Стимулы для проведения реформ регулирования

СТИМУЛЫ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМ РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Опрос госслужащих в контрольно-надзорных органах России
Предварительные результаты
Исследование осуществляется ЦЭФИР/РЭШ
при участии НИСИПП и содействии Всемирного Банка
Исследование проводится по поручению Администрации Президента Российской
Федерации по инициативе Минэкономразвития России в рамках положений 797
Указа Президента РФ
1
Предшествующее исследование:
ЦЭФИР /РЭШ
МОНИТОРИНГ
Административных барьеров развития малого предпринимательства
2001-2006:
www.cefir.ru/monitoring
Краткие выводы шести раундов мониторинга:
• До вступления в силу законов из пакета по дебюрократизации существующая
практика регистрации, сертификации, лицензирования и инспекций была
далека от установленных в этих законах норм.
• Новые законы о проверках (август 2001), лицензировании (февраль 2002) и
регистрации (июль 2002 г.) привели к значимым положительным эффектам в
этих областях госрегулирования
• Однако эффект от введения законов оказывается «размазан» во времени, что
говорит о постепенном, а не одномоментном введении в действие норм
законов. В силу этого степень административного давления на малый бизнес
остается высокой
• Прогресс реформы географически неравномерен: лучшие результаты были
достигнуты в муниципалитетах с более сильными бюджетными стимулами,
менее концентрированным производством и большим изначальным
присутствием малого бизнеса (до начала дебюрократизации)
• В шестом раунде наблюдалась тенденция к росту коррупции,
злоупотреблению налоговыми органами во время проверок и усиление
неравной конкуренции как проблемы развития бизнеса
Цели данного исследования
 Получить детальную информацию, необходимую для анализа причин,
способствующих и, напротив, препятствующих реализации реформы
регулирования предпринимательской деятельности в разных органах
власти и субъектах РФ.
 Выяснить стимулы государственных служащих к реализации
нововведений в их деятельности и связанные с этим барьеры.
 Сопоставить результаты проведенного ранее мониторинга
административных барьеров развития малого предпринимательства в
регионах России (опрос малых предприятий) с оценками
представителей регулирующих органов.
 Обеспечить правительство и центральный аппарат изучаемых органов
власти информацией по указанным аспектам, а также выработать
рекомендации относительно мер, способствующих продвижению
реформы по дальнейшему сокращению административных барьеров
для предпринимательской деятельности на местном уровне.
3
Результаты данного
исследования
• На эффективность проведения реформы
положительно влияют
– Субьективное положительное отношение
госслужащих к реформам
– Уровень знания госслужащими законов
– Контроль со стороны вышестоящих органов
власти
4
Выборка
• Опрошено 1430 государственных служащих:
• 13% - руководители агентств и ведомств и их заместители
• 87% - подчиненные
Роструд
16%
Местная
администрация
13%
ФНС
15%
Роспотребнадзор
16%
Ростехнадзор
15%
Пожнадзор
15%
Росздравнадзор
10%
5
Региональное покрытие
20 регионов в 7 федеральных округах
Опрос состоялся в сентябре-декабре 2008 года
Алтайский край
Амурская обл.
Калужская обл.
Краснодарский край
Красноярский край
Курганская обл.
Москва
Московская обл.
Нижегородская обл.
Новосибирская обл.
Пермский край
Приморский край
Республика Коми
Ростовская обл.
Самарская обл.
Санкт-Петербург
Сахалинская обл.
Северная Осетия
Смоленская обл.
Челябинская обл.
6
Структурные компоненты анкеты
• Реформа
– Общее отношение к реформе
– Изменения в работе организации в связи с реформой
– Отношение к будущим реформам
• Информация об опыте работы респондента и занимаемой им должности
• Информация о работе организации
–
–
–
–
Регламентация работы
Взаимодействие организации с другими органами власти
Аттестации, обучение сотрудников
Движение персонала в организации
• Взаимодействие организации с бизнесом, населением, государством
• Оценка работы организации
– Факторы эффективности работы
– Стимулы к госслужбе
• Распространенность коррупции
• Информация о респонденте
7
Респонденты
• Средний возраст - 43 года (Господжарнадзор – 33)
– 2/3 респондентов работают в том же регионе, где и родились
• В среднем, респонденты работают:
– на данном месте 4.4 года
– в организации 7 лет
– 13.5 лет в госсекторе
• Наблюдали реформу на другом рабочем месте
• В организацию, в основном, пришли из других госорганов, с
госпредприятий, или из ВУЗа
•
•
•
•
•
Женщины-мужчины 50:50
Практически все имеют высшее образование
Свыше 90% - русские
Средняя зарплата 17000 руб. (первая половина 2008 г.)
Зарплаты респондента составляет 74% дохода семьи
8
Госслужащие считают, что их потенциальный
заработок в частном секторе значительно
выше текущего
Если бы служащий Вашего уровня работал в частном бизнесе, как Вы
думаете, его зарплата была бы:
9
Реформа по снижению
административных барьеров для
бизнеса: отношение госслужащих
10
q_6
ру
до
ва
я
дз
ор
ин
сп
П
ек
ож
ци
ар
я
на
я
ин
сп
ек
ци
Р
ос
я
по
тр
М
еб
ес
на
тн
дз
ая
ор
ад
м
ин
ис
тр
ац
ия
Р
ос
зд
ра
вн
Н
ал
ад
зо
ог
ов
р
ая
ин
сп
ек
ци
я
Т
Р
ос
те
хн
а
2.6
2.8
3
3.2
3.4
75% респондентов одобряют направление
реформы
Проведенная реформа - шаг в правильном направлении?
11
Поддержка отдельных мер
реформы - неравномерная
Введение Одного Окна
Ограничение частоты
плановых проверок
Увеличение минимального
срока действия лиценизии
Ограничение на продолжительность процедуры регистрации
Сокращение числа лицензируемых видов деятельности
Запрет на плановые проверок
в первые три года
Ограничение продолжительности проверок
0
20
40
60
80
100
%
Категорически против
q_1
Скорее против
Скорее за
Всецело поддерживаю
12
Поддержка отдельных мер
налоговой реформы
• Не более 2-х выездных налоговых проверок в
течение календарного года – 90%
• Ограничение срока проведения выездной проверки
2-мя месяцами в общем случае – 51%
• Предоставление налогоплательщику возможности
пройти выездную проверку по месту нахождения
налогового органа в случае отсутствия у него
возможности предоставить помещение – 80%
• Ограничение срока приостановления проведения
выездной проверки 6-ю месяцами – 77%
13
Изменения в работе организации в
связи с реформой
14
Значительная задержка между вступлением в силу
закона и его реализацией в ежедневной практике
Более года
9.9%
от 6 месяцев
до года
Менее 1 месяца
20.3%
20.6%
24.6%
24.6%
1-2 месяца
3-6 месяцев
q_11
• В среднем – 5 месяцев
– быстрее в налоговой
– медленее – в Госпожарнадзоре и Ростехнадзоре
15
Реформа плохо обеспечена ресурсами
• 70-80% респондентов считают, что реформа была
недостаточно обеспечена
–
–
–
–
финансированием
организационно-техническим сопровождением
разъяснительными инструкциями
квалифицированными кадрами
• Штат организаций снизился в среднем на 12% в
связи с реформой (Роспотребнадзор – снижение
на 40%, Росздравнадзор – рост на 23%)
• Сотрудники нового профиля были наняты в 35%
организаций
16
Реформа привела к росту объема полномочий
П
ож
ар
на
я
ин
сп
ек
ци
я
Ро
ст
ех
на
дз
Ро
ор
сп
от
ре
бн
Тр
ад
уд
зо
ов
р
ая
ин
сп
ек
ци
Ро
я
сз
др
М
ав
ес
на
тн
дз
ая
ор
ад
м
ин
ис
Н
тр
ал
ац
ог
ия
ов
ая
ин
сп
ек
ци
я
1.8
2
2.2
2.4
2.6
2.8
Как изменился Ваш объем полномочий в связи с реформой?
q_18
Закон о регистрации – 70% респондентов указали на рост объема
полномочий
Законы о лицензировании и проверках – консенсуса нет
17
Влияние реформ на трудоемкость, риски и
административную нагрузку
• 68 % опрошенных считают, что трудоемкость
проведения мероприятий возросла (для закона о
проверках – 75%);
• Уровень риска для населения
– Не изменился – 37%
– Вырос – 41%
• Административный прессинг на бизнес
– Снизился – 38%
– Не изменился – 38%
• Частота возникновения конфликтных ситуаций
– Не изменилась – 54%
– Выросла – 35%
– В среднем выросла в случае закона о регистрации
18
Уровень коррупции не изменился
Снизился
Не изменился
Вырос
100%
80%
60%
40%
20%
0%
В среднем, 11% респондентов сообщают, что уровень
коррупции вырос, 29% - что снизился.
19
Отношение к будущим
реформам
20
Переход к уведомительному порядку –
мнения разделились
Согласны ли Вы с тем, что надо переходить к уведомительному
порядку процедур?
% несогласных
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
65%
43%
43%
47%
69%
47%
29%
21
Целесообразность принятия новых мер, направленных на
ликвидацию избыточных административных ограничений
Уровень риска фирмы
Замена лиценизирования
страхованием
Высокий
Замена госрегулирования
контролем саморегулируемых орг.
Высокий
Техрегламенты
Высокий
Низкий
Низкий
Низкий
Разрешения прокуратыры
на внеплановую проверку
Высокий
Отзыв лицензии
только через суд
Высокий
Проверка малого бизнеса
при вводе им объектов
Высокий
Низкий
Низкий
Низкий
0
20
40
60
80
%
Нецелесообразно
q_27_28
Целесообразно
100
Для оценки уровня знания законов
респондентами им было предложено
согласиться или нет со следующими
утверждениями:
•
•
•
•
•
•
•
Выданная лицензия по законодательству действует не более 3 лет.
Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об
отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий
шестидесяти дней со дня поступления заявления о предоставлении
лицензии со всеми необходимыми документами.
Продолжительность проверки предприятия по законодательству не
должна превышать 45 дней и в исключительных случаях может быть
продлена еще на месяц.
Лицензионный контроль не попадает под сферу действия 134 ФЗ.
В ходе проверки можно и нужно изымать оригиналы документов,
относящихся к предмету проверки.
Государственная регистрация и постановка на учет юридического лица
по законодательству осуществляется в течение 14 дней.
Регистрационные документы могут быть посланы по почте.
23
Плохое знание госслужащими применяемых ими
законов
Срок действия лицензии
Продолжительность рассмотрения заявки на лицензию
Продолжительность проверки
Сфера действия закона 134 ФЗ
Изъятие документов в ходе проверки
Срок постановки на учёт
Регистрация по почте
0
20
40
60
percent
Неверные ответы
80
100
Правильные ответы
q_85
Усреднены ответы по респондентам, к сфере деятельности
которых относятся соответствующие законы
Эффективность деятельности –
ведомства оценивают по разному
Эффективность снижения рисков для населения - 3% ответили «низкая»
Эффективность налогового администрирования – никто не ответил
«высокая»
Материальные и временные издержки для бизнеса – 9% ответили
«высокие»
Факторы, снижающие эффективность
Распространенность коррупции
Плохой менеджмент
Недостаток понимания задач
Избыточная регламентация
Зависимость от вышестоящих структур
Противоречивые инструкции
Недостаток помещений
Недостаток компетентности
Недостаток оборудования
Нехватка финансирования
Низкое качество законодательства
Нехватка сотрудников
Низкая зарплата
0
20
40
% респондентов (из 1401)
60
25
Проблемы деятельности: кадровое
обеспечение
Средний уровень укомплектованности – 89%, нет значимых
отличий между ведомствами
Основные причины недоукомплектованности штата
Причины недоукомплектованности штата
Частота
упоминаний, %
Низкая оплата труда
63
Общая нехватка специалистов требуемого уровня
46
Необходимость строгого следования установленным
инструкциям и регламентам
Боязнь ответственности в случае нарушения
подконтрольным субъектом обязательных требований
Негативное отношение к представителям контрольнонадзорных и лицензирующих органов в обществе
10
8
2
26
Стимулы для поступления на госслужбу
Факторы, присутствие которых отмечено большинством респондентов






Стабильная занятость (95%)
Хорошая возможность для саморазвития (73%)
Социальный статус, престиж (62%)
Личная вовлеченность и удовлетворение от работы (78%)
Приверженность цели и миссии организации (70%)
Хорошие отношения между коллегами в организации (86%)
Факторы, отсутствие которых отмечено большинством респондентов
 Хороший уровень оплаты труда (78%)
 Социальные льготы (58%)
 Гибкий график работы (90%)
 Разумная рабочая нагрузка (65%)
 Дополнительный доход (97%)
 Предоставление жилья или служебного автомобиля (91%)
 Возможность в дальнейшем уйти на хорошую должность в бизнесе
(81%)
 Возможность продвижения на государственной службе (60%)
27
На кого работают госслужащие –
государство или население – ответ зависит
от ведомства
Кто получает пользу от Вашей деятельности?
Роспотребнадзор
Росздравнадзор
Трудовая
инспекция
Местная
администрация
Госпожарнадзор
Ростехнадзор
Налоговая
инспекция
0
20
40
60
80
100
%
Население
q_63
Бизнес
Государство
28
Исследование совместной базы данных: опроса
малого бизнеса и опроса госслужащих
• Мониторинг административных барьеров ЦЭФИР (6
раундов 2002-2006 годы, www.cefir.ru/monitoring )
– 2000 предпринимателей в 20 регионах России
• В качестве оценки барьеров:
– проверки СЭС и пожарных инспекций
– длительность процедуры регистрации
– количество лицензий сроком менее 5 лет
• Наблюдения – ответы предпринимателей в 2006 году
• Переменные по госслужащим – усредненные ответы по
соответствующему ведомству в данном регионе
• По сути – изучается межрегиональная вариация (18 точек)
29
Результаты анализа данных: факторы,
положительно влияющие на снижение
административной нагрузки на бизнес
• Положительное субъективное отношение чиновников к
реформе
• Более высокий уровень квалификации госслужащих
(человеческий капитал)
– более высокая доля сотрудников нового профиля
– качественные курсы подготовки
– знание законов госслужащими
• Большая доля госслужащих с опытом работы в бизнесе,
меньшая – с опытом в региональных органах власти
• Более значительное влияние представителей органов власти
федерального, регионального и местного уровня на
действия госслужащих
• Более четкий порядок рассмотрения жалоб бизнеса на
30
действия госслужащих
Рекомендации
• Повышение требований к знанию
госслужащими основных положений законов о
регулировании бизнеса и организация
соответствующего регулярного тестирования
• Усиление контроля со стороны вышестоящих
органов
• Лучшее информационное обеспечение
реформы
• Четкая регламентация взаимодействия
ведомств с бизнесом и процедур
31
рассмотрение жалоб бизнеса