Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» 1 КЛЮЧЕВЫЕ АТРИБУТЫ
advertisement
Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» КЛЮЧЕВЫЕ АТРИБУТЫ ЭФФЕКТИВНЫХ РЕЖИМОВ УРЕГУЛИРОВАНИЯ НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ФИНАНСОВЫХ ИНСТИТУТОВ март 2012 года Н.Н. Евстратенко, Агентство по страхованию вкладов 1 Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования несостоятельности финансовых институтов – Общая информация 2 Утверждены Советом финансовой стабильности в октябре 2011 г. Одобрены на Саммите лидеров стран «большой двадцатки» 4 ноября 2011 г. Методология оценки соблюдения будет подготовлена в третьем квартале 2012 г. Предназначение: – Самооценка странами национальных режимов урегулирования несостоятельности финансовых институтов – Подготовка тематических обзоров Советом финансовой стабильности (первый – конец 2012 г.) – Использование МВФ и Всемирным Банком при проведении оценки национальных финансовых систем (FSAP и ROSC) – Определение направлений реформирования национальных режимов урегулирования несостоятельности Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования несостоятельности финансовых институтов - Преамбула Целью эффективного режима урегулирования несостоятельности является то, чтобы сделать возможным урегулирование несостоятельности финансовых институтов без порождения серьезных экономических потрясений и без подвергания налогоплательщиков риску понесения потерь. При этом должны существовать механизмы, которые делают возможным, чтобы акционеры и незастрахованные кредиторы покрывали убытки способом, обеспечивающим соблюдение очередности требований при ликвидации Страны должны иметь режим урегулирования несостоятельности, который наделяет орган по урегулированию несостоятельности широким набором полномочий и вариантов действий для урегулирования несостоятельности фирмы, не являющейся жизнеспособной и не имеющей реальной перспективы стать таковой. Режим урегулирования несостоятельности должен предусматривать: – – 3 варианты стабилизационных механизмов варианты ликвидационных механизмов Чтобы обеспечить возможность скоординированного урегулирования несостоятельности фирм, действующих в нескольких странах, государства должны стремиться к конвергенции их режимов урегулирования несостоятельности Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования несостоятельности финансовых институтов – 12 атрибутов 1. Охват 2. Орган по урегулированию несостоятельности 3. Полномочия по урегулированию несостоятельности 4. Зачет встречных требований, обеспечение, выделение активов клиентов 5. Защитные механизмы 6. Финансирование фирм в ходе урегулирования их несостоятельности 7. Условия правовых механизмов для трансграничного сотрудничества 8. Группы по управлению кризисами (CMGs) 9. Трансграничные соглашения о сотрудничестве по конкретным институтам 10. Оценка урегулируемости 11. Планирование самооздоровления и урегулирования несостоятельности 12. Доступ к информации и обмен информацией. 4 1. Охват 1. Любой финансовый институт, который может быть системно значимым или критически важным, должен подпадать под действие режима урегулирования несостоятельности, обладающего атрибутами, изложенными в данном документе. Он должен распространяться на: – – – 2. 3. Элементы инфраструктуры финансового рынка (FMIs) должны подпадать под действие режимов урегулирования несостоятельности, которые применяют цели и положения Ключевых атрибутов способом, применимым к FMIs, с учетом их важнейшей роли на финансовых рынках Режим урегулирования несостоятельности должен требовать, чтобы по крайней мере все зарегистрированные в стране глобальные SIFIs (“G-SIFIs”): – – – 5 холдинговые компании финансовых институтов нерегулируемые операционные единицы финансовой группы или конгломерата, которые важны для бизнеса группы или конгломерата филиалы зарубежных финансовых институтов имели план самооздоровления и урегулирования несостоятельности (Ключевой атрибут 11); подлежали регулярным оценкам урегулируемости (Ключевой атрибут10); и подпадали под действие привязанных к каждому конкретному институту трансграничных соглашений о сотрудничестве (Ключевой атрибут 9). 2. Орган по урегулированию несостоятельности 1. 2. 3. 4. 5. 6 Каждая страна должна иметь уполномоченный административный орган (или органы), ответственный за применение полномочий по урегулированию несостоятельности в отношении фирм, на которые распространяется режим урегулирования несостоятельности (“орган по урегулированию несостоятельности”). Если разные органы отвечают за урегулирование несостоятельности предприятий одной и той же группы в одной стране, режим урегулирования несостоятельности этой страны должен определять ведущий орган, который координирует урегулирование несостоятельности юридических лиц в этой стране. Орган по урегулированию несостоятельности должен обладать операционной независимостью, транспарентными процессами, надлежащим управлением и достаточными ресурсами, а также должен подпадать под действие надлежащих механизмов оценки его деятельности и подотчетности – для оценки эффективности мер по урегулированию несостоятельности. Орган по урегулированию несостоятельности должен быть защищен от ответственности за действия и упущения, совершенные/допущенные в ходе добросовестного выполнения своих обязанностей по применению полномочий по урегулированию несостоятельности Орган по урегулированию несостоятельности должен иметь беспрепятственный доступ к фирмам, когда это важно с точки зрения планирования урегулирования несостоятельности, подготовки и применения мер по урегулированию несостоятельности 3. Полномочия по урегулированию несостоятельности 1. 2. Урегулирование несостоятельности должно инициироваться когда фирма больше не является жизнеспособной или не имеет реальных перспектив стать таковой Орган по урегулированию несостоятельности должен иметь в своем распоряжении широкий набор полномочий по урегулированию несостоятельности, в том числе: 3. 4. Орган по урегулированию несостоятельности должен иметь полномочие переводить отобранные активы и обязательства разорившейся фирмы в институт - третье лицо или во вновь созданный бридж институт Полномочия по осуществлению самооздоровления в рамках урегулирования несостоятельности должно позволять органам по урегулированию несостоятельности: – 7 Отстранять и привлекать к ответственности руководителей и директоров Назначать администратора Управлять деятельностью, процессом санации Приостанавливать права акционеров Передавать активы и обязательства Создавать бридж-институт Осуществлять рекапитализацию и реструктуризацию задолженности Ликвидировать институт и пр. – списывать капитал, необеспеченные и незастрахованные требования конвертировать в капитал все или часть необеспеченных и незастрахованных требований кредиторов 4. Зачет встречных требований, неттинг, обеспечение, выделение активов клиентов 1. 2. 8 Начало урегулирования несостоятельности и применение любых полномочий по урегулированию несостоятельности не должны порождать прав на зачет встречных требований или служить событием, которое позволяет контрагенту фирмы, находящейся в процессе урегулирования несостоятельности, воспользоваться предусмотренными контрактом правами на досрочное прекращение его действия при условии, что сущностные обязательства по контракту продолжают подлежать исполнению Органы по урегулированию несостоятельности должны использовать временное приостановление прав на досрочное прекращение действия контрактов (в соответствии с руководством, содержащимся в Приложении IV), чтобы обеспечить то, что оно не подвергает угрозе устойчивое и планомерное функционирование регулируемых бирж и инфраструктуры финансового рынка 5. Защитные механизмы 1. 9 Полномочия по урегулированию несостоятельности должны применяться таким образом, чтобы обеспечивалось соблюдение очередности требований, но одновременно имелась возможность отступления от общего принципа равного отношения к кредиторам одного класса 2. Кредиторы должны иметь право на компенсацию, если они получают меньше, чем они получили бы при ликвидации фирмы 3. Законодательство, определяющее режимы урегулирования несостоятельности, не должно предусматривать юридических действий, которые могут препятствовать применению, или приводить к отмене мер, применяемых органами по урегулированию несостоятельности, действующими в рамках своих юридически закрепленных полномочий 6. Финансирование фирм в процессе урегулирования несостоятельности 1. 2. 3. 4. Страны должны иметь законодательно закрепленные политики, позволяющие властям не ограничиваться полаганием на государственное владение или фонды спасения (bail-out funds) как источники средств для урегулирования несостоятельности фирм Когда необходимы временные источники финансирования для упорядоченного урегулирования несостоятельности, орган по урегулированию несостоятельности или орган, предоставляющий временное финансирование, должен предусмотреть возможность восполнения любых понесенных убытков (i) за счет акционеров и необеспеченных кредиторов или (ii) за счет финансовой системы в более широком плане Страны должны иметь финансируемую частным сектором систему страхования депозитов или фонды урегулирования несостоятельности, или механизм финансирования по факту (ex post) для покрытия отраслью затрат на предоставление такого временного финансирования Любое предоставление властями временного финансирования должно обусловливаться жесткими условиями, которые минимизируют риск морального вреда и которые должны включать: – – 5. 10 установление факта того, что предоставление временного финансирования является необходимым для поддержания финансовой стабильности и позволит применить способ урегулирования несостоятельности, который позволяет наилучшим образом достичь целей урегулирования несостоятельности, а также того, что частные источники финансирования были исчерпаны или не могут позволить достичь этих целей; и возложение убытков на держателей капитала и, когда это обосновано, на необеспеченных и незастрахованных кредиторов и отрасль – через последующие (ex-post) сборы, страховые взносы или иные механизмы. Как крайний случай – для поддержания финансовой стабильности – страна может предусмотреть полномочие временно национализировать фирму, чтобы продолжить выполнение критически важных функций. В этом случае должны существовать механизмы возмещения любых понесенных государством убытков за счет необеспеченных кредиторов или финансовой системы в более широком плане 7. Условия правовых механизмов для трансграничного сотрудничества 1. 2. 3. 4. 11 Законодательно закрепленный мандат органа по урегулированию несостоятельности должен позволять и стимулировать данный орган действовать так, чтобы находить согласованные решения совместно с зарубежными органами по урегулированию несостоятельности Законодательство стран не должно содержать норм, которые автоматически запускают действия в этой стране в результате официальной интервенции или инициирования урегулирования несостоятельности или процедур несостоятельности в другой стране, одновременно сохраняя за страной право на самостоятельные национальные действия Орган по урегулированию несостоятельности должен иметь полномочия по урегулированию несостоятельности в отношении местных филиалов зарубежных фирм Национальные законы и иные регулятивные акты не должны предусматривать дискриминацию кредиторов на основе их национальности, местонахождения их требований или страны, где они подлежат удовлетворению 8. Группы по управлению кризисными ситуациями (CMGs) 1. Власти страны происхождения и ключевых принимающих стран в отношении всех G-SIFIs должны поддерживать функционирование CMGs с целью повышения готовности и способствования управлению и урегулированию несостоятельности трансграничного финансового кризиса, влияющего на фирму. 2. CMGs должны включать представителей надзорных органов, центральных банков, органов по урегулированию несостоятельности, министерств финансов и государственных органов, отвечающих за системы гарантирования стран, являющихся странами происхождения или принимающими странами для предприятий группы, которые существенны для урегулирования ее несостоятельности 3. CMGs должны активно анализировать и сообщать в надлежащем порядке в FSB и Совет FSB по проведению тематических проверок (FSB Peer Review Council) о: – – – 12 прогрессе в области координации и обмена информацией в рамках CMGs и с властями принимающих стран, не представленных в CMGs; процессе планирования самооздоровления и урегулирования несостоятельности в отношении G-SIFIs в рамках соглашений о сотрудничестве по конкретным институтам; и «урегулируемости» G-SIFIs. 9. Трансграничные соглашения о сотрудничестве по конкретным институтам Для всех G-SIFIs, как минимум, должны быть заключены соглашения о сотрудничестве по конкретному институту, содержащее существенные элементы, перечисленные в Приложении I, между властями страны происхождения и релевантных принимающих стран, которые должны быть вовлечены в процесс на стадиях планирования и урегулирования кризисной ситуации. Эти соглашения должны: – – – – – 13 определять роли и обязанности соответствующих органов до кризиса (то есть, на этапе планирования самооздоровления и урегулирования несостоятельности) и во время кризиса определять процесс обмена информацией до и во время кризиса, включая обмен информацией с властями всех принимающих стран, не представленных в CMG определять процессы координации между властями страны происхождения и принимающих стран при проведении оценок урегулируемости предусматривать проведение заседаний, как минимум, ежегодно, с участием высших руководителей властей страны происхождения и релевантных принимающих стран, с целью проведения анализа всеобъемлемости стратегии урегулирования несостоятельности для G-SIFIs предусматривать регулярное (как минимум ежегодное) проведение анализа надлежащими высшими руководителями операционных планов по реализации стратегий урегулирования несостоятельности 10. Оценка урегулируемости 14 1. Органы по урегулированию несостоятельности должны регулярно проводить, по меньшей мере в отношении G-SIFIs, оценки урегулируемости, которые оценивают реализуемость стратегий урегулирования несостоятельности и их обоснованность с точки зрения вероятного влияния краха фирмы на финансовую систему и экономику в целом. Эти оценки должны проводиться в соответствии с руководством, изложенным в Приложении II 2. Оценка урегулируемости несостоятельности группы должна проводиться органом страны происхождения G-SIFI и координироваться в рамках CMG группы с учетом национальных оценок органов принимающих стран 3. Для повышения урегулируемости фирмы надзорные органы или органы по урегулированию несостоятельности должны обладать полномочиями требовать, принятия надлежащих мер, таких как изменение бизнес-практик фирмы, ее структуры или организации деятельности, - чтобы уменьшить сложность и затратность урегулирования несостоятельности, принимая во внимание влияние этих мер на надежность и стабильность ее деятельности. 11. Планы самооздоровления и урегулирования несостоятельности (RRPs) 1. 2. 3. 4. 15 Страны должны внедрить постоянно действующий процесс планирования самооздоровления и урегулирования несостоятельности, распространяющийся, как минимум, на зарегистрированные в стране фирмы, которые могут оказаться системно значимыми или критически важными в случае их краха Страны должны требовать, чтобы всеохватывающие и обоснованные RRPs, содержащие необходимые элементы, перечисленные в Приложении III, существовали для всех G-SIFIs и любой иной фирмы, крах которой может оказать негативное влияние на финансовую стабильность в стране RRP должен основываться на оценках урегулируемости, учитывать специфические обстоятельства фирмы и отражать ее характер, сложность, взаимозависимости, уровень устойчивости и размер Страны должны потребовать, чтобы высшее руководство фирмы было обязано предоставлять необходимые данные органам урегулирования несостоятельности для (i) оценки планов самооздоровления; и (ii) подготовки планов урегулирования несостоятельности органом по урегулированию несостоятельности 12. Доступ к информации и обмен информацией 16 1. Страны должны обеспечить, чтобы не было никаких юридических, регуляторных или политических препятствий, мешающих надлежащему обмену информацией, включая информацию по конкретным фирмам, между надзорными органами, центральными банками, органами по урегулированию несостоятельности, министерствами финансов и государственными органами, отвечающими за системы гарантирования 2. Страны должны требовать от фирм поддерживать их Системы управленческой информации (Management Information Systems - MISs) способными оперативно генерировать информацию и в нормальное время и во время кризиса - для планирования самооздоровления и урегулирования несостоятельности и в ходе урегулирования несостоятельности. Информация должна быть доступной на уровне группы и отдельного юридического лица Ключевые атрибуты и российская практика – проблемы и вызовы (1) 1. 2. 3. 4. 17 В России специальный режим и специальный орган по урегулированию несостоятельности есть только для санации и ликвидации банков – в отношении других типов финансовых институтов действуют нормы общего законодательства о банкротстве Круг полномочий Агентства уже, чем Ключевые атрибуты предполагают для органа по урегулированию несостоятельности – нет полномочий участвовать в планировании санации и ликвидации, списывать или конвертировать долги и пр. Отсутствует надлежащая система правовой защиты для работников как Агентства так и Банка России Фонд страхования депозитов не предназначен для финансирования санации и ликвидации банков (кроме передачи активов и обязательств) и тем более небанковских финансовых институтов. Необходимо определение источников финансирования санации системно значимых финансовых институтов (банковских и небанковских) Ключевые атрибуты и российская практика – проблемы и вызовы (2) 5. Адекватные правовые механизмы для трансграничного сотрудничества отсутствуют. Вопрос участия России в Группах по управлению кризисами (CMGs) (для глобальных институтов) требует проработки на международном уровне 6. Процедуры оценки урегулируемости предстоит разрабатывать с участием всех заинтересованных ведомств 7. Система планирования самооздоровления и урегулирования несостоятельности пока не сформирована – необходимо принятие целого ряда нормативных документов, их согласование с разными ведомствами 18 8. Режимы доступа к информации и обмена информацией для планирования санации (между соответствующими органами страны, включая страховщика депозитов, а также с зарубежными органами) нужно будет выстраивать Ключевые атрибуты и российская практика – проблемы и вызовы (3) Министр финансов Российской Федерации А.Г. Силуанов: …в Российской Федерации началось обсуждение с учетом национальной специфики подходов к внедрению рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору и Совета по финансовой стабильности в части национальных системно значимых институтов. «В текущем году мы планируем начать разработку рамочных подходов к осуществлению банками процессов самооздоровления и урегулирования несостоятельности.» «Мы планируем наделить Банк России необходимыми новыми полномочиями по применению максимально широкого спектра мер воздействия, включая создание бридж-банков, введение различных режимов и моратория на выплаты кредиторам, ограничение выплат руководству банков, а также ряд других мер.» 19 25 февраля 2012 г. - Мехико, заседание министров финансов и руководителей центральных банков стран «большой двадцатки» - РИА Новости Вопросы для обсуждения Возможная роль Агентства в создании и совершенствовании режима урегулирования несостоятельности в России: – – – – – – 20 В отношении финансовых групп, небанковских финансовых институтов В отношении оценки урегулируемости системно значимых финансовых институтов (банковских и небанковских) В отношении планирования самооздоровления и урегулирования несостоятельности системно значимых финансовых институтов В финансировании урегулирования несостоятельности системно значимых финансовых институтов (банковских и небанковских) В отношении участия в международном сотрудничестве по G-SIFIs ?
