутренний рынок и защита потребителей
— Транспорт и туризм
— Региональное развитие
— Сельское хозяйство и развитие сельских территорий
— Рыболовная политика
— Культура и образование
— Правовые дела
— Гражданские свободы, правосудие и внутренние
дела
— Конституционные дела
— Права женщины и равенство полов
— Петиции
Для обсуждения какого-либо специализированного вопроса могут
создаваться временные комитеты (например, по вопросу улучшения
безопасности на море, по вопросу ящура, энцефалита и т. п.). После
подготовки соответствующего доклада они распускаются.
В помощь депутатам создан Генеральный секретариат, состоящий
из 5 тыс. человек и поделенный по отраслевому признаку на генеральные
55
директораты. Его служащие, как и сотрудники ЕК, поступают на работу
на основе конкурса.
ЕП собирается на сессию во второй вторник марта. Сессия длится
1 год и состоит из 12 сессионных периодов. Раз в месяц проходит пленарное заседание в Страсбурге. Заседаний нет в августе, однако в октябре для принятия бюджета депутаты встречаются на пленуме дополнительно. Помимо этого ежемесячно в течение двух недель ведется работа
в комитетах, а оставшееся время уделяется деятельности политических
групп и взаимодействию с избирателями.
Процедура прохождения законопроекта через ЕП достаточно сложна, что открывает многочисленные каналы для лоббирования. Конференция председателей распределяет вопросы по комитетам, которые,
в свою очередь, назначают рапортера (докладчика) по конкретному
вопросу. Рапортер определяется на основе балльной системы (по количеству членов в политической группе и комитете), но сам рапортер
должен быть выше политических предпочтений своей партии. Кроме
того, учитывается квалификация депутата в том или ином вопросе, его
способность подготовить качественную и информированную позицию,
а также учесть разброс мнений в ЕП по тому или иному вопросу. Рапортерство по важным законопроектам может также разделяться между
различными политическими группами57.
При работе над законопроектом депутату оказывают помощь Секретариат ЕП, собственные помощники и специалисты политической
группы депутата, группы интересов и различные научно-исследовательские институты58. Подготовка первоначальной оценки рапортера, а уже затем голосование комитета открывают наиболее обширные
каналы для лоббирования ЕП. Подготовленный доклад выносится на
заседание комитета. Он обычно состоит из четырех частей (поправка
к проекту Комиссии, проект резолюции, пояснительная записка, приложения (при необходимости)). После положительного голосования
пакет выносится на пленарное заседание. При необходимости второго
57
Более подробно о назначении рапортеров см.: Benedetto G. Rapporteurs as
legislative entrepreneurs: the dynamics of the codecision procedure in Europe’s Parliament // Journal of European Public Policy. 2005. N 1; Keading M. Rapporteurship Allocation in the European Parliament Information or Distribution? // European Union
Politics. 2004. N 3; Hausemer P. Participation and Political Competition in Committee Report Allocation Under What Conditions Do MEPs Represent Their Constituents?
// European Union Politics. 2006. Vol. 7, N 4.
58
В рамках ЕП создана специальная структура STOA (Оценка научных и технологических вариантов для найма сторонних научно-исследовательских организаций).
56
чтения процедура Комитет → Рапортер → Комитет → Пленарное
заседание повторяется.
Помимо голосования по докладам комитетов на пленарном заседании
уделяется также время дебатам по текущим проблемам и вопросам к ЕК.
Различаются несколько способов голосования на пленарном заседании:
■ простое большинство, которое требуется для прохождения основного массива законопроектов; при этом ЕП работает в соответствии
с принципом, согласно которому неявка на заседание означает согласие с мнением большинства тех, кто пришел, поэтому часто не
требуется кворума, что ведет к низкой явке депутатов;
■ поддержка абсолютного большинства общего числа членов ЕП, которая уместна, например, при принятии решения о расширении или
заключении соглашения об ассоциации;
2
■ /3 поданных голосов, представляющих абсолютное большинство ЕП,
которые необходимы, например, при голосовании о приостановлении прав страны-члена в связи с нарушением прав человека или при
вотуме недоверия ЕК.
Как правило, голосование происходит путем поднятия руки, при сомнительном результате может быть объявлено электронное голосование. Если и результаты электронного голосования внушают сомнение,
группа депутатов или политическая группа могут потребовать поименное голосование. Тайным голосованием происходит назначение на основные посты в ЕП.
ЕП несет коллективную ответственность перед Судом ЕС. Кроме
того, существует индивидуальная ответственность депутатов.
В рамках ЕП существуют, кроме того, так называемые делегации для
связи с парламентами стран, не входящих в Евросоюз. В каждую из них
входит примерно 15 депутатов. Выделяются четыре типа делегаций:
1) межпарламентские делегации;
2) совместные парламентские комитеты;
3) делегация ЕП в Парламентскую ассамблею ЕС-АКТ59;
4) делегация ЕП в Парламентскую ассамблею Евросредиземноморья.
Влияние национальных парламентов в процессе принятия решения
в Евросоюзе постепенно растет. Это обусловлено прежде всего тем, что
в процессе интеграции национальные парламенты проигрывают боль59
АКТ — страны Африки, Карибского бассейна и Тихого океана.
57
ше всего: именно они теряют право на законотворчество в пользу ЕП
и Совета ЕС.
ЕП поддерживает связи с национальными парламентами по партийной линии, через конференции председателей и спикеров парламентов
Евросоюза (раз в 6 месяцев), конференции комитетов по европейским
делам национальных парламентов, иные двухсторонние и многосторонние встречи. В 2006 г. Ж. Баррозу, тогдашний председатель ЕК, инициировал политический диалог с национальными парламентами. Для
этого был также создан сайт межпарламентского обмена информацией
(IPEX). Кроме того, большинство национальных парламентов имеют
свои представительства в Брюсселе.
Лиссабонский договор укрепил тенденцию увеличения присутствия
национальных парламентов в политическом процессе в ЕС. Основная
его инновация — предоставление так называемых желтых и оранжевых
карточек национальным парламентам. По желтой карточке 1/3 национальных парламентов может в течение 8 недель высказать возражения
против какого-либо законопроекта по причине неуважения принципа
субсидиарности (т. е. решения вопросов на наиболее низком из доступных уровней). ЕК в этом случае должна пересмотреть проект, но может
также его сохранить. По оранжевой карточке, ½ национальных парламентов также в течение 8 недель возражает против законопроекта по
причине неуважения принципа субсидиарности. В этом случае 55 % Совета, или простое большинство ЕП, дав возможность высказаться национальным парламентам и ЕК, могут заблокировать законопроект. Этот
механизм действует только при принятии решений на основе обычной
законодательной процедуры. После Лиссабонского договора говорят
также о красной карточке, т. е. о праве национальных парламентов обратиться в Суд ЕС после принятия какого-либо законодательного акта,
если они считают, что нарушен принцип субсидиарности (иск при этом
должно подать национальное правительство от имени парламентариев).
Расширение компетенций национальных парламентов дает возможность расценивать их совокупность как виртуальную третью палату
парламента. Однако эта палата имеет скорее функции представительства и осуществления вето, нежели размышления над оптимальным
способом развития политики. Последнее ограничено, поскольку национальные парламенты не собираются вместе для коллективного обсуждения того или иного вопроса60. Более того, права национальных
60
Подробнее см.: Cooper I. Bicameral or Tricameral? National Parliaments and
Representative Democracy in the European Union // Journal of European Integration.
2013. Vol. 35, N 5. P. 531–546.
58
парламентов ограничены тем, что у них нет отлагательного вето, нет
возможности выступать конструктивно (предлагать варианты), они
могут лишь заблокировать то или иное решение.
Считается также, что 8 недель слишком короткий срок для того, чтобы высказать должным образом свои возражения. Кроме того, национальные парламенты не могут блокировать решения по причинам пропорциональности, неверной правовой базы или иных субстантивных
аспектов. Наконец, влияние национальных парламентов ограничено
вопросами совместного ведения ЕС и стран-членов.
Тем не менее усиление национальных парламентов всё больше влияет на правотворческий процесс в ЕС.
Вопросы для повторения
➢
➢
➢
➢
➢
➢
➢
➢
➢
➢
Каковы основные направления эволюции ЕП?
Что такое политические группы? Каково их значение в деятельности ЕП?
Каковы основные функции ЕП?
Как ЕП может контролировать ЕК / Совет?
Как вырабатывается позиция ЕП по законодательным проектам? Какова
роль рапортеров, политических групп, комитетов?
Почему принято считать, что ЕП за время своего существования серьезно
увеличил свое влияние на процесс принятия решения?
Как разделены полномочия между бюро ЕП и конференцией председателей?
Каково значение оформления европейских политических партий для Евросоюза?
Как Европейский парламент взаимодействует с национальными парламентами?
Как можно оценить современное влияние национальных парламентов на
европейский политический процесс?
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on European Union. Arts. 14.
2. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts. 223–234.
3. Regulation (EC) No 2004/2003 of the European Parliament and of the Council
of 4 November 2003 on the Regulations Governing Political Parties at European
Level and the Rules Regarding their Funding.
Литература
1. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение
защиты прав человека / под ред. Л. М. Энтина. М., 2011. С. 187–206.
59
2. Bressanelli E. Necessary deepening? How political groups in the European Parliament adapt to enlargement // Journal of European Public Policy. 2014. Vol. 21,
N 5. P. 776–792.
3. Clark N. Explaining Low Turnout in European Elections: The Role of Issue Salience and Institutional Perceptions in Elections to the European Parliament
// Journal of European Integration. 2014. Vol. 36, N 4. P. 339–356.
4. Cooper I. Bicameral or Tricameral? National Parliaments and Representative Democracy in the European Union // Journal of European Integration. 2013. Vol. 35,
N 5. P. 531–546.
5. Costello R., Thomson R. The nexus of bicameralism: Rapporteurs’ impact on decision outcomes in the European Union // European Union Politics. 2011. Vol. 12,
N 3. P. 337–357.
6. Hix S., Marsh M. Second-order effects plus pan-European political swings: An
analysis of European Parliament elections across time // Electoral Studies. 2011.
N 30 (1). Р. 4–15.
7. Raunio T. Political Interests // The Institutions of the European Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 338–358.
8. Settembri P., Neuhold C. Achieving Consensus Through Committees: Does the
European Parliament Manage? // Journal of Common Market Studies. 2009.
Vol. 47, N 1. P. 127–151.
9. Shackleton M. The European Parliament // The Institutions of the European
Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 124–147.
2.4. Совет
Совет (ранее известный как Совет министров или Совет Европейского союза) часто называют законодательным институтом Евросоюза,
поскольку все директивы и регламенты должны быть им одобрены. На
деле функции Совета выходят за пределы законодательных. Если ЕК
представляет наднациональные интересы, а ЕП говорит от лица граждан, то Совет — это воплощение национальных интересов. Таким образом, осуществляется на практике концепция, согласно которой ЕС —
это союз государств и граждан.
Совет министров был создан в 1952 г. в рамках ЕОУС. В 1958 г. возникли еще два Совета министров (для ЕЭС и для Евроатома). В 1965 г.
было принято решение о том, что три Совета министров будут объединены в единый орган, а в 1967 г. этот процесс завершился. Совет состоит
из национальных представителей в ранге министров. Только они имеют
право голосовать. Если министр какой-либо страны не присутствует,
он может делегировать свой голос министру своей страны или другого государства-члена (но не собственному постоянному представителю
в Брюсселе, поскольку ранг последнего ниже). В 1993 г., после вступления в силу Маастрихтского договора, Совет министров был переимено60
ван в Совет Европейского союза, однако это наименование часто сокращали и в конечном счете было узаконено наименование Совет.
Вначале Совет собирался только в составе министров иностранных
дел. Но с течением времени круг вопросов, затрагиваемых Сообществами, расширялся, и было принято решение проводить отраслевые
советы (по сельскому хозяйству, экономике и финансам, правосудию
и внутренним делам и т. д.). Министры иностранных дел (их встречи стали называть «Советом по общим вопросам») координировали
всю деятельность по интеграции и международное сотрудничество.
С одной стороны, отраслевые советы способствовали широкому вовлечению правительств в интеграционную деятельность, а также социализации и европеизации всех министерств и ведомств. С другой
стороны, большое количество формаций Совета затрудняло координацию интеграции в различных областях. Поэтому в 1999 г. количество формаций Совета сократили до 16, а в 2002 г. — до 9. Лиссабонский договор, однако, разделил Совет по общим вопросам на Совет по
общим вопросам (т. е. координацию интеграции) и Совет по внешним
отношениям.
В итоге ныне действуют 10 формаций:
1. по общим вопросам;
2. по внешним делам;
3. по занятости, социальной политике, здравоохранению и защите потребителей;
4. по конкурентоспособности;
5. по образованию, делам молодежи, культуре и спорту;
6. по окружающей среде;
7. по правосудию и внутренним делам;
8. по сельскому хозяйству и рыболовству;
9. по транспорту, телекоммуникациям и энергетике;
10. по экономическим и финансовым вопросам.
В зависимости от загрузки формации могут встречаться и ежемесячно, и раз в полгода. Любая формация имеет право решать все вопросы, а Совет — единый орган вне зависимости от того, в составе каких
министров он собирается. Как правило, на суд специализированной
формации оставляются профильные вопросы, но если единая позиция
согласована экспертами или послами стран-членов, то вопрос может
быть формально одобрен на любой встрече Совета. Например, Совет по сельскому хозяйству и рыболовству на встрече в конце декабря
61
часто принимает непрофильные решения, необходимые для закрытия
годовой деятельности ЕС.
Таким образом, Совет — орган национальный, политический (министры, как правило, представляют определенную политическую партию) и специализированный на каждой встрече. Работа Совета сессионная (т. е. он не является постоянно действующим органом). Как
правило, сессия длится один день, в некоторых случаях может растягиваться и на два дня.
Х. Уоллес, наиболее известный исследователь Совета, выделяет пять
его ролей в управлении Евросоюзом.
1. Партнер ЕК, здесь основной тандем двух институтов является определяющим в выработке и принятии решений. Постепенно эта роль
снижает свое значение в связи с ростом компетенций ЕП, а также
фрагментацией Совета и использованием инновационных методов
координации политики странами-членами.
2. Клуб государств, в рамках которого осуществляется эффективное
взаимодействие участников ЕС, а также вырабатывается позиция
в диалоге с другими институтами.
3. Предоставление арены переговоров и соревнования государствчленов. Средства массовой информации содействуют закреплению
именно этой роли в сознании граждан, на это же работает и межправительственная теория интеграции.
4. Предоставление арены сетевого управления.
5. Своеобразный консорциум для развития трансправительственного
сотрудничества. Здесь речь идет о широком вовлечении в интеграционные процессы как аспектов внутреннего рынка, так и сотрудничества в области правосудия и внутренних дел, а также внешней
политики, причем не только на уровне министров, но и экспертов,
и служащих среднего звена61.
Функции Совета прописаны в ДЕС и ДФЕС.
■ Совет — основной законодательный орган. Его согласие необходимо для принятия любого законопроекта. В экономической политике влияние Совета постепенно снижается, а полномочия ЕП растут.
Законотворческая компетенция Совета ограничена также исключительным правом законодательной инициативы ЕК. Но значение последнего постепенно снижается, поскольку растет количество так
называемых внеправовых актов Совета (резолюций, мнений, реко61
Wallace H. The Council: an Institutional Chameleon // Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institution. 2002. Vol. 15, N 3.
62
■
■
■
■
■
■
мендаций), рекомендаций Европейского совета, а также мягких процессов координации (открытого метода координации62).
На Совет возложена координация макроэкономической политики
стран-членов. В результате финансового и экономического кризиса,
не прекращающегося с 2007 г., эта функция выдвинулась на первый
план.
Совет — важный форум для поиска компромисса между странамичленами относительно развития ЕС и роста взаимопонимания по
будущему интеграционного процесса. Выполнение этой функции,
однако, осложняет расширение количества членов в Евросоюзе.
Принято считать, что страны-члены делятся:
— на богатых и бедных (т. е. «чистых вкладчиков» в бюджет ЕС и реципиентов), иногда такое деление называют противостоянием
стран Севера и Юга, а также Востока и Запада, старых и новых
членов ЕС63;
— малые и крупные государства ЕС;
— государства, настроенные проинтеграционно, и государства, отстаивающие максимум компетенций на национальном
уровне.
Совет играет ключевую роль в выработке финансовой перспективы
и ежегодного бюджета ЕС64.
Может наделять ЕК исполнительными полномочиями для реализации принятых норм65.
Может принимать санкции в отношении государств-членов, которые систематически нарушают базовые нормы ЕС (права человека,
демократии), а также требования по макроэкономическим дисциплине и сближению66.
Принимает меры и рекомендации в области образования, культуры,
науки и технологического развития.
62
См. 3.4 «Принятие решений в Экономическом и валютном союзе».
Некоторые исследования демонстрируют, что это основная линия противоречий между государствами-членами. См., напр.: Zimmer C., Schneider G., Dobbins
M. The Contested Council: Conflict Dimensions of an Intergovernmental EU Institution
// Political Studies. 2005. Vol. 53.
64
Подробнее см. 3.2 «Бюджетная процедура и финансовые перспективы. Межинституциональные соглашения».
65
См. 3.3 «Проблема исполнения, делегированные и имплементирующие
акты».
66
См. 3.4 «Принятие решений в Экономическом и валютном союзе».
63
63
■ Является ключевой инстанцией для Общей внешней политики и политики безопасности (ОВППБ).
■ Играет важную роль в назначении коллегии ЕК, Экономического
и социального комитета, Комитета регионов, Суда ЕС, Счетной
палаты.
Для голосования в Совете используются три процедуры.
Первая — единогласие. Она используется для решения институциональных вопросов, а также вопросов ОВППБ, некоторых аспектов
сотрудничества в области правосудия и внутренних дел. С каждой реформой ЕС количество случаев, по которым решение принимается единогласно, уменьшается. Если при единогласной процедуре государство
воздерживается, то это не является препятствием для принятия соответствующего акта. Но само понятие «воздержаться» изменилось. Изначально «конструктивное воздержание» означало, что государство
выступает против соответствующих мер, но соглашается, что, будучи
принятыми, эти меры обязательны для всего Сообщества. С Ниццкого
договора конструктивное воздержание подразумевает, что государство,
не голосовавшее за решение, не считает себя им связанным. Количество
воздержавшихся не может превышать 1/3 государств-членов.
Наиболее распространенный способ голосования — голосование
квалифицированным большинством (ГКБ). По Римскому договору
Германия, Франция и Италия получали по 4 голоса, Бельгия и Нидерланды — по 2, а Люксембург — 1. Квалифицированное большинство
определялось в 12 из 17 голосов. Голоса распределялись таким образом,
чтобы, с одной стороны, учесть разницу в населении стран-членов, а
с другой — обеспечить представительство государств. Поэтому очевидно завышенное представительство малых стран-членов.
Первая попытка ввести голосование квалифицированным большинством в практику привела к знаменитому кризису пустого кресла 1965 г.
Однако это не остановило сторонников углубления интеграции. Особенно важным ГКБ стало при реализации программы внутреннего рынка.
В 1973 г. при расширении Европейских сообществ для более равномерного распределения голоса были умножены на 2,5. Впоследствии каждое
расширение Сообществ / Союза вело к изменению определения квалифицированного большинства, а в преддверии вступления в ЕС Австрии,
Финляндии и Швеции был разработан Иоанинский компромисс, дававший больше возможности малым государствам-членам заблокировать
решение. Эволюция ГКБ до 31 октября 2004 г. представлена в табл. 2.4.
При ГКБ голоса воздержавшихся считаются поданными против. Самые серьезные дебаты по изменению квалифицированного большин64
ства развернулись на Ниццкой конференции, которая должна была
подготовить Евросоюз к расширению, а также при разработке Конституционного и Лиссабонского договоров. В Ницце реформа ГКБ была
тесно связана с сокращением количества комиссаров ЕК до одного от
каждого государства-члена. Взамен крупные государства (особенно
Испания67) потребовали компенсации голосами в Совете. Кроме того,
проблему представляло завышенное представительство малых стран
(в сравнении с численностью их населения). Крупные государства потребовали пересчета голосов, чтобы избежать ситуации, когда большинство государств-членов, представляющих меньшинство населения,
приняли бы нежелательное для крупных стран ЕС решения. В результате в Ницце распределение голосов для ГКБ было изменено в пользу
крупных государств-членов68. Особенно большой скачок в удельном
весе получила Испания. Кроме того, были введены два дополнительных критерия: решение принято, если за него проголосовали большинство государств-членов и страны, представляющие как минимум 62 %
населения69. Первый критерий соответствовал интересам малых государств, второй — крупных.
Но Ниццкие решения в силу громоздкости были восприняты как
промежуточные. Поэтому при переговорах по Конституционному договору определение ГКБ было вновь изменено: поддержка 55 % странчленов (72 % для вопросов институционального характера, внешней
политики, судебного и полицейского сотрудничества и т. п.), представляющих 65 % населения70. Эта система была сохранена в Лиссабонском
67
При вступлении Испании в ЕЭС, учитывая то, что это средняя по численности страна, ей было предложено на выбор либо число голосов в Совете министров, аналогичное числу голосов Франции, Германии, Италии и Великобритании, либо представительство двух комиссаров. Официальный Мадрид тогда
выбрал второе. Поэтому, когда было решено сократить количество комиссаров
от каждой страны до одного человека, Испания, а по ее примеру и Польша потребовали увеличения количества голосов в Совете.
68
Подробнее см.: Moberg M. The Nice Treaty and Voting Rules in the Council
// Journal of Common Market Studies. 2002. Vol. 40, N 2; Tsebelis G., Yataganas X. Veto
Players and Decision‐making in the EU After Nice // Journal of Common Market Studies. 2002. Vol. 40, N 2.
69
Эта мера считается пронемецкой, поскольку Германия может сформировать блокирующее меньшинство в коалиции с любым одним крупным и одним
малым государствами.
70
Во всех случаях спорным представляется критерий количества населения.
Неясно, как учитывать граждан одного государства, постоянно проживающих на
территории другой страны-члена. Кроме того, население представлено не в Совете, а в ЕП.
65
66
Польша
5
5
5
8
5
5
2
2
Нидерланды
2
Мальта
2
2
2
Люксембург
2
3
Литва
1
3
Латвия
10
8
3
3
5
2
10
8
3
3
5
10
Кипр
10
10
10
Италия
3
8
4
3
Ирландия
3
5
10
Испания
3
3
3
Дания
10
5
10
Греция
10
4
10
Германия
10
5
10
Венгрия
10
5
12
27
12
13
3
4
7
4
4
29
27
7
7
29
12
29
10
5
Великобритания
5
10
01.11.2004 — 31.10.2014
10
5
5
2
4
01.05.2004 — 01.11.2004
Болгария*
Бельгия
1995 — 30.04.2004
4
1957–1972 1973–1980 1981–1985 1986–1994
Колтчество голосов по периодам
Австрия
Страна-член
Таблица 2.4. Эволюция распределения голосов в Совете (1957–2014 гг.)
67
6
Блокирующее
меньшинство
18
70,69
41 из 58
19
71,43
45 из 63
* Вступила в ЕС в 2007 г.
** После вступления Болгарии и Румынии.
*** Вступила в ЕС в 2013 г.
**** Соответственно с 2004/2007/2013 гг.
70,59
Процент, %
Квалифицированное
большинство
12 из 17
23
71,05
54 из 76
26
71,26
62 из 87
37
70,97
88 из 124
3
Швеция
Эстония
12
5
3
Чехия
> 35 % населения
62
232 из 321 / 255 из 345
/ 260 из 352****
4
10
7
3
7
29
Хорватия***
10
3
10
3
10
10
10
Финляндия
Франция
4
3
4
7
3
12
Словения
5
Словакия
5
14
5
Румыния**
Португалия
договоре, она была частично введена в действие с 1 ноября 2014 г., а
с 2017 г. стала единственной системой ГКБ.
Часто в реформах ГКБ для государств было важно не столько увеличить свой вес при принятии решения, сколько гарантировать возможность заблокировать любое решение путем легкого формирования
блокирующего меньшинства. В любом случае стратегическим остается
построение коалиций в Совете министров.
Основные изменения, внесенные Конституционным и Лиссабонским договорами, привели к тому, что крупные государства усилили
свой вес, а наибольшие потери понесли Испания и Польша71. Более
того, впервые в истории европейской интеграции было разорвано равенство удельного веса в Совете министров Франции и Германии. Берлин получил на 1/3 больше влияния в Совете. Тем не менее исследования
демонстрируют, что при новой трактовке ГКБ решения в Совете будут
приниматься более эффективно по сравнению с процедурой, прописанной в Ницце72.
Дебаты о ГКБ необходимо воспринимать в большей степени как теоретические. На практике большинство решений в Совете министров
принимается на основе консенсуса73. Это достигается за счет длительных консультаций на уровне рабочих групп и КОРЕПЕРа. Собственно
голосование происходит лишь в четверти случаев — в основном если
государство хочет продемонстрировать у себя на родине, что оно сделало всё для того, чтобы непопулярное решение не было принято. Чаще
всего против голосуют Швеция, Германия, Великобритания и Италия74.
Поиск консенсуса удлиняет процедуру принятия решения и размывает решения. Удельный вес государств при ГКБ также влияет на склонность того или иного государства искать компромиссный вариант.
Для государств характерна также разная стратегия в Совете министров. Например, Швеция всегда активно участвует в дебатах. Поэтому
считается, что она обладает большим влиянием по сравнению с ее удельным весом в Совете. Ситуация с Германией прямо противоположна.
71
Именно этим объясняется непримиримая позиция Польши при ратификации Конституционного договора, а затем в переговорах по мандату на подготовку
договора о реформе.
72
Baldwin R., Widgrén M. Council Voting in the Constitutional Treaty. Devil in the
Details. Brussels, 2004 (CEPS Policy Brief, N 53).
73
Hayes-Renshaw F., Aken W. van, Wallace H. When and Why the EU Council of
Ministers Votes Explicitly // Journal of Common Market Studies. 2006. N 1.
74
Mattila M., Lane J.-E. Why Unanimity in the Council? A Roll Call Analysis of
Council Voting // European Union Politics. 2001. Vol. 2, N 1.
68
Третья процедура голосования в Совете — это простое большинство. Она применяется для процедурных вопросов, а также (крайне
редко) для некоторых материальных вопросов (например, введения
антидемпинговых мер против третьих стран).
Голосование происходит во время сессий Совета, но если вопрос
неотложный, решение может быть принято и между заседаниями Совета путем письменной процедуры. В этом случае акт считается принятым, если в течение установленного срока ни одно государство не заявило председателю об обратном. В основном этот способ применяется
в наши дни во время длинных праздников (например, рождественских
каникул).
На исход голосования помимо размера государств и их удельного
веса (см. выше) влияют централизованность принятия решения в соответствующей стране, участие в выигрывающей / блокирующей коалиции, гибкость переговорной позиции, вовлеченность в предварительные переговоры, лидерство в переговорах, качество председательства,
влияние внутренней политики75.
Процесс подготовки решения в Совете Европейского союза принято
подразделять на три стадии.
Вначале законопроект ЕК попадает в тематические рабочие группы. В них заседают национальные эксперты по той или иной проблеме (делегация из 3–5 экспертов от каждой страны). До 70 % решений
принимаются именно на этом, техническом уровне. Рабочие группы
могут состоять как из экспертов, базирующихся в своих национальных
столицах, так и из тех, кто работает в постоянных представительствах
стран-членов в Брюсселе. Рабочие группы призваны решить технические вопросы законопроектов. Однако очень часто разделить технические и политические вопросы сложно76.
После проведения дебатов в рабочих группах законопроект направляется в Комитет постоянных представителей (собрания глав национальных представительств в Брюсселе, сокращенно — КОРЕПЕР, от фр.
аббревиатуры COREPER, Commité des représentants permanents). Если
все споры по законопроекту решены, то они попадают в часть 1 повестки дня КОРЕПЕРа, в противном случае — в часть 2. КОРЕПЕР формируется из глав (или заместителей глав) постоянных представительств
(посольств) стран — членов Евросоюза в Брюсселе.
75
Ibid.
Fouilleux E., Maillard J., Smith A. Technical or political? The working groups of
the EU Council of Ministers // Journal of European Public Policy. 2005. N 4.
76
69
Постоянный представитель — это лицо высокого дипломатического ранга, которое назначается с согласия главы государства или правительства страны-члена.
Такой тип назначения гарантирует высокий авторитет и определенную самостоятельность постоянного представителя. Постоянный
представитель находится в должности как минимум 5 лет (т. е. срок,
превосходящий назначения на другие дипломатические посты), а часто
и дольше. Он возглавляет штат в 30–40 человек и на ежедневной основе
следит за соблюдением интересов своей страны в ЕС.
Решение о создании КОРЕПЕРа было принято еще в 1953 г., т. е.
с начала функционирования ЕОУС. Тогда структура называлась Комитет координации Совета министров (Commission de Coordination
du Conseil des Ministres, COCOR). В 1955 г. комитет Спаака предложил
создать аналогичную структуру в рамках двух новых Сообществ. Она
получила название КОРЕПЕР, в ее состав вошли все члены комитета
Спаака (за исключением представителей Франции и Италии, которые
были заменены). В 1965 г. КОРЕПЕР был впервые упомянут в договоре
о слиянии институтов, став единым органом для всех трех Сообществ.
Ныне его компетенции прописаны в ДФЕС и процедурных правилах
Совета. На саммите в Париже в 1974 г. было принято решение передать в КОРЕПЕР еще больше полномочий по согласованию законодательных актов с тем, чтобы министры могли заниматься только самыми
важными вопросами.
В 1962 г. КОРЕПЕР был разделен на две подструктуры. КОРЕПЕР-1 —
это собрание заместителей глав постоянных представителей. Он занимается вопросами экономического сотрудничества в Евросоюзе
и встречается каждую среду. КОРЕПЕР-2 — собрание глав постоянных
представительств. В их компетенцию входят вопросы горизонтальной
координации, внешней политики, сотрудничества в области правосудия и внутренних дел, бюджет, а также проблемы институционального
строительства, расширения Евросоюза и подготовки межправительственных конференций. Главы постоянных представительств встречаются каждый четверг. Как правило, помимо глав постоянных представительств и их заместителей на еженедельных заседаниях КОРЕПЕРа-2 и КОРЕПЕРа-1 присутствует еще по 5 членов постоянных представительств стран-членов. Кроме того, во встречах всегда участвует ЕК
(в лице генерального директора на встречах КОРЕПЕРа-2 и директора — на встречах КОРЕПЕРа-1).
Основная роль КОРЕПЕРа — управление всеми досье, согласование
интересов стран-членов и подготовка заседаний Совета. Если на уровне
рабочих групп решается до 70 % разногласий стран-членов, то еще око70
ло 15 % снимаются на уровне КОРЕПЕРа77. Если споров по законопроектам нет, то они попадают в повестку дня «А» (Совета), в противном
случае — в повестку дня «В»78. Кроме того, постоянные представители
присутствуют на заседаниях Совета, а также ЕСов. КОРЕПЕР выступает центральным звеном переговорного процесса между Советом и ЕП,
особенно при принятии актов на основе обычной законодательной
процедуры. КОРЕПЕР осуществляет важную функцию координации
различных направлений деятельности Евросоюза. Наконец, постоянные представители готовят саммиты Евросоюза с третьими странами.
В помощь постоянным представителям и их заместителям
в 1970- е годы были созданы соответственно группа Античи и группа
Мертенса. Они состоят из помощников глав представителей и их заместителей и собираются накануне заседаний КОРЕПЕРа-2 и КОРЕПЕРа-1 для согласования повестки дня предстоящих встреч.
Исследователи КОРЕПЕРа отмечают, что, с одной стороны, постоянные представители стоят на страже интересов своих стран-членов.
С другой — будучи в постоянном контакте с представителями других
государств, а также ЕК, вырабатывают некую коллективную идентичность и начинают работать не только для своих столиц, но и в интересах
развития европейской интеграции. Это обусловлено тем, что КОРЕПЕР
несет ответственность за деятельность всего Совета. В большинстве
случаев постоянные представители имеют национальные инструкции,
однако часто эти инструкции расплывчаты, а постоянные представители нарушают их для более эффективного европейского строительства79. Именно поэтому КОРЕПЕР называют «двуликим Янусом»80. При
этом важную роль играют доверие национальных представителей друг
к другу и культура компромисса.
Мнения относительно динамики роли КОРЕПЕРа в процессе принятия решения в Евросоюзе рознятся. Одни исследователи считают,
что после Маастрихтской и Амстердамской межправительственных
конференций КОРЕПЕР теряет свое значение, поскольку ряд вопросов выпадает из поля его ведения в специализированные комитеты
77
Такой порядок, когда 85 % всех решений вырабатывается тайно, без участия
министров, часто критикуется как недемократичный.
78
Следует отметить, что существуют также так называемые фальшивые пункты «В», когда всё согласовано, но при этом необходимы формальные дебаты на
уровне министров стран-членов.
79
Lewis J. Informal integration and the supranational construction of the Council
// Journal of European Public Policy. 2003. Vol. 10, N 6.
80
Lewis J. The Institutional Problem-Solving Capacities of the Council: The
Committee of Permanent Representatives and the Methods of Community. Cologne,
1998 (MPIfG Discussion Papers, N 1).
71
(например, внешнеполитические урегулируются в Комитете по политике и безопасности, экономические и финансовые — в Экономическом
и финансовом комитете и т. д.). Кроме того, расширения 2004 и 2007 гг.
значительно повлияли на социализирующую функцию КОРЕПЕРа. Развитие концепции гибкого сотрудничества81 также бросает вызов единству и корпоративному духу КОРЕПЕРа. Другие исследователи, напротив, отмечают рост значения КОРЕПЕРа, поскольку всё больше вопросов решается на его уровне, растут его компетенции в переговорах с ЕП
при принятии актов на основе обычной законодательной процедуры82.
Специализированные комитеты существуют параллельно с КОРЕПЕРом в наиболее чувствительных для государств вопросах. Профильные рабочие группы замыкаются как на КОРЕПЕР, так и на эти
комитеты. Известны, например, Комитет ст. 133, контролировавший
внешнюю торговлю, Комитет по сельскому хозяйству, Комитет по политике и безопасности, Комитет по науке и образованию, Комитет ст. 36
(по вопросам правосудия и внутренних дел), Экономический и финансовый комитет. Комитеты решают технические вопросы, которые не
были разрешены на уровне рабочих групп. Существует неформальное
(джентльменское) соглашение между комитетами и КОРЕПЕРом о том,
что все досье проходят через КОРЕПЕР, но КОРЕПЕР не вносит в них
изменений, если решения по ним найдены. Это позволяет усилить координирующую функцию КОРЕПЕРа.
Третий уровень решения вопросов в Совете — уровень министров.
На сессиях Совета его участники пытаются найти компромисс по наиболее проблемным вопросам (около 15 %), которые не нашли своего
разрешения на встречах рабочих групп и КОРЕПЕРа. В основном заседания Совета проходят за закрытыми дверями, хотя начиная с 1990-х
годов активно обсуждалась возможность телевизионных трансляций
заседаний. В ходе работы Совета используются все официальные языки ЕС, что снижает его эффективность с каждым новым расширением.
В целом успех прохождения законопроектом всех стадий в Совете
определяет насущность законопроекта, его приемлемость для различных государств-членов, способность ЕК убедить страны-члены в необходимости законопроекта, компетентность и гибкость страны-председателя, правовая база для законопроекта и способ голосования по нему
в Совете, а также то, насколько новая норма соответствует приоритетам председателя.
81
См. 3.7 «Гибкое сотрудничество и процедура пересмотра учредительных
документов».
82
Bostock D. Coreper Revisited // Journal of Common Market Studies. 2002.
Vol. 40, N 2.
72
Таблица 2.5. Последовательность председательств в Евросоюзе
(2016–2030 гг.)
2016
2017
2018
2019
Нидерланды
Мальта
Болгария
Румыния
Словакия
Эстония
Австрия
Финляндия
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Хорватия
Португалия
Франция
Швеция
Бельгия
Польша
Кипр
Литва
Италия
Люксембург
Словакия
Германия
Словения
Чехия
Испания
Венгрия
Дания
Ирландия
Греция
Латвия
Нидерланды
Мальта
В работе Совета активную роль по-прежнему играет страна-председатель за исключением тех формаций, где председатель постоянный
(по внешним делам, по экономическим и финансовым вопросам). Пост
председателя переходит каждые полгода в соответствии с заранее утвержденным порядком (см. табл. 2.5). Раньше каждый председатель
готовил программу, но это приводило к смене приоритетов раз в 6 месяцев. Для координации деятельности еще в 1980-е годы появились так
называемые тройки, которые объединяли бывшего, нынешнего и будущего председателя.
Лиссабонский договор ввел новый механизм — трио, т. е. координацию программы трех следующих друг за другом председателей.
Эта инновация обеспечивает бόльшую последовательность деятельности данного института. В функции председателя входят установление повестки, содействие переговорам и нахождению компромисса,
посредничество, представительство Совета в других институтах и органах ЕС, обеспечение последовательности работы Совета министров.
Размер государства не всегда предопределяет успех его председательства в Евросоюзе. Во-первых, государство должно учитывать
окружающий контекст (как внутриполитический, так и европейский
и международный). Во-вторых, на успех влияет разброс мнений между странами-членами и то, насколько для них важно отстаивание той
или иной точки зрения, а также насколько беспристрастен председатель. В-третьих, имеет значение сотрудничество с ЕП, ЕК, Генеральным
73
секретариатом Совета, а также «европеизированность» служащих соответствующего государства, т. е. степень их знакомства с процедурами
и системой управления ЕС. Наконец, важна персоналия главы государства или правительства, его репутация среди коллег по ЕС83. Существует мнение, что малые государства более эффективно выполняют функции председателя, поскольку у них значительно меньше круг «жизненно важных» вопросов.
Активную поддержку Совету оказывает его Генеральный секретариат. Официальный статус этот орган получил в Маастрихтском договоре, однако он существует с момента заключения Римских договоров. Генеральный секретариат структурирован тематически (в соответствии
с основными направлениями деятельности ЕС). Кроме того, важную
роль играет его правовая служба, которая следит за соблюдением основополагающих договоров Евросоюза, а также норм вторичного законодательства и является центром правовой экспертизы. Генеральный
секретариат следит за предложениями всех стран-членов и пытается их
систематизировать и координировать.
Генеральный секретариат также оказывает всемерную поддержку
стране-председателю путем сбора информации о предпочтениях странчленов и изменении переговорной позиции, консультаций по юридическим формальностям ЕС, а также предоставления информации по
обсуждаемым законопроектам. Государства-председатели в разной
степени полагаются на Генеральный секретариат. Однако, как правило, эффективно то председательство, в котором национальная столица
активно сотрудничает с Секретариатом. По некоторым данным, около
90 % компромиссных решений вырабатываются именно Генеральным
секретариатом Совета84.
Пост генерального секретаря Совета министров приобрел особое
значение в 1980-е годы85. Амстердамская межправительственная конференция расширила функции генерального секретаря. Углубление сотрудничества по внешней политике потребовало формирования поста
Высокого представителя по ОВППБ. Этот пост занимает генеральный
секретарь Совета. Руководство же собственно Секретариатом возложено на его заместителя. Кроме того, Амстердамская межправительственная конференция создала Отдел планирования и раннего предупреж83
Quaglia L., Moxon-Browne E. What Makes a Good EU Presidency? Italy and Ireland Compared // Journal of Common Market Studies. 2006. Vol. 44, N 2.
84
Lewis J. The Institutional Problem-Solving Capacities of the Council; Beach D. The
Unseen Hand in Treaty Reform Negotiations: The Role and Influence of the Council Secretariat // Journal of European Public Policy. 2004. N 3.
85
Lewis J. The Institutional Problem-Solving Capacities of the Council.
74
дения в Секретариате. На Кельнском Европейском совете 1999 г. было
также решено создать Военный штаб в Секретариате. На базе отдела
планирования и раннего предупреждения и Военного штаба был сформирован Ситуационный центр, отвечающий за круглосуточный мониторинг ситуации в мире86. Однако по результатам Лиссабонского договора эти функции были переведены в Европейскую службу по внешним
связям (ЕСВС).
Достаточно важную роль Генеральный секретариат играет во время
межправительственных конференций. Именно он следит за различными проектами, способствует нахождению компромисса, облекает туманные предложения стран-членов в четкую правовую форму, а также помогает разрешать различные юридические сложности. Нередко
Генеральный секретариат использует свое информационное преимущество для того, чтобы ставить на повестку те вопросы, которые не
обсуждались странами-членами. Влияние Генерального секретариата
прямо пропорционально количеству технических вопросов на повестке дня.
Совет министров не несет коллективной ответственности. Председатель в начале и в конце срока председательства выступает перед ЕП
с докладом, но это не его обязанность, а жест политической вежливости. Все члены Совета министров несут индивидуальную ответственность перед своими избирателями на национальном уровне.
Вопросы для повторения
➢
➢
➢
➢
➢
➢
➢
➢
➢
Каковы основные компетенции Совета?
Какова роль Совета по общим вопросам?
В чем значение Генерального секретариата Совета?
Каковы процедура принятия решения внутри Совета? В чем состоит роль
КОРЕПЕРа, рабочих групп?
Почему в Совете возникает дилемма между процессом социализации различных министров и поиском эффективности взаимодействия?
Каково политическое значение председателя Совета? Как этот пост эволюционировал с течением времени?
Почему о КОРЕПЕРе говорят как о двуликом Янусе?
Почему деятельность рабочих групп и КОРЕПЕРа ставит под вопрос легитимность Совета?
Каково политическое значение голосования квалифицированным большинством?
86
Эти структуры будут подробнее рассмотрены в 3.5 «Принятие решений
в области внешних связей».
75
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on European Union. Arts. 16.
2. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts. 23743.
Литература
1. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение
защиты прав человека / под ред. Л. М. Энтина. М., 2011. С. 150–163.
2. Batory A., Puetter U. Consistency and diversity? The EU’s rotating trio Council
Presidency after the Lisbon Treaty // Journal of European Public Policy. 2013.
Vol. 20, N 1. P. 95–112.
3. Christiansen T., Vanhoonacker S. At a critical juncture? Change and Continuity in
the Institutional Development of the Council Secretariat // West European Politics. 2008. Vol. 31, N 4. P. 751–770.
4. Cross J. P. The seen and the unseen in legislative politics: explaining censorship
in the Council of Ministers of the European Union // Journal of European Public
Policy. 2014. Vol. 21, N 2. P. 268–285.
5. Golub J. How the European Union does not work: national bargaining success in
the Council of Ministers // Journal of European Public Policy. 2012. Vol. 19, N 9.
P. 1294–1315.
6. Häge F. M. Who Decides in the Council of the European Union? // Journal of
Common Market Studies. 2008. Vol. 46, N 3. P. 533–558.
7. Hayes-Renshaw F. The Council of Ministers // The Institutions of the European
Union / eds. J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 68–95.
8. Lewis J. National Interests: the Committee of Permanent representatives // The
Institutions of the European Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012.
P. 315–337.
9. Tsebelis G. Bridging qualified majority and unanimity decision-making in the EU
// Journal of European Public Policy. 2013. Vol. 20, N 8. P. 1083–1103.
2. 5. Суд Европейского союза
Суд ЕС87 наравне с ЕК, Советом и ЕП относится к основным институтам ЕС и следит за соблюдением его законодательства и правового
порядка, а также за «сохранением единообразия права» ЕС при толковании и применении учредительных документов.
Суд возник в 1952 г. с созданием ЕОУС, а начало функционирования двух других сообществ (Евроатома и ЕЭС) привело к значительному расширению его полномочий. С момента создания Суда его штабквартира находится в Люксембурге. Это дает преимущество удален87
European Court of Justice. В русскоязычной литературе также используются
термины «Суд Европейских сообществ», «Европейский суд юстиции».
76
ности этого института от политических дебатов по поводу развития
европейской интеграции, разворачивающихся в Брюсселе. Рабочий
язык Суда — французский, поэтому перед началом разбирательства все
материалы переводятся на него, а после вынесения решения — на все
официальные языки Евросоюза.
При создании Суда государства наделили его обширными полномочиями, что привело к постепенному росту его влияния на весь процесс
европейской интеграции. Более того, во время периода евросклероза
(в 1970-е годы) именно Суд способствовал углублению сотрудничества
в ЕЭС за счет так называемой негативной интеграции (т. е. снятия барьеров на пути свободного передвижения товаров через взаимное признание национальных норм стран-членов, а не через нормотворчество).
Постепенно количество дел, рассматриваемых Судом, росло, что
вызывало длительные задержки при решении вопросов. В результате
в 1989 г. было принято решение в дополнение создать Суд (или Трибунал) первой инстанции. В его ведение были переданы менее значимые
вопросы. С юридической точки зрения Суд первой инстанции не является институтом ЕС. Он также располагается в Люксембурге.
С 1993 г., после вступления Маастрихтского договора в силу, Суд ЕС
стал единым судебным органом для всего Евросоюза. Он также получил право налагать штрафы на страны-члены. Однако в основном Суд
занимается вопросами первой опоры, т. е. экономического сотрудничества. В 1999 г., после ратификации Амстердамского договора, функции
Суда были расширены на третью опору ЕС — сотрудничество в области
внутренних дел. Но только высшие судебные инстанции стран-членов
получили право на преюдициальные запросы в этой области88.
На межправительственной конференции в Ницце было принято
решение о возможности рассмотрения некоторых преюдициальных запросов Судом первой инстанции, а также о создании специализированных судебных палат по узким вопросам. Палаты могут быть созданы
Советом по предложению ЕК и после консультаций с ЕП и Судом или
на основе запроса Суда после консультаций с ЕК и ЕП. Первая палата
(Европейский трибунал по гражданской службе) возникла в 2004 г.89
В ней 7 судей, которые рассматривают споры между служащими ЕС
с европейскими институтами и органами. Других палат пока создано
не было.
88
Подробнее см. 3.6 «Принятие решений в области построения Пространства
свободы, безопасности и правосудия».
89
Подробнее см.: Lavranos N. The New Specialised Courts Within the European
Judicial System // European Law Review. 2005. Vol. 30, N 2.
77
Лиссабонский договор переименовал Суд первой инстанции в Суд
по общим вопросам (СОВ). Кроме того, он создал возможности для
увеличения количества генеральных адвокатов в Суде ЕС.
Суд ЕС — единственный институт Евросоюза, который имеет свой
статут, а значит и право регулировать организационные и процессуальные нормы. Это также единственный институт, чья деятельность
никак не контролируется другими органами ЕС.
В своей деятельности Суд ЕС руководствуется четырьмя группами
источников.
1. Общие правовые принципы (недискриминация, законность, уважение процессуальных норм) и базовые принципы европейского
права (верховенство европейского законодательства, его прямое
действие, пропорциональность и субсидиарность). Именно Суд
способствовал формированию принципов прямого действия и верховенства европейского права (дела Van Gend en Loos 1963 г. и Costa
v. ENEL 1964 г.).
2. Так называемые первичные источники права ЕС, т. е. учредительные
договоры Европейских сообществ, бюджетные соглашения 1970-х
годов, а также ДФЕС и ДЕС.
3. Эта группа наиболее многочисленна: это регламенты, директивы, решения, а также рекомендации, мнения, судебные интерпретации ЕС.
4. Международное законодательство. Прежде всего это обязательства
ЕС и его стран-членов. Однако полномочия Суда в области внешней
политики крайне ограничены.
Ряд обстоятельств затрудняет деятельность Суда. Главное — это
специфика законодательства ЕС. Европейское право — преимущественно законодательство, регулирующее экономические отношения.
При этом ни одна область законодательства, за исключением общей
коммерческой (торговой) политики, не содержит полного свода правил
на коммунитарном уровне. Скорее, это комплекс мер ЕС и национального законодательства. Кроме того, интеграция различных государств
требует гибкого подхода, что достигается многообразием формальных
и неформальных инструментов координации, а также использования
гибких положений, позволяющих учесть специфику стран.
Суд состоит из 28 судей (по одному от каждого государства), 8 генеральных адвокатов и 1 регистратора90. Принцип, в соответствии
с которым каждое государство посылает одного представителя, обеспечивает Суду экспертизу не только в европейском праве, но и в на90
Иногда в русскоязычной литературе его называют «секретарь».
78
циональном законодательстве каждого государства-члена. Каждое
государство ЕС устанавливает свою процедуру отбора судьи. По
сложившейся традиции, от Великобритании и Ирландии участвуют
профессиональные судьи, от других стран — академические юристы. Генеральные адвокаты91 также номинируются государствами.
Они призваны защищать интересы Союза. Специальная декларация
1995 г. установила, что пять из них — это представители крупнейших
стран — членов Евросоюза (Франции, Германии, Великобритании,
Италии и Испании), а еще три — номинируются другими государствами в порядке ротации. Лиссабонский договор создал возможность
увеличить количество генеральных адвокатов до 11, из которых один
будет закреплен за Польшей.
Существуют некоторые общие принципы выбора судей и генеральных адвокатов: кандидаты должны иметь высшее юридическое образование, непререкаемую репутацию, их независимость не должна вызывать сомнений. И судьи, и генеральные адвокаты находятся
под абсолютным запретом совмещения своих постов с любой другой
оплачиваемой деятельностью. Даже преподавательская карьера может
быть разрешена только в порядке исключения. И генеральные адвокаты, и судьи назначаются на 6 лет всеми государствами-членами. Количество повторных избраний неограниченно, но каждые 3 года происходит частичное обновление состава Суда. Каждый судья имеет свой
кабинет, т. е. небольшую группу юридических советников, которые
оказывают ему помощь в работе.
Из своего состава судьи выбирают на 3 года председателя. Председатель — высшее должностное лицо Суда. Он распределяет дела между
палатами, назначает судью-рапортера (докладчика), дату слушания
и рассмотрения, а также работает с палатами по применению временных мер. Кроме того, он может приостанавливать исполнение оспариваемых актов институтов и учреждений Евросоюза для обеспечения
иска. Из числа генеральных адвокатов номинируется первый генеральный адвокат, который распределяет дела между колегами. Он переизбирается ежегодно.
Регистратор также назначается судьями на 6 лет. Он выполняет
как секретарские обязанности, так и функции генерального секретаря
Суда ЕС.
Суд — реактивный орган, т. е. он может выносить решения только
по делам, которые представлены его вниманию и не обладает правом
политической инициативы.
91
Иногда в русскоязычной литературе их называют «юридические советники».
79
Процедура рассмотрения дела в Суде следующая. После того, как
дело письменно зарегистрировано регистратором, назначаются судьярапортер и генеральный адвокат, которые рассматривают все обстоятельства. У ответчика имеется 1 месяц для того, чтобы предоставить
свои объяснения. После этого наступает «устный этап», когда судья-рапортер и генеральный адвокат представляют свои доклады и заключения. Участие генерального адвоката необязательно, если не поднимается никакой новый вопрос европейского права. Заключение генерального адвоката необязательно для судей, но, как правило, они его придерживаются. После этого уже выносится решение палаты (или пленума)
Суда на основании проекта судьи-докладчика. Поскольку рассмотрение дела может занять длительное время (в среднем — 18 месяцев до
предварительного решения, 2 года — до окончательного), стороны могут обратиться в Суд ЕС за временными мерами.
Суд может заседать в палатах по 3 или 5 человек, в Большой палате (15 человек)92, а также в редких случаях — в полном составе, т. е. на
пленуме (например, при отрешении от должности комиссара или омбудсмена). Председатели палат в составе 5 судей избираются на 3 года,
в составе 3 судей — на год. В Большой палате и на пленуме председатель
Суда выполняет главную роль.
При вынесении решения Судом ЕС строго соблюдается принцип
тайны совещательной комнаты. Это означает, что оглашается только
окончательное решение, но не размышления судей. Такая политика,
с одной стороны, позволяет выстраивать единую систему европейского
права, а с другой — служит гарантом независимости судей от своего
национального правительства.
Судьи обладают иммунитетом к уголовной и административной
ответственности. Лишить этого иммунитета судью может только сам
Суд ЕС. Дополнительной гарантией независимости судей является их
несменяемость. Кроме того, расходы Суда финансируются из бюджета
Евросоюза, что дает материальную независимость этому институту от
стран-членов.
Суд ЕС полномочен рассматривать следующие группы дел.
■ Дела прямой юрисдикции — споры, возникающие между институтами Евросоюза и государствами, а также между государствами-членами при реализации норм права ЕС. Кроме того, с исками на центральные банки может обращаться ЕЦБ.
92
Если страна-член или институт Евросоюза попросят об этом.
80
■ Иски к органам ЕС и их должностным лицам об аннулировании принятых актов или, наоборот, о бездействии93.
■ Преюдициальные запросы (самая известная категория дел), когда национальные суды сталкиваются с неясностью в том, как трактовать
ту или иную норму европейского права, и обращаются за разъяснением к Суду. Только затем на основе разъяснения национальные
суды выносят решения по существу94.
■ Дела предварительного контроля, главным образом еще не подписанные международные соглашения. Совет Евросоюза, ЕП, ЕК могут обратиться в Суд с просьбой проанализировать соответствие
соглашения учредительным документам ЕС.
■ Акты в рамках сотрудничества полиции и судебных органов странчленов, в том числе споры между странами-членами и ЕК, а также между странами-членами, если соответствующие государства
согласились на рассмотрение этих дел Судом ЕС.
■ Апелляции на решения Суда по общим вопросам (в основном по причине отсутствия его юрисдикции, нарушения процедурных норм
или законодательства ЕС в целом).
Под юрисдикцию Суда не подпадают основные положения ДЕС,
ОВППБ и декларации к учредительным договорам ЕС.
В Суд по общим вопросам также входят 28 судей (по одному от
каждого государства-члена), но здесь нет генеральных адвокатов. Если
возникает необходимость в генеральном адвокате, он может быть привлечен из Суда ЕС либо один из судей СОВ выполнит его функции.
93
Существует комплексное исследование факторов, которые делают
обращение в Европейский суд вероятным: Costa O. The European Court of Justice
and Democratic Control in the European Union // Journal of European Public Policy.
2003. Vol. 10, N 5.
94
Вокруг этой процедуры ведутся достаточно активные споры. Например,
существует мнение, что некоторые решения Суда крайне детализированы и фактически подменяют решения национальных судов. См.: Davies G. The Division of
Powers Between the European Court of Justice and National Courts // Constitutionalism Web-Papers. ConWEB. 2004. N 3. URL: http://www.rug.nl/research/portal/files/
14552671/Preliminaryreferences.pdf (дата обращения: 04.06.2017). Кроме того, постоянно анализируется, почему суды одних государств-членов более склонны
к преюдициальным запросам по сравнению с другими. См.: Mayer F. The European
Constitution and the Courts Adjudicating European Constitutional Law in a Multilevel
System. Harvard, 2003 (Jean Monnet Working Paper. 2003. N 3). Наконец, исследуются факторы сотрудничества национальных судов с Судом ЕС. См.: Alter K. The
European Union’s Legal System and Domestic Policy: Spillover or Backlash? // International Organization. 2000. Vol. 54, N 3; Costa O. The European Court of Justice and
Democratic Control in the European Union.
81
Критерии отбора и срок нахождения в должности для судей этой инстанции аналогичен принятому для Суда ЕС.
Юрисдикция Суда по общим вопросам определена произвольно, на
основе того, что было передано из Суда ЕС:
■ споры между институтами и служащими Евросоюза;
■ споры в отношении решений, вынесенных по антимонопольным делам;
■ иски физических и юридических лиц к институтам ЕС и ЕЦБ;
■ споры о возмещении ущерба, нанесенного институтами и органами
ЕС;
■ иски по частноправовым и публично-правовым контрактам после
1993 г.;
■ иски об аннулировании актов ЕК;
■ некоторые иски о бездействии институтов.
Если COВ сочтет, что решение по делу может повлиять на однородность системы европейского права, он может передать рассмотрение
в Суд ЕС.
Своей деятельностью Суд способствовал углублению интеграционного процесса. Это появляется в нескольких аспектах.
■ Опираясь на систему преюдициальных запросов, он выстроил систему европейского права, подчеркнув ее прямое действие и верховенство над национальным правом.
■ Суд освободил ЕК (и другие институты) от необходимости правотворчества в некоторых областях за счет трактовки базовых норм
первичных источников. Самый знаменитый пример — дело о ликере Cassis de Dijon. Суд тогда подчеркнул необходимость взаимного признания странами-членами стандартов товаров друг друга.
В результате ЕК предложила завершить строительство внутреннего
рынка на основе не позитивной, а негативной интеграции95.
■ Суд способствовал прояснению компетенций и разделению функций различных институтов ЕС. В качестве примера можно привести:
1) решение по делу Isoglucose, которое подчеркнуло необходимость
консультаций с ЕП (первое дело, которое проясняло полномочия институтов); 2) дело Spain, Belgium and Italy v. Commission, в решении
95
При этом важна работа тандема Суд — ЕК. Подробнее см.: Alter K. J., Meunier-Aitsahalia S. Judicial Politics in the European Community. European Integration
and the Pathbreaking Cassis de Dijon Decision // Comparative Political Studies. 1994.
Vol. 26, N 4.
82
по которому Суд подтвердил право ЕК регулировать государственные монополии; 3) дело United Kingdom v. Commission, когда судьи
отметили, что только небольшие по объему инициативы могут финансироваться из бюджета ЕС без соответствующей правовой базы.
■ Суд расширил права индивидов. Например, дело Francovich, в решении по которому в 1991 г. он подтвердил возможность каждого юридического и физического лица даже в отсутствие прямого действия
правовой нормы оспорить действия государства-члена и потребовать финансовую компенсацию.
В результате Суд оказался значительно сильнее, чем планировали
страны-учредители. В научной литературе ведутся активные споры по
поводу того, как лучше объяснить существование и рост компетенций
Европейского суда. С теоретической точки зрения спор ведется на двух
уровнях.
Теории высокого уровня предлагают два объяснения. Одно исходит
из интересов государств-членов и межгосударственной логики (гарантия выполнения обязательств всеми участниками интеграции)96. Другое — попытка применить неофункциональное видение, т. е. постепенное расширение полномочий Суда ЕС за счет опоры на национальные
суды и транснациональное сообщество97. В данном случае государствачлены и рады были бы ограничить влияние Суда, но это уже невозможно, поскольку не все страны ЕС с этим согласны.
Теории среднего уровня, прежде всего неоинституционализм (рационального выбора или социологический), акцентируют внимание на
постепенном развитии институтов.
Суд ЕС в выстраивании системы европейского права имел до последнего времени преданного партнера в лице национальных судов.
Они не только активно обращались к нему за трактовками, но и следили за выполнением соответствующих норм на своей территории. Тем
96
Garrett G. The Politics of Legal Integration // International Organization. 1995.
Vol. 49, N 1; Garrett G., Kelemen D., Schulz H. The European Court of Justice, National
Governments, and Legal Integration in the European Union // International Organization. 1998. Vol. 52, N 1; Alter K. Who are the ‘Masters of the Treaty’? European
Governments and the European Court of Justice // International Organization. 1998.
Vol. 52, N 1.
97
Burley A.-M., Mattli W. Europe Before the Court: A Political Theory of Legal Integration // International Organization. 1993. Winter. Vol 47, N 1; Stone Sweet A., Caporaso J. A. From Free Trade to Supranational Polity: The European Court and Integration // European Integration and Supranational Governance / eds W. Sandholtz, A. Stone
Sweet. Oxford, 1998. P. 92–134; Alter K. Who are the ‘Masters of the Treaty’? European
Governments and the European Court of Justice; Mattli W., Slaughter A.-M. Revisiting
the European Court of Justice // International Organization. 1998. Vol. 52, N 1.
83
самым, по мнению Ж. Вейлера, национальные суды усиливали свое
влияние98.
Таким образом, Суд выступал как гарант интеграции и ее мотор. Ситуация начала меняться в начале 1990-х годов, когда завершение формирования рынка и усиление полномочий институтов стало вызывать
критику граждан и национальных институтов. Именно в это время Суд
стал выносить решения, ограничивающие компетенции Сообщества
(например, дело 1/94 по переговорам и членству Европейского сообщества в ВТО; дело 2/94 по присоединению Евросоюза к Европейской
конвенции по правам человека). К настоящему времени Суд относится
к углублению интеграции скорее осторожно, отвечая тем самым на национальный скепсис в отношении интеграции.
В последнее время большие споры вызывает тема сотрудничества
и конкуренции между Судом ЕС и Судом по правам человека при Европейской конвенции по защите прав человека (в Страсбурге). ЕС
присоединился к Конвенции. Национальные суды могут подавать
туда иски, минуя Суд ЕС (в том числе по праву ЕС). Однако Суд ЕС
возражает против того, чтобы Суд в Страсбурге имел право последнего слова, опасаясь, что это повлияет на целостность системы права ЕС. Во-первых, у Суда по правам человека шире юрисдикция. Вовторых, неясно, что делать, если суды в Страсбурге и в Люксембурге
дадут разные оценки. Наконец, особые опасения вызывают возможные обжалования решений Суда ЕС по конкурентным делам в Суде
в Страсбурге.
Вопросы для повторения
➢
➢
➢
➢
➢
➢
➢
➢
➢
Как формируется Суд ЕС?
Кто может обращаться в Суд ЕС?
Какова роль генеральных адвокатов?
Как разделяют компетенции Суд ЕС и Суд по общим вопросам?
Почему понадобилось формирование специализированных судебных палат?
Как деятельность Суда ЕС способствовала европейской интеграции?
В чем сложность отношений Суда ЕС и стран-членов?
Как принцип тайны совещательной комнаты влияет на независимость
Суда?
Какие факторы влияют на использование европейских судебных инстанций и на его эффективность?
98
Weiler J. The Constitution of Europe. Cambridge, 1999.
84
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on European Union. Arts. 19.
2. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts. 251–281.
Литература
1. Malecki M. Do ECJ judges all speak with the same voice? Evidence of divergent
preferences from the judgments of chambers // Journal of European Public Policy.
2012. Vol. 19, N 1. P. 59–75.
2. Slepcevic R. The Judicial Enforcement of EU Law through National Courts:
Possibilities and Limits // Journal of European Public Policy. 2009. Vol. 16, N 3.
P. 378–394.
3. Shuibhne N. N. The Court of Justice of the European Union // The Institutions of
the European Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 148–169.
2.6. Счетная палата и ОЛАФ
Счетную палату99 и Службу по предотвращению мошенничества ЕК
(ОЛАФ, от фр. OLAF, Office de Lutte Anti-Fraude) целесообразно рассматривать вместе, поскольку обе структуры занимаются финансовым
контролем в ЕС и предотвращением мошенничества, хотя их конкретные функции рознятся.
Счетная палата выполняет контрольную функцию и не принадлежит ни к одной из ветвей власти.
Она оказывает поддержку ЕП и Совету при контроле ими расходов
ЕС и освобождении ЕК от ответственности за выполнение бюджета.
Палата была создана на основании бюджетных соглашений 22 июля
1975 г. по инициативе председателя ЕП Х. Айгнера, поскольку совершался переход от финансирования сообществ из вкладов стран-членов
к собственным средствам100. В 1977 г. новый орган со штаб-квартирой
в Люксембурге приступил к работе101. Первыми его функциями стала
проверка финансовой деятельности всех институтов и подготовка годового отчета для Совета и ЕП с целью последующего освобождения
ЕК от ответственности за исполнение бюджета. Кроме того, Счетная палата получила право подготовки так называемых специальных
99
В русскоязычной литературе ее иногда называют Аудиторским судом.
Орган не является судом в общепринятом смысле этого слова и не может выносить какие-либо судебные решения.
100
См. 3.2 «Бюджетная процедура и финансовые перспективы. Межинституциональные соглашения».
101
Дополнительно Счетная палата имеет офис в Брюсселе.
85
докладов по отдельным направлениям деятельности (в том числе по сотрудничеству с третьими странами).
С самого начала Счетной палате пришлось столкнуться с оппозицией ЕК, которая с подозрением относилась к новому органу. При этом
комиссар по бюджету К. Тугендхат отмечал, что Палата сделала две
ошибки: она предпочла ЕП в качестве основного партнера и слишком
стремилась к широкому освещению всех своих шагов в средствах массовой информации. Несмотря на эту критику и враждебное отношение
ЕК к Счетной палате, последняя существенно изменила баланс отношения между ЕК и другими институтами и органами Европейских сообществ / Евросоюза.
Постепенно влияние и полномочия Счетной палаты росли. В Маастрихтском договоре Счетная палата была признана одним из пяти
институтов Сообществ (наравне с ЕП, Советом, ЕК и Судом). Кроме
того, Маастрихтский договор наделил Палату еще одной функцией —
публиковать по результатам финансового года параллельно с годовым
отчетом декларацию правильности ведения бухгалтерской отчетности
Сообщества (DAS).
Амстердамский договор дал Счетной палате дополнительные компетенции в проведении расследований, а также предоставил право подавать иски в Суд ЕС. Наконец, Ниццкий договор подтвердил принцип
формирования Счетной палаты (по одному представителю от каждого
государства-члена), а также акцентировал важность ее сотрудничества
с национальными органами финансового контроля. Кроме того, Счетная палата получила право проверять расходы, связанные с ОВППБ,
а также сотрудничеством органов полиции и юстиции. Наконец, Счетная палата теперь вправе проверять состояние финансов агентств, Европейского инвестиционного банка и других вспомогательных структур ЕС.
Счетная палата гарантирует легитимное поведение других институтов и органов Евросоюза, а ее независимость служит гарантом признания ее докладов другими институтами. Одной из гарантий независимости является то, что члены Счетной палаты могут быть освобождены
от должности только по решению Суда. Кроме того, Счетная палата
ежегодно проходит независимый аудит. Наконец, это коллегиальный
орган. Все решения принимаются простым большинством.
Члены Счетной палаты назначаются на 6-летний срок Советом
(голосование квалифицированным большинством) после консультации с ЕП. Одобряется не каждая кандидатура, а весь список. Каждое
государство самостоятельно определяет и предлагает своего кандидата,
но существуют три общих критерия:
86
■ гражданство соответствующего государства;
■ наличие экспертизы в аудите или достаточная квалификация для
выполнения соответствующих обязанностей;
■ неоспоримая независимость.
Члены Счетной палаты должны проявлять щепетильность при
осуществлении любой деятельности даже после ухода из Счетной палаты. Полномочия могут возобновляться неограниченное число раз.
У каждого члена Счетной палаты есть кабинет, т. е. поддерживающий персонал из двух вспомогательных сотрудников. Дополнительно
Счетной палате оказывает помощь Генеральный секретариат (около
900 человек).
Председатель Счетной палаты выбирается из числа членов Счетной палаты на 3 года и может быть переизбран. К его компетенции относятся:
■ общее руководство Счетной палатой;
■ представительство этого института в дебатах с другими институтами и органами ЕС;
■ контроль юридической службы;
■ внутренний аудит;
■ руководство отделом методического обеспечения деятельности
Палаты и подготовки годового отчета (ADAR).
Сама Счетная палата разделена на аудиторские палаты в соответствии с типом деятельности:
■ Палата I — расходы на сохранение и управление естественными
ресурсами (сельскохозяйственная политика, расходы на охрану
окружающей среды);
■ Палата II — расходы на структурную политику, транспорт и энергетику;
■ Палата III — расходы на внешние связи (в том числе политика развития);
■ Палата IV — доходы, расходы на научные исследования и внутренние политики, институты и органы ЕС.
■ Палата координации, оценки, гарантии, развития, коммуникации (CEAD).
Во всех случаях Счетная палата, согласно ДФЕС, контролирует три
аспекта: законность и регулярность расходов, а также хороший финансовый менеджмент.
87
Наиболее часто Палата критикует неспособность стран-членов собрать собственные средства Евросоюза, плохое управление средствами сельскохозяйственной политики, непоследовательность при расходовании средств структурных фондов, проблемы реализации программ технической помощи третьим странам, ограниченные ресурсы,
выделяемые на финансовое управление, а также плохое понимание
отчетности.
В 2016 г. завершилась начатая в 2012 г. реформа Счетной палаты.
Преобразования были направлены на синхронизацию ее деятельности
с быстро меняющейся средой, повышение гибкости, своевременное
предоставление результатов, а также лучшую коммуникацию. В результате внутренние структура и процессы Палаты были упрощены, получил распространение подход, ориентированный на возникающие задачи (вместо ранее имевшего место бюрократического долгосрочного
планирования).
ОЛАФ была создана в 1999 г. на базе Отдела по предотвращению
мошенничества (UCLAF) ЕК, который начал свою историю в 1988 г.,
в ответ на призывы ЕП улучшить управление финансовыми ресурсами в Евросоюзе. В 1999 г. было решено повысить его статус и обеспечить бóльшую независимость от ЕК. Это стало ответом на жесткий
доклад Счетной палаты относительно управления средствами Евросоюза, а также общую критику коллегии Ж. Сантера. В отличие от Отдела Служба по предотвращению мошенничества обладает специальным
статусом. Ее генеральный директор не может получать инструкции от
какого-либо института Евросоюза или его стран-членов (несмотря на
то, что технически Служба является частью ЕК).
Основные задачи Службы — административные расследования, предотвращение нелегальных финансовых операций, контрабанды и мошенничества (особенно в структурах ЕС), а также координация работы национальных аудиторов в борьбе с нелегальным использованием
финансовых средств ЕС и содействие развитию методологии борьбы
с мошенничеством. Для реализации этих целей ОЛАФ имеет право
проводить расследования как в странах —членах Евросоюза, так и на
территории третьих государств.
С теоретической точки зрения существуют различные варианты обоснования того, почему борьба с нелегальным использованием
средств стала столь важна для Евросоюза: это можно рассматривать
как попытку коммунитарных институтов приобрести новые полномочия, а также как стремление стран-членов очернить институты и учреждения ЕС.
88
Вопросы для повторения
➢ Почему возникла Счетная палата (Аудиторский суд)?
➢ В чем заключаются основные претензии Счетной палаты к деятельности ЕК
и других институтов?
➢ Какова роль ОЛАФ в финансовом контроле деятельности институтов Евросоюза?
➢ Как создание Счетной палаты изменило институциональный баланс между Европейским парламентом, Советом (министров) и Европейской комиссией?
➢ Как эволюционировали функции Счетной палаты?
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts. 285–287.
Литература
1. Karakatsanis G., Laffan B. Financial Control: the Court of Auditors and OLAF
// The Institutions of the European Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford,
2012. P. 241–261.
2. Pujas V. The European Anti-Fraud Office (OLAF): a European policy to fight
against economic and financial fraud? // Journal of European Public Policy. 2003.
N 5. P. 509–524.
2.7. Омбудсмен
Институт омбудсмена (швед. ombud означает представитель) был
впервые введен в Швеции в 1809 г. как институт контроля администрации королем102. Затем, в начале ХХ в., он был преобразован в институт
сдержек и противовесов законодательной и исполнительной ветвей
власти Швеции, став ближе к законодательной ветви власти. Финляндия второй в мире ввела пост омбудсмена в конституции 1919 г. Только после Второй мировой войны омбудсмен стал восприниматься как
представитель граждан и защитник их интересов, а не просто лицо,
осуществляющее контроль верховенства закона. Институт омбудсмена
распространился на страны Европы двумя волнами: в 1960–1970-е годы,
а затем в 1990-е после бархатных революций. Обусловлено это прежде
всего растущей потребностью индивидов в защите своих прав103.
102
Однако сам термин возник в Скандинавии еще в XIII в.
Magnette P. Between Parliamentary Control and the Rule of Law: the Political
Role of the Ombudsman in the European Union // Journal of European Public Policy.
2003. Vol. 10, N 5.
103
89
Идея создать пост омбудсмена в Сообществах возникла в 1970-е
годы, но серьезному обсуждению она подвергнута не была. Второй раз
в политические дискуссии вопрос учреждения поста омбудсмена ЕС
вернулся в 1985 г. после доклада Комитета Адоннино о «Европе народов». Но ЕП проголосовал против как в 1985 г., так и в 1987 г., считая,
что он сам, а также созданный им Комитет по петициям предоставляет
достаточную защиту интересов граждан. В текст учредительных документов пост омбудсмена был введен только Маастрихтским договором
1992 г. (по предложению Испании и Дании). То, как были прописаны
его компетенции, показывает неуверенность стран-членов: с одной стороны, пост был четко определен, что не давало возможности омбудсмену играть политическую роль, а с другой — он был помещен под крыло
ЕП, что в перспективе могло содействовать усилению его политического влияния. Амстердамский договор расширил сферу деятельности
омбудсмена, дав ему возможность анализировать вопросы сотрудничества органов полиции и юстиции, но не взаимодействие в ОВППБ.
Омбудсмен назначается ЕП на 5 лет после каждых выборов последнего. Таким образом, легислатура ЕП и мандат омбудсмена увязаны
друг с другом. Согласно ДФЕС именно ЕП после запроса заключения
Комиссии и одобрения Совета104 определяет положения и общие условия деятельности омбудсмена. Усиливает эту связь то, что офис омбудсмена находится в Страсбурге, одной из штаб-квартир ЕП. Наконец, все
свои доклады, если не найдено полюбовного решения, омбудсмен представляет именно ЕП. Также омбудсмен направляет ежегодный доклад
о своих действиях ЕП. Он может быть отрешен от должности либо по
решению ЕП, либо Судом по просьбе ЕП.
Пост омбудсмена связывают не только с защитой прав человека,
но и с потребностью усилить демократичность ЕС.
Омбудсмен выбирается из числа лиц, объективность и независимость которых не вызывает сомнений. Он не должен получать инструкций от каких-либо государств-членов или институтов, а также занимать какие-либо оплачиваемые посты. Первым этот пост занял в 1995 г.
финн Я. Содерман, 1 апреля 2003 г. его сменил представитель Греции
Н. Диамандурус, а c 2014 г. этот пост занимает ирландка Э. О’Райли.
Основная обязанность омбудсмена — предотвращать недобросовестное поведение институтов и органов ЕС, а также агентств105. Он не
может расследовать действия стран-членов. К омбудсмену могут обратиться граждане государств-членов, а также лица, постоянно прожи104
105
Голосование квалифицированным большинством.
См. 2.10 «Агентства Европейского союза».
90
вающие на территории Евросоюза. В качестве основания для жалобы
может выступать то, что институт не выполняет свои функции (не
предоставляет информацию, задерживает выплаты, не осуществляет
контрактные обязательства), выполняет их плохо, или то, что действия
института выходят за пределы его полномочий. Кроме того, пожаловаться можно на недобропорядочное управление, а также на нарушение
базовых прав и свобод граждан.
После получения жалобы граждан омбудсмен анализирует, попадает ли жалоба в сферу его мандата, в частности:
■ может ли истец обращаться к омбудсмену, в том числе затронуто ли
лицо, подающее жалобу, в сути предмета жалобы;
■ направлена ли жалоба против института, органа или агентства ЕС;
■ выступает ли жалоба против Суда ЕС или Суда по общим вопросам
в части выполнения ими судебных функций;
■ нацелена ли жалоба на недобропорядочное управление;
■ подана ли жалоба в течение двух лет после того, как произошли факты, на которых она основана;
■ использованы ли все предыдущие инстанции обжалования.
Применение этих критериев позволяет отсеять 75 % поступающих
жалоб. В основном это происходит потому, что жалобы направлены
не против института или органа ЕС или направлены против Суда.
Кроме того, большое количество жалоб отсеивается, поскольку не все
инстанции были использованы перед обращением к омбудсмену. Самая значительная часть жалоб направлена против ЕК (55,6 %), на втором месте — агентства. Часто это связано с исполнительной функцией
ЕК и агентств в экономической области106. За ними следуют отделы по
персоналу Евросоюза, ЕП, ЕСВС и ОЛАФ107. На склонность обращаться к омбудсмену влияет национальная политическая культура: непропорционально часто жалобы поступают от жителей Испании, которые активно используют аналогичный институт на национальном
уровне.
Если омбудсмен принимает жалобу к рассмотрению, то возможно
несколько вариантов его действий.
106
European Ombudsmann. Press and Infographics. URL: http://www.ombudsman.europa.eu/en/press/infographics.faces (дата обращения: 07.07.17). См. также:
Magnette P. Between Parliamentary Control and the Rule of Law: the Political Role of
the Ombudsman in the European Union; Peters A. European Ombudsman and the European Constitution // Common Market Law Review. 2005. Vol. 42.
107
European Ombudsmann. Press and Infographics.
91
■ Жалоба может быть необоснованна (47,3 % случаев108); омбудсмен
может выявить факт некорректного понимания обстоятельств дела
истцом и просто проинформировать лицо, подавшее жалобу.
■ Если проблема всё же существует, то омбудсмен пытается склонить
институт к самостоятельным мерам или полюбовному решению
вопроса, выступив в роли посредника.
■ В серьезных случаях омбудсмен может направить свое мнение институту или учреждению.
■ Наконец, если институт или учреждение отказываются признать
факт нарушения, омбудсмен готовит доклад об обстоятельствах
дела, который направляется в ЕП. В этом случае ЕП может придать
политическое звучание делу, особенно если оно касается ЕК, которая несет ответственность перед ЕП (1,1 % случаев).
Омбудсмен не имеет возможности навязать какое-то решение. Во
всех случаях он пытается путем переговоров и привлечения внимания
общественности и ЕП убедить другие институты изменить их поведение.
Таким образом, основными методами работы омбудсмена являются:
■ сотрудничество с институтами ЕС и национальными омбудсменами;
■ диалог с гражданами;
■ использование средств массовой информации.
Однако омбудсмен, как и суд, в своей практике использует частные
жалобы, чтобы формулировать на их основе общие принципы добропорядочного управления и в целом призывать институты к ответственности перед гражданами.
Омбудсмен добровольно установил сроки своей работы: принять
или отклонить жалобу в течение 1 недели, открыть расследование, если
это необходимо, в течение 1 месяца и закрыть его в течение 1 года.
Помимо реакции на жалобы омбудсмен может сам инициировать
отдельные направления деятельности. В частности, в ноябре 1998 г.
Я. Содерман начал активно продвигать идею кодекса добропорядочного административного поведения. Суть заключалась в объединении
материальных принципов права (действенность закона, равенство
граждан при обращении, пропорциональность, ликвидация служебных полномочий) и процедурных правил. Эта кодификация должна
была способствовать повышению прозрачности деятельности институтов. В сентябре 1999 г. этот проект был опубликован. Публикация
108
Ibid.
92
совпала с роспуском коллегии Ж. Сантера, что придало инициативе
дополнительную силу. В 2000 г. проект кодекса был представлен ЕП,
а затем инкорпорирован в Хартию фундаментальных прав, принятую
в декабре 2000 г.
В литературе часто определяют пост омбудсмена как институт, легитимирующий Евросоюз, но находящийся между парламентским и судебным контролем109. Это обусловлено тем, что омбудсмен находится
под крылом ЕП и иллюстрирует концепцию ответственности институтов перед выборным органом власти. Более того, в отличие от судебных
инстанций он может вести самостоятельные расследования, без жалоб.
Однако он не может навязывать какие-либо обязательства институтам
и учреждениям, а только призывает их к каким-либо действиям.
В то же время его функции и принципы деятельности напоминают судебные инстанции: он рассматривает индивидуальные жалобы
и применяет общие принципы к конкретным событиям. Более того,
формулирование общих принципов на основе расследования частных
жалоб придает особое сходство политике омбудсмена c деятельностью
Суда ЕС.
Вопросы для повторения
➢
➢
➢
➢
➢
В чем причины появления поста омбудсмена?
Какие вопросы попадают в компетенцию омбудсмена?
Какова процедура рассмотрения жалобы омбудсменом?
В чем значение самостоятельных инициатив омудсмена?
Почему пост омбудсмена — это нечто промежуточное между институтом
парламентского контроля и судебного?
➢ Как введение поста омбудсмена изменило институциональный баланс в ЕС?
➢ Почему основные иски, которые рассматривает омбудсмен, касаются ЕК?
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts. 228.
Литература
1. Magnette P. Between Parliamentary Control and the Rule of Law: the Political
Role of the Ombudsman in the European Union // Journal of European Public
Policy. 2003. Vol. 10, N 5. P. 677–694.
109
Magnette P. Between Parliamentary Control and the Rule of Law: the Political
Role of the Ombudsman in the European Union.
93
2.8. Экономический и социальный комитет.
Комитет регионов
Экономический и социальный комитет (ЭСК) и Комитет регионов
(КР) — это консультативные структуры, мнение которых ЕП и Совет
принимают во внимание при одобрении правовых актов ЕС. Несмотря на то что эти структуры представляют разные интересы и созданы
в разное время, целесообразно рассматривать их вместе. Это обусловлено как сходством их внутренней организации, так и одинаковым положением в системе институтов и органов ЕС. Кроме того, для обеих
структур характерен принцип «голос, но не право голосовать», т. е. их
обязаны выслушать, но необязательно принимать их мнения в ходе
окончательного решения. Сферы, в которых нужно консультироваться
с ЭСК и КР, приведены ниже.
Сферы, в которых принятие законодательства
требует консультации с Комитетами
ЭСК
КР
■ сельское хозяйство
■ свобода передвижения рабочей
силы
■ транспорт
■ гармонизация налогового законодательства
■ сближение законодательства
■ внутренний рынок
■ экономическое и социальное
выравнивание
■ социальная политика
■ региональная политика
■ исследования и разработки
■ занятость
■ охрана окружающей среды
■ равные возможности
■ общественное здоровье и защита потребителей
■ спорт
■ трансъевропейские сети
■ образование и повышение квалификации
■ дела молодежи
■ экономическое и социальное
выравнивание
■ структурные фонды
■ трансъевропейские сети
■ транспорт
■ общественное здоровье
■ культура
■ политика занятости
■ социальная политика
■ охрана окружающей среды
■ гражданская защита
■ энергетика и вопросы изменения климата
94
ЭСК был создан Римским договором 1957 г. по настоянию Бельгии
и Нидерландов. (Парижский договор, учредивший ЕОУС, также подразумевал создание Консультативного комитета, аналогичного по своей структуре ЭСК.) Он призван представлять различные социальные
силы, на которые оказывает влияние процесс интеграции. Создание
такой структуры было обосновано двумя факторами.
■ Аналогичные структуры («тройственные комиссии») существовали
во всех странах-учредителях Сообществ за исключением Германии
и доказали свою эффективность в предоставлении информации
о ситуации в секторе и о чаяниях общественных групп. Экономическая природа Сообщества предполагала, что будут затронуты
различные слои. Следовательно, ЭСК должен был стать важной
структурой предварительного согласования интересов и поиска
компромисса.
■ Страны-члены предполагали, что Комитет станет органом выражения интересов, альтернативным Ассамблее (более специализированной). Ассамблея представляла граждан и поначалу даже не избиралась прямо, поэтому не считалась эффективной. ЭСК состоял
из работодателей, работников и других групп интересов, соответственно давал возможность получения консультаций по конкретным направлениям деятельности непосредственно у вовлеченных
сторон. Можно говорить о том, что ЭСК полностью отвечал функциональному и элитистскому видению процесса европейской интеграции Ж. Монне.
Тем не менее созданный институт оказался достаточно слабым. В соответствии с Римским договором ЭСК получил право высказываться
по законопроектам ЕК. Это мнение затем должно было учитываться
и Комиссией, и ЕП, и Советом, но никаких юридических обязательств
на эти органы не накладывалось.
В 1972 г. на саммите в Париже ЭСК предоставили право инициативы ЭСК, оно было инкорпорировано в процедурные правила Комитета в 1974 г. и фактически означало, что теперь он имел право не
только высказываться по тем проектам, которые ему направлялись,
но и самостоятельно выбирать тему для докладов. Предполагалось,
что таким образом ЭСК сможет подталкивать институты Евросоюза
к действиям в той или иной области. Единый европейский акт и Маастрихтский договор расширили количество случаев, когда законопроект должен направляться в ЭСК, однако его влияние на законодательный процесс усилено не было. В этом основное отличие эволюции
ЭСК от развития ЕП.
95
В 1994 г. ЭСК получил дополнительные компетенции по управлению
Наблюдательным органом единого рынка. В Амстердамском договоре
право ЭСК высказывать мнение по законопроектам было вновь расширено. Кроме того, ЕП получил право консультироваться по собственной
инициативе с ЭСК. Наконец, Ниццкий договор внес некоторые изменения в порядок формирования Комитета и установил его максимальную
численность (350 человек). Лиссабонский договор продлил срок полномочий ЭСК до 5 лет, а также предоставил ему право обращаться в Суд
ЕС для защиты своих интересов.
ЭСК формируется из числа кандидатов, предложенных государствами-членами. Каждая страна применяет свои принципы для определения кандидатов на работу в ЭСК. Это гарантирует учет национальной
специфики при представительстве, но одновременно ведет к слишком
высокому разнообразию, препятствующему выработке единой сильной позиции. Единственное требование — обеспечить представительство трех групп: работников, работодателей и иных групп интересов.
Последние могут выражать интересы потребителей, ремесленников,
представителей творческих профессий, некоммерческих организаций,
малого и среднего бизнеса. Все предложенные кандидатуры утверждает
Совет (ГКБ). Распределение мест в ЭСК представлено в табл. 2.6. Работа в ЭСК проходит на условиях частичной занятости. Члены Комитета
не получают заработной платы. Они действуют в личном качестве и не
могут получать инструкции от государств-членов или институтов ЕС.
Внутренняя структура Комитета имеет сходство с ЕП — в том, как
в нем налажена работа. Во главе ЭСК стоят его председатель и бюро,
избираемые каждые два с половиной года. В бюро входят председатель,
два заместителя (по вопросам коммуникации и бюджета), а также еще
37 членов ЭСК. Председатель и два заместителя должны представлять
три различные группы ЭСК. Председатель несет ответственность за
деятельность всего Комитета, а также представляет его в отношениях
с другими институтами Евросоюза. Основная функция бюро — организовывать работу различных органов Комитета. Кроме того, председатель и бюро готовят совместные заявления и брифинги с аналогичными организациями третьих стран.
Основной вид деятельности ЭСК — подготовка мнений по различным вопросам.
Процедура организована так же, как и в ЕП. Вначале вопрос направляется в одну из 6 секций, организованных по тематическому принципу. В рамках секций могут создаваться специализированные подсекции.
Членство в каждой секции должно быть сбалансировано с точки зрения
представительства всех трех групп интересов. После этого в комитете
96
Таблица. 2.6. Представительство стран —
членов Евросоюза в ЭСК и КР
Страна
Количество
представителей
Австрия
Бельгия
Болгария
Великобритания
Венгрия
Германия
Греция
Дания
Ирландия
Испания
Италия
Кипр
Латвия
Литва
Люксембург
Мальта
Нидерланды
Польша
Португалия
Румыния
Словакия
Словения
Финляндия
Франция
Хорватия
Чехия
Швеция
Эстония
Всего
12
12
12
24
12
24
12
9
9
21
24
5
7
9
5
5
12
21
12
15
9
7
9
24
9
12
12
6
350
назначается исследовательская группа (в составе 12 человек, включая
докладчика (рапортера), который и готовит позицию).
Основная задача рапортера — учесть как можно большее количество мнений членов ЭСК. По характеру работы этот институт ориентирован прежде всего на консенсус. Затем доклады ставятся на голосование на пленарном заседании (их около десяти в год). Требуется простое
большинство для принятия документа, который публикуется в Официальном журнале Европейского союза. ЕК должна позднее предоставить
97
Комитету доклад по поводу того, какое влияние оказало его мнение на
законотворчество и иные направления деятельности ЕС.
Мнения Комитета могут быть двух видов: подготовленные по собственной инициативе и запрошенные другими институтами (в обязательных для консультации областях; см. списки в начале главы). Мнение Комитета обычно игнорируется, если оно требует серьезного отклонения от политики ЕК. Помимо этого Комитет поддерживает связи
с аналогичными международными структурами, а также организациями на национальном уровне.
Помощь ЭСК оказывает его Генеральный секретариат, базирующийся в Брюсселе.
Неудачи ЭСК в попытках увеличить свое влияние объясняются несколькими аспектами.
■ Совет и ЕП не должны принимать во внимание рекомендации ЭСК,
что прямо влияет на его эффективность как института. Более того,
законопроект нередко попадает в ЭСК, когда ЕП и Совет уже пришли к компромиссу по нему, a следовательно, невозможны кардинальные изменения. Неслучайно Комитет неоднократно, но тщетно пытался изменить свой статус в законотворческом процессе.
■ Сказались опасения государств-членов относительно того, что профсоюзы приобретут слишком большое влияние на процесс европейской интеграции. Сами же профсоюзы посчитали, что работодатели
получили контроль над всеми решениями ЭСК. Представители промышленных интересов предпочли другие каналы влияния (прежде
всего лоббирование). Кроме того, Комитет часто прибегал к помощи
сторонних экспертов, а не демонстрировал точку зрения непосредственно участников рынка. Функцию же представительства различных интересов с успехом стали играть так называемые консультативные комитеты ЕК. Влияние ЭСК было подорвано созданием
конкурирующих структур (например, КР).
■ Частичная занятость членов Комитета привела к тому, что они не
могли сформировать коллективной идентичности, а также выстроить рабочие взаимоотношения с другими институтами Евросоюза.
Расширение только усугубило эту проблему, хотя страны, вступившие в ЕС в 2004 и 2007 гг., на начальном этапе пытались использовать
Комитет для лоббирования интересов коммерческих предприятий.
■ Учитывая систему квотирования представительства от каждого
государства-члена, оказалось невозможно обеспечить участие различных групп интересов. Поэтому представительская функция ЭСК
также оказалась под вопросом.
98
КР был учрежден только в 1992 г. по решению Маастрихтской межправительственной конференции. Но уже с середины 1970-х годов
региональная политика Сообществ способствовала укреплению партнерства институтов в Брюсселе и регионов. В 1988 г. был создан Консультативный совет региональных и местных властей. Маастрихтское
решение появилось во многом из-за развития регионализма в Европе,
активизации процесса деволюции и давления субнациональных акторов. Формирование КР соответствовало возникшей в тот период концепции многоуровневого управления, в соответствии с которой в Евросоюзе функции могут реализовываться на трех уровнях: наднациональном, национальном и субнациональном.
Тем не менее созданный комитет оказался слабее, чем изначальная задумка ЕК. КР и ЭСК также делили общий секретариат до конца
1997 г. На Амстердамской межправительственной конференции КР
был усилен административно (он получил свой секретариат и право
самостоятельно определять процедурные правила). Кроме того, был
расширен список сфер, принятие решения в которых требует консультации с КР. Ниццкая межправительственная конференция ввела
ряд новых правил формирования КР. Наконец, Лиссабонский договор повысил важность консультаций с КР, продлил полномочия его
созывов до 5 лет, а также предоставил КР возможность обращаться
в Суд ЕС.
КР состоит из представителей региональных и местных органов
власти. Как правило, государства с выраженной региональной спецификой (Германия, Италия, Бельгия и т. д.) посылают представителей регионов, а другие — представителей местных властей. Различия в статусе, однако, ведут к сложностям сотрудничества членов КР (например,
сильные регионы Германии не заинтересованы в активном сотрудничестве с более централизованными и бесправными регионами). Ниццкий
договор ввел дополнительное требование, согласно которому члены КР
сами должны работать в региональных и местных органах власти или
быть ответственными перед ними. Предполагается, что это повысит легитимность их деятельности. Но это также означает, что они могут работать в КР только на основе частичной занятости. Это приводит к тем
же проблемам, что были описаны для ЭСК.
Как и в случае с ЭСК, вопрос о представительстве в КР решает
государство-член, а затем Совет одобряет назначения (ГКБ). По аналогии
с ЭСК число членов КР не может превышать 350, а квоты стран-членов
в обоих комитетах также равны (см. табл. 2.6). Члены КР и их заместители
избираются на 5 лет и могут быть переизбраны. При этом они не должны
руководствоваться какими-либо национальными инструкциями.
99
Как и ЭСК, КР обладает только правом на консультативное мнение.
Он передает свое мнение ЕК и Совету во всех случаях, когда вопрос
затрагивает трансграничное сотрудничество (конкретные сферы перечислены в начале главы). Кроме того, КР может собираться самостоятельно и давать заключения по собственному желанию, без запроса
ЕК или Совета. Тем не менее у КР нет права требовать от институтов
Евросоюза соблюдения своих рекомендаций.
Внутренняя структура КР аналогична ЭСК. Основную административную роль играют председатель и бюро, избираемые на 2,5 года.
В бюро входит председатель, первый заместитель председателя, а также
28 заместителей председателя (по одному от каждого государства-члена), 28 других членов, председатели политических групп и председатели
комиссий. Крупные государства (Франция, Германия, Великобритания,
Италия, Испания, Польша) представлены тремя членами в бюро. Малые
страны (Кипр, Эстония, Латвия, Люксембург, Мальта и Словения) — по
одному. У всех остальных государств в бюро два представителя. КР организует свою работу в комиссиях (аналогах секций ЭСК), их сегодня
шесть. Комиссии непосредственно готовят мнения КР, которые затем
выносятся на пленарные заседания. Как и ЭСК, КР во главу угла ставит
принцип консенсуса.
То, что КР оказался так похож по своему статусу, характеру формирования, а также организации внутренней работы на ЭСК, не случайно. На Маастрихтской межправительственной конференции решалось
слишком много вопросов, чтобы придумывать какую-либо альтернативную структуру для КР. Вместе с тем это дало КР возможность сразу
получить многое из того, за что ЭСК боролся долгие годы (право консультировать основные институты, готовить доклады самостоятельно
и собираться по собственной инициативе).
Тем не менее КР имеет и существенные отличия от ЭСК, которые потенциально могут обеспечить его более динамичное развитие.
■ КР состоит из выборных политиков, большинство которых заинтересовано во влиянии на законодательный процесс ЕС. Именно поэтому КР проводит более активную политику. Наилучшие контакты
у КР с ЕК, тогда как Совет и ЕП мало принимают его во внимание,
опасаясь конкуренции с его стороны.
■ В КР налицо политическая организация. Здесь действуют 4 политические группы: Европейской народной партии, Европейской
социалистической партии, Альянса либералов и демократов за
Европу, Европейского альянса, Европейских консерваторов и реформаторов. Встречи политических групп начались неформально,
100
но были узаконены в 1999 г. У каждой группы есть свой секретариат. Политические взгляды помогают членам КР прийти к консенсусу, агрегировать предпочтения и снизить различия между
национальными делегациями. Именно наличие единой позиции
позволяет существенно повысить статус КР. Политические группы
также роднят КР с ЕП.
■ Влияние КР во многом зависит от того, как будут развиваться контакты между центром и регионами внутри стран-членов. Будет
иметь значение и его способность предоставлять квалифицированное мнение по обсуждаемым вопросам. В связи с этим уместно
вспомнить и о ранее возникавших идеях превратить КР в третью
палату Евросоюза (наравне с Советом и ЕП).
■ Расширение Евросоюза в 2004 и 2007 гг. существенно изменило роль
КР, поскольку в новых странах традиции демократии на местном
уровне достаточно слабы. Это требует дополнительных усилий КР.
Кроме того, в связи с расширением возникла проблема перераспределения ресурсов структурных фондов, что отразилось на региональном уровне (во всех странах-членах) и привнесло дополнительный конфликт в КР.
Периодически вновь возникают дискуссии о том, нужны ли ЭСК
и КР вообще. С одной стороны, критики напоминают об их затратности, о том, что лоббисты делают де-факто то же, а 40 % всех докладов
комитетов вообще игнорируются. С другой стороны, ЭСК и КР — это
институциональное воплощение демократии через участие экономических групп, а также субсидиарности. Пока, однако, оба комитета прочно закрепились в институциональной машине ЕС.
Вопросы для повторения
➢
➢
➢
➢
В чем причины создания ЭСК?
В чем причины создания КР?
Как ЭСК и КР оказывают влияние на процесс европейской интеграции?
Сравните ЭСК и КР.
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts. 300–309.
Литература
1. Christiansen T., Lintner P. The Committee of the Region after 10 Years: Lessons
from the Past and Challenges to the Future. Maastricht, 2005 (EIPASCOPE, N 1).
101
2. Honnige C., Panke D. The Committee of the Regions and the European Economic
and Social Committee: How Influential are Consultative Committees in the
European Union? // Journal of Common Market Studies. 2013. Vol. 51, N 3.
P. 452–471.
3. Jeffery C., Rowe C. Social and Regional Interests: the Economic and Social
Committee and the Committee of the Regions // The Institutions of the European
Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 359–381.
2.9. Европейский инвестиционный банк
Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) был учрежден в соответствии с Римским договором 1957 г. для помощи развитию наиболее отсталых территорий ЕЭС / ЕC. Его функции и статус прописаны
в договоре, учреждающем ЕЭС. Такая помощь была признана необходимой для сбалансированного развития внутреннего рынка. Учредители банка — страны-члены, доли которых соответствуют удельному
весу их экономик, населения и ряду других параметров в ЕС. Устав банка сформулирован в протоколе к ДФЕС. С юридической точки зрения
ЕИБ — независимое агентство Евросоюза. Его штаб-квартира находится в Люксембурге.
Банк имеет двоякий статус. С одной стороны, это коммерческое
предприятие, и, следовательно, ориентировано на получение прибыли;
проекты, которые ЕИБ финансирует, должны приносить прибыль. ЕИБ
не предоставляет средства безвозмездно, а выделяет кредиты. С другой стороны, Банк должен руководствоваться интересами внутреннего
рынка, способствовать выравниванию развития стран-членов, что не
всегда гарантирует прибыль.
ДФЕС прописывает три типа проектов, которые может финансировать ЕИБ:
1) развитие слаборазвитых регионов;
2) модернизация предприятий или развитие новых видов деятельности, обусловленных развитием внутреннего рынка;
3) проекты, представляющие общий интерес для нескольких государств-членов, которые по своим масштабам не могут быть полностью профинансированы путем привлечения национальных
средств.
На практике эти формулировки трактуются широко: фактически
ЕИБ рассматривает все проекты, которые способствуют экономическому и социальному сближению стран — членов Евросоюза, стимулируют рост ВВП.
102
ЕИБ почти никогда не финансирует проект полностью. Стороны,
реализующие проект, должны быть сами финансово заинтересованы
(и привлечь дополнительные средства). Обычно ЕИБ предоставляет по
льготным ставкам займы в размере свыше 10 млн евро. Это не означает, что инвестиции осуществляются только в крупные проекты. В частности, ЕИБ может финансировать региональные агентства развития
и банки, которые, в свою очередь, будут помогать реализации более
мелких проектов. Кроме того, ЕИБ — один из учредителей Европейского инвестиционного фонда (59,15 %). Фонд оказывает финансовую
поддержку проектам малых и средних предприятий. Основная помощь
идет предприятиям стран — членов Евросоюза или государств — кандидатов на вступление в ЕС.
Использование займов ЕИБ дает ряд преимуществ.
■ Они предоставляются по низким ставкам. Прекрасный кредитный
рейтинг ЕИБ дает ему доступ к дешевым средствам на международном рынке, что, в свою очередь, банк предоставляет своим заемщикам.
■ Ставки ЕИБ на кредиты фиксированы.
■ Кредиты ЕИБ долгосрочные, т. е. на 5–12 лет для промышленных
проектов и до 20 лет — для инфраструктурных, а первая выплата
может быть отсрочена на 2–3 года. Это серьезно повышает привлекательность кредитования Банка.
Главный орган ЕИБ — Совет управляющих. Он состоит из министров финансов стран — членов Евросоюза, которые встречаются раз
в год. Совет управляющих принимает основные решения по капиталу
и по участию ЕИБ в финансовых операциях вне Евросоюза, одобряет
балансы, определяет общие директивы для ЕИБ. Кроме того, Совет
управляющих также назначает Совет директоров и Руководящий комитет.
Вторая структура ЕИБ — это Совет директоров. Он также состоит из представителей 28 стран-членов и ЕК (всего 29 членов). Существует также 19 заместителей директоров (что означает необходимость
ротации постов между странами-членами). Потребность в особой экспертизе делает возможным кооптацию 6 дополнительных участников
в Совет директоров (троих как директоров и троих как заместителей).
Совет директоров контролирует соответствие деятельности банка положениями договора, а также принимает решения по займам и гарантиям, формированию фондов, процентным ставкам.
Третья структура ЕИБ — Управляющий комитет. Он контролирует текущие операции Банка, выполняет все ежедневные функции, дает
103
рекомендации Совету директоров, а также несет ответственность за
выполнение всех принятых выше решений. В Управляющий комитет
входят 9 человек, включая председателя и заместителя председателя.
Члены Управляющего комитета назначаются Советом директоров на
6 лет, затем назначения могут возобновляться.
Наконец, в ЕИБ имеется Комитет аудиторов, который подчиняется
напрямую Совету директоров и несет ответственность за то, что все
операции и отчетность банка ведутся в соответствии с установленными нормами. Комитет аудиторов предоставляет Совету директоров
ежегодный доклад, а также заявление по аудиту.
Комитет аудиторов состоит из 3 аудиторов и 3 наблюдателей, каждый из которых назначается Советом директоров на 3 года. Комитет
аудиторов не является постоянно действующим органом. Его члены
встречаются приблизительно 10 раз в год.
ЕИБ включает типичные для любого инвестиционного банка отделения:
■ генеральный секретариат, отдел правовых вопросов и отдел кадров;
■ стратегический и корпоративный центр;
■ директорат по операциям в ЕС и странах-кандидатах;
■ директорат по операциям вне ЕС и стран-кандидатов;
■ финансовый директорат;
■ директорат по проектам;
■ генеральная инспекция;
■ служба ЕИБ по соблюдению условий;
■ представительство ЕИБ при Европейском банке реконструкции
и развития.
Эти службы обеспечивают выполнение уставных целей ЕИБ в соответствии с принципами добропорядочного управления.
ЕИБ оказал существенное влияние на интеграционные процессы:
■ он способствовал реализации некоторых политик (например, транспортной, энергетической, телекоммуникационной);
■ обеспечил некоторое выравнивание развития регионов;
■ содействовал росту влияния субнациональных единиц и содействовал деволюции и многоуровневому управлению в ЕС;
■ в ходе диалога о реализации проектов получали развитие национальные, региональные и локальные предпочтения.
104
ЕИБ всячески культивирует имидж ответственного кредитора, что
проявляется как в материальных, так и в процедурных аспектах. Однако интенсивность поддержки материальных аспектов (охраны окружающей среды, уважения прав человека) разнится в зависимости от того,
идет ли речь о реализации проектов в ЕС или на территории третьих
стран. Процедурные же моменты (прозрачность, участие граждан, возможность привлечения суда для оспаривания решений) соблюдаются
везде110.
Вопросы для повторения
➢
➢
➢
➢
➢
Какие функции выполняет ЕИБ?
Какие условия необходимо выполнить для привлечения займа ЕИБ?
Какова роль ЕИБ в процессе интеграции?
В чем противоречивость деятельности ЕИБ?
Сравните условия привлечения займов ЕИБ на территории Евросоюза
и стран-кандидатов и на территории других государств.
Литература
1. Hachez N., Wouters J. A Responsible Lender? The European Investment Bank’s
Environmental, Social and Human Rights Accountability // Common Market
Law Review. 2012. Vol. 49, N 1. P. 47–95.
2. Robinson N. The European Investment Bank: The EU’s Neglected Institution
// Journal of Common Market Studies. 2009. Vol. 47, N 3. P. 651–673.
2.10. Агентства Европейского союза
Агентства как независимые регуляторы отдельных отраслей экономики стали активно развиваться еще в XIX в. в США. В ХХ в. они распространились и в европейских странах.
Агентство — это часть государственного аппарата, которая независима в выполнении функций и имеет право принимать окончательные, юридически обязательные решения111.
Основной причиной популярности агентств стала их относительная
независимость от избираемых политиков, а следовательно, от краткого электорального цикла, который заставляет глав государств и пра110
Hachez N., Wouters J. A Responsible Lender? The European Investment Bank’s
Environmental, Social and Human Rights Accountability // Common Market Law Review. 2012. Vol. 49, N 1.
111
The Institutions of the European Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford,
2002. P. 300.
105
вительств избегать непопулярных решений, с тем чтобы быть переизбранными. Кроме того, частая сменяемость избираемых политиков
делает иногда их обещания не внушающими доверия в отличие от обязательств независимых агентств112.
Агентства устраняют этот центральный для демократических режимов фактор неуверенности. Тем не менее политический контроль над
агентствами сохраняется, поскольку их главы назначаются, могут быть
отстранены от должности, избираемые политики контролируют бюджет
агентств, а также в отдельных случаях могут изменить их решения113.
В связи с ростом количества агентств стали распространяться концепции регулятивного государства. Агентства теоретически должны
быть независимыми как от государственного, так и от частного сектора, хотя этот тезис иногда ставится под сомнение114. Они привносят дополнительную прозрачность и предсказуемость в процесс принятия решения по секторальным вопросам. Модель регулятивного государства
во многом соответствует политике Евросоюза, где на наднациональном
уровне осуществляется именно регулирование, а не перераспределение.
На уровне Европейских сообществ / ЕС агентства стали появляться
в 1970-е годы (см. табл. 2.7). Из приведенной в таблице информации
видно, что бóльшая часть агентств создана относительно недавно.
Вторая волна создания агентств Евросоюза в 1990-е годы стала ответом на те же вызовы, с которыми столкнулись и национальные государства:
■ предоставление объективного управления и независимость от избирательного цикла;
■ растущая техническая и научная сложность процесса управления
и необходимость постоянной адаптации;
■ улучшение управления, поскольку эти функции являются основными для данной специализированной организации, а не периферийными, как для более общей организации (например, ЕК);
■ вовлечение многих групп в процесс принятия решения;
112
Подробнее см.: Majone G. The Rise of the Regulatory State in Europe // West
European Politics. 1994. Vol. 17, N 3.
113
Подробнее см. исследования: Thatcher М.: 1) Regulation after Delegation: Independent Regulatory Agencies in Europe // Journal of European Public Policy. 2002.
Vol. 9, N 6; 2) Delegation to Independent Regulatory Agencies: Pressures, Functions and
Contextual Mediation // West European Politics. 2002. Vol. 25, N 1.
114
Thatcher М. Regulation after Delegation: Independent Regulatory Agencies in
Europe.
106
■ более позитивное отношение субъектов регулирования к правилам,
исходящим от независимых агентств.
Наконец, в нынешнем веке ЕС стал активно создавать так называемые исполнительные агентства, т. е. агентства, которые созданы на
основе регламента Совета № 58/2006 от 16 января 2003 г. для управления одной или несколькими программами Сообщества. Лиссабонский
договор четко прописал факт существования агентств, а также их роль
в процессе европейской интеграции.
В современном Европейском союзе существует пять типов агентств:
1) децентрализованные;
2) для Общей внешней политики и политики безопасности;
3) агентства и органы Евроатома;
4) исполнительные агентства115;
5) другие организации.
Для Евросоюза характерна географическая диверсификация органов
управления. Зачастую страны-члены вели достаточно жесткие и упорные споры о размещении тех или иных агентств. Это дает странам ЕС
ощущение сопричастности общему европейскому проекту интеграции.
Кроме того, агентства часто выступают важными работодателями в соответствующей стране. Наконец, удаленность агентства от Брюсселя
дает возможность концентрироваться на технических аспектах, а не
на политизированных взглядах. Негативной чертой, однако, выступает
сложность неформальных переговоров агентств и институтов ЕС.
Некоторые исследователи, сравнивая агентства США и Евросоюза,
считают, что агентства ЕС не являются в полной мере таковыми, поскольку не обладают регулятивной самостоятельностью, т. е. не имеют
права создавать новые правила, а также обеспечивать их реализацию.
В основном это агентства, которые предоставляют информацию странам-членам и коммунитарным институтам, а также поощряют мягкую
(добровольную) гармонизацию правил стран-членов.
Причин для такой относительной слабости европейских агентств
несколько.
Свою роль сыграл легалистский подход к европейской интеграции,
согласно которому делегирование не может нарушать сложившийся
баланс между институтами Евросоюза (ЕК, ЕП и Советом). Следова115
Существуют и политологические типологии. См., напр.: Bergström C. F., Rotkirch M. Decentralized Agencies and the IGC: a Question of Accountability. Stockholm,
2003 (Report N 14); Andoura S., Timmerman P. Governance of the EU: the Reform Debate on European Agencies Reignited. Brussels, 2008 (EPIN Working Papers, N 19).
107
108
Европейский центр предотвращения и контроля заболеваний (European Centre for Disease Prevention and Control)
Европейский центр развития профессионального образования (European Centre for the Development of Vocational Training)
Европейское химическое агентство (European Chemicals Agency)
ECDC
ECHA
CEDEFOP
Европейский офис поддержки по проблемам убежища (European Asylum Support Office)
Европейское агентство авиационной безопасности (European Aviation Safety Agency)
Европейский орган по банковскому надзору (European Banking Authority)
Агентство сотрудничества энергетических регуляторов (Agency for the Cooperation of Energy
Regulators)
Орган европейских регуляторов электронных коммуникаций (Office of the Body of European
Regulators for Electronic Communications)
Офис Сообщества по разнообразию растений (Community Plant Variety Office)
Европейское агентство безопасности и здоровья на рабочем месте (European Agency for Safety
and Health at Work)
Европейское агентство по управлению операциями по защите внешних границ (European Border and Coast Guard Agency)
Европейское агентство по операционному управлению крупномасштабными информационно-технологическими системами в области свободы, безопасности и правосудия (European
Agency for the operational management of large-scale IT systems in the area of freedom, security
and justice)
Децентрализованные агентства
Название агентства
EASO
EASA
EBA
EU-LISA
FRONTEX
CPVO
EU-OSHA
BEREC
ACER
Аббревиатура
Таблица 2.7. Агентства Евросоюза
2007
1975
2005
2011
2002
2011
2012
2004
1995
1995
2010
2012
Дата
учреждения
Хельсинки
(Финляндия)
Салоники (Греция)
Таллинн (Эстония)
(операционные штабквартиры — Страсбург
(Франция) и СанктИоганн-им-Понгау
(Австрия)
Ла Валетта (Мальта)
Кельн (Германия )
Лондон
(Великобритания)
Стокгольм (Швеция)
Варшава (Польша)
Анже (Франция)
Бильбао (Испания)
Любляна
(Словения)
Рига (Латвия)
Место
базирования
109
Европол (European Police Office)
CEPOL
EUROPOL
Европейский орган надзора за ценными бумагами и рынками (European Securities and Markets
Authority)
Европейский полицейский колледж (European Union Agency for Law Enforcement Training)
ENISA
ESMA
Европейское агентство по сетевой и информационной безопасности (European Union Agency
for Network and Information Security)
EMCDDA
Офис европейского публичного обвинителя (European Public Prosecutor’s Office)
Европейский центр мониторинга наркотиков и наркозависимости (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction)
EMA
Европейское железнодорожное агентство (European Union Agency for Railways)
Европейское медицинское агентство (European Medicines Agency)
EMSA
ERA
Европейское агентство морской безопасности (European Maritime Safety Agency)
EIOPA
EPPO
Европейский институт гендерного равенства (European Institute for Gender Equality)
Европейский орган надзора за страховым и пансионным рынками (European Insurance and Occupational Pensions Authority)
EIGE
Гаага (Нидерланды)
Лондон
(Великобритания)
Ираклион (Крит)
Лиссабон
(Португалия)
Лондон
(Великобритания)
Лиссабон
(Португалиия)
Франкфурт-на-Майне
(Германия)
Вильнюс (Литва)
Брюссель (Бельгия)
Дублин (Ирландия)
Парма (Италия)
Брюссель (Бельгия)
Копенгаген (Дания)
2011
2004
Париж (Франция)
Лилль / Валенсьен
(Франция)
Находится в стадии подготовки
1992
2000
2004
1995
1995
2002
2011
2010
2005
Европейское агентство глобальной навигации (European GNSS Agency)
2002
GSA
Европейское агентство по безопасности питания (European Food Safety Authority)
EFSA
2005
1975
Европейское агентство рыболовного контроля (European Fisheries Control Agency)
EFCA
1994
EUROFOUND Европейский фонд улучшения условий жизни и труда (European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions)
Европейское агентство по окружающей среде (European Environment Agency)
EEA
110
EASME
Исполнительное агентство образования, аудиовизуальной продукции и культуры (Education,
Audiovisual and Culture Executive Agency)
Европейское агентство поддержки малого и среднего бизнеса (Executive Agency for Small and
Medium-sized enterprises)
Исполнительные агентства
Европейское совместное начинание по развитию термоядерного реактора и развития
термоядерной энергетики (Fusion for Energy Joint Undertaking)
F4E
EACEA
Агентство Евроатома по поставкам (EUROATOM Supply Agency)
Агентства и органы Евроатома
Европейское оборонное агентство (European Defence Agency)
Институт Евросоюза по изучению безопасности (European Union Institute for Security Studies)
Спутниковый центр ЕС (European Union Satellite Centre)
Агентства Общей внешней политики и политики безопасности
Центр переводов для органов Евросоюза (Translation Centre for the Bodies of the European
Union)
Европейский фонд обучения (European Training Foundation)
Европейское агентство по фундаментальным правам* (European Union Agency for Fundamental
Rights)
Офис ЕС по вопросам интеллектуальной собственности (European Union Intellectual Property
Office)
Единый совет по разрешению (для банковской сферы) (Single Resolution Board)
Евроюст (The European Union’s Judicial Cooperation Unit)
Название агентства
ESA
EDA
EUISS
Satcen
CdT
SRB
EUROJUST
EUIPO
ETF
FRA
Аббревиатура
2014
2006
2007
2008
2004
2002
2001
1994
2015
2002
1994
1995
1998 (2007)
Дата
учреждения
Брюссель
(Бельгия)
Брюссель
(Бельгия)
Люксембург
(Люксембург)
Барселона
(Испания)
Брюссель (Бельгия)
Париж (Франция)
Торрехон-де-Ардос
(Испания)
Аликанте
(Испания)
Брюссель (Бельгия)
Гаага
(Нидерланды)
Люксембург
(Люксембург)
Турин (Италия)
Вена (Австрия)
Место
базирования
Окончание табл. 2.7
111
Совместное начинание в области топливных клеток и гидрогена 2 (Fuel Cells and Hydrogen
2 Joint Undertaking)
Совместное начинание в области инициативы по инновационной медицине (IMI 2 Joint
Undertaking)
Совместное начинание в области модернизации управления воздушного сообщения (SESAR
Joint Undertaking)
Совместное начинание в области перехода на железнодорожное сообщение (Shift2Rail Joint
Undertaking)
Совместное начинание в области чистого неба (Clean Sky 2 Joint Undertaking)
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Совместное начинание в области электронных компонентов и систем (ECSEL Joint Undertaking)
Нет
Другие организации
Исполнительное агентство по инновациям и сетям (Innovation and Networks Executive Agency)
Исполнительное агентство Европейского совета по исследованиям (European Research Council
Executive Agency)
Исполнительное агентство Европейского совета по исследованиям (European Research Council
Executive Agency)
Исполнительное агентство по защите потребителей, здравоохранению, сельскому хозяйству
и питанию (Consumers, Health, Agriculture and Food Executive Agency)
Исполнительное агентство по исследованиям (Research Executive Agency)
Европейский институт инноваций и технологий (European Institute of Innovation and
Technology)
Совместное начинание биопромышленности (BBI Joint Undertaking)
EIT
INEA
REA
CHAFEA
ERCEA
ERCEA
2008
2014
2007
2008
2008
2014
2014
2008
2014
2007
2005
2007
2007
Будапешт
(Венгрия)
Брюссель
(Бельгия)
Брюссель
(Бельгия)
Брюссель
(Бельгия)
Брюссель
(Бельгия)
Брюссель
(Бельгия)
Брюссель
(Бельгия)
Брюссель
(Бельгия)
Брюссель
(Бельгия)
Брюссель
(Бельгия)
Люксембург
(Люксембург)
Брюссель
(Бельгия)
Брюссель
(Бельгия)
тельно, ЕК не может делегировать больше функций, нежели она имеет
сама116.
Сама ЕК пыталась максимально сохранить вверенные ей полномочия, а не делегировать их независимым агентствам.
Сказались отсутствие традиции регулирования в Европе (в отличие
от США) и разнообразные подходы стран-членов к проблеме независимых агентств, а также стремление политически ограничить независимое регулирование. Тем не менее всё больше функций в различных
секторах передаются агентствам.
В 2008 г. ЕК предложила унифицировать агентства, которые на
протяжении всей истории интеграции создавались на основе разных принципов. В 2009 г. для этого ЕК, ЕП и Совет создали межинституциональную группу, которая прописала процедуру учреждения
агентств, а также обязательное включение положения о пересмотре
целесообразности существования агентства (с возможностью его роспуска). Некоторые мелкие агентства исчезли, а их функции перешли
в другие агентства. Было унифицировано их внутреннее устройство.
Структура агентства
■ Высший орган — административный или управляющий совет, который состоит из представителей профильных ведомств всех странчленов и двух человек от ЕК. В него также могут входить представители ЕП, групп промышленности или граждан. Компетенции
советов — определение общих правил, а также утверждение рабочей программы соответствующего агентства в соответствии с его
миссией и ресурсами. Может также создаваться исполнительный
комитет для более мелких решений, связанных с текущим функционированием агентства. Правила голосования в совете едины для
всех агентств: простое абсолютное большинство для рабочих вопросов и 2/3 — для назначений.
■ Исполнительный директор назначается административным или
исполнительным советом либо Советом Евросоюза. Он несет ответственность за все аспекты деятельности агентства и реализацию рабочей программы. Распределение ответственности между
116
В 1958 г. Суд ЕС несколько ослабил этот тезис (Case 9/56 Meroni & Co. S. p.A. v
High Authority of the ECSC), но делегация была жестко ограничена. Более того, решение суда в 1998 г. (Case 98/80 Romano Institut National d’Assurance Maladie-Invalidité) запретило агентствам принимать акты, которые имеют силу законодательных актов ЕС. Таким образом, функции агентств должны быть связаны либо с подготовкой, либо с выполнением исполнительных функций Европейской комиссии.
112
исполнительным директором и административным или управляющим советом различается и прописано в регламенте, учреждающем
агентство.
■ Агентства в качестве опоры создают для себя одну или даже несколько сетей партнеров, которые распределены по всей территории Евросоюза. Наиболее распространено включение в эти сети национальных агентств регулирования соответствующих вопросов.
■ Часто агентства формируют технические или научные комитеты,
которые состоят из экспертов, специализирующихся в соответствующих областях и помогают административному или управляющему совету.
Большинство агентств финансируется из бюджета ЕС, но некоторые агентства зарабатывают также собственные средства путем сборов
за оказываемые ими услуги.
Кроме того, в ходе реформы были прояснены модальности их международного сотрудничества, коммуникации с другими институтами
и гражданами ЕС. Усилился и контроль над агентствами: он осуществляется через ежегодный доклад о деятельности, внутренний и внешний аудит, освобождение от ответственности за исполнение бюджета,
периодическую внешнюю оценку (в том числе на предмет целесообразности существования агенства и выполнения уставных целей), максимальную прозрачность, а также наблюдения ОЛАФа и привлечение при
необходимости Суда ЕС.
По своему влиянию на внутренний рынок агентства серьезно различаются. Силу агентства Евросоюза обусловливает то, насколько влиятельны его партнеры на национальном уровне. В частности, исследование Европейского медицинского агентства и Европейского агентства
безопасности питания показывает, что хотя первое было учреждено
в области, где внутренний рынок не существует, оно оказалось сильнее.
Это связывается с тем, что к моменту создания европейского регулятора на национальном уровне существовали влиятельные структуры
в области фармацевтики, но их почти не было в области безопасности
питания117. Поэтому централизованное регулирование фармацевтической области сформировалось легче.
117
Krapohl S.: 1) Thalomide, BSE and the Single Market. A Historical Institutionalist
Approach to Regulatory Regimes in the European Union. Florence, 2005 (EUI Working
Papers, Law N 3); 2) Credible Commitment in Non-Independent Regulatory Agencies:
A Comparative Analysis of the European Agencies for Pharmaceuticals and Foodstuffs
// European Law Journal. 2004. Vol. 10, N 5.
113
Агентства Евросоюза реализуют концепцию регулятивного государства. Однако их появление и характер функционирования связывают
и с новым, сетевым типом администрирования. Объединение в сети
национальных регулирующих агентств и агентства Евросоюза преобразует разделение функций между ЕС и странами-членами, когда на
первом уровне вырабатывались решения, а на втором они реализовывались. Фактически игроки со смешанным членством (статус агентства
ЕС у головной структуры и статус национального агентства у других
участников) реализует цели Евросоюза сообща. Это дает основание говорить о сетевом подходе к европейскому управлению с присущей ему
децентрализацией и совместным администрированием секторов, представляющих общий интерес118.
Вопросы для повторения
➢
➢
➢
➢
➢
Что такое агентство Евросоюза и на какие типы подразделяются агентства?
Чем обусловлено появление агентств?
Почему агентства ЕС по своим полномочиям слабее агентств США?
Как агентства связаны с концепцией регулятивного государства?
Почему агентства изменяют традиционное разделение полномочий между
ЕС и странами-членами?
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts. 228.
2. Roadmap on the follow-up to the Common Approach on EU decentralised agencies. 2012.
Литература
1. Borrás S., Peters B. G. The Lisbon Strategy’s empowerment of core executives:
centralizing and politicizing EU national co-ordination // Journal of European
Public Policy. 2011. Vol. 18, N 4. P. 525–545.
2. Buess M. European Union Agencies’ Vertical Relationships with the Member
States: Domestic Sources of Accountability? // Journal of European Integration.
2014. Vol. 36, N 5. P. 509–524.
118
Chiti E.: 1) Decentralisation and Integration into the Community Administrations: A New Perspective on European Agencies // European Law Journal. 2004. Vol. 10,
N 4; 2) Decentralised Integration as a New Model of Joint Exercise of Community Functions? A Legal Analysis of European Agencies. Oslo, 2002 (ARENA Working Papers,
N XX). См. также: Martens M. Double-Hatted Agencies on the European Scene? A Case
Study of the IMPEL Network. Oslo, 2005 (ARENA Working Papers, N 12).
114
3. Busuioc M. European agencies and their boards: promises and pitfalls of
accountability beyond design // Journal of European Public Policy. 2012. Vol. 19,
N 5. P. 719–736.
4. Kelemen R. D., Majone G. Managing Europeanisation: European Agencies // The
Institutions of the European Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012.
P. 219–240.
5. Maggetti M., Gilardi F. The policy-making structure of European regulatory networks and the domestic adoption of standards // Journal of European Public
Policy. 2011. Vol. 18, N 6. P. 830–847.
3. ПРОЦЕДУРЫ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
В ЕВРОСОЮЗЕ
3.1. Процедуры принятия законодательных актов
Специфика Евросоюза по сравнению с международными организациями заключается в том, что на наднациональном уровне могут приниматься решения, имеющие прямую силу для юридических и физических лиц Евросоюза. Это так называемые акты вторичного права, появляющиеся на основе положений учредительных договоров.
Выделяют два способа принятия решения.
1. Основанный на коммунитарном методе. В соответствии с ним ЕК
принадлежит исключительное право законодательной инициативы,
в Совете применяется голосование квалифицированным большинством, а ЕП вовлечен наиболее полно (на основе обычной законодательной процедуры). Исполнение этих решений, как правило, контролируют ЕК и Суд ЕС.
2. Межгосударственный. В соответствии с ним законодательная инициатива ЕК ограничена, решения и их исполнение не подлежат рассмотрению в Cуде ЕС, роль ЕП мала, а в Совете применяется единогласие. Этот метод применяется для институциональных изменений
(в том числе реформы договоров), по чувствительным вопросам
ОВППБ, управлению кризисными финансовыми ситуациями.
В данной теме рассматривается коммунитарный способ принятия
решений.
Существует возможность переместить отдельные вопросы из группы решаемых на основе межгосударственного метода в регулируемые
коммунитарным методом, т. е. «мостики». Общее положение о «мостике» применяется ко всем политикам ЕС и требует единогласного одобрения ЕСов. Специальные «мостики» предполагают некоторые процедурные особенности. Например, могут быть вовлечены национальные парламенты или требуется решение Совета, а не ЕСов. К последним относятся: одобрение многолетней финансовой перспективы (ст. 312 ДФЕС),
ОВППБ (ст. 31 ДЕС), судебное сотрудничество по семейному праву, где
116
требуется согласие национальных парламентов (ст. 81 ДФЕС), углубленное сотрудничество в сферах, которые требуют единогласия или специальной законодательной процедуры (см. 333 ДФЕС), вопросы охраны
окружающей среды (ст. 192 ДФЕС).
Выделяется несколько категорий вторичных актов, принимаемых на
основе коммунитарного метода.
■ Регламенты (regulations) имеют прямое действие, не требуют инкорпорации в национальное право, поскольку прописывают как цели,
так и методы их достижения. Они юридически обязательны для всех
стран-членов.
■ Директивы (directives) также юридически обязательны для всех
стран-членов, но требуют инкорпорации в национальное право, поскольку прописывают цели, но не методы их достижения. Это направлено на сохранение специфики стран-членов и сегодня наиболее распространенный вторичный акт.
■ Решения (decisions) имеют обязательную силу только для тех государств-членов, к которым они обращены.
■ Рекомендации (recommendations) и заключения (opinions), необязательные для выполнения.
Конституционный договор предлагал заменить термины «директива» и «регламент» на «рамочный закон» и «закон», но от этой идеи было
решено отказаться в Лиссабонском договоре.
Любой новый законодательный акт, предлагаемый ЕК (именно она
имеет исключительное право законодательной инициативы), должен
ссылаться на ту или иную статью ДЕС или ДФЕС. Выбор правовой
базы — вопрос политический, поскольку в зависимости от нее может
меняться процедура принятия решения, удельный вес Совета, ЕК и ЕП
в нем. Право определения остается за ЕК, но Совет и ЕП зорко следят за
шагами коллегии и при необходимости готовы их оспорить.
Каждый законодательный акт Евросоюза должен соответствовать
принципам субсидиарности и пропорциональности.
В соответствии с первым принципом решение должно приниматься
на наиболее низком из возможных уровней регулирования данного вопроса. Сравните для примера регулирование свободы передвижения товаров и правила обучения в муниципальных школах. Первое решение надо
принять на наднациональном уровне, второе — на субнациональном.
Принцип пропорциональности заключается в том, что предлагаемое решение всегда должно по объему соответствовать той проблеме,
которую оно призвано решить.
117
Наконец, представляя законопроект, ЕК обязана продемонстрировать результаты так называемой оценки регулятивного воздействия,
т. е. анализа того, нужен ли этот законопроект вообще, а если да — то
оптимальный ли вариант он предлагает.
Процедуру оценки контролирует Генеральный секретариат ЕК, подчиняющийся ее председателю, что усиливает президентскую систему
власти в этом институте.
Акты вторичного права, согласно ст. 289 ДФЕС, можно принять с использованием либо обычной законотворческой процедуры
(ordinary legislative procedure, далее — ОЗП), либо одной из специальных (консультации или согласия (consent)). Все процедуры основаны на
учредительных договорах, межинституциональных соглашениях Евросоюза, а также решениях Суда ЕС, проясняющих те или иные моменты.
Кроме того, большую роль играет обычай, в качестве наиболее известного можно привести Люксембургский компромисс, по которому
государство может заявить, что то или иное решение затрагивает их
жизненные интересы, и решение будет отложено до нахождения взаимоприемлемого варианта.
Процедуры постоянно эволюционируют.
■ Увеличивается влияние ЕП как представительного органа власти.
Следовательно, растет (по крайней мере, с теоретической точки зрения) демократичность и прозрачность процедур. Вначале существовала только процедура консультации, затем в Едином европейском
акте ее дополнили процедурами консультации и согласия, в Маастрихтском договоре появилась процедура совместного принятия
решений (co-decision, предшественник ОЗП), а затем сфера применения этой последней процедуры постепенно расширялась.
■ В Совете происходит постепенный переход от единогласия к голосованию квалифицированным большинством, что упрощает процесс
принятия решения.
Любая процедура, рассматриваемая в данной теме, начинается с подготовки законопроекта ЕК. Именно она имеет исключительное право
законодательной инициативы по большинству вопросов так называемой первой опоры Евросоюза. Но ЕСов, Совет и ЕП могут обращаться
к ЕК с просьбой внести какой-либо законопроект, кроме того, учредительные документы также предполагают обязательства Комиссии представить какой-то законопроект.
Таким образом, реально законодательная свобода ЕК ограничена субстантивно (по собственной инициативе коллегия вносит около
10 % законопроектов). Однако ЕК имеет бóльшую свободу в определе118
нии времени представления того или иного законопроекта. Право законодательной инициативы позволяет ЕК устанавливать повестку дня.
Кроме того, при подготовке текста она может принять во внимание интересы части государств или представить проект как наименьшее зло,
для того чтобы обеспечить ему относительно беспрепятственное прохождение через Совет1.
При подготовке текста ЕК сотрудничает с заинтересованными сторонами. Нередко трудно понять, откуда появляется та или иная инициатива или ее формулировка. Именно этот этап законодательной процедуры наиболее благоприятен для лоббистских структур. На склонность
ЕК сотрудничать с заинтересованными группами влияют как минимум
три фактора:
1) стабильность связей между ЕК и соответствующими отраслями
бизнеса, группами влияния;
2) качество экспертного знания партнеров ЕК;
3) методы конкретного сотрудника ЕК.
Это сотрудничество может принимать разные формы:
■ ЕК сама может запросить какое-либо исследование;
■ ей может быть предоставлен брифинг по тому или иному вопросу;
■ ей может быть передана информация в ходе формальных и неформальных консультаций с различными заинтересованными кругами;
■ помимо этого ЕК совещается с консультативными и экспертными
комитетами в ходе подготовки законопроекта2.
Самую активную роль здесь играют представители бизнеса как наиболее организованные группы влияния в Евросоюзе.
ЕК пытается упорядочить лоббистскую деятельность. Комиссар
С. Каллас в 2008 г. представил так называемый добровольный регистр —
проект, в котором лоббисты могут зарегистрироваться, предоставить
информацию о себе и получить доступ к обсуждению законопроектов
ЕК. Взамен они получают более подробную информацию о стадии прохождения законопроекта через институциональную систему ЕС, а также доступ на заседания Европейского парламента. Регистр заработал
на добровольных началах в 2011 г. Однако практика показывает, что
лоббисты неохотно регистрируются в системе, не видя никаких преимуществ этого, а видя лишь обязательства (в части раскрытия имен
клиентов и поступивших от них средств).
1
Schmidt S. Only an Agenda Setter? The European Commission’s Power over the
Council of Ministers // European Union Politics. 2001. Vol. 1, N 1.
2
См. 2.2 «Европейская комиссия».
119
Исторически первая процедура — консультация. При ее применении ЕП обладает наименьшими правами. Эта процедура была прописана еще в договорах 1950-х годов для установления таможенных пошлин; сельского хозяйства; вопросов свободного передвижения услуг;
транспортной политики; сближения национального законодательства;
регулирования Европейского социального фонда; согласования некоторых международных соглашений; сближения законодательства в тех
областях, которые прямо не предусмотрены учредительными договорами; принятия решений о созыве межправительственной конференции.
Сегодня консультация применяется к ограниченному кругу вопросов: исключений из правил внутреннего рынка и конкуренции, решений в сфере ОВППБ. В соответствии с этой процедурой Совет, получив
законопроект, запрашивает мнение ЕП. Это мнение не ограничивает
свободу действий Совета: его члены могут принять любое решение.
Отдельные положения процедуры неоднократно разъяснял Суд ЕС.
В 1979 г. по делу Chemiefarms было вынесено решение, в соответствии
с которым Совет должен был проконсультироваться с ЕП повторно,
если при согласовании документа его положения были существенно
изменены. В 1980 г. Суд ЕС вынес решение по делу Isoglucose, согласно
которому Совет не может принять решение, не дожидаясь мнения ЕП,
несмотря на то, что юридически это мнение не имеет никакой обязательной силы, а ЕП может обратиться в Суд для отмены меры, принятой без его мнения. Решение, вынесенное до принятия позиции ЕП, не
имеет юридической силы. Это дает ЕП право так называемого отлагающего вето. Но ЕП не может откладывать рассмотрение того или иного
вопроса на продолжительный срок и задерживать тем самым законотворческий процесс.
ЕК может модифицировать текст до того, как Совет принял какое-то
решение. Поэтому естественным каналом влияния для ЕП в процедуре
консультации является воздействие на ЕК. Обычно это осуществляется
путем голосования по поправкам в ЕП при отсрочке голосования по
окончательной резолюции до того, как ЕК объявит, что она хочет изменить в базовом тексте. Политическое влияние ЕП повышает то, что
он является единственным институтом ЕС, избираемым прямым голосованием граждан. Кроме того, в его пользу работает качество предоставляемых им аргументов. При подготовке своей позиции ЕП активно
сотрудничает с европейскими группами интересов, которые менее организованы, чем бизнес (экологические организации, группы защиты
потребителей и т. п.). По статистике ЕК принимает около ¾ поправок
ЕП, а Совет — около половины. Это дает основания говорить, что ЕП
120
даже более влиятелен за счет неформальных инструментов консультации, чем формально в ОЗП.
Совет начинает свою работу одновременно с ЕП (а также ЭСК и КР),
но не выносит окончательного решения, не дождавшись их позиции.
Голосуя по тексту, Совет может либо принять его единогласно или ГКБ
(в зависимости от того, что прописывает договор), либо модифицировать единогласно. Таким образом, принять текст ЕК всегда легче, чем
модифицировать его. Как правило, при принятии решения в Совете
страны-члены руководствуются соображениями своего национального бизнеса или иных национальных интересов. Но Совет ориентирован
на успех законодательного процесса, что может заставить некоторых
его членов (особенно страну-председателя) пожертвовать отдельными
узкими национальными интересами. Если Совет отвергает поправки
ЕП при процедуре консультации, депутаты могут потребовать согласительной встречи, но, как правило, они малорезультативны.
Вторая специальная процедура — процедура согласия (ранее assent,
а ныне consent), она применяется по ограниченному количеству вопросов, например для одобрения расширения ЕС, заключения соглашения
об ассоциации с третьими странами, ограничения прав отдельных государств-членов в связи с нарушением прав человека, присоединения
ЕС к Европейской конвенции по правам человека, для принятия решения по структурным фондам и иных решений, ведущих к серьезным
бюджетным последствиям, для соглашений в рамках общей торговой
политики, для изменения процедуры выборов ЕП.
ЕП в процедуре согласия может проголосовать только за или против
без права вносить какие-либо поправки. Результатом должно быть
либо одобрение, либо отклонение того или иного предложения.
При этом могут предусматриваться различные пороги одобрения
(согласие большинства списочного состава, большинства списочного
состава и 2/3 от числа поданных голосов).
Очевидно, что требование поддержки 2/3 числа голосовавших, которые одновременно представляют большинство списочного состава, — сложно выполнимое условие. Оно требуется для принятия решения по наиболее щекотливым вопросам (например, ограничения прав
государств-членов в связи с постоянным нарушением прав человека)
и призвано продемонстрировать консенсус в отношении последующих
рестриктивных мер.
Маастрихтский договор ввел в ЕС новую процедуру — совместного
принятия решения, сфера применения которой постоянно росла, пока
она не стала обычной законодательной процедурой в Лиссабонском договоре. Сегодня ОЗП применяется чаще всего. Несмотря на кажущиеся
121
сложность и опасения, что законодательный процесс усложнится, процедура оказалась достаточно эффективной.
По ОЗП, законопроект одновременно направляется в Совет и ЕП.
ЕП вырабатывает свою позицию и направляет ее в Совет, который
может либо сразу согласиться и принять акт, либо подготовить общую позицию. После этого ЕП на втором чтении либо подтверждает
общую позицию, и акт считается принятым, либо отвергает ее, либо
предлагает к ней поправки. Совет во втором чтении либо утверждает
поправки ЕП, либо отвергает их. В последнем случае созывается примирительный комитет, который должен найти компромисс между Советом и ЕП. Результаты этого компромисса затем должны утвердить
оба института.
Различные статьи предписывают особый тип голосования ЕП и Совета (разное большинство для первого и единогласие или квалифицированное большинство — для второго). Это увеличивает количество
вариантов ОЗП, а также придает специфику переговорам по конкретному законодательному акту. Все этапы, за исключением первого чтения
в ЕП и Совете, ограничены во времени (см. рис. 3.1). ЕК имеет право
модифицировать законопроект на всех стадиях за исключением процедуры примирения. Средняя продолжительность принятия решения
по ОЗП составляет 14 месяцев, но 70 % актов принимаются уже после
второго чтения.
На этапе первого и второго чтений проводятся неформальные триалоги (встречи с участием КОРЕПЕР, рапортера ЕП и автора законопроекта из ЕК) для того, чтобы найти общее решение на раннем этапе,
обозначить линию компромисса3. Параллельно депутаты вовлекаются
в деятельность рабочих групп Совета, а представители КОРЕПЕРа и Генерального секретариата Совета — в дискуссии в профильных комитетах ЕП. Все это ориентировано на то, чтобы завершить законодательный процесс, не доводя его до процедуры примирения4. Однако в упрек
часто ставится то, что переговоры проходят за закрытыми дверями
и нарушают демократические принципы прозрачности.
3
Подробнее см.: Farrell H., Heritier A.: 1) Inter-organizational Negotiation and Intraorganizational Power in Shared Decision-making. Early Agreements under Codecision
and their Impact on the European Parliament and the Council of Ministers. Vienna, 2004
(Political Science Series, N 94); 2) The Invisible Transformation of Codecision: Problems
of Democratic Legitimacy. Swedish Institute for European Policy Studies. Stockholm,
2003 (Report N 7); 3) Formal and Informal Institutions under Codecision: Continuous
Constitution Building in Europe // European Integration online Papers. 2002. Vol. 6, N 3.
4
Shackleton M., Raunio R. Codecision since Amsterdam: a Laboratory for Institutional
Innovation and Change // Journal of European Public Policy. 2003. Vol. 10, N 2.
122
Были выработаны и неформальные принципы процедуры примирения: проведение как минимум одной подготовительной встречи
в формате формального триалога, объяснение Советом мотивов неприятия поправок ЕП, особые отношения между Советом и ЕП при подчиненной роли ЕК. В отличие от согласительного комитета в формальном
триалоге значительно ýже круг участников. В примирительном комитете присутствуют министр страны-председателя, члены КОРЕПЕРа
других стран-членов, депутаты ЕП (в том числе 3 вице-президента ЕП,
занимающихся исключительно примирительной процедурой, представители профильного комитета ЕП и рапортеры) и представители ЕК.
В формальном триалоге участвуют около 25 человек от всех трех институтов. Основная роль этих встреч — снижение элемента неуверенности относительно содержания и исхода встречи примирительного
комитета.
Результатом введения процедуры совместного принятия решения
стало снижение роли ЕК как неформального диктатора повестки дня
и медиатора, способствующего нахождению компромисса5. Особенно
выражено это на этапе примирительной процедуры. Однако исследования показали, что Комиссия продолжает играть важную роль в процессе принятия решения, поскольку она задает повестку дня. Кроме того,
ее роль значительна, если она соединяет свои усилия с ЕП или Советом,
а те, в свою очередь, находятся в конфронтации. Наконец, ЕК продолжает участвовать в большинстве встреч Совета, что дает ей возможность влиять на процесс принятия решений в этом институте6.
ОЗП — символ интеграции, поскольку требует согласия Совета и ЕП
(представляющих страны-члены и граждан ЕС), главы обоих институтов подписывают принятый законодательный акт. Отчасти процедура
напоминает законодательный процесс в странах с двухпалатным парламентом. Это существенно повышает легитимность и демократичность
ЕС. Более того, правовые службы Совета и ЕП уже неоднократно защищали результаты переговоров совместно в спорах с несогласными странами-членами или группами интересов.
ОЗП повлекла серьезные политические трансформации. Она повысила демократичность интеграционной организации, уменьшила
технократизм, усилила механизм контроля, сдержек и противовесов,
но также создала новые возможности для лоббирования. Сила ЕП
в этой процедуре пропорциональна согласованности его деятельности,
5
См.: Burns C. Codecision and the European Commission: a Study of Declining
Influence? // Journal of European Public Policy. 2004. Vol. 11, N 1.
6
Shackleton M. The Politics of Codecision // Journal of Common Market Studies.
2000. Vol. 38, N 2.
123
Рис. 3.1. Обычная законодательная процедура
124
поэтому ОЗП способствовала консолидации депутатов, усилению влияния политических групп7.
С процессом принятия решений в Евросоюзе тесно связано лоббирование, осуществляемое так называемыми группами интересов.
Группы интересов появились в процессе европейской интеграции еще
в 1950-е годы, ассоциации бизнеса отвечали неофункциональному видению процесса европейской интеграции Ж. Монне. Их количество
многократно возросло в 1980–1990-е годы после интенсификации процесса интеграции и завершения строительства внутреннего рынка.
(Это часто анализируется как индикатор роста институциализации Евросоюза8.) С одной стороны, большинство компаний и общественных
организаций продолжают представлять свои интересы и лоббировать
их на национальном уровне. С другой стороны, многие вопросы больше
не регулируются на национальном уровне, что требует представительства интересов на уровне европейских институтов.
Существует несколько видов лоббистских структур в ЕС.
■ Евроассоциации, объединяющие представителей соответствующих
секторов промышленности различных стран-членов. Эти группы,
однако, считаются наименее эффективными, поскольку объединяют большое количество предприятий, интересы которых могут противоречить друг другу.
■ Ассоциации крупных компаний, формирующиеся в том случае, если
сильна международная ориентация деятельности этих компаний.
■ Профессиональные лоббирующие организации, которые могут оказывать помощь мелким предприятиям, не заинтересованным в том,
чтобы постоянно представлять свои интересы в Брюсселе, но стремящимся оказать влияние на конкретный законопроект. Как правило,
ЕК и ЕП отрицательно относятся к профессиональным лоббирующим организациям, поскольку те не могут предоставить качественную экспертную информацию по интересующим их вопросам.
■ Представительства отдельных компаний, выражающие в Брюсселе интересы только своего руководства. Они могут быть источником
ценной информации, но далеко не всегда репрезентативны.
Институциализации групп способствует необходимость регулярных контактов с европейскими институтами, высокая технократич7
Burns C., Rasmussen A., Reh C. Legislative codecision and its impact on the political
system of the European Union // Journal of European Public Policy. 2013. Vol. 20, N 7.
8
The Institutionalisation of Europe / eds A. Stone Sweet, W. Sandholz, N. Fligstein.
Oxford; New York, 2001. P. 29–56.
125
ность процесса принятия решений, а также поиск влияния на законодательство ЕС.
Все эти группы ведут регулярный мониторинг изменения законодательства ЕС, представляют интересы своих создателей при институтах,
оказывают помощь в организации информационных кампаний и влиянии на различных наднациональных чиновников. Большое количество
лоббистов создает ситуацию разнонаправленного влияния (например,
на промышленность, экологические движения, группы потребителей).
Более того, наличие широкого круга групп интересов создает высокую
степень неуверенности в процессе европейской интеграции, поскольку
некоторые законопроекты ЕК могут возникать только потому, что один
чиновник встретился с той или иной группой интересов.
Кампании лоббирования классифицируются по разным признакам.
Существуют проактивные и ретроактивные кампании. Первые направлены на упреждение законодательства, вторые — реакция на уже
сформировавшийся законопроект.
Существуют кампании технические и глобальные. Первые предполагают изменение отдельных положений законопроекта, что свойственно
бизнесу. Глобальные кампании направлены на изменение характера законодательства, его логики. В основном ими пользуются экологические
объединения, группы защиты потребителей и другие менее организованные по сравнению с бизнесом группы.
Наиболее ярко проявляется процесс лоббирования во время принятия актов вторичного законодательства. Европейские институты способствуют развитию процесса лоббирования, поскольку в большинстве своем не являются специализированными, а, следовательно, ищут
качественную информацию, которая поможет создать хороший законопроект. При этом институты ориентированы на стабильные долгосрочные связи с представителями различных секторов9.
Рассматривая тот или иной законопроект, группы интересов предоставляют полную информацию относительно политических и финансовых издержек введения того или иного законопроекта. Кроме того,
институты заинтересованы в успехе нового регулирования, а его можно
достичь только путем учета интересов различных сторон. Наконец, поддержка инициатив наднациональных институтов группами влияния легитимирует процесс принятия законодательства, что крайне важно для
Евросоюза, демократичность которого постоянно оспаривается.
9
Mazey S., Richardson J. Interest Groups and EU Policy-Making: Organisational
Logic and Venue Shopping // European Union Power and Policy-Making / ed. by J. Richardson. 3rd ed. New York, 2006. Р. 247–268.
126
Для наиболее результативного лоббирования его надо начинать как
можно раньше (в идеале — до того, как написан законопроект). Внимание, уделяемое институтам лоббистами, прямо пропорционально их
влиянию на законодательный процесс. Именно поэтому важна правовая база того или иного законопроекта. Однако существует базовое
правило: более общие требования обращены к ЕП, а специфические
детали доводятся до сведения ЕК.
С теоретической точки зрения к деятельности лоббистских групп
чаще всего применяют концепцию политических сетей10. По мнению
Дж. Питерсона, они характеризуются тремя параметрами:
1) стабильность;
2) относительная изолированность и подверженность влиянию извне;
3) относительная сила и организованность.
Сети обеспечивают «текучесть» политического процесса, а также
достаточно сложны для делимитации11.
Политические сети могут подразделяться на две подгруппы.
1. Эпистемные сообщества (т. е. объединения специалистов по той
или иной проблеме, заинтересованных в оптимальном решении
вопроса)12.
2. Коалиции давления (т. е. группы, состоящие из представителей промышленности, иных групп, заинтересованных в конкретном, выгодном для них исходе событий).13
Вопросы для повторения
➢
➢
➢
➢
В чем отличие регламента от директивы и решения?
Охарактеризуйте консультативную процедуру и вес ЕП, ЕК и Совета в ней.
Охарактеризуйте ОЗП и вес ЕП, ЕК и Совета в ней.
Почему возникает процесс лоббирования европейских институтов и каково его значение для процесса европейской интеграции?
➢ Какие типы лоббистов существуют? В чем их отличия?
10
Подробнее см.: Peterson J. Policy Networks // Advanced Studies / Institute for
Advanced Studies. Political Science Series, № 90. Wien, 2003.
11
Ibid.
12
См.: Haas R. Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination // International Organization. 1992. Vol. 46, N 1; Verdun A. The Role of the
Delors. Committee in the Creation of EMU: an Epistemic Community? // Journal of
European Public Policy. 1999. Vol. 6, N 2.
13
Sabatier P. An Advocacy Coalition Model of Policy-Making and Change and the
Role of Policy-Oriented Learning Therein // Policy Sceince. 1988. N 1.
127
➢ Сравните процедуру согласия с другими процедурами принятия решения
в ЕС.
➢ Почему с развитием новых процедур ЕК постепенно теряет свое влияние?
➢ В чем специфика лоббирования ЕК, Совета, ЕП?
➢ Сравните эпистемные сообщества и коалиции давления.
➢ Какое лоббирование является наиболее эффективным?
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts. 288, 289, 292–299.
Литература
1. Зуев В. Н. Механизм принятия решений в ЕС — универсальный инструмент примирения интересов // Вестник международных организаций.
2008. № 3 (18). С. 2–23.
2. Bailer S. An Agent Dependent on the EU Member States? The Determinants of
the European Commission’s Legislative Success in the European Union // Journal
of European Integration. 2014. Vol. 36, N 1. P. 37–53.
3. Bocquillon P., Dobbels M. An elephant on the 13th floor of the Berlaymont? European Council and Commission relations in legislative agenda setting // Journal of
European Public Policy. 2014. Vol. 21, N 1. P. 20–38.
4. Burns C., Rasmussen A., Reh C. Legislative codecision and its impact on the political system of the European Union // Journal of European Public Policy. 2013.
Vol. 20, N 7. P. 941–952.
5. Chalmers A. W. Trading information for access: informational lobbying strategies
and interest group access to the European Union // Journal of European Public
Policy. 2013. Vol. 20, N 1. P. 39–58.
6. Costello R., Thomson R. The distribution of power among EU institutions: who
wins under codecision and why? // Journal of European Public Policy. 2013.
Vol. 20, N 7. P. 1025–1039.
7. Francesco F. de, Radaelli C., Troeger V. E. Implementing regulatory innovations in
Europe: the case of impact assessment // Journal of European Public Policy. 2012.
Vol. 19, N 4. P. 491–511.
8. Meerts P. European Union Negotiation // Meerts P., Cede F. Negotiating European
Union. Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004. P. 217–240.
9. Panke D. Lobbying Institutional Key Players: How States Seek to Influence the
European Commission, the Council Presidency and the European Parliament
// Journal of Common Market Studies. 2012. Vol. 50, N 1. P. 129–150.
10. Schmidt S. Only an Agenda Setter? The European Commission’s Power over the
Council of Ministers // European Union Politics. 2001. Vol. 1, N 1. P. 37–61.
128
3.2. Бюджетная процедура и финансовые перспективы.
Межинституциональные соглашения
Бюджетная политика и связанная с ней бюджетная процедура занимают одну из ключевых позиций в процессе европейской интеграции.
1. Именно с этим направлением деятельности переплетается возникновение так называемых собственных средств, т. е. формирование
ежегодных ресурсов, из которых финансируется деятельность Евросоюза. Этот аспект качественно отличает ЕС от международной
организации.
2. Бюджетная процедура тесно связана с институциональным балансом и дебатами между институтами относительно дальнейшего
развития ЕС. Особенно важную роль играют ЕСов (во время переговоров по финансовой перспективе), ЕК (предлагающая и реализующая бюджет ЕС), ЕП (утверждающий бюджет и освобождающий
ЕК от ответственности за его исполнение), Счетная палата.
3. Перераспределение части средств ЕС рождает противоречия между
странами — чистыми вкладчиками в бюджет Евросоюза и его реципиентами. Это перераспределение играет важную роль в процессе
европейской интеграции.
Бюджет Евросоюза постоянно увеличивался, эта тенденция прерывалась лишь дважды: в 2000 и 2014 г., когда принимались спорные
финансовые перспективы, направленные на сокращение расходов ЕС
(см. рис. 3.2).
Бюджетная процедура претерпела достаточно значительные изменения в ходе своего существования. До 1970-х годов три сообщества
(ЕОУС, ЕЭС и Евроатом) финансировались за счет вкладов государствчленов, по аналогии с международными организациями. Основой
разделения расходов между странами-членами выступала ст. 200 (1),
согласно которой Германия, Франция и Италия покрывали по 28 %
расходов, связанных с функционированием сообщества, Нидерланды
и Бельгия — по 7,9 %, а Люксембург — 0,2 %.
Учредительные договоры предусматривали переход к финансированию Сообществ собственными средствами. Но этот переход совершился небезболезненно. В 1963 г. дебаты о модальностях финансирования
Сообщества послужили одной из причин провала первой заявки Великобритании на членство в Сообществах. В 1965 г. переговоры о формировании собственных средств Сообщества и о переходе к голосованию
квалифицированным большинством привели к так называемому кризису пустого кресла. Поэтому страны-члены не смогли к назначенной
129
Рис. 3.1. Бюджет Евросоюза, млрд евро
дате (1966 г.) выполнить обязательства по переходу на новый способ
формирования доходной части бюджета Европейских сообществ. Тем
не менее в связи с подписанием договора о слиянии в 1965 г. появился
единый бюджет для всех трех Сообществ.
12 апреля 1970 г. Совет министров одобрил соглашение, позволяющее Сообществам иметь собственные средства. Это решение на время
положило конец национальным вкладам в общий бюджет, а следовательно, уменьшило влияние стран-членов на коммунитарные направления деятельности. Тремя источниками средств Сообщества стали
таможенные пошлины, сборы с сельскохозяйственных продуктов, а
с 1979 г. еще и часть НДС14. Создание собственных средств Сообществ
путем отказа государств-членов от части своих налоговых поступлений
фактически означало отказ национальных столиц от новой доли суверенитета.
Одновременно с формированием собственных средств произошли
изменения в бюджетной процедуре.
■ ЕП получил право влиять на расходы Сообществ (он имел последнее
слово по необязательным расходам, т. е. по тем, что не были прописаны в учредительных документах). ЕП активно использовал это для
расширения своего влияния в ЕЭС путем внесения предложения
о расходах в той части, где не было коммунитарных компетенций,
а также путем поощрения коммунитарных политик. Поэтому конфликты между ЕП и Советом сводились в 1970-е годы к проблеме
14
Расчет был сделан исходя из суммы, необходимой для того, чтобы закрыть
дефицит бюджета.
130
веса ЕП в бюджетной процедуре. Фактически велись дебаты о «правильном» разделении расходов на обязательные и необязательные
и о возможности увеличения расходов ЕЭС15.
■ В 1975 г. возникла Счетная палата для контроля исполнения бюджета.
Европейский совет в Фонтенбло в 1984 г. еще больше усложнил бюджетный процесс. Прежде всего было принято решение с 1986 г. увеличить «европейскую» долю НДС до 1,4 %. Кроме того, страны-члены достигли договоренности относительно возврата части средств Великобритании. Решение было обусловлено тем, что Лондон платил высокие
взносы в общий бюджет (за счет НДС), но почти не имел сельского хозяйства, на которое уходила бóльшая часть расходов Сообщества того
времени. Кроме того, ВНП на душу населения в тогдашней Великобритании составлял 90 % среднего в ЕЭС, что послужило дополнительным
оправданием возврата части денежных средств. Лондон получил право
на возмещение 66 % разницы между взносами и выплатами из бюджета
Сообществ. Наконец, в Фонтенбло были впервые разработаны некоторые общие правила бюджетной дисциплины16.
Революционными для бюджетной процедуры стали решения Брюссельского Европейского совета 1988 г., обусловленные хроническим дефицитом общего бюджета и необходимостью перехода к единому рынку.
■ К трем источникам собственных средств был добавлен четвертый,
пропорционально ВНП членов ЕС. Поскольку НДС также рассчитывается на национальной базе, то существенно возрос соблазн государств выделять «свои» доли в бюджете ЕЭС / Евросоюза17.
■ Ежегодная бюджетная процедура была дополнена «финансовой
перспективой»18, многолетним планированием расходов ЕС. Было
также закреплено, что бюджет Сообществ не может превышать 1,1 %
ВНП Сообщества (с перспективой повышения этой цифры до 1,2 %
в 1992 г.). В выработке финансовой перспективы основную роль стал
играть ЕСов. Это явилось естественным дополнением увеличения
национальных вкладов в бюджет.
15
См. также: Eiselt I., Pollak J., Slominski P. Codifying Temporary Stability? The
Role of Interinstitutional Agreements in Budgetary Politics // European Law Journal.
2007. Vol. 13, N 1.
16
Ackrill R., Kay A. Historical-Institutionalist Perspectives on the Development of
the EU Budget System // Journal of European Public Policy. 2006. N 1.
17
Le Cacheux J. European Budget. The Poisonous Budget Rebate Debate. Brussels,
2006 (Studies & Research, N 41).
18
Финансовые перспективы существовали для прогнозирования уже в 1970-е
годы, однако, как правило, игнорировались основными игроками.
131
■ Совет министров постановил усилить финансовую дисциплину.
Значительную роль в выработке этих решений сыграла ЕК под руководством Ж. Делора19. Таким образом, с 1988 г. можно говорить об
усилении межгосударственных тенденций в бюджетной процедуре.
В результате ежегодные споры по бюджету лишились прежнего накала, процесс стал гораздо более предсказуемым, но в центр политического процесса выдвинулись переговоры по 5–7-летней финансовой
перспективе, которая оформляется в виде межинституционального соглашения. Наконец, бюджет, ориентированный на расходы, сменился
бюджетом, ориентированным на то, что расходы определяются доходами20.
Постепенно снижались расходы на сельское хозяйство и повышались — на региональное выравнивание и некоторые другие сферы деятельности (внешнюю политику, сотрудничество органов полиции
и юстиции). Лиссабонский договор ликвидировал разницу между обязательными и необязательными расходами, изменил процедуру принятия решения по бюджету и повысил влияние ЕП.
Сегодня бюджетный процесс имеет две стадии.
Первая стадия — согласование финансовой перспективы. Оно
должно соответствовать трем принципам:
■ концентрации (включая разбивку по главам);
■ соответствия и последовательности (т. е. отражать цели ЕС);
■ партнерства между всеми заинтересованными сторонами.
Финансовая перспектива оформляется как трехстороннее (Совет, ЕП и ЕК) межинституциональное соглашение, которое содержит
пределы обязательств и расходов Союза по каждому году финансовой
перспективы. Процедура прописана в ст. 312 ДФЕС и безусловно отдает
пальму первенства странам ЕС.
Схематично финансовая перспектива на период 2014–2020 гг. показана в табл. 3.1. Она кардинально отличается от того, что имело место в 1970-х — начале 1980-х годов, когда расходы на поддержание цен
в сельском хозяйстве отнимали до 70 % средств. Теперь приоритет отдается устойчивому росту и занятости населения. Тем не менее продолжаются споры и относительно нынешней структуры бюджета. Евросоюз стоит гражданам 80 евроцентов в день.
19
Eiselt I., Pollak J., Slominski P. Codifying Temporary Stability? The Role of Interinstitutional Agreements in Budgetary Polities. См. также: Ackrill R., Kay A. HistoricalInstitutionalist Perspectives on the Development of the EU Budget System.
20
Eiselt I., Pollak J., Slominski P. Codifying Temporary Stability? The Role of Interinstitutional Agreements in Budgetary Polities.
132
Таблица 3.1. Финансовые обязательства Евросоюза на период 2014–2020 гг.
Статья финансовых обязательств
1. Устойчивый и включающий рост
1а. Конкурентоспособность
для экономического роста
и занятости
1b. Экономическое выравнивание
(сohesion) для экономического
роста и занятости
2. Устойчивый рост: природные
ресурсы
3. Безопасность и гражданство
4. Глобальная Европа
5. Администрирование
6. Другие специальные инструменты
Всего
Всего,
млрд евро
Процент от общих
финансовых
обязательств
450,76
46 %
125,61
12 %
325,15
34 %
373,18
41.0 %
15,69
58,70
61,63
1,5
908,040
1%
6%
6%
0, 17 %
100, 0 %
Межинституциональное соглашение содержит также правила мобилизации инструментов вне пределов финансовой перспективы. К ним
относятся Программа экстренной помощи третьим странам, Фонд солидарности для членов Евросоюза, Инструмент гибкости, Европейский
фонд приспособления к глобализации. Кроме того, межинституциональное соглашение включает договоренности институтов об улучшении годовой бюджетной процедуры. Это касается формирования
проекта бюджета, максимального процента увеличения бюджетных
расходов, включения финансовых положений в акты вторичного законодательства.
Что касается доходной части бюджета Евросоюза, то она также регулируется межинституциональным соглашением по финансовой перспективе и включает следующие статьи.
■ Традиционные собственные ресурсы (10,3 % бюджета):
— поступления от сельского хозяйства (таможенные);
— сахарные сборы;
— таможенные сборы и пошлины.
■ НДС (около 9,4 % бюджета ЕС).
■ Иные поступления (например, штрафы, налоги европейских госслужащих, вклады третьих стран в бюджет ЕС 5,8 %).
133
■ Национальные взносы стран-членов (73,8 %; они рассчитываются
как разница между планируемыми расходами и доходами от двух
предыдущих источников).
■ Экономия (около 0,7 % в год).
В сумме источники доходов не должны сегодня превышать 1,14 %
ВНП Евросоюза. Все средства собирают страны-члены (при контроле
ЕК) и ежемесячно передают в бюджет Евросоюза. Опоздание с передачей средств влечет за собой выплату штрафов. Страны-члены могут
удерживать 25 % собранных средств в качестве компенсации за административную работу по аккумулированию средств.
Баланс между этими статьями доходов постоянно меняется. При
этом динамика изменений межгосударственная.
■ Постепенно сокращаются традиционные собственные ресурсы,
главным образом из-за либерализации мировой торговли.
■ Сокращается доля НДС, которая направляется в бюджет ЕС (до 1 %
в 1999 г., 0,75 % в 2002 г., 0,5 % в 2004 г., 0,3 % в 2007 г.).
В связи с этим растет нагрузка на последний источник доходов ЕС —
национальные взносы, а это означает ренационализацию бюджета.
Основная линия конфронтации в ходе переговоров по долгосрочной
финансовой перспективе проходит между странами-вкладчиками в бюджет Евросоюза и реципиентами. При этом самым дискуссионным вопросом был вопрос о возврате денежных средств Великобританией. Сегодня
ВНП на душу населения в Великобритании — один из самых высоких
в ЕС. Кроме того, расходы на сельское хозяйство более не составляют
70 % бюджета ЕС, как в начале 1980-х годов. Официальный Лондон, однако, всегда был готов обсуждать отказ от возврата денежных средств
лишь одновременно с реформой сельскохозяйственной политики ЕС.
Помимо Великобритании возврат средств из бюджета ЕС также получают Австрия, Германия, Нидерланды и Швеция 21. В 2004 г. ЕК предложила
единый механизм коррекции для всех государств, кто получает из бюджета меньше, чем вкладывает, но национальные столицы его отвергли.
Однако вопрос возврата части разницы между взносами и поступлениями из бюджета Евросоюза часто оспаривается сам по себе.
■ Он нарушает принцип финансовой солидарности.
■ Часто невозможно локализовать до определенного государства источник бюджетных средств: это относится прежде всего к таможен21
Франция, Италия, Финляндия и Дания также относятся к чистым вкладчикам, но их вклад не превышает 0,25 % выплат им из бюджета ЕС.
134
ным пошлинам и сельскохозяйственным сборам, которые взимаются на внешних границах ЕС.
Сложно определить, кто получает какую выгоду от перераспределения финансовых средств. Оно способствует повышению благосостояния граждан, а значит, растет внутренний рынок для продукции
процветающих стран-членов (например, для немецкой автомобильной
промышленности). Поддержка фермеров означает и доход для производителей сельскохозяйственной техники, удобрений и т. п.22
Одним из часто обсуждаемых вариантов решения проблемы доходной части бюджета Евросоюза является введение единого европейского
налога. Это неоднократно предлагали ЕП и ЕК. В качестве такого налога
может рассматриваться, например, налог на корпоративную прибыль,
на финансовые трансакции, на потребление энергетических ресурсов,
на выбросы парниковых газов, на транспорт. Однако государства-члены не согласны терять автономность действий в области налогов. Кроме того, введение нового налога рассматривается как вмешательство
в прерогативы национальных парламентов. Менее радикальные предложения — учитывать при коррекции вкладов только расходы на поддержание цен на сельское хозяйство, снизить процент возвращаемых
средств, привести расходы в соответствие с другими политиками ЕС.
Другой линией противоречий между странами-членами является
расходная часть. Обусловлено это тем, что бóльшая часть бюджета ЕС
перераспределяется, только около 20 % тратится на общеевропейские
товары и услуги23. Показательны, например, дискуссии вокруг структурных фондов, в которых старые страны-члены неохотно отказываются
от своей части бюджета Евросоюза в пользу новых стран. Притчей во
языцех остается финансирование сельскохозяйственной политики, по
мнению стран с низким аграрным сектором, завышенное неоправданно.
Вторая стадия бюджетного процесса — ежегодное одобрение бюджета, процедура которого прописана в ст. 314 ДФЕС.
Ежегодное одобрение бюджета должно соответствовать ряду принципов:
■ единства, т. е. содержать все расходы и доходы (однако в бюджет не
входят Европейский фонд развития и займы Сообщества);
■ универсальности, т. е. все доходы используются для покрытия всех
расходов;
22
Le Cacheux J. European Budget. The Poisonous Budget Rebate Debate. См. также: A Fair Solution to the UK Rebate Conundrum. Brussels, 2004.
23
Widgrén M. Budget Allocation in an Expanding EU A Power Politics View.
Stockholm, 2006.
135
■ специфичности, т. е. содержать общие доходы и расходы по институтам; при этом расходы ЕК разделены на две группы: часть «А» — это
административные расходы, а часть «Б» — операционные расходы
(более 75 % расходов ЕС);
■ отсутствия дефицита или профицита, т. е. доходы и расходы
должны быть равны;
■ годичности (определяемой как период с 1 января по 31 декабря);
■ использования евро как единицы расчета бюджета;
■ четкого финансового управления;
■ прозрачности.
В соответствии с процедурой до 1 июля все институты оценивают
свои расходы и представляют проект на следующий год. Эти проекты направляются ЕК, которая составляет консолидированный проект
и представляет его ЕП и Совету к 1 сентября. Совет не позднее 1 октября направляет проект бюджета со всеми изменениями в ЕП. Депутаты
имеют право одобрить бюджет, дополнить его или не делать ничего.
Если никакого действия от ЕП не последует в течение 42 дней, то бюджет считается одобренным. Чаще всего, однако, депутаты предлагают
поправки, которые направляются в ЕК и Совет. Двум этим институтам
предоставляется 10 дней для оценки проекта ЕП (и Совет их может
в это время одобрить).
В случае сохранения разногласий собирается Согласительный комитет, который в течение 21 дня должен прийти к консенсусу. Комитет
состоит из равного числа представителей Совета и ЕП; ЕК присутствует
на заседаниях, но не имеет права голоса. Если решение не достигнуто,
то ЕК должна предложить новый проект; если же решение есть, то ЕП
и Совет получают 14 дней для одобрения компромисса. В этом случае
может иметь место один из четырех вариантов:
1) оба института одобряют проект, и бюджет считается одобренным;
2) один институт отвергает компромисс, а второй ничего не делает,
и бюджет не считается одобренным (ЕК должна предложить новый
проект);
3) ЕП голосует отрицательно по компромиссу, а Совет положительно;
бюджет не считается одобренным (ЕК должна предложить новый
проект);
4) ЕП голосует положительно по компромиссу, а Совет отрицательно;
в этом случае ЕП может попытаться настоять на своей точке зрения, для этого ему надо в течение 14 дней проголосовать в пользу
своих ранее внесенных поправок («за» должны выступить боль136
шинство списочного состава депутатов, которые одновременно составят 2/3 числа голосовавших); если народные избранники этого
не сделают, то одобрен будет текст компромисса Согласительного
комитета.
Таким образом, ежегодная бюджетная процедура ограничена по
ряду позиций.
■ На практике действует так называемый прагматичный бюджетный календарь, по которому проект бюджета представляется во все
инстанции раньше, чтобы оставить достаточное время для согласования. Если бюджет не согласован до 1 января будущего года, то
в действие вступает положение о «двенадцатой предварительной»,
согласно которому на деятельность ЕС выделяются средства в размере 1/12 от расходов прошлого года.
■ Ежегодное принятие бюджета ограничено классификационными
параметрами финансовой перспективы.
■ Перспектива прописывает максимальную ставку роста расходов.
Контроль должного выполнения бюджета осуществляет Счетная
палата. По ее рекомендации ЕП освобождает ЕК от ответственности
за исполнение бюджета по истечению финансового года. Развитие
единой системы аудита сопровождалось сложностями в связи с различием подходов в странах-членах. Страны Северной Европы традиционно уделяют внимание не только законности и регулярности расходов, но и полученному качеству, что не характерно для стран Южной Европы24.
Обсуждая тему бюджетной процедуры, целесообразно подробно
остановиться на межинституциональных соглашениях. Первое такое
соглашение было заключено в 1952 г.25 С этого времени институты постоянно заключали различные договоренности. Точное число межинституциональных соглашений назвать сложно, их более ста. Подсчеты
затрудняются неформальным характером этих документов (хотя сегодня они должны публиковаться в «Официальном журнале Европейского союза»), а также их различными наименованиями (обмен письмами, совместные декларации, решения, соглашения, кодекс поведения).
24
Laffan B. Auditing and Accountability in the European Union // Journal of European Public Policy. 2003. Vol. 10, N 5.
25
Hummer W. From ‘Interinstitutional Agreements’ to ‘Interinstitutional Agencies
/ Offices’? // European Law Journal. 2007. Vol. 13, N 1.
137
Одни являются неформальными документами, другие должны быть
одобрены участвующими институтами26.
Межинституциональное соглашение — это способ двустороннего /
трехстороннего сотрудничества между органами ЕС. Целей такого сотрудничества может быть несколько: разрешить существующие споры
о полномочиях и процедурах, детализировать положения договоров,
заполнить правовые лакуны, создать новые процедуры в развитие общего интереса, уменьшить демократический дефицит27.
В самом общем виде все межинституциональные соглашения призваны предотвратить конфликты и обеспечить добропорядочное сотрудничество институтов, решить технические вопросы28.
Наибольшее количество межинституциональных соглашений заключено в сфере ОВППБ, а также по вопросам демократии, прозрачности и субсидиарности, законодательных и бюджетной процедур. Часто
ЕП использует межинституциональные соглашения для расширения
своих компетенций29.
Межинституциональные соглашения стабильны, поскольку акторы,
которые получают от них выгоду, сопротивляются любым изменениям.
Но правовое положение межинституциональных соглашений спорно.
С одной стороны, основополагающие договоры предполагают их заключение30. Кроме того, ряд актов вторичного права также требуют
межинституционального соглашения. Поэтому они могут получать некоторую юридическую силу. С другой стороны, их правовой статус не
прописан, некоторые появляются исключительно благодаря политической инициативе институтов. Иногда они заключаются без какой-либо
правовой базы в учредительных документах.
Эксперты по-разному оценивают правовой статус межинституциональных соглашений (от имеющего обязательную силу до джентльмен26
Ibid.
Eiselt I., Slominski P., Pollak J., Puntscher Riekmann S. Fabric, Framework or
Maze? // Interinstitutional agreements in the EU. Paper presented at Connex Network
RG1 Conference, ARENA, University of Oslo 27–28 May. Oslo, 2005; Eiselt E., Slominski P. Sub-Constitutional Engineering: Negotiation, Content, and Legal Value of Interinstitutional Agreements in the EU // European Law Journal. 2006. Vol. 12, N 2.
28
Eiselt E., Slominski P. Sub-Constitutional Engineering: Negotiation, Content, and
Legal Value of Interinstitutional Agreements in the EU.
29
Ibid. См. также: Puntscher Riekmann S. The Cocoon of Power: Democratic Implications of Interinstitutional Agreements // European Law Journal. 2007. Vol. 13, N 1.
30
По крайней мере в шести местах договор, учреждающий Европейское сообщество, предполагает заключение межинституционального соглашения. См.:
Hummer W. From ‘Interinstitutional Agreements’ to ‘Interinstitutional Agencies/
Offices’?
27
138
ского соглашения)31. В самом общем виде межинституциональные соглашения определяются как документы на границе политики и права32. Но
лишь их учет дает полную картину процесса управления в Евросоюзе.
Вопросы для повторения
➢ Что такое финансовая перспектива, как она принимается?
➢ Из каких средств формируется бюджет ЕС? Каковы основные расходные
статьи?
➢ Какие конфликты обычно возникают между государствами при одобрении
бюджета?
➢ Как изменялся институциональный баланс в бюджетной перспективе
в ходе европейской интеграции?
➢ Что является причиной изменения структуры поступлений в бюджет ЕС?
➢ Какие варианты изменения доходной части бюджета ЕС предлагаются?
➢ В чем проблемы расходной части бюджета ЕС?
➢ Что такое межинституциональное соглашение? Какова его роль в политическом процессе Евросоюза?
➢ Почему межинституциональное соглашение играет важную роль в бюджетной процедуре?
➢ Оцените политико-правовой статус межинституциональных соглашений
и их влияние на управление в ЕС.
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts 310–319.
2. European Commission One trillion euro to invest in Europe’s future — the EU’s
budget framework 2014–2020. Brussels, 19 November 2013.
3. European Council. Conclusions (Multiannual Financial Framework). Brussels,
7/8 February 2013. EUCO 37/13.
Литература
1. Бюджет ЕС на 2014–2020 гг.: взгляд из европейских столиц. М., 2013.
2. Сидорова E. Евросоюз: общий бюджет после Лиссабона // Современная
Европа. 2010. № 4. С. 109–123.
3. Стрежнева М. В., Прохоренко И. Л. Управление экономикой в Европейском
союзе: институциональные и политические аспекты. М., 2013.
4. Becker P. Lost in Stagnation. The EU’s Next Multiannual Financial Framework
(2014–2020) and the Power of the Status Quo. Berlin, 2012.
31
Ibid.
Eiselt I., Slominski P., Pollak J. Fabric, Framework or Maze?; Eiselt E., Slominski P.
Sub-Constitutional Engineering: Negotiation, Content, and Legal Value of Interinstitutional Agreements in the EU.
32
139
5. Eiselt E., Slominski P. Sub-Constitutional Engineering: Negotiation, Content, and
Legal Value of Interinstitutional Agreements in the EU // European Law Journal.
2006. Vol. 12, N 2. P. 209–225.
6. Heinemann F., Mohl P., Osterloh S. Reforming the EU Budget: Reconciling Needs
with Political-Economic Constraints // Journal of European Integration. 2010.
Vol. 32, N 1. P. 59–76.
7. Núñez Ferrer J., Katarivas M. What are the effects of the EU budget: Driving force
or drop in the ocean? Brussels, 2014 (CEPS Special Report, N 86. April).
8. Santos I., Neheider S. Reframing the EU Budget Decision-Making Process. Brugge, 2009 (Bruegel Working Papers, N 3).
3.3. Проблема исполнения, делегированные
и имплементирующие акты
Исполнение решений в Евросоюзе можно разделить на материальное и регулятивное. В первом случае речь идет о выполнении государствами-членами своих обязательств по учредительным документам,
регламентам и директивам. Контроль выполнения осуществляют ЕК
и Суд ЕС. Как правило, регламент и директива устанавливают срок выполнения государствами-членами своих обязательств. Если документ
не содержит конкретной даты, то срок выполнения государствами соответствующих обязательств рассчитывается исходя из даты публикации документа.
В реальности скорость и полнота выполнения государствами-членами своих обязательств существенно разнится. Неравномерное выполнение государствами-членами своих обязательств, а также некорректное применение норм создает проблемы, поскольку искажают внутренний рынок.
Государства нарушают свои обязательства по нескольким причинам.
Сказываются различия национального законодательства и новой нормы права ЕС, которые делают принятие последней сложной и дорогой.
Часто государства недостаточно обсуждают какую-то инновацию в Совете и не понимают ее истинного значения и стоимости введения изменений. Иногда акт не дает необходимой гибкости государствам, требуются существенные изменения национальной правовой или административной системы. Национальные органы могут просто не понять
истинного смысла директивы. Наконец, национальные парламенты могут фрондировать по каким-то причинам принятие соответствующего
национального акта.
ЕК — первая инстанция контроля процесса выполнения. На первом этапе она проверяет, выполнена ли норма. Если ответ отрицателен,
140
ЕК направляет соответствующее уведомление государству-члену, назначая срок, в который государства должны выполнить свои обязательства. Если национальные столицы продолжают упорствовать, ЕК имеет
право подать в Суд ЕС и взыскать штраф.
В реальности национальные столицы и ЕК предпочитают решить
спор полюбовно, что создает предпосылки для «переговоров по применению законодательства» (compliance bargaining)33. Это процесс, в котором баланс сил асимметрично сдвинут в пользу ЕК, поскольку решающее значение имеет трактовка законодательства ЕС, а не удельный
вес страны-члена при голосовании. ЕК, в свою очередь, никто в этом
процессе не контролирует34.
Наиболее активно поиски взаимоприемлемого варианта ведутся на
начальной стадии процедуры. Кроме того, ЕК мобилизует так называемые социальные и политические ресурсы, чтобы повысить цену невыполнения государствами своих обязательств. Это достигается путем
стратегии name and shame, т. е. путем угрозы репутации государствачлена как добросовестного участника интеграционного процесса. При
этом для обех сторон выгодным представляется полюбовное решение
дела. Государства-члены заинтересованы в сохранении своей репутации, а ЕК — в их сотрудничестве в процессе европейской интеграции
(влияет и ограниченность ресурсов ЕК)35.
Кроме того, ЕК активно организует кампании по улучшению применения законодательства Евросоюза. Они включают сравнение ситуации в различных странах ЕС, а также пакетные переговоры с каждым
государством по различным аспектам законодательства. В результате
переговоров только 39 % случаев несоблюдения государствами-членами
своих обязательств получают негативную оценку ЕК и 11 % доходят до
судебного разбирательства36. Стратегия государств рознится. Скандинавские страны, Великобритания, Испания и Нидерланды пытаются завершить процесс переговоров как можно раньше. Италия, Бельгия, Греция и Франция склонны доводить дело до судебного разбирательства.
Второй этап контроля — это Суд ЕС. В случае обнаружения факта невыполнения или некорректного выполнения обязательств национальными столицами он может также наложить штраф на нарушителя.
Суд принимает сторону ЕК в 90 % случаев обращений. Это усиливает
33
Tallberg J., Johnson C. Compliance Bargaining in the European Union. Paper prepared for presentation at ECSA’s 2001 International Conference, May 31 — June 2 2001.
Madison (Wisconsin), 2001.
34
Ibid.
35
Ibid.
36
Ibid.
141
переговорную позицию Комиссии и на ранней стадии. Дополнительный канал контроля выполнения европейского права дает судебная
система Евросоюза. Любой гражданин может обратиться с иском в национальный суд, а тот, в свою очередь, — с преюдициальным запросом
в Суд ЕС. Система функционирует крайне эффективно.
Успех судебной системы Евросоюза обеспечивают четыре фактора:
1) наличие соответствующего пункта в европейском праве и положительная для иска интерпретация Суда ЕС;
2) стремление истцов продвигать свои интересы, используя европейское право в национальных судах;
3) поддержка истцов национальными судами;
4) решимость истцов идти до конца, используя давление на правительство в направлении изменения общественной политики37.
Регулятивный тип выполнения решений в Евросоюзе связан с подготовкой технического законодательства в развитие ранее принятых
регламентов и директив. Значение этих актов нельзя недооценивать:
ежегодно в ЕС появляется около 50 директив и более 2000 технических
актов, которые минуют Совет и ЕП. Как правило, это решения по рутинным вопросам, по техническому регулированию, призванные содействовать реализации ранее принятых норм. ЕК играет ключевую роль
в принятии технического законодательства. Иногда возникают вопросы, как разделить новое законодательство и имплементирующие существующие нормы акты, где находится граница политического и технического. Суд неоднократно пытался определить эту границу, но это
продолжает порой вызывать споры38.
Основу процесса составляют ныне ст. 290 и 291 ДФЕС о делегированном и имплементирующем законодательстве. Ранее эти процедуры
были известны как комитология. Статус этих актов ниже, чем тех, что
приняты на основе нормальных законодательных процедур. Преимущество делегированных и имплементирующих актов — в скорости их
принятия, возможности быстро обновлять стандарты, учитывая научные открытия и практику той или иной сферы. Кроме того, нет политизированных споров и компромиссов, которые часто характеризуют
дискуссии в Совете, при принятии делегированных и имплементирующих актов доминирует технократизм.
37
Alter K. The European Union’s Legal System and Domestic Policy: Spillover or
Backlash? // International Organization. 2000. Vol. 54, N 3.
38
Подробнее см.: Lenders K., Verhoeven A. Towards a Legal Framework for Executive Rulemaking in the EU The Contribution of the New Comitology Decision // Common Market Law Review. 2000. Vol. 37, N 6.
142
Регулятивное исполнение возникло в 1962 г. в связи с ежегодным принятием решений по установлению нормативов и цен на сельскохозяйственную продукцию и постепенно распространилась на другие сферы
деятельности ЕС. Суть процедуры состоит в том, что регулятивные меры
предлагает ЕК, но страны-члены, чтобы сохранять контроль за принимаемыми решениями, формируют комитеты из национальных экспертов,
которые одобряют проекты ЕК или требуют их изменений. Отсюда историческое название «комитология». В комитетах председательствует ЕК.
С 1960-х годов формировались различные комитеты (с разным статусом и правом принимать решения). В первый раз попытка упорядочить это разнообразие была предпринята в межинституциональном
соглашении 1987 г., выделившем три типа комитетов в зависимости от
того, какой контроль над процессом принятия решений сохраняли государства-члены (консультативный, управляющий (management) и регулирующий (regulation), два последних имели подвиды).
В 1980–1990-е годы применение комитологии расширилось, но одновременно активизировалась и ее критика.
■ Технократическое принятие решения характеризовалось как недемократичное.
■ Влияние ЕП на процесс принятия решения постепенно росло (за
счет введения новых процедур), но депутаты не получили влияния на акты комитологии. Неформальное соглашение 1988 г. между
председателем ЕК Ж. Делором и председателем ЕП Р. Пламбом об
информировании ЕП по процессу комитологии не удовлетворило
законодательный институт.
■ Не всегда было ясно, как определять, какой тип комитетов будет регулировать процесс принятия решения по той или иной проблеме.
■ Процедура функционирования комитетов сложна, что затрудняло
их контроль.
■ Споры разгорались и в отношении того, где проходит линия раздела между техническими и существенными вопросами. В 1996 г. ЕП
предложил вообще отказаться от процедуры комитологии, заменив
ее правом ЕП и Совета министров принимать или не принимать решения ЕК, но идея была отвергнута.
Комитология была лишь модифицирована решением 1999 г. Прежде
всего сохранились только три типа комитетов, все подвиды исчезли39.
39
О модальностях применения процедур см. также: Lenders K., Verhoeven A.
Towards a Legal Framework for Executive Rulemaking in the EU The Contribution of
the New Comitology Decision.
143
Кроме того, институты прояснили, какую процедуру когда надо применять, хотя критерии и были расплывчатыми. Помимо этого права
ЕП были расширены. ЕК стал информировать его о повестке дня, проекте мер, исходе голосования40. ЕП получил право постановлять, что
ЕК превосходит делегированные ей полномочия (а это требовало изменять меры), а также уведомлять ЕК заранее о том, что его не устраивает
в проекте. Было также решено применять процедуру регулирования
к большинству решений, принимаемых на основе актов, принятых с использованием процедуры совместного принятия решения. Наконец,
решение 1999 г. повысило прозрачность комитологии, чтобы частично
решить проблему демократического дефицита. К актам, принимаемым
на основе процедуры комитологии, применяются все положения о доступе общественности к документам, ЕК публикует в «Официальном
журнале Евросоюза» соответствующую информацию.
Тем не менее процедуру комитологии продолжали критиковать.
■ Подвергались критике конфиденциальность совещаний, а также отсутствие у комитетов права принимать самостоятельные решения,
что затрудняло демократический контроль. Это также создавало
сложности для судебного контроля. Иногда говорят, что комитеты
функционировали на основе так называемой легитимности на выходе, т. е. демократичность была в наиболее оптимальном для всех
заинтересованных лиц решении41, но это не устраивало критиков.
■ Различные группы интересов имели разное влияние на одобрение
актов при комитологии. Государство представляли 1–3 эксперта, которые не избирались, что ставило под вопрос их репрезентативность.
■ ЕП оставался недоволен своим влиянием.
■ Малый процент отказов согласовать решения ЕК воспринимался
как нарушение принципа разделения компетенций и дальнейшая
потеря суверенитета государствами-членами.
Реформирование комитологии появилось вновь на повестке дня
при переговорах по Конституционному договору. Его проект содержал
40
Относительно этого положения неоднократно имели место споры между
ЕК и ЕП. Первая считала, что достаточно просто публиковать проекты решений
комитетов в регистре на своем сайте, а второй требовал прямого направления
всех документов в ЕП. Подробнее см.: Christiansen T., Vaccari B. The 2006 Reform
of Comitology: Problem Solved or Dispute Postponed? Maastricht, 2006 (EIPASCOPE,
N 3).
41
Neuhold C. Taming the ‘Trojan Horse’ of Comitology? Accountability issues of
Comitology and the Role of the European Parliament. Vienna, 2008 (European Integration Online Papers. 2008. Vol. 12, N1).
144
две новые процедуры: делегированное европейское регулирование (без
участия комитетов) и традиционную комитологию. Это решение было
сохранено и в Лиссабонском договоре; так появились делегированные
и имплементирующие акты.
В период после провала Конституционного договора была разработана еще одна реформа комитологии (принята в 2006 г.)42. Появился дополнительный вариант регулирующей процедуры, который более полно
вовлекал ЕП и должен был использоваться для мер, имеющих квазиправовой характер (см. рис. 3.3) и принятых на основе актов, ранее одобренных в соответствии с процедурой совместного принятия решения (ныне
ОЗП). Это единственный вариант старой процедуры комитологии, который продолжает действовать ныне для актов, одобренных до Лиссабонского договора. ЕП всячески поддерживает эту процедуру, поскольку она
дает ему максимальное влияние. Однако прохождение документа через
институциональные тернии этой процедуры затягивается до 5 месяцев.
Различие между делегированными и имплементирующими актами
не вполне очевидно. Считается, что делегированные акты регулируют
неважные вопросы общего характера, а имплементирующие — частные, административные, необщие вопросы, не имеющие политических
последствий.
Делегированные акты заменили вариант регулирующей процедуры
2006 г. Они прописаны в ст. 290 ДФЕС и предполагают компетенции ЕК
по принятию документа (без участия комитетов). Это не значит, что ЕК
ничем не ограничена. Она может быть лимитирована во времени, ЕП
и Совет могут также отменить делегирование в пользу обычного способа законотворчества, кроме того, Совет и ЕП могут возразить против
акта ЕК в течение определенного периода времени с момента появления
проекта. Кроме того, ЕК обязалась консультироваться с заинтересованными игроками по всем инновациям.
Имплементирующие акты, прописанные в ст. 291 ДФЕС, заменили
традиционную комитологию. Они могут приниматься в соответствии
с консультативной или экзаменационной процедурой. Как правило,
применяется консультативная процедура, когда страны высказывают свое мнение, а ЕК по мере возможности (но без обязательности)
принимает его во внимание. В исключительных случаях (программы
с серьезными последствиями, сельскохозяйственный и аграрный секторы, охрана окружающей среды, здоровья людей, животных и растений,
42
О переговорном процессе по реформе 2006 г. см.: Christiansen T., Vaccari B.
The 2006 Reform of Comitology: Problem Solved or Dispute Postponed?
145
146
Рис. 3.3. Вариант регулирующей процедуры 2006 г. (regulation with scrutiny)
147
* ЕК может принять меру, если: 1) она не затрагивает вопросы налогообложения, финансовых услуг, охрану окружающей среды, здоровья людей, животных и растений или окончательные многосторонние меры защиты; 2) основной акт
не требует иного; 3) простое большинство комитета не против. Если акт предлагает окончательную антидемпинговую
меру или меру компенсационную меру, и простое большинство против, ЕК должна проконсультироваться со странамичленами и направить акт в течение месяца в апелляционный комитет.
Рис. 3.4. Экзаменационная имплементирующая процедура
торговля, налогообложение) применяется экзаменационная процедура,
которая в общем виде представлена на схеме (см. рис. 3.4).
Граница между делегированными и имплементирующими актами
размыта и открыта для переговоров. ЕК традиционно предпочитает делегированные акты, которые дают ей больше независимости, Совет —
имплементирующие, позволяющие ему сохранять максимум контроля.
ЕП настаивает на делегированных актах, так как они дают депутатам
больше прав, чем имплементирующие (в последних Парламент вообще
не участвует).
Влияние ЕК на процесс принятия решения не стоит преувеличивать.
И делегирование, и имплементирующая процедура с комитетами имеют место в узких областях. ЕК заинтересована в долгосрочном сотрудничестве с Советом, а следовательно, старается не узурпировать его
функции. В противном случае можно ожидать быстрого вмешательства
Совета и дальнейших сложностей в межинституциональном сотрудничестве. В ключевых областях Совет оставляет за собой процедурную
имплементацию.
Возникающие опасения относительно демократического дефицита
могут разрешаться путем институциализации консультаций всех структур ЕС, участия представителей стран-членов на уровне чиновников высокого уровня, особенно в апелляционном комитете, ограничения полномочий ЕК во времени, а также дальнейшей политизации Комиссии.
Имплементирующее законодательство в сочетании с консультативными и совещательными комитетами при выработке законопроекта ЕК,
а также рабочими группами Совета формирует особый тип управления
в Евросоюзе. Несмотря на различие трех упомянутых типов комитетов,
все они обладают некоторыми общими чертами:
■ основную роль в них играет не размер страны, а экспертиза участников комитетов;
■ во всех случаях помимо национальных интересов и идентичности
для членов комитетов характерна и транснациональная идентичность;
■ при этом все члены комитетов разделяют ориентир на успех работы
комитета и институциональной системы ЕС в целом, хотя для групп,
помогающих ЕК в выработке законопроектов, наднациональная
идентичность характерна в большей степени43.
43
Egeberg M., Schaefer G.F., Trondal J. The Many Faces of EU Committee Governance. Oslo, 2003. N 2; Savino M. The Constitutional Legitimacy of the EU Committees
// Cahiers Europeans. 2005. N 3.
148
Вопросы для повторения
➢ В чем заключаются отличия материального и регулятивного исполнения
в Евросоюзе?
➢ Как ЕК и Суд способствуют выполнению государствами-членами их обязательств?
➢ Каков баланс формальных и неформальных методов принуждения государств-членов к исполнению своих обязательств?
➢ Что такое комитология? Как она развивалась?
➢ В чем преимущества и недостатки процедуры комитологии по сравнению
с традиционной процедурой принятия решения? Как они корректировались?
➢ В чем отличие делегированных актов от имплементирующих?
➢ Почему важность делегированных и имплементирующих актов не стоит
преувеличивать?
➢ Опишите варианты имплементирующей процедуры.
➢ Как изменялся институциональный баланс в процедуре комитологии
/ имплементирующих актах с момента возникновения и до настоящего
времени?
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on European Union. Arts. 16, §1; 17, §1.
2. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts. 290, 291.
3. Entry into force of new comitology rules. Factsheet. 7070/11. Brussels, 28 February
2011.
Литература
1. Alter K. The European Union’s Legal System and Domestic Policy: Spillover or
Backlash? // International Organization. 2000. Vol. 54, N 3. P. 489–518.
2. Börzel T. A., Knoll M. Quantifying Non-Compliance in the EU. A Database on
EU Infringement Proceedings. Berlin, 2012 (Berlin Working Paper on European
Integration, N 15).
3. Brandsma G. J., Blom-hansen J. Negotiating the Post-Lisbon Comitology System:
Institutional Battles over Delegated Decision-Making // Journal of Common
Market Studies. 2012. Vol. 50, N 6. P. 939–957.
4. Georgiev V. Too much executive power? Delegated lawmaking and comitology in
perspective // Journal of European Public Policy. 2013. Vol. 20, N 4. P. 535–551.
5. Haverland M., Steunenberg B., Waarden F. van. Sectors at Different Speeds: Analysing Transposition Deficits in the European Union // Journal of Common Market Studies. 2011. Vol. 49, N 2. P. 265–291.
6. Moury C., Héritier A. Shifting competences and changing preferences: the case of
delegation to comitology // Journal of European Public Policy. 2012. Vol. 19, N 9.
P. 1316–1335.
149
7. Panke D. The European Court of Justice as an agent of Europeanization? Restoring compliance with EU Law // Journal of European Public Policy. 2007. Vol. 14,
N 6. P. 847–866.
8. Sprungk C. Legislative Transposition of Directives: Exploring the Other Role of
National Parliaments in the European Union // Journal of Common Market Studies. 2013. Vol. 51, N 2. P. 298–315.
9. Wetendorff Nørgaard R., Nedergaard P., Blom-Hansen J. Lobbying in the EU Comitology System // Journal of European Integration. 2014. Vol. 36, N 5. P. 491–
507.
10. Zhelyazkova A. Complying with EU directives’ requirements: the link between
EU decision-making and the correct transposition of EU provisions // Journal of
European Public Policy. 2013. Vol. 20, N 5. P. 702–721.
3.4. Принятие решений
в Экономическом и валютном союзе
Экономический и валютный союз (ЭВС) возникает в ЕС в 1990-е
годы, хотя ему предшествовала долгая история. Валютный союз предполагался с самого начала (правда, как вспомогательный для нужд таможенного союза). В 1970-е годы была предпринята первая попытка
перейти к валютной интеграции на основе плана П. Вернера, но этому
помешало крушение Бреттон-Вудской системы.
В 1979 г. была запущена Европейская валютная система (с экю). На
этой основе в 1990-е годы процесс валютной интеграции интенсифицировался и постепенно было введено евро. Валютный компонент состоит
из евро, ЕСЦБ и системы валютных курсов, экономический — из внутреннего рынка и макроэкономической координации. Монетарное регулирование было передано на наднациональный уровень, внутренний
рынок составляет ядро коммунитарных компетенций, а макроэкономическое сближение и фискальная область остались в ведении государств-членов.
ЕСЦБ была учреждена на основе ст. 8 договора, учреждающего Европейское сообщество, она ныне действует на основе ДФЕС и Устава
ЕСЦБ и ЕЦБ.
ЕСЦБ состоит из ЕЦБ и национальных центральных банков всех
стран — членов Евросоюза. Система децентрализована: держателями
капитала ЕЦБ являются национальные центральные банки, 80 % чистой прибыли от деятельности ЕЦБ распределяется соответственно долям стран-членов в капитале, лишь 20 % идет в общий фонд.
Цели ЕСЦБ сформулированы в ст. 127 (1) ДФЕС: это поддержание
стабильности цен и содействие экономической политике ЕС. Эти цели
150
могут входить в противоречие, поскольку, например, стимулирование
экономического роста может вести к инфляционному эффекту. ДФЕС
прописывает верховенство стабильности цен (при ведущей роли количественных показателей инфляции).
К основным задачам ЕСЦБ относят:
■ определение и осуществление валютной политики ЕС;
■ проведение международных обменных операций;
■ владение и распоряжение официальными резервами государствчленов в иностранной валюте;
■ содействие плавному функционированию платежных систем;
■ исключительное право санкционировать выпуск банкнот «евро»44.
ЕЦБ предоставляет консультации по любому законопроекту ЕС
или стран-членов, который затрагивает сферу его компетенции. Он
также дает рекомендации Совету о заключении соглашения об обменном курсе евро с валютами третьих стран. Но решение принимает Совет после консультации с ЕП45. Председатель ЕЦБ должен быть
приглашен на все заседания Совета, связанные с валютным союзом.
Наконец, на ЕЦБ теперь возложена функция надзора за транснациональными европейскими кредитными и иными финансовыми организациями.
По сравнению с обычным центральным банком ЕЦБ не должен выполнять одну важную функцию: он не является кредитором последней
инстанции. Однако кризис, начавшийся в 2007 г., хотя и не заставил
отказаться от данного запрета, повлек за собой отступление от этого
принципа. Для частных банков ЕЦБ провел несколько кампаний по рекапитализации (предоставляя им дешевые кредиты). ЕЦБ также инициировал программу скупки облигаций проблемных стран зоны евро.
Таким образом, формально не осуществляя функцию кредитора в последней инстанции, на деле ЕЦБ ее теперь реализует.
В ходе экономического и финансового кризисов функции ЕЦБ были
также расширены за счет того, что он участвовал во всех мониторингах
проблемных стран зоны евро (это Греция, Кипр, Ирландия, Португалия, Испания). Представители ЕЦБ входили в так называемую тройку
вместе с чиновниками ЕК и Международного валютного фонда.
44
Функция чеканки монет евро и евроцентов оставлена за странами-членами, однако общий объем монет также лимитируется ЕЦБ.
45
Данная функция является исключительным случаем применения ст. 300
о заключении международных договоров. См. 3.5 «Принятие решений в области
внешних связей».
151
ЕЦБ принимает три типа документов:
■ правила (это документы, которые имеют общее применение, прямое
действие и обязательны во всей своей полноте);
■ решения (документы, которые обязательны для тех, кому адресованы);
■ рекомендации и заключения (документы, не имеющие обязательной
силы).
Кроме того, он имеет право налагать штрафы на те организации, которые не выполняют сформулированные им обязательства.
Для помощи ЕЦБ в содействии плавному функционированию платежных систем создана система ТАРГЕТ(Trans-European Automated
Real-Time Gross Settlement Express Transfer). Она состоит из национальных систем расчетов в режиме реального времени, системы связи между национальными центральными банками и ЕЦБ. Большинство платежей минует ЕЦБ, что подтверждает децентрализованность
ЕСЦБ.
Ежедневное руководство работой ЕЦБ осуществляет Исполнительный комитет. Он состоит из 6 человек, избираемых государствами
зоны евро на 8 лет без права переизбрания (президента, вице-президента и четырех других членов). Только граждане ЕС могут быть членами
Исполнительного комитета. Содействие Исполнительному комитету
оказывает Секретариат (около 600 человек).
Страны ЕС делятся на членов и нечленов зоны евро. Вне единой валюты остаются Великобритания и Дания, которые зафиксировали это
право в момент перехода к ЭВС, а также Швеция, Чехия, Польша, Венгрия, Румыния, Болгария, Хорватия, которые рано или поздно должны
присоединиться к евро, но пока не готовы к этому или не выполнили
необходимых условий. Евро также используется на территории Ватикана, Монако, Сан-Марино и Андорры, но эти страны не имеют права
участвовать в регулировании единой валюты.
Чтобы присоединиться к зоне евро, государство должно выполнить
Маастрихтские критерии:
■ находиться в системе стабильного обменного курса с евро в течение двух лет (это Европейская система обменных курсов — 2, которая связывает государства, желающие присоединиться к зоне евро,
и зону евро);
■ иметь защищенное финансовое положение государственных финансов, т. е. государственный долг не должен превышать 60 %
ВВП, а дефицит государственного бюджета — 3 % (эти параметры
152
формируют основу Пакта стабильности и роста, подписанного
в 1997 г.);
■ достичь сближения экономического цикла с государствами зоны
евро (т. е. долгосрочная процентная ставка не должна превосходить
более чем на два процентных пункта среднюю ставку трех стран
зоны евро с наименьшей инфляцией);
■ иметь низкий уровень инфляции (т. е. не выше, чем на 1,5 процентного пункта от среднего показателя 3 стран зоны евро с наиболее
низкой инфляцией).
Страны — члены зоны евро формируют Управляющий совет ЕЦБ,
а все страны — члены Евросоюза входят в Общий совет ЕЦБ.
Управляющий совет ЕЦБ включает Исполнительный комитет
и управляющих центральными банками зоны евро, т. е. 25 членов сегодня. Только 15 стран — членов зоны евро единовременно участвуют
в управлении ею, еще 6 голосов закреплены за 6 членами Исполнительного комитета. Таким образом, всего в Управляющем совете 21 голос.
Страны разделены на группы: Германия, Франция, Италия, Испания
и Нидерланды получили 4 голоса, остальные 15 государств — 11. В этих
группах на ежемесячной основе проходит ротация права голоса. В заседаниях также имеют право принимать участие представители ЕК
и страны-председателя, но без права голоса.
Управляющий совет встречается два раза в месяц, чтобы принять
решения, необходимые для выполнения целей и задач евросистемы
и для формулирования монетарной политики зоны евро (монетарные
цели, процентную ставку, нормативы резервов). Выполняет решения
Управляющего совета Исполнительный комитет.
Общий совет состоит из Исполнительного комитета и управляющих центральными банками всех стран — членов Евросоюза. Общий совет помогает в осуществлении консультативной функции ЕЦБ,
сборе информации и подготовке годовых отчетов. Он также содействует стандартизации бухгалтерских процедур и отчетности, управления
резервами. Кроме того, Общий совет влияет на выработку политики
занятости в ЕЦБ, на установление обменных курсов между странами —
членами зоны евро и другими странами ЕС. Наконец, он осуществляет
наблюдение за обменными курсами в ЕС.
ЕСЦБ независима от политического руководства в осуществлении
своих функций.
Для создания ЕЦБ была использована немецкая модель независимого от политического руководства центрального банка. В частности,
национальные центральные банки не могут кредитовать свои прави153
тельства или предоставлять им необоснованные льготы. Национальные центральные банки стран Евросоюза также должны удовлетворять
этому критерию. В результате почти все члены ЕС в 1990-е годы внесли
существенные изменения в законы о центральном банке и даже конституции, а Люксембург впервые в истории создал национальный центральный банк.
Независимость ЕЦБ гарантируют цели и задачи ЕЦБ, закрепленные в договоре; его самостоятельное юридическое лицо, ДФЕС и Устав,
прописывающие основные аспекты и процедуры его деятельности, что
предоставляет ЕЦБ целевую автономию.
Тем не менее сохраняются и механизмы политического контроля за
действиями ЕЦБ:
■ он осуществляется при назначении членов Исполнительного комитета;
■ ЕЦБ должен предоставлять ежегодный доклад о деятельности ЕСЦБ
и валютной политике в ЕП, Совет, ЕК и ЕСов.
Вокруг независимости ЕЦБ постоянно возникают споры. Вопрос
состоит в том, насколько эффективен и демократичен принцип независимости ЕЦБ46. Многие игроки финансового рынка оценивают ЕЦБ
как недостаточно прозрачный и заслуживающий доверия институт47.
Некоторые политики также хотели бы использовать курс евро для стимулирования экономического роста (как страны юга ЕС), а не только
для поддержания стабильности.
Рамочные решения по функционированию зоны евро оставлены
за Советом в составе министров экономики и финансов (Экофин).
Он решает, какие государства и когда вступят в зону евро, определяет
макроэкономическую политику и следит за выполнением государствами критериев бюджетной дисциплины (Пакта стабильности и роста).
Всё это происходит в рамках так называемого европейского семестра,
представленного в табл. 3.2.
В период перехода к единой валюте встал вопрос, кто будет входить
в Совет, принимающий решения по вопросу зоны евро: только страны зоны евро или все члены. Великобритания, Дания и Швеция опасались, что они будут исключены из процесса принятия важных решений. В результате страны-члены договорились, что Совет в составе всех
членов будет определять все меры, а еврогруппа может собираться не46
Elgie R. The politics of the European Central Bank: principal-agent theory and the
democratic deficit // Journal of European Public Policy. 2002. Vol. 9, N 2.
47
Haan J. de, Amtenbrink F., Waller S. The Transparency and Credibility of the European Central Bank // Journal of Common Market Studies. 2004. Vol. 42, N 4.
154
формально для обсуждения ключевых вопросов валютного союза. При
этом если участники зоны евро о чем-то договорились, их решение, как
правило, поддерживает и весь Совет.
В ходе преобразований по итогам Лиссабонского договора, а также
экономического и финансового кризиса 2007–2015 гг. роль еврогруппы (министров финансов стран единой валюты) возросла. Они чаще
встречаются и координируют свои действия. Теперь у нее есть постоянный председатель.
Кроме того, кризис способствовал большей вовлеченности глав
государств и правительств в управление зоной евро. ЕСов не только
осуществляет меры по стабилизации ситуации, но теперь вовлечен
и в европейский семестр по макроэкономической координации. Это
обусловлено большим доверием рынка к главам государств и правительств, нежели к министрам, а также тем, что в период кризиса приходилось идти на сложные решения, которые могли быть согласованы
только на самом высшем уровне. Договор о стабильности, координации
и управлении, заключенный в 2012 г., также узаконил саммиты стран
зоны евро (они неформально проходили с 2008 г., а теперь должны проходить один раз в полгода).
Помощь Экофину представляет Экономический и финансовый
комитет, состоящий из национальных экспертов (по два человека),
представителей ЕК и ЕЦБ.
Экономический и финансовый комитет по просьбе Совета министров
и ЕК или по собственной инициативе готовит заключения, следит за экономической и финансовой ситуацией государств-членов и всего ЕС, регулярно докладывает об этом Совету и КЕС. Кроме того, Экономический
и финансовый комитет готовит заседания Экофина, минимизируя возможные разногласия между государствами-членами. Наконец, он ежегодно исследует ситуацию, связанную с движением капитала и свободой
платежей, а также в целом следит за валютной и финансовой ситуацией.
В помощь еврогруппе создана рабочая группа еврогруппы.
Системы управления Экономическим и валютным союзом, прежде
всего макроэкономическим сближением, была существенно изменена
в ходе экономического и валютного кризиса 2007–2015 гг., который обнажил слабости структуры, где евро не дополнено коммунитаризацией
в экономической и бюджетной области.
■ В результате реформы был усилен Пакт стабильности и роста (за
счет пакетов из шести и двух законодательных актов). Они обязывают страны не превышать дефицит госбюджета в 3 % ВВП, а долг —
в 60 % ВВП. Обязательства были дополнены контролем национальных бюджетных планов, а также ответственностью за невыполнение
155
156
Февраль
Странычлены
ЕСов
Обсуждает исследование годового
роста
Январь
ЕП
Декабрь
Обсуждает исследование годового
роста
Представляет
исследование
годового роста
Ноябрь
Совет
ЕК
Ответственный
актор
Устанавливает
экономические
приоритеты
Март
Таблица 3.2. Европейский семестр — координация бюджетных и экономических политик стран ЕС
Представляют
национальные
бюджетные
планы и экономические
политики
Апрель
157
Представляет
рекомендации по
странам
ЕК
Странычлены
ЕСов
ЕП
Совет
Май
Ответственный
актор
Одобряет рекомендации
по странам
Согласовывает рекомендации по
странам
Июнь
Принимает
рекомендации по
странам
Июль
Август
Октябрь
Представляют
проект национальных
бюджетов
Сентябрь
Декабрь
Принимают
национальные бюджеты
Дает мнение по проектам
национальных бюджетов
Ноябрь
рекомендаций ЕС по снижению дефицита госбюджета. Для стран
зоны евро даже предусмотрены автоматические штрафные санкции (до 0,2 % ВВП), которые отменить можно только голосованием
квалифицированным большинством в Совете (т. е. согласие большинства членов требуется не для санкций, а для того, чтобы их не
применять). Кроме того, Договор о стабильности, координации
и управлении обязал членов зоны евро сохранять дефицит госбюджета, адаптированный к экономическому циклу на уровне не более
0,5 % ВВП.
■ Было ужесточено макроэкономическое сближение, ранее осуществлявшееся на основе так называемых Широких направлений экономического развития и на добровольной мягкой основе. Это означало
обсуждение перспектив с принятием рекомендаций и оценки действий стран, но без какого-либо наказания за отсутствие прогресса. Теперь страны зоны евро также могут быть привлечены к ответственности (со штрафом до 0,1 % ВВП).
Процесс макроэкономического сближения, устойчивости национальных финансов, а также бюджетной дисциплины контролируется через так называемый европейский семестр, с которым можно
ознакомиться по табл. 3.2.
■ Кризис заставил страны создать систему экстренной помощи странам зоны евро, испытывающим проблемы. В 2011 г. она была создана
на временной основе (Европейский фонд стабилизации), а с 2012 г.
заработала уже на постоянной основе (Европейский механизм стабилизации).
Кризис 2007–2015 гг. показал также опасность отсутствия единого
банковского регулирования и самостоятельной системы стабилизации
банков. В результате на спасение финансового сектора были брошены
бюджетные деньги, что пошатнуло стабильность многих стран единой
валюты. Поэтому в 2010 г. было одобрено решение создать Европейский совет по системным рискам (под руководством глав ЕЦБ и Банка
Англии), который взял ответственность за общий контроль стабильности финансовых рынков, а также наднациональные группы по банковской сфере, ценным бумагам и рынкам и страховому бизнесу. Они
получили право устанавливать общие для ЕС стандарты, выступать медиаторами при возникновении споров между странами-членами по регулированию соответствующих сегментов финансового рынка, а также
формулировать обязательные меры в случае кризиса.
Кроме того, был создан банковский союз. Он состоит из двух компонентов: Единой системы наблюдения и Единой системы разрешения.
158
Единая система наблюдения для всех крупных банков ЕС заработала
с ноября 2014 г., ведущую роль в надзоре играет ЕЦБ. Единая система
разрешения, из которой будут выделяться средства на стабилизацию
проблемных банков, начала работу в 2016 г.
Макроэкономическое сближение — задача более широкая, нежели
то, что охватывает европейский семестр. Во многих других областях
страны предпочитают сохранить максимум суверенитета.
Еще один метод сближения стран — так называемый открытый метод координации, мягкий метод. Согласно ему ЕК готовит доклад о состоянии дел в той или иной области. Совет разрабатывает общие цели,
для имплементации которых государства-члены готовят ежегодные
национальные планы действий. Их эффективность и результативность
оценивается ЕК (на основе количественных и качественных индикаторов) и готовит доклад Совету и ЕСов.
Именно на такой основе функционирует Лиссабонский процесс по
повышению конкурентоспособности ЕС, ныне он известен как Повестка — 2020. Она нацелена на стимулирование инвестиций в образование, науку и инновации, на устойчивый рост, а также на социальное включение (в том числе за счет повышения занятости и борьбы
с бедностью).
Открытый метод координации направлен не столько на то, чтобы
пристыдить государства (хотя в ежегодных докладах это делается),
сколько на постепенное выравнивание регулирования в различных областях путем демонстрации наилучшего решения в той или иной области и добровольных шагов государств-членов. Это своеобразный процесс обучения.
Акцент на добровольности делает открытый метод координации достаточно популярным в ЕС, и не только в макроэкономической области.
Степень централизации, роль институтов может разниться от сферы
к сфере. Он популярен в области занятости, социального обеспечения,
образования, культуры. Дискуссии по всем этим вопросам также ведут
к макроэкономическому сближению стран — членов Евросоюза, что
критически важно для функционирования зоны евро.
Открытый метод координации, однако, критикуется за необязательность, нежелание государств сотрудничать в области их национальной
компетенции, а также некоторый демократический дефицит, поскольку
ЕП в процесс не вовлечен.
Для формирования единой валюты важным фактором представляется и гармонизация фискального законодательства стран-членов,
однако пока государства Евросоюза не продвинулись далеко по этому
пути. Налоговые вопросы воспринимаются как ядро национального
159
суверенитета. Поэтому интеграция идет здесь маленькими шагами по
пути снижения налоговой конкуренции стран-членов, борьбы с уклонением от налогов, а также установления налогов в отдельных секторах
(например, в энергетике).
Вопросы для повторения
➢ Каковы цели и задачи ЕЦСБ, как они осуществляются?
➢ Как взаимодействуют Экофин и еврогруппа, на чем основано разделение
полномочий между ними?
➢ Почему повысилась роль саммитов зоны евро и ЕСов в управлении ЭВС?
➢ Какие преобразования должны осуществить государства для участия
в зоне евро?
➢ В чем суть и механизм Пакта стабильности и роста?
➢ Что такое европейский семестр?
➢ Почему в управлении зоной евро участвуют все страны — члены Евросоюза?
➢ Что такое открытый метод координации? Приведите его пример и оцените
успехи и неудачи.
➢ Как экономический кризис 2007–2015 гг. изменил роль ЕЦБ, ЕК, Совета
и ЕСов в управлении ЭВС?
➢ Оцените демократичность и эффективность мягких методов координации
экономической политики.
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts 127–135.
2. Communication from the Commission to the European Parliament, the
European Council, the Council, the European Central Bank, the Economic and
Social Committee and the Committee of the Regions. Reinforcing economic
policy coordination. Brussels, 12.05.2010. COM (2010) 250 final.
Литература
1. Ларионова М. В. Открытый метод координации как рабочий метод управления интеграционными процессами в образовании // Вестник международных организаций. 2007. № 2 (10). С. 6–12.
2. Стрежнева М. В., Прохоренко И. Л. Управление экономикой в Европейском
союзе: институциональные и политические аспекты. М., 2013. С. 110–147.
3. Bauer M. W., Becker S. The Unexpected Winner of the Crisis: The European Commission’s Strengthened Role in Economic Governance // Journal of European Integration. 2014. Vol. 36, N 3. P. 213–229.
4. Buiter W., Rahbari E. The European Central Bank as Lender of Last Resort for
Sovereigns in the Eurozone // Journal of Common Market Studies. 2012. Vol. 50.
Annual Review. P. 6–35.
160
5. Fabbrini S. After the Euro Crisis: The President of Europe. A new paradigm
for increasing legitimacy and effectiveness in the EU. Brussels, 2012 (EuropEos
Commentary. 1 June 2012, N 12).
6. Gocaj L., Meunier S. Time Will Tell: The EFSF, the ESM, and the Euro Crisis
// Journal of European Integration. 2013. Vol. 35, N 3. P. 239–253.
7. Hallett A. H., Hougaard Jensen S. E. Fiscal governance in the euro area: institutions vs. rules // Journal of European Public Policy. 2012. Vol. 19, N 5. P. 646–
664.
8. Hatzopoulos V. Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter
to the EU // European Law Journal. 2007. Vol. 13, N 3. P. 309–342.
9. Hodson D. Managing the Euro: the European Central Bank // The Institutions of
the European Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 199–218.
10. Kunstein T., Wessels W. The New Governance of the Economic and Monetary
Union: Adapted Institutions and Innovative Instruments. Rome, IAI, 2013 (IAI
Working Papers, N 13).
11. Pochet P. The Open Method of Co-ordination // Perspectives on European Politics
and Society. 2006. Vol. 7, N 1. P. 75–90.
12. Torres F. The EMU’s Legitimacy and the ECB as a Strategic Political Player in
the Crisis Context // Journal of European Integration. 2013. Vol. 35, N 3. P. 287–
300.
13. Yiangou J., O’Keeffe M., Glockler G. ‘Tough Love’: How the ECB’s Monetary
Financing Prohibition Pushes Deeper Euro Area Integration // Journal of
European Integration. 2013. Vol. 35, N 3. P. 223–237.
3.5. Принятие решений в области внешних связей
Внешние связи ЕС и в особенности институты и процедуры, которые их характеризуют, — яркая иллюстрация сложности управления
в этой организации. В силу исторических причин вначале у Сообществ
существовали только внешние экономические связи (как результат
формирования таможенного союза и дальнейшей интеграции). Позднее, с 1970-х годов, стало формироваться сотрудничество стран-членов
и по внешнеполитическим вопросам, т. е. Европейское политическое
сотрудничество (ЕПС). Поэтому внешние связи Евросоюза имеют двухопорную структуру, в каждой из которой сохраняются свои процедуры, несмотря на то, что формально Лиссабонский договор позволяет
нам говорить об исчезновении опор в ЕС.
В 1986 г. ЕПС было впервые упомянуто в учредительных документах сообществ (в Едином европейском акте), а в Маастрихтском договоре оно превратилось в полноценную опору — ОВППБ. Амстердамский межправительственный договор укрепил сотрудничество странчленов во внешнеполитической области за счет формирования поста
Верховного представителя (его занял генеральный секретарь Совета),
161
162
Схема 3.4. Взаимодействие институтов Евросоюза в области внешних связей после Лиссабонского договора (2007)
создания Отдела планирования и раннего предупреждения, а также обновления внешнеполитических инструментов ЕС.
В 1999 г. было принято решение упрочить военные аспекты сотрудничества: создать Военный комитет, Военный штаб, а также Комитет по политике и безопасности. В 2002 г. ЕС договаривается с НАТО
об использовании ресурсов последнего для миротворческих операций. В 2003 г. возникает первая стратегия безопасности Евросоюза,
в 2004 г. — Европейское оборонное агентство.
Лиссабонский договор существенно трансформировал внешние
связи ЕС. Прежде всего он дал Евросоюзу правосубъектность, т. е.
возможность представлять все страны не только в экономике, но и
в политике (это, однако, не отменяет различий в процедурах двух опор
внешних связей ЕС). Кроме того, был введен пост Верховного представителя ЕС по внешним связям — это лицо ЕС на внешней арене, объединяющее всю внешнюю деятельность ЕС: он и комиссар ЕС по внешним связям, и представитель ЕС по внешней политике, и постоянный
председатель Совета в составе министров иностранных дел.
В помощь Верховному представителю была создана Европейская
служба по внешним связям (ЕСВС), сформированная из бывшего ГД ЕК
по внешним связям, аппарата Верховного представителя по внешним
связям, который функционировал в Генеральном секретариате Совета,
а также дипломатов стран-членов. Страны ЕС также теперь связаны положением о лояльности ЕС (т. е. обязательством не противоречить его
внешним связям).
Лиссабонский договор изменил также систему инструментов сотрудничества в области внешней политики, облегчил запуск гибкого
сотрудничества в ОВППБ. Наконец, вместо Европейской политики
обороны и безопасности возникла Общая политика обороны и безопасности, страны договорились о взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях (правда, не «автоматической»), а также предоставили правосубъектность Европейскому оборонному агентству.
Таким образом, Лиссабонский договор — это большой шаг к дальнейшей интеграции внешних связей. Послелиссабонская схема взаимодействия институтов представлена ниже (см. схему 3.4).
Тем не менее инновации Лиссабона далеко не бесспорны.
■ Суд ЕС не получил права следить за реализацией положений ОВППБ
(ни на уровне ЕС, ни на уровне стран-членов).
■ Назначенные на пост Верховного представителя К. Эштон и Ф. Могерини — фигуры неопытные в международных делах, по определению ограниченные в своих действиях.
163
■ Быть членом ЕК, Верховным представителем, председательствовать
на Совете и много путешествовать сложно организационно (всё время надо быть в нескольких местах одновременно).
■ Четкой границы между экономикой и политикой нет, что оставляет
возможности для некоторых произвольных решений.
Традиционные экономические связи Евросоюза имеют следующие
важные характеристики:
■ они формируются на основе ДФЕС (за исключением политики расширения, которая ныне включена в ДЕС) и исходят из коммунитаризированных аспектов сотрудничества;
■ большую роль в подготовке соглашений и их последующем выполнении играет ЕК, в Совете применяется в основном ГКБ, хотя роль
ЕП и ограничена (правом консультации или согласия).
Традиционные экономические связи — основа влияния ЕС в мире.
Именно благодаря своему весу в торговле, экономическом сотрудничестве и гуманитарной помощи Сообщества еще в 1970-е годы были признаны так называемой гражданской силой (civilian power).
К традиционным экономическим связям Европейских сообществ
относятся:
■ общая торговая (коммерческая) политика (ст. 30–37, 206–207 ДФЕС);
■ экономическое сотрудничество (ст. 215, 216, 218, 219 ДФЕС);
■ соглашения об ассоциации (ст. 198–204, 217 ДФЕС);
■ политика развития (ст. 208–211 ДФЕС);
■ экономическая и техническая помощь третьим странам (ст. 212–
213 ДФЕС);
■ политика расширения Евросоюза (ст. 49 ДЕС).
Статья 218 ДФЕС прописывает процедуру заключения соглашения
с третьими странами в экономической области. Согласно этой процедуре Совет дает разрешение ЕК вести переговоры (при необходимости вместе с Верховным представителем). По их завершению Совет по
предложению ЕК или Верховного представителя заключает соглашение
(в большинстве случаев применяется ГКБ). В ряде случаев обязательно согласие ЕП48. Статья также прописывает возможности досрочного
применения и прерывания соглашений, алгоритм внесения поправок
в международные договоренности. Наконец, Совет, ЕК и страны-члены вправе попросить заключение Суда по совместимости. Выраженную
48
См. 2.3 «Европейский парламент».
164
специфику имеют процедуры общей коммерческой политики и расширения. В первой основная нагрузка ложится на Совет и ЕК (ЕП лишь
информируется). Все антидемпинговые меры применяет ЕК, поскольку
это делегированные акты.
Расширение — процесс крайне длительный. Вначале кандидат подает заявку и ЕК после ее оценки предлагает начать переговорный процесс. Если Совет это единогласно одобряет, то стране присваивается
статус кандидата, а ЕК начинает переговоры по сближению законодательства (сгруппированного в главы). По завершению переговоров ЕП
абсолютным большинством дает согласие на присоединение, после чего
заключается договор о присоединении, который должен пройти ратификацию во всех государствах-членах и государствах-кандидатах.
С конца 1970-х годов начинается политизация экономических отношений Евросоюза. Она заключается в том, что экономические инструменты начинают всё чаще применяться для продвижения политических
целей. Постепенно формируется принцип политической условности,
суть которого в том, что экономическая помощь и более глубокие экономические отношения предоставляются тем государствам, которые
уважают принципы демократии, права человека и верховенства закона.
Евросоюз оправдывает применение этого принципа тем, что он защищает общепризнанные нормы и делает это на многосторонней основе.
Но политическая условность также критикуется как вмешательство во
внутренние дела суверенных государств. Кроме того, она ставит под
вопрос сами ценности, поскольку они навязываются извне.
Политическая условность бывает двух видов: ex ante (выставление
условий перед началом сотрудничества) и ex post (поощрение преобразований путем выделения дополнительной помощи / введение санкций).
При этом Евросоюз варьирует применение принципа политической условности по отношению к разным странам. Однако можно выделить
и общую тенденцию: всё чаще Евросоюз предпочитает убеждать государства действовать положительно, а не наказывать за отрицательное
поведение. Наказание не позволяет, по мнению ЕК, обратиться к причинам нарушения прав человека и принципов демократии, а также вызывает враждебность партнеров. Кроме того, ухудшение экономических
связей действует на наиболее уязвимые слои населения, а сам Евросоюз
в этом случае лишается всяческих рычагов влияния на партнера.
Вторая опора внешних связей ЕС имеет межгосударственный характер. Ведущую роль играют государства-члены. Как правило, требуется
их единогласие для принятия основных решений. Евросоюз представляют на мировой арене председатель Европейского совета, а также Верховный представитель. ЕСов также задает политические ориентации.
165
Основные дискуссии по ОВППБ ведет Совет по внешним делам (т. е.
в составе министров иностранных дел), который собирается раз в месяц и чаще. Дискуссии Совета готовит Комитет по политике и безопасности (КПБ)49, он проводит встречи два-три раза в неделю. Подготовленные им документы идут через КОРЕПЕР, но уже не изменяются
последним. КПБ следит за ситуацией в мире, поддерживает постоянную
связь с Верховным представителем и рабочими группами по ОВППБ.
Кроме того, КПБ взаимодействует с Военным комитетом и Комитетом
по гражданскому урегулированию кризисов.
ЕК только ассоциирована со всеми дискуссиями, она может вносить
предложения и участвовать в дискуссиях, но не обладает правом исключительной законодательной инициативы. ЕП может рассчитывать
только на предоставление информации, он также обладает правом направлять вопросы в Совет. ЕП проводит дебаты по ОВППБ два раза
в год. Тем не менее ЕП не оставляет попыток расширить свое влияние
на процесс принятия решения во внешнеполитической сфере. Для этого
он, в частности, использует переговоры по одобрению бюджета. Кроме
того, депутаты активно задействуют неформальные каналы влияния50.
Ст. 25 ДЕС устанавливает следующие типы актов в ОВППБ.
■ Определение общих принципов (ориентиров внешней политики ЕС).
Это прерогатива ЕСов на основе консенсуса глав государств и правительств.
■ Решения по позиции, по действию или по мерам имплементации
позиции или действия. Эти акты принимает Совет единогласно за
исключением случаев, когда есть решение ЕСов о стратегических
интересах или более общее решение или стратегия. Единогласное
голосование требуется во всех случаях, когда последствия имеют
военный характер.
■ Систематическое сотрудничество стран-членов, т. е. диалог национальных столиц и учет специфики позиций друг друга путем консультаций, обмена информацией и иных акций, направленных на
сближение позиций.
49
КПБ заменил Политический комитет, который собирался до подписания
Ниццкого договора. Однако формат КПБ ниже формата Политического комитета. Первый включает чиновников, постоянно базирующихся в Брюсселе, второй
состоял из политических директоров, т. е. высших должностных лиц в профильных министерствах. Тем не менее ничто не мешает собираться Политическому
комитету и сегодня.
50
Подробнее см.: Crum B. Parliamentarization of the CFSP through informal
institution-making? The fifth European Parliament and the EU high representative //
Journal of European Public Policy. 2006. Vol. 13, N 3.
166
Евросоюз также устанавливает политические диалоги почти со всеми странами мира. Как правило, базовые положения содержатся в основополагающих документах между Евросоюзом и партнером. С точки
зрения ЕС эти договоры являются смешанными, поскольку затрагивают компетенции как ЕС, так и стран-членов.
Хитросплетения разделения компетенций между странами-членами
и ЕС ведут к различным моделям участия Евросоюза в международных
организациях. Это может быть членство ЕС (например, переговоры по
изменению климата), участие и ЕС, и стран-членов (ВТО), членство
только стран-членов при координации позиций (ОЭСР). В некоторых
случаях ЕК может посещать встречи организаций, членами которых
состоят только государства-участники, и выступать по вопросам, находящимся в компетенции ЕС (ОБСЕ, «Большая семерка» / «Большая
восьмерка»).
Еще одной специфической формой участия ЕС в международных отношениях являются санкции. Это форма политической условности, которая уже упоминалась выше. Применять ее Сообщества пытались еще
в 1970-е годы, что повлекло концептуальный спор стран-участников
о возможности принятия экономических мер для политических целей.
Этот конфликт Суд ЕС в 1979 г. разрешил в пользу сторонников использования санкций. Ныне у ЕС действуют 32 санкционных режима (из них
16 — на основе резолюций СБ ООН, а еще 16 — автономные; 30 установлено против третьих стран, 2 — против террористических групп).
Поскольку в санкциях переплетаются экономика и политика, процедура принятия решения о них имеет два этапа:
1) Европейский совет на основе ст. 29 ДЕС принимает политическое
решение (единогласно), это оформляется как решение ОВППБ;
2) для принятия экономических мер утверждается регламент на основе ст. 215 ДФЕС.
Неэкономические меры применяются странами ЕС напрямую. Право Суда рассматривать санкции ограничено. Обычно принимаются
жалобы на процедуру и обоснование включения того или иного лица
в черный список.
С начала 1990-х годов в ЕС начинает развиваться и военная составляющая. В Маастрихтский договор включаются так называемые
Петерсбергские цели по миротворчеству и кризисному урегулированию. В 1999 г. принимается решение о создании трех новых структур
для реализации целей кризисного урегулирования, которое затем закрепляется на межправительственной конференции в Ницце. Это уже
упомянутый КПБ (регулярные встречи национальных госслужащих,
167
готовящих Совет), Военный комитет (объединяет представителей глав
оборонных ведомств стран-членов) и Военный штаб, выполняющий
оперативные функций и предоставляющий военную экспертизу. ЕС
также интегрировал два важных ресурса, ранее принадлежавших Западноевропейскому союзу: Спутниковый центр и Институт стратегических исследований. Они имеют статус агентств51.
Основная цель военных структур — предотвращение кризисных
ситуаций и их разрастания. Однако Лиссабонский договор позволяет
ЕС перейти и к коллективной безопасности (на данный момент это не
планируется, поскольку большинство стран ЕС — члены НАТО, где положение о коллективной безопасности не только существует, но и подкреплено значительными военными ресурсами).
При необходимости принять решение о начале операции КПБ запрашивает у Военного комитета инициирующую директиву, а тот направляет запрос в Военный штаб. Военный штаб готовит документы
и отсылает их в Военный комитет, который, высказав пожелания, отправляет весь пакет в КПБ. КПБ выбирает вариант операции и предлагает проект Совету, который принимает окончательное решение. На основе этого решения формируется временный Комитет вкладчиков (т. е.
тех, чьи ресурсы задействованы в операции). Только эти страны могут
участвовать в дальнейшем обсуждении операции. Управляет операцией КПБ, но он должен прислушиваться к Комитету вкладчиков.
Чаще, однако, ЕС ведет операции гражданского миротворчестваа:
восстановление региона или государства после конфликта, воссоздание
полиции, судов, органов государственной власти, а также оказывает гуманитарную помощь.
Эта деятельность подпадает под традиционную сферу ведения ЕС
с ее коммунитарным способом принятия решений. Она также в большей степени отражает гражданскую природу ЕС. Комитет по гражданским аспектам урегулирования кризисов координирует соответствующие мероприятия.
Вопросы для повторения
➢ Какая процедура применяется для заключения торгового соглашения / соглашения об ассоциации / соглашения об экономическом сотрудничестве?
➢ Как осуществляется подготовка государств к вступлению в Евросоюз?
➢ Каков вес различных институтов в принятии решения о расширении?
➢ Что такое внешнеполитические связи Европейского союза?
➢ Как и какие типы документов могут приниматься в рамках ОВППБ?
51
См. 2.10 «Агентства Европейского союза».
168
➢ Что такое гражданское и военное миротворчество ЕС? Дайте характеристику соответствующим процедурам и взаимодействию институтов.
➢ Какие институциональные преобразования регулирования внешней деятельности Евросоюза внес Лиссабонский договор?
➢ Как осуществляется координация внешней экономической и политической
деятельности ЕС на современном этапе? Оцените эффективность этой координации.
➢ Оцените эффективность и демократичность принятия решения по ОВППБ.
➢ Как принимается решение о введении экономических санкций? Оцените
процедуру с точки зрения природы ЕС.
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on European Union. Title V.
2. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Part V.
Литература
1. Bicchi F., Carta C. The COREU Network and the Circulation of Information
Within EU Foreign Policy // Journal of European Integration. 2012. Vol. 34, N 5.
P. 465–484.
2. Duke S. The European External Action Service: Antidote against Incoherence
// European Foreign Affairs Review. 2012. Vol. 17, N 1.
3. Emerson M., Kaczyński P. M. Looking afresh at the external representation of the
EU in the international arena, post-Lisbon. Brussels, 2010 (CEPS Policy Brief,
N 212, July).
4. Emerson M. Implications of the Eurozone Crisis for EU Foreign Policy: Costs and
Opportunities. Brussels, 2012 (CEPS Commentary, June 1).
5. Helwig N., Ivan P., Kostyan H. The New EU Foreign Policy Architecture. Reviewing the First Two Years of the EEAS. Brussels, 2013.
6. Peterson J., Byrne A., Helwig N. International Interests: the Common Foreign
and Security Policy // The Institutions of the European Union / eds J. Peterson,
M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 288–314.
7. Smith M. E. The European External Action Service and the security–development
nexus: organizing for effectiveness or incoherence? // Journal of European Public
Policy. 2013. Vol. 20, N 9. P. 1299–1315.
3.6. Принятие решений в области построения
Пространства свободы, безопасности и правосудия
Как и в случае с внешними связями Евросоюза, характер взаимодействия в области Пространства свободы, безопасности и правосудия (ПСБП) обусловлен историческими особенностями его оформления. Страны-члены начинали сотрудничество в этой области в 1970-е
годы, но не в рамках институционально-правовой машины Сообществ,
а либо в неформальных форумах (группа ТРЕВИ), либо в иных международных организациях (Совет Европы), либо путем учреждения параллельных структур (Шенгенские соглашения). Эти варианты были
названы «лабораториями сотрудничества» в области правосудия
и внутренних дел52.
Сотрудничество продвигалось болезненно, поскольку большинство
вопросов затрагивает чувствительные вопросы национального суверенитета. В 1992 г. Маастрихтский договор прописал основные аспекты
сотрудничества в области правосудия и внутренних дел, сформировав
таким образом третью опору Евросоюза. В текст были включены вопросы предоставления убежища, контроля внешних границ, иммиграции,
политики в отношении лиц третьей национальности, борьбы с наркотиками и мошенничеством, судебного сотрудничества по гражданским
и уголовным вопросам, сотрудничества таможенных органов и полиции.
Все институты ЕС были задействованы (ЕП, Совет, ЕК, Суд ЕС),
но характер сотрудничества между ними был межгосударственным.
Доминировал в процессе принятия решения Совет (чаще всего требовалось единогласие).
Сформировалась пятиступенчатая система сотрудничества
стран-членов (в отличие от традиционной трехступенчатой):
1) рабочие группы;
2) координирующие (Steering) группы;
3) КОРЕПЕР;
4) Комитет ст. К-4 (позднее — Комитет ст. 36), состоящий из национальных экспертов высокого уровня, готовящий все заседания профильного Совета;
5) собственно Совет, который посещали как министры юстиции, так
и министры внутренних дел.
52
Monar J. The Dynamics of Justice and Home Affairs: Laboratories, Driving Forces
and Costs // Journal of Common Market Studies. 2001. Vol. 39, N. 4; The Institutions of
the European Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 186–209.
170
Право законодательной инициативы ЕК исключительным не было,
но ее вовлекали в разработку новых актов на всех уровнях, кроме собственно Совета. ЕП получил только право консультации, а компетенции Суда ЕС отсутствовали. Маастрихтский договор предусматривал
следующие формы принятия решения: совместные решения и совместные действия, классические международные конвенции, принимаемые
в соответствии с международным правом и вступающие в силу после
ратификации их всеми странами-членами.
Амстердамская межправительственная конференция внесла существенные модификации в процесс принятия решения в эту сферу сотрудничества.
■ В качестве цели было обозначено построение единого Пространства
свободы, безопасности и правосудия.
■ Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел подверглось частичной коммунитаризации: вопросы, связанные с лицами третьей национальности (краткосрочные поездки, иммиграция,
убежище), охрана внешних границ, а также судебное сотрудничество в области гражданского права были перенесены в институционально-правовую систему первой опоры. Это означало, что решения впредь по этой группе вопросов принимались в соответствии
с прописанными там процедурами53 и облекались в форму директив,
регламентов, решений или рекомендаций.
После пяти лет действия Амстердамского договора (с 2004 г.)
страны ЕС теряли право законодательной инициативы в коммунитаризированной части. С 1 января 2005 г. процедура совместного
решения (ныне ОЗП), а также ГКБ стали применяться ко всем вопросам правосудия и внутренних дел, помещенным в первую опору
за исключением вопросов легальной миграции и семейного права.
В ЕК был создан Генеральный директорат по правосудию и внутренним делам для эффективной работы в новой области.
В постамстердамской третьей опоре (вопросы уголовного права, сотрудничества органов полиции и судов в них) Совет и страны-члены сохранили право законодательной инициативы (при условии ее поддержки ¼ стран-членов, но, как правило, предпочитали обращаться за подготовкой текста к ЕК). К законопроектам по
вопросам судебного сотрудничества в области уголовного права
ГКБ стало применяться после вступления в силу Ниццкого договора. Таким образом, сотрудничество было поделено на две части,
53
См. 3.1 «Процедуры принятия законодательных актов».
171
причем искусственно, так как многие вопросы затрагивают как первую, так и третью опоры (например, сотрудничество органов полиции в предотвращении нелегальной иммиграции), что усложнило
процесс принятия решения и координации.
■ Шенгенские соглашения были введены в европейское право: вопросы пребывания лиц третьей национальности, совместной охраны
границ и сотрудничества в области гражданского права — в первую
опору, а взаимодействие органов полиции и судов и уголовные вопросы — в третью. Великобритания и Ирландия отказались присоединиться к Шенгенским договорам, Дания не признает их коммунитаризацию и применяет как международные обязательства. Все
остальные государства рано или поздно должны присоединиться
к соглашениям. В шенгенском режиме также участвуют Швейцария,
Норвегия и Исландия, но они обладают только консультативным голосом при принятии решений.
■ Изменение нумерации сделало Комитет ст. К-4 Комитетом ст. 36,
а сфера его ответственности в связи с коммунитаризацией части сотрудничества сузилась. Конфликт между Комитетом ст. 36 и КОРЕПЕРом был решен в пользу последнего, именно он выполняет общую
координирующую роль и готовит повестку дня любого Совета. Недостаток его экспертизы в области правосудия и внутренних дел был
восполнен появлением постов советников по вопросам правосудия
и внутренних дел в постоянных представительствах стран-членов.
Совет чаще стал проводить сдвоенные встречи (например, Совет
в составе министров внутренних дел и министров экономики и финансов для предотвращения мошенничества и отмывания денег).
■ Амстердам расширил роль Суда ЕС. Он получил право рассматривать преюдициальные запросы национальных судов высших инстанций. Но государства должны были дать предварительное согласие на
такую деятельность. Это существенный недостаток, поскольку активность Суда сыграла ключевую роль при построении внутреннего
рынка. Кроме того, Суд ЕС не получил право рассматривать меры
по охране границ стран — членов ЕС, решения национальных судов,
а также легальность и пропорциональность действий полиции54.
54
В июле 2005 г. Европейский суд вынес решение по делу C-105/03 Pupino, которое было признано историческим, поскольку, согласно ему, национальное законодательство по защите свидетелей должно соответствовать нормам Евросоюза.
Это решение примечательно еще и тем, что оно дало прямое действие рамочным
решениям.
172
■ В области третьей опоры была изменена структура принимаемых документов. Новая система включала общие позиции, рамочные решения (аналогичны директивам), решения (обязательны,
используются для операционных мер), конвенции между странамичленами (с обязательной ратификацией национальными парламентами). Ни один из документов не имел прямого действия и требовал
инкорпорации в национальное право.
Сложившаяся институциональная структура сотрудничества в области правосудия и внутренних дел имела выраженные недостатки.
Первый — это дефицит парламентского и судебного контроля. Второй — сложность и фрагментарность процедур, а также неравномерность развития сотрудничества в различных вопросах.
Для выполнения решений Амстердамской межправительственной
конференции был использован любопытный метод, известный как
«Табло счета Тампере»55. Созданный на Европейском совете в Тампере
в 1999 г., он заключался в том, что в течение 5 лет ЕК с периодичностью
в 6 месяцев демонстрировала результаты построения ПСБП во всех
странах ЕС, указывая на тех, кто ответственен за задержку в реализации того или иного решения.
«Вехи Тампере» включали четыре направления:
1) внедрение Европейской политики поиска убежища и иммиграции;
2) создание европейского пространства правосудия;
3) борьба с преступностью на уровне Евросоюза;
4) более уверенная позиция по внешним вопросам.
Наиболее важным для успеха сотрудничества в данной сфере стал
принцип взаимного признания в уголовных вопросах, зафиксированный
в Тампере56. В качестве примера его эффективности можно привести
взаимное признание судебных решений, а также принятие единого ордера на арест в 2002 г.
В 2004 г. «Вехи Тампере» были заменены Гаагским планом. В 2009 г.
была одобрена Стокгольмская программа, а в 2015 г. появилась Европейская повестка по безопасности. Таким образом, принятие среднесрочных программ усиления сотрудничества стало одной из особенностей построения ПСБП.
55
Tampere Scoreboard.
О важности взаимного признания см.: Nilsson H. G. Decision-Making in EU
Justice and Home Affairs: Current Shortcomings and Reform Possibilities. Sussex, 2002
(SEI Working Paper, N 57).
56
173
Ниццкая межправительственная конференция расширила ГКБ
в Совете, но главным ее достижением стала разработка Хартии фундаментальных прав. В марте 2004 г. Евросоюз назначил Высокого представителя по борьбе с терроризмом в Евросоюзе. Им стал Г. де Ври, занимавший этот пост до 2007 г., его сменил Ж. де Кершов.
В 2005 г. в уголовном праве возник откат в сторону сотрудничества
вне институционально-правовой машины ЕС. Ряд государств ЕС подписал Прюмскую конвенцию, предполагающую обмен данными для
эффективной борьбы с преступностью и терроризмом, а также сотрудничество органов полиции (по аналогии с Шенгенскими соглашениями в 1980-е годы). Исследователи критиковали этот способ взаимодействия, поскольку он ставил под угрозу иерархию актов ЕС и лишал ЕП
возможности контроля57. Но он позволил создать и отработать инструмент, неприемлемый для всех стран — членов ЕС, за его пределами,
а затем перенести его в практику ЕС. В 2007 г. действие Прюмской конвенции было распространено на все страны — члены ЕС.
Лиссабонский договор коренным образом изменил характер взаимодействия по построению ПСБП.
■ Прежде всего формально исчезли опоры, ПСБП строится через принятие обычных для ЕС законодательных актов (директив, регламентов, решений и рекомендаций). Применяется главным образом коммунитарный метод, а ОЗП — общее правило принятия решений. ЕК
принадлежит законодательная инициатива, но ¼ стран-членов попрежнему может в обход Комиссии внести законопроект по судебному сотрудничеству по уголовным делам, полицейскому сотрудничеству и административному сотрудничеству. ГКБ применяется
в Совете чаще всего, но сохраняются и исключения. Единогласия
требуют: регулирование документов, удостоверяющих личность
(ст. 77 ДФЕС), вопросы семейного права (ст. 81 ДФЕС), операционное полицейское сотрудничество (ст. 87 ДФЕС), а также создание
офиса Европейского общественного прокурора (ст. 86 ДФЕС). Страны также сохранили множественные исключения (opt-outs).
■ Кроме того, упростился процесс принятия решений в Совете. Комитет ст. 36 был ликвидирован, а его функции перешли к КОРЕПЕРу. В то же время появилась новая структура — Постоянно
действующий комитет по внутренней безопасности (Standing
Committee on Internal Security, COSI). Его полномочия прописаны
57
Balzacq T., Bigo D., Carrera S., Guild E. Security and the Two-Level Game: The
Treaty of Prüm, the EU and the Management of Threats. Brussels, 2006 (CEPS Working
Document, N 234).
174
в ст. 71 ДФЕС: содействие оперативному сотрудничеству. Комитет
объединяет представителей национальных профильных ведомств
высокого уровня и ЕК; агентства, действующие в ПСБП (FRONTEX,
EUROPOL, EUROJUST и др.), могут быть также приглашены для
дискуссий. Помимо этого Комитет занимается совершенствованием
Стратегии внутренней безопасности. Страны также подтвердили
приверженность взаимному признанию в уголовных делах.
■ Суд увеличил свое влияние. Он может выносить теперь решения
по преюдициальным запросам во всех областях ПСБП, но не имеет
права критиковать страны за имплементацию законодательных актов в данной области. Право отсылки к Суду ЕС по-прежнему имеет
только национальный суд высшей инстанции.
Таким образом, сотрудничество по построению ПСБП укрепилось,
действует преимущественно на основе коммунитарного метода, но сохраняет отдельные специфические черты.
Многочисленные агентства Евросоюза, созданные в разное время, оказывают помощь в построении ПСБП: FRONTEX, EASO, EIGE,
EMCDDA, CEPOL, EUROPOL, EPPO, FRA, EUROJUST58.
Вопросы для повторения
➢ Как институциализировалось сотрудничество в области правосудия и внутренних дел?
➢ В чем значение «Вех Тампере» и их реализации?
➢ Как агентства Евросоюза способствуют построению ПСБП?
➢ Какие инновации в построении ПСБП ввел Лиссабонский договор?
➢ Что служило лабораториями для разработки принципов и норм сотрудничества в области правосудия и внутренних дел? Как эта тенденция лабораторий проявляется на современном этапе?
➢ Как осуществляется парламентский и судебный контроль над ПСБП сегодня? Каковы возможности его усиления?
➢ Почему в последнее время оперативное сотрудничество в рамках ПСБП доминирует над правовым?
Источники
1. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Arts. 67–89.
58
См. 2.10 «Агентства Европейского союза».
175
Литература
1. Busuioc M., Groenleer M. Beyond Design: The Evolution of Europol and Eurojust
// Perspectives on European Politics and Society. 2013. Vol. 14, N 3. P. 285–304.
2. Ekelund H. The Establishment of FRONTEX: A New Institutionalist Approach
// Journal of European Integration. 2014. Vol. 36, N 2. P. 99–116.
3. Geddes A. Security Interests: Police and Judicial Cooperation // The Institutions
of the European Union / eds J. Peterson, M. Shackleton. Oxford, 2012. P. 265–
287.
4. Kaunert C. The area of freedom, security and justice in the Lisbon Treaty:
Commission policy entrepreneurship? // European Security. 2010. Vol. 19, N 2.
P. 169–189.
5. Kostakopoulou D. An open and secure Europe? Fixity and fissures in the area of
freedom, security and justice after Lisbon and Stockholm // European Security.
2010. Vol. 19, N 2. P. 151–167.
6. Monar J. Eurojust and the European Public Prosecutor Perspective: From
Cooperation to Integration in EU Criminal Justice? // Perspectives on European
Politics and Society. 2013. Vol. 14, N 3. P. 339–356.
7. Wolff S., Schout A. Frontex as Agency: More of the Same? // Perspectives on
European Politics and Society. 2013. Vol. 14, N 3. P. 305–324.
3.7. Гибкое сотрудничество и процедура пересмотра
учредительных документов
Гибкое сотрудничество (flexible cooperation) — это особый тип взаимодействия, при котором сотрудничество не подразумевает вовлечения всех государств-членов сразу, но при этом используется институционально-правовая система ЕС. Предполагается, что группа стран,
готовая углублять свое сотрудничество в той или иной области, может
это делать при условии, что другие страны — участники Евросоюза сохранят возможность присоединиться к этому сотрудничеству в любое
удобное для них время.
На определенных этапах развития Евросоюза и в отдельных опорах использовались также термины multi-speed integration, core Europe, enhanced
cooperation, structured cooperation и т. д. Термин enhanced cooperation был
закреплен в Ниццком договоре, но в литературе по институтам и управлению Евросоюзом закрепился термин «гибкое сотрудничество».
По мнению А. Стабба, гибкое сотрудничество появляется на повестке дня Евросоюза каждый раз, когда ЕС сталкивается с проблемой
выбора между расширением и углублением интеграции59. Это обуслов59
Stubb A. A Categorisation of Differentiated Integration // Journal of Common
Market Studies. 1996. Vol. 34, N 2.
176
лено разногласиями в приоритетах интеграционного процесса между
странами-членами, а также их (не)готовностью усиливать полномочия
органов ЕС. Гибкое сотрудничество в этом случае становится действенным механизмом организации сложности Евросоюза. Кроме того, в условиях расширения гибкое сотрудничество позволяет сохранить динамику европейского проекта.
Гибкое сотрудничество существовало в Евросоюзе на протяжении
всего его развития. Расширения всегда предусматривали транзитные
периоды. Примером гибкого сотрудничества до сегодняшнего дня
остаются шенгенские соглашения или Экономический и валютный
союз. Впервые специальные положения о гибком сотрудничестве ввел
Маастрихтский договор. Амстердамский, Ниццкий и Лиссабонский договоры модифицировали его условия.
Гибкое сотрудничество может формироваться в любой сфере деятельности Евросоюза. Однако такое сотрудничество не должно негативно влиять на уже достигнутое взаимодействие, на внутренний рынок и социально-экономические сближение, также оно не должно искажать равенство правового статуса граждан ЕС.
Для запуска гибкого сотрудничества необходима 1/3 стран-членов,
причем вначале они должны использовать все варианты развития, которое включило бы все страны ЕС.
Особенности общей процедуры запуска углубленного сотрудничества прописаны в ст. 20 ДЕС и 329 (1) ДФЕС. Согласно этим статьям,
страны, которые хотят создать углубленное сотрудничество, должны
обратиться в ЕК, которая имеет исключительное право законодательной инициативы в этой области. ЕП должен выразить свое согласие на
это, а решение будет принято в Совете путем ГКБ.
Углубленное сотрудничество в ОВППБ (ст. 329 (2) ДФЕС) требует:
■ обращения заинтересованных государств в Совет;
■ внесения предложения Верховным представителем;
■ информирования ЕП;
■ единогласного согласия Совета.
Совет и ЕК ответственны за то, чтобы гибкое сотрудничество не
противоречило нормам права Евросоюза. Страны, участвующие в гибком сотрудничестве, имеют право использовать институциональную
систему Евросоюза, в том числе Суд.
Гибкое сотрудничество редко используется в европейской интеграции в связи с его очевидными недостатками.
1. Оно представляет собой вызов социальной и политической солидарности стран-членов, ставящий под вопрос общность интересов,
177
равенство стран-членов и граждан, а также верховенство права Евросоюза и баланс между различными направлениями его деятельности.
2. Оно откладывает назревшие фундаментальные реформы, усложняет процесс принятия решений и их мониторинг (в том числе в части пересчета голосов в Совете, параметров участия ЕП), что делает
функционирование ЕС менее прозрачным.
3. Довольно сложно проверить, является ли гибкое сотрудничество
действительно последним средством.
4. Наконец, гибкое сотрудничество может вести к появлению среди
стран нескольких групп:
— желающих и могущих участвовать в углубленном сотрудничестве;
— желающих, но не могущих участвовать в нем из-за несоответствия каким-то критериям;
— не желающих, но могущих участвовать в сотрудничестве;
— наконец, не желающих и не могущих участвовать в сотрудничестве; с политической точки зрения последняя группа представляет большие проблемы, поскольку символизирует де-факто «второсортное» членство в ЕС.
Тема гибкого сотрудничества крайне популярна среди исследователей. Выделяется несколько его типологий. Согласно А. Штуббу, оно
может быть:
■ разноскоростным (multi-speed);
■ разновопросным (Europe à la carte);
■ различным по участникам (variable geometry)60.
Гибкое сотрудничество различается по тому, насколько важные решения принимаются в его рамках (от незначительных вопросов до создания группы по новой для ЕС проблеме). Его также разделяют по тому,
организуется ли оно на базе положений учредительных договоров или
(как в случае с Шенгеном) обусловлено развитием законодательства вне
институционально-правовой структуры Евросоюза.
Если гибкое сотрудничество — это вариант краткосрочного решения проблем ЕС, то в долгосрочной перспективе преобразования в институциональном устройстве и процессе принятия решений осуществляются за счет реформы учредительных документов (ст. 48 ДФЕС).
Согласно процедуре, любое государство-член, ЕП или ЕК могут
предложить изменить устройство Евросоюза и основополагающие по60
Stubb A. A Categorisation of Differentiated Integration.
178
ложения договоров. Для этого необходимо обратиться в Совет, который передает запрос далее в ЕСов. Последний принимает решение
о пересмотре учредительных документов простым большинством
голосов после консультации с ЕК и ЕП и уведомив национальные парламенты. Консультации с Управляющим советом ЕЦБ также необходимы,
если изменения затрагивают монетарную политику и единую валюту.
При положительном решении председатель ЕСов созывает конвент, состоящий из представителей национальных парламентов, глав
государств или правительств стран-членов, ЕП и ЕК.
Роль конвента — анализ предложений и подготовка рекомендаций
для последующей межправительственной конференции. В случае минимальных и технических исправлений ЕСов может решить не собирать конвент. В этом случае рамки для переговоров определяет он сам
(например, мелкие вопросы, как изменение численности ЕП на период 2009–2014 гг. или создание Европейского механизма стабильности,
принимались только странами ЕС на небольших межправительственных конференциях). Затем собирается конференция представителей
стран-членов, которая и принимает основные решения. После этого
текст направляется на ратификацию в страны-члены.
Если через два года после принятия текста 4/5 стран-членов ратифицировали текст, а один или более участников столкнулись со сложностями, то вопрос должен быть отправлен на рассмотрение ЕСов. Это
инновация создает страховку для разрешения ратификационных кризисов, которые несколько раз имели место с 1980-х годов.
В то же время процесс активной реформы ЕС, имевший место
с середины 1980-х годов и до 2009 г., по всей видимости, завершился.
Система институтов, хотя и не во всем безупречная, сложилась и, очевидно, сохранится в этом виде на среднесрочную перспективу.
Вопросы для повторения
➢ Что такое разноскоростная интеграция? В чем ее преимущества и недостатки?
➢ Какие виды разноскоростной интеграции вы знаете?
➢ Как развивалась концепция разноскоростной интеграции в Евросоюзе?
➢ Насколько демократична / эффективна модель гибкого сотрудничества?
➢ Что такое демократический дефицит? Каковы основные направления его
преодоления?
➢ Сравните метод межправительственной конференции и метод конвента
для изменения текста учредительных документов Евросоюза.
➢ Оцените перспективы реформы Евросоюза в краткосрочном и долгосрочном временном горизонте.
179
Источники
1. CEPS Shifting EU Institutional Reform Into High Gear. Report of the CEPS
High-Level Group. Brussels, 2014.
Литература
1. Grant C. How to build a modern European Union. London, 2014.
2. Pollak J., Slominski P. The Representative Quality of EU Treaty Reform:
a Comparison Between the IGC and the Convention // European Integration.
2004. Vol. 26, N 3. P. 201–226.
3. Schimmelfennig F. EU enlargement and differentiated integration: discrimination
or equal treatment? // Journal of European Public Policy. 2014. Vol. 21, N 5.
P. 681–698.
4. Stubb A. A. Categorisation of Differentiated Integration // Journal of Common
Market Studies. 1996. Vol. 34, N 2. P. 283–295.
5. Tekin F., Wessels W. Flexibility Within the Lisbon Treaty: Trademark or Empty
Promise? Maastricht, 2008. (EIPASCOPE, N 1).
ПРИЛОЖЕНИЯ:
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО ПОСТРОЕНИЮ КУРСА
1. Особенности преподавания дисциплины
Для успешного освоения предмета необходимо иметь базовые знания по
новой и новейшей истории, ориентироваться в основных понятиях политологии, теории международных отношений и экономической теории. Кроме того,
важно владение английским языком в объеме, достаточном для осмысления
англоязычных источников и литературы.
Наиболее эффективное построение данного курса предполагает постоянную работу студента в течение семестра (причем 50 % окончательной оценки
формируется именно в результате этой работы). В рамках курса в СПбГУ к студентам предъявляются следующие требования:
■ посещение лекционных занятий;
■ освоение основных источников и литературы;
■ участие в дискуссиях, дебатах и ролевых играх на семинарских занятиях;
■ представление доклада (или двух докладов) по тематике, согласованной
в начале курса.
Изучение основной литературы рекомендуется начинать до начала занятий по соответствующей тематике. В этом случае усвоение как прочитанного
материала, так и основных положений занятий будет наиболее эффективным,
поскольку статьи будут обсуждаться на семинарских занятиях, а непонятные
вопросы могут быть легко прояснены. Можно также предложить студентам
находить карикатуры и музыкальные фрагменты, придумать эпиграфы и
пантомимы к каждому занятию, что улучшит за счет игровой формы освоение
материала, а также подготовит студентов к соответствующим дискуссиям.
Почти по каждой теме для анализа предложены документы, которые в рамках курса в СПбГУ необходимо прочитать до занятия и иметь в электронной
копии на занятии. При анализе документа необходимо обратить внимание на
следующие аспекты:
■ основные положения;
■ природа документа (юридически обязательный, рекомендательный);
■ авторство документа (институты ЕС, государства-члены) и процесс разработки и одобрения;
■ дата составления / принятия / модификации;
181
■ как документ регулирует формальные и неформальные аспекты функционирования института или какую-либо процедуру;
■ как прописанные нормы реализуются на практике.
Для докладов рекомендуется выбирать узкие, острые темы функционирования тех или иных институтов или процедур. Доклады не должны предоставлять известную информацию, изложенную в лекционном материале и рекомендуемой основной литературе. При подготовке необходимо проанализировать историю возникновения проблемы или дискуссии, основные аргументы
сторон, варианты разрешения вопроса. При подготовке доклада должна быть
задействована основная литература, а также самостоятельно найденные источники и литература. Последние характеризуют исследовательские и аналитические способности студента, его творческий поиск, позволяют создать мнение
о его исследовательских способностях, навыках нахождения релевантной информации и отсеивания «информационного мусора».
Для контроля подготовки докладов, а также планирования семинаров целесообразно требовать подачу тезисов доклада за неделю (минимум три дня)
до доклада. Это дает возможность преподавателю изучить тезисы и встроить
доклад в семинар, а студенту — откорректировать отдельные положения.
Сам доклад не должен занимать более 10–15 мин. Именно это время оптимально для фокусирования внимания студентов на теме. Доклад должен
обозначать основные проблемные вопросы, а также варианты ответа на них.
Отличный доклад — это представление различных точек зрения на проблему,
которое служит завязкой для дальнейшей дискуссии. В рамках курса СПбГУ
от студентов требуются не только выступление, но и модерация дискуссии
между другими студентами после доклада. Для этого необходимо подготовить вопросы к аудитории, в идеале — сформулировать их проблемно и провокационно. Модератор не должен сам участвовать в дискуссии: он ее посредник, направляющий, председательствующий. Выступающий, однако, должен
подвести итоги дискуссии, резюмировать их. Это способствует не только гармоничному освоению материала, но и развитию навыков презентации и дебатов.
При проведении дебатов в аудитории студентам необходимо принимать
во внимание как лекционный материал, так и выступления докладчиков, основную и, по возможности, дополнительную литературу. При подготовке необходимо сконцентрироваться на выявлении основных тезисов и примеров,
подкрепляющих защищаемую точку зрения. Важно попытаться оценить и те
аргументы, которые будет приводить противоположная сторона, чтобы быть
готовым отразить их. Необходимо также избегать личностных суждений
и придерживаться корректной манеры ведения дебатов. В ряде случаев темы
дебатов известны перед занятиями, в других — отводится время для мозгового
штурма в группе в аудитории.
В качестве тем можно выбирать вопросы теории и практики, например
целесообразность применения той или иной неоинституциональной перспективы для конкретного предмета, неформальные аспекты функционирования
институтов, проблемы лидерства, демократического дефицита, солидарности.
182
Можно предложить студентам продумать кампании лоббирования интересов
различных организаций при принятии какого-то законодательного акта, а затем доказать ее оптимальность.
Организация ролевых игр требует максимальной отдачи как преподавателей, так и студентов. Во-первых, ролевая игра должна соотноситься с правилами и процедурами, принятыми в Европейском союзе. Например, для имитации
процедуры прохождения законодательным актом Совета необходимо ознакомиться с процедурными правилами этого института и действовать на их основе
с учетом компетенций Генерального секретариата, рабочих групп, КОРЕПЕРа
и собственно Совета. Во-вторых, важно сообразовывать свое поведение не
только с принципом (политической) целесообразности и абстрактного блага
ЕС и его граждан, но и с (бюрократическими) интересами того института или
государства, которые студент представляет на занятии. В-третьих, необходимо
отталкиваться от тех документов, которые уже существуют в ЕС по данной тематике.
Аудиторные часы, а также специфика курса, живой и постоянно развивающийся политический процесс в ЕС дают широкие возможности и для других экспериментов. Это делает освоение материала более увлекательным, хотя
и сопряжено с большей работой преподавателя.
Итоговый контроль осуществляется в СПбГУ в форме письменного теста,
состоящего из трех частей. Первая часть ориентирована на выявление знаний
фактического материала. Она состоит из закрытых вопросов, а также открытых
вопросов по институтам, учреждениям и процедурам Евросоюза. Вторая часть
направлена на проверку знания обязательной литературы, умения сравнивать
точки зрения различных авторов. Наконец, третья часть ориентирована на
непосредственное взаимодействие с институтами и предполагает разработку
стратегии решения какой-либо практической задачи или теоретический анализ институтов и процедур принятия решений. Такой метод был нами апробирован в течение многих лет и доказал свою эффективность в проверке разных
знаний и компетенций обучающихся. Тест составляет 50 % конечной оценки.
Представленные рекомендации — лишь идеи, призванные помочь другим
преподавателям в выстраивании их курса, а студентам — в освоении материала. Ниже для примера также приведены список докладов и вариант экзаменационного теста.
2. Программа учебной дисциплины
№
п/п
Из них
Всего,
Аудиторные Самостояч
занятия, ч
тельная
работа, ч
Наименование тем
1. Теоретические аспекты изучения институтов
и процедур принятия решений
Вводные замечания. Значение институтов
Европейского союза
Теоретические аспекты изучения институтов
и процедур принятия решений в Европейском союзе
11
4
7
2. Основные институты и органы Евросоюза
1
2
3
4
5
6
7
8
Европейский совет
Европейская комиссия
Европейский парламент
Совет
Суд ЕС
Счетная палата и ОЛАФ
Омбудсмен
Экономический и социальный комитет.
Комитет регионов
9 Европейский инвестиционный банк
10 Агентства Европейского союза
11
17
17
17
13
4
3
3
4
6
6
6
5
2
1
1
7
11
11
11
8
2
2
2
3
9
1
4
2
5
3. Основные процедуры принятия решения в Евросоюзе
11 Процедуры принятия законодательных актов
12 Бюджетная процедура и финансовые
перспективы. Межинституциональные
соглашения
13 Проблема исполнения, делегированных
и имплементирующих актов
14 Процесс принятия решений
в Экономическом и валютном союзе
15 Принятие решений в области внешних
связей
16 Принятие решений в области построения
Пространства свободы, безопасности
и правосудия
17 Гибкое сотрудничество и процедура
пересмотра учредительных документов
Итого
184
11
11
4
4
7
7
11
4
7
11
4
7
11
4
7
7
2
5
6
2
4
176
64
112
3. Примерный список тем для докладов
1. Влияние Совета и ЕП на формирование коллегии Европейской комиссии
на примере утверждения Комиссии Ж. Баррозо: сравнительный анализ.
2. Процедура подготовки решения в ЕК (взаимодействие с экспертными
и консультативными комитетами и межсервисные консультации, роль кабинетов).
3. Организация работы в ЕП: важность комитетов, сравнение работы двух
любых комитетов.
4. Перспективы политических партий Европейского союза.
5. Преимущества и недостатки увеличения влияния национальных парламентов в ЕС.
6. Принцип многосоставности единого Совета: проблема координации и социализации.
7. Процедура подготовки решений Совета: важность многоуровневости принятия решения.
8. Разделение полномочий между судами в ЕС: логика, специфика и проблемы.
9. Эффективность деятельности Счетной палаты и взаимоотношения с институтами ЕС на примере анализа исполнения одного из последних бюджетов.
10. ЭСК и КР как отражение современной концепции управления (governance).
11. Деятельность ЕИБ в Европейском союзе и странах-кандидатах на членство
в Европейском союзе.
12. Пост омбудсмена: успехи и неудачи в повышении законности и легитимности в ЕС.
13. Развитие агентств как реализация принципа технократического делегирования / появления четвертой власти (теория Ж. Маджоне).
14. Влияние ЕП / ЕК / Совета на процесс принятия решения при процедуре
консультации, согласия и ОЗП: сравнительный анализ.
15. Предлагаемые стратегии контроля над процессом лоббирования в Евросоюзе: общая оценка.
16. Проблема возврата средств Великобритании: варианты решения и справедливость распределения финансового бремени Европейского союза.
17. Варианты реформы доходной части бюджета Евросоюза: сравнительный
анализ.
18. Межинституциональное соглашение как корректировка институционального баланса ЕС.
19. Проблема демократического дефицита в процедуре делегированных и имплементирующих актов и варианты ее решения.
20. Преюдициальная практика как инструмент создания единой системы права. Взаимодействие национальных судов с Судом ЕС.
185
21. Пакт стабильности и роста: институциональные аспекты функционирования и эволюции.
22. Экономическая координация в ЕС: демократичность и эффективность
мягких методов координации.
23. Сравнительный анализ процедур заключения различных международных
соглашений ЕС.
24. Процедура принятия решения о начале военной операции в ЕС.
25. Принятие общего ордера на арест как демонстрация процедурной сложности сотрудничества в области уголовного права.
26. Взаимное признание и сближение законодательства в области экономики
и правосудия и внутренних дел: сравнительный анализ институциональных аспектов.
27. Проблема интенсификации сотрудничества в области иммиграции и совместной охраны границ.
28. Преимущества и недостатки гибкого (углубленного) сотрудничества.
29. Проблема повышения демократичности процесса принятия решений
в ЕС.
30. Проблемы национальной ратификации реформы первичного права ЕС.
4. Пример экзаменационного теста
(в четырех частях)
Продолжительность экзамена — 4 ч (1,5 ч + 1,5 ч + 1 ч)
ЧАСТЬ 1 (1 балл за вопрос; всего 25 баллов; проходной балл — 12)
Внимание! В заданиях может быть более одного правильного ответа.
1. Следующим председателем Совета ЕС будет:
а) Германия; б) Финляндия; в) Чехия; г) Швеция.
2. Основными рангами европейской публичной службы являются:
а) А, В, С, D; б) ADM, AST; в) А, С; г) ACT, BUR.
3. Сколько формаций сегодня насчитывает Совет ЕС?
а) 9; б) 11; в) 28; г) 10.
4. В зону евро входят:
а) 15 государств; б) 18 государств; в) 19 государств; г) 28 государств.
5. Совет:
а) имеет эксклюзивные полномочия по одобрению бюджета Европейского
союза;
б) является хранителем договоров Европейского союза;
в) координирует и исполняет все политики ЕС и его международные торговые связи;
г) координирует общие экономические политики стран-членов.
186
6. Бюджет Европейского союза формируется:
а) исключительно из взносов стран-членов;
б) из части НДС, акцизов и взносов стран-членов;
в) из части НДС, взносов стран-членов и штрафов
г) из взносов государств-членов, таможенных пошлин и поступлений от с/х
политики ЕС.
7. Генеральный секретариат Совета:
а) не играет никакой роли в процессе принятия решений в ЕС;
б) участвует во встречах Совета по общим вопросам;
в) способствует координации стран-членов;
г) не имеет никакого отношения к подготовке заседаний Европейского совета.
8. Группа Античи помогает:
а) Генеральному секретариату Совета;
б) КОРЕПЕРу-1;
в) КОРЕПЕРу-2;
г) всему КОРЕПЕРу;
9. Комиссарами ныне действующей Европейской Комиссии НЕ являются:
а) Ж.-К. Юнкер; б) П. Лами; в) К. Георгиева; г) С. Каллас.
10. Сегодня квалифицированное большинство в Совете составляет:
а) 232 из 321;
б) 51 % государств, представляющих 60 % населения;
в) 255 из 345;
г) 55 % стран-членов, представляющих 65 % населения.
11. Европейский парламент был впервые избран прямым голосованием в:
а) 1957 г.; б) 1958 г.; в) 1977 г.; г) 1979 г.
12. Официальная штаб-квартира Европейского парламента располагается в:
а) Люксембурге; б) Париже; в) Брюсселе; г) Страсбурге.
13. Люксембургский договор установил максимальное количество депутатов
на уровне:
а) 626; б) 755; в) 732; г) 751.
14. В Суде по общим вопросам:
а) 8 генеральных адвокатов;
б) 9 генеральных адвокатов;
в) 11 генеральных адвокатов;
г) нет генеральных адвокатов.
15. Собрание глав государств и правительств ЕС — это:
а) Европейский совет;
б) Совет ЕС или Европейский совет;
в) Совет ЕС;
г) Совет ЕС, Европейский совет или саммит государств-членов.
16. Председателем Европейского парламента является:
а) П. Кокс;
187
б) Х.-Г. Поттеринг;
в) Ж. М. Баррозо;
г) М. Шульц.
17. Принцип коллегиальности Европейской комиссии означает:
а) коллективную ответственность всех членов Комиссии;
б) одобрение всей комиссии Европейским парламентом;
в) возможность отправить комиссара в отставку коллективным решением
других комиссаров;
г) запрет для комиссаров заниматься другими видами деятельности одновременно с работой в Комиссии.
18. Переговоры от лица Евросоюза в рамках ВТО ведет:
а) только Европейская комиссия;
б) Европейская комиссия и страны-члены;
в) Совет;
г) Комитет представителей Европейской комиссии и Европейского парламента.
19. В качестве модели для Европейской комиссии использовалась национальная администрация:
а) французская; б) итальянская; в) немецкая; г) британская.
20. У Европейского суда нет юрисдикции в спорах:
а) между странами-членами;
б) между Европейским союзом и странами-членами;
в) между институтами;
г) между гражданами Европейского союза.
21. Счетная палата получила статус института:
а) в 1993 г.; б) в 1995 г.; в) в 1999 г.; г) в 2003 г.
22. Комитет регионов следит за выполнением:
а) договоров;
б) принципа пропорциональности;
в) принципа субсидиарности;
г) принципа устойчивого развития.
23. Бюро парламента состоит:
а) из президента, вице-президентов и квесторов;
б) из президента и вице-президентов;
в) из президента, вице-президентов и председателей комитетов;
г) из председателей комитета и квесторов.
24. Максимальное количество мест в Экономическом и социальном комитете
установлено на уровне:
а) 350; б) 400; в) 450; г) 500.
25. Группа ТРЕВИ была образована:
а) в 1975 г.; б) в 1992 г.; в) в 1984 г.; г) в 1991 г.
188
ЧАСТЬ 2 (по 3 балла за вопрос; всего 45 баллов; 1 ч; проходной балл — 22)
1. В чем отличие «старой тройки» от «новой тройки» и от «трио»?
2. Объясните причины появления процедуры комитологии, рассмотрите основные виды современных имплементирующих актов.
3. Что такое неформальные триологи в процедуре совместного принятия решения?
4. В чем причина появления межинституциональных соглашений?
5. Как разделяют полномочия Суд ЕС и Суд по общим вопросам?
6. Что такое система ТАРГЕТ?
7. Опишите (представьте схематично) обычную процедуру принятия решений.
8. Каковы основные статьи расходов ЕС согласно новой бюджетной перспективе (2014–2020 гг.)?
9. Какие инновации в системе внешних связей Европейского союза ввел Лиссабонский договор?
10. Какие сроки и какую процедуру принятия бюджета предусматривает
ДФЕС?
11. В чем противоречивость деятельности Европейского инвестиционного
банка?
12. Почему группа ТРЕВИ получила такое название?
13. Опишите процедуру формирования коллегии Европейской комиссии.
14. Как Европейский парламент контролирует Европейскую комиссию? Опишите основные инструменты.
15. Назовите и дайте характеристику трех крупнейших партийных групп в Европейском парламенте.
ЧАСТЬ 3. Вопросы по литературе (3 балла за вопрос; всего 45 баллов; 1 ч;
проходной балл — 23)
1. Перечислите направления неоинституционализма и сравните их.
2. Как проявляется институциализация Европейского союза? Как ее можно
исследовать?
3. Как расширялись полномочия Европейского союза?
4. Почему введение процедуры совместного принятия решения изменило
роль КОРЕПЕРа, а также представление о нем как о двуликом Янусе?
5. Как изменялась с течением времени роль председателя Совета ЕС?
6. На основе имеющейся литературы обоснуйте, что доминирует в коллегии
Комиссии: наднациональная повестка дня или соображения отдельных государств-членов.
7. Объясните формирование Европейского политического сотрудничества
с точки зрения социологического неоинституционализма и неоинституционализма рационального выбора.
189
8. Какова роль агентств согласно теории Ж. Майоне?
9. В чем, по мнению П. Манетта, заключается политическая роль омбудсмена?
10. Можно ли комитет Делора рассматривать как эпистемное сообщество? Почему?
11. Каким образом Счетная палата обеспечивает ответственность европейских институтов?
12. Какие условия, по мнению К. Алтер, необходимо выполнить для того, чтобы задействовать инструменты европейского права?
13. Какие институты и процедура служили, по мнению Ю. Монара, лабораториями для развития институтов сотрудничества в области правосудия
и внутренних дел.
14. Объясните проблему демократического дефицита и предложите варианты
ее решения.
15. Какие варианты дальнейшего развития Евросоюза сегодня существуют?
ЧАСТЬ 4 (30 баллов; 1 ч)
Напишите эссе на тему «Как сложившийся институциональный баланс
влияет на формирование и функционирование … политики» (политику студент выбирает самостоятельно, например экологическую или бюджетную).
Книги Издательства СПбГУ можно
ЗАКАЗАТЬ
на сайте издательства: publishing.spbu.ru
в интернет-магазинах: ozon.ru; bookvoed.ru; URSS.ru
ПРИОБРЕСТИ
в книжных магазинах СПбГУ Дом университетской книги
Менделеевская линия, д. 5
6-я линия В. О., д. 15
Университетская наб., д. 11
А также в магазинах
Санкт-Петербурга: Сеть книжных магазинов «Буквоед»
Санкт-Петербургский Дом книги, Невский пр., д. 28
«Подписные издания», Литейный пр., д. 57
Москвы:
«Библио-Глобус», ул. Мясницкая, д. 6/3
«Фаланстер», М. Гнездниковский пер., д. 12/27
Перми:
«Пиотровский», ул. Ленина, д. 54
Екатеринбурга:
«Ельцин-Центр», ул. Бориса Ельцина, д. 3а
Учебное издание
РОМАНОВА Татьяна Алексеевна
ИНСТИТУТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
И ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
Учебное пособие
Редактор И. П. Комиссарова
Корректор А. С. Яшина
Компьютерная верстка Е. М. Воронковой
Дизайн обложки Е. В. Арделян
Подписано в печать 12.02.2018. Формат 60×90 1/16.
Усл. печ. л. 12. Плановый тираж 500 экз. (1-й завод — 100 экз.). Заказ № 000.
Издательство Санкт-Петербургского университета.
199004, С.-Петербург, В.О., 6-я линия, 11.
Тел./факс +7(812) 328-44-22
publishing@spbu.ru
publishing.spbu.ru
Типография Издательства СПбГУ. 199034, Санкт-Петербург, Менделеевская линия, д. 5.
Скачать