Для муниципальных районов
реклама
Правовые основы местного самоуправления Реформы МСУ в России в 1993-2009гг. • Конституция РФ (1993г.) • Федеральный закон от 28.08.1995 № 154 • Европейская Хартия местного самоуправления (Ратифицирована РФ 05.05.1998г.) • Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 Концепция ФЗ №131 • Приближение органов МСУ к населению формирование МСУ на поселенческом уровне • Устранение нефинансируемых мандатов четкое разграничение полномочий по уровням власти и бюджетной системы • Повышение экономического потенциала МСУ • Стимулирование развития гражданского общества - создание механизмов повышающих заинтересованность граждан в самоорганизации Ключевые направления реформ на местном уровне в 2003-09 гг. • Изменение территориальной организации МСУ (введение поселенческой модели МСУ) • Установление полномочий для МО разного типа (поселение, муниципальный район, городской округ) • Изменение структуры органов МСУ (состава, полномочий, способов формирования) • Наведение порядка в ресурсах муниципальных образований (финансовые, имущественные, земельные) • Текущие проблемы решения вопросов местного значения – Жилищной и градостроительной политики – Социальной политики – Экономического развития Модель территориальной организации МСУ 4 типа муниципальных образований 1. Поселение (городское /сельское) 2. Муниципальный район 3. Городской округ 4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения - Москва, Санкт-Петербург 1- 3 типы муниципальных образований равны по статусу перед законом, с собственными полномочиями Количество муниципальных образований до реформы и к моменту вступления в силу Федерального закона №131-ФЗ (01.01.2006г.) Муниципальные образования 2005 год 2006 год всего в т.ч. вновь образованные Городские округа 1601 522 18 Муниципальные районы 900 1802 238 Городские поселения 443 1756 1295 Сельские поселения 8789 19892 10720 - 236 - 11733 24208 12251 Внутригородские районы Всего Проблемы территориальной организации Беспорядок с границами: • либо вовсе отсутствуют, либо маркированы приблизительно • иногда являются предметом спора соседей (межэтнические споры) • проблемы «спецтерриторий» • требуются значительные ресурсы органов государственной власти субъектов РФ на определение, описание и утверждение границ МО • адаптация старой административной сетки к новой схеме • Нужно ли МСУ на территории всей страны (в Канаде - нет) Проблемы территориальной организации (2) Проблемы статуса МО: • Попытка ликвидировать городские округа (Иркутская область, Ленинградская область) • Превращение всех районов в городские округа (Сахалинская область, Свердловская область, Калининградская область) • Попытки превратить районы в продолжение «вертикали» государственной власти • Создание новых муниципальных субъектов (агломерации, укрупнение поселений) • Искусственное объединение значительного числа сельских поселений с городом и создание единого городского округа в целях укрупнения муниципальных образований Территориальная организация МСУ некоторые выводы • Незавершенность территориальных преобразований (по 131-ФЗ – к 01.01.09 г., сейчас - пролонгация) • Новая модель территориальной организации МСУ решая вопрос доступности населения к органам власти, не обеспечила доступности населения к услуге и не гарантировала экономическую стабильность МО • Федеральная и региональная судебная практика по спорным вопросам территориальной организации местного самоуправления не обеспечила стабильного прецедента • Противоречие: разнообразие страны унифицированная система Дискуссия по дальнейшему развитию двухуровневой модели МСУ в России Три разных подхода: • Первый – оставить разграничение полномочий в существующей концепции ФЗ №131 и попытаться сохранить независимость поселений от районов со своим кругом вопросов • Второй – усилить поселенческий уровень, закрепив за ним все вопросы местного значения, а на уровне района сформировать низовой уровень государственной власти. • Третий – вернуться к советской модели местного управления с закреплением прямого соподчинения поселений органам власти муниципального района. Компетенция МСУ Определяется перечнем: вопросов местного значения (ст.14-16 131ФЗ) полномочий органов МСУ (ст. 17 131-ФЗ) А также наделением муниципалитетов отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для их выполнения ресурсов Состав вопросов местного значения • Вопросы местного значения различаются по типам муниципальных образований: – вопросы поселений – 31 позиция – вопросы муниципальных районов – 27 позиций – вопросы городских округов – 36 позиций (объединяют поселения и районы) ! - Изменение перечня (год назад, соответственно, 27, 24 и 32) Состав вопросов местного значения К вопросам местного значения относятся: • оказание общественных услуг (например, обеспечение малоимущих граждан, ведение архивов, утверждение местной нормативной базы землеустройства и др.) • организация оказания общественных услуг (например, электро-, газо-, теплоснабжения, водоснабжение и водоотведение, благоустройство и пр.) • создание условий для оказания услуг (услуги транспорта, связи, общественного питания, жилищное строительство и пр.). Новое – поддержка МСБ. • участие в оказании услуг (например, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций) • распоряжение ресурсами, необходимыми для решения этих вопросов (управление местным бюджетом, местными налогами и сборами, и имуществом) Права органов местного самоуправления МО на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения соответствующего типа МО Условия: • участвовать в осуществлении иных вопросов и государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами (кроме предусмотренных в ст.19 131-ФЗ - Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями ) • только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации) Разграничение полномочий Удалось: развести полномочия между типами муниципальных образований изменить принцип определения вопросов местного значения: связать полномочия с видами бюджетных услуг, а не с видами собственности изменить принципы наделения МСУ отдельными государственными полномочиями ограничить возможность исполнения вопросов местного значения государственными органами Разграничение полномочий Не удалось: Избежать ошибок усредненного подхода (полномочия поселений) Сохранить гибкий подход к расширению полномочий снизу вверх (закрытый список) Предусмотреть финансовое обеспечение технических проблем разграничения имущества, территории Обеспечить 100% гарантию МСУ финансового обеспечения переданных госполномочий Отсутствие изменений в финансовой обеспеченности полномочий при условии введения новых вопросов местного значения Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления • Местный референдум – в целях решения непосредственно населением важнейших вопросов местного значения • Муниципальные выборы – для избрания депутатов, избираемых должностных лиц МСУ, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, при тайном голосовании • Сход граждан – для решения вопросов местного значения в небольших поселениях (до 100 чел.) Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (2) • Правотворческая инициатива граждан (порядок устанавливается местным нормативным актом) • Территориальное общественное самоуправление самоорганизация по месту жительства, для решения местных вопросов • Публичные слушания - для обсуждения муниципальных правовых актов (устав, бюджет, планы и программы развития МО, вопросы о преобразовании МО) • Собрание, конференция, опрос граждан и др., не противоречащие законодательству формы Классификация органов МСУ • Порядок устанавливается уставом МО, в 131-ФЗ – общие положения, нормативы по численности, исключительная компетенция • По типу исполняемых функций: – Представительный орган (совет, дума и др.) – Исполнительно-распорядительный орган (администрация) – Глава МО – может избираться населением и возглавлять администрацию, либо возглавлять представительный орган. Может избираться из состава депутатов и возглавлять представительный орган (+ «глава администрации» по контракту) – Контрольный орган муниципального образования и прочие, согласно уставу Местная администрация (линейно-функциональная схема) Структурные подразделения Функциональные Отраслевые Территориальные Вспомогательные Службы: Отрасли: Районные администрации в городе Аппарат администрации и его подразделения финансовая экономическая правовая ЖКХ транспорт здравоохранение информационная образование по управлению имуществом по управлению землей и др. соцзащита культура и др. Плюс к этому – особые органы для выполнения делегированных госполномочий, а также совещательные административные структуры при главе МО (коллегия) Риски данной организационной модели МСУ • Обязательное разделение представительной и исполнительной ветвей власти на уровне МСУ – межличностный конфликт • Отношение населения к выборам главы МО из состава депутатов • Во вновь образованных поселениях непонимание населением необходимости формирования выборных органов, мало потенциально возможных лидеров • Риск формирования ОМСУ на однопартийной основе Экономическая основа МСУ Состав: Муниципальное имущество Средства местных бюджетов Имущественные права муниципальных образований Муниципальное имущество • В составе муниципального имущества может находиться: – Имущество для решения вопросов местного значения – Имущество для осуществления переданных государственных полномочий – Имущество для обеспечения деятельности органов МСУ • Состав отличается по типам муниципальных образований в соответствие с перечнем вопросов местного значения • Прочее имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено В собственности поселений могут находиться 1) имущество для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения 2) автомобильные дороги местного значения 3) жилищный фонд социального использования 4) пассажирский транспорт 5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий ЧС 6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров; 7) имущество библиотек 8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 9) объекты культурного наследия 10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта В собственности поселений могут находиться 11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения 12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 13) имущество для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; 14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения 16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения; 17) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; 19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья. 21) имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении Муниципальное имущество: проблемы • Остается спорной проблема состава муниципального имущества • Перепрофилирование должно было завершиться к 01.01.2008 г., отчуждение – к 01.01.2009 г. Сейчас – пролонгация • Проблемы с инвентаризацией, паспортизацией, рыночной оценкой, государственной регистрацией - организационные и финансовые • Сомнительные подходы (Башкортостан – вся собственность была объявлена государственной с возможностью постепенной передачи на местный уровень) Муниципальное имущество: проблемы (2) • Перекос в объеме и качестве передаваемого имущества от МО государству (РФ и субъекту РФ) и от государства в МО • При разграничении имущества муниципальных районов и поселений, первые передают, прежде всего, имущество, требующее затрат, а имущество, приносящее доход, оставляют за собой Муниципальные земли • К 01.01.2009 г.: – Разграничение собственности на землю – работа в начальной стадии – Проведение силами органов МСУ инвентаризации, межевания, формирования и постановки на кадастровый учет участков • К 01.01.2010 г. – Разработка и утверждение Генеральных планов, правил землепользования и застройки. По федеральному законодательству, при отсутствии Правил органы МСУ не смогут принимать решения по предоставлению участков под застройку. • Проблема финансирования всех этих работ! • Сейчас – пролонгация. Местные бюджеты: доходы Доходы: • Собственные - на осуществление полномочий органов МСУ по решению вопросов местного значения • Субвенции на осуществление переданных государственных полномочий Состав собственных доходов МСУ: • Средства самообложения граждан • Доходы от местных налогов и сборов • Части доходов от региональных и федеральных налогов и сборов • Безвозмездные перечисления с других уровней бюджетов (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, иные средства финансовой помощи) • Доходы от муниципального имущества • Часть прибыли муниципальных предприятий • Штрафы • Добровольные пожертвования • Иные поступления в соответствие с законодательными нормами Налоговые доходы • Закреплённые местные налоги и сборы – Земельный налог – Налог на имущество физических лиц – Местные сборы • Перечисления по регулирующим федеральным и региональным налогам Доли зачисления налогов в бюджеты муниципальных образований, % Поселения Муниципальные районы Городские округа Земельный налог Налог на имущество физических лиц 100 100 100 100 100 100 Налог на доходы физических лиц 10 20 (для межселенных территорий - 30) 30 ____ 90 90 30 30 (для межселенных территорий - 60) 60 Единый налог на вмененный доход Единый сельскохозяйственный налог * Канада – 83% собственных источников, в том числе 52% - налог на недвижимость, 17% - гранты вышестоящих уровней управления Финансовая автономия муниципальных образований Низкий уровень • Местные налоги обеспечивают только 12,2% доходов МО (11% земельный, 1,2% - на имущество физлиц) «Плохое качество» местных налогов • По собираемости • По стимулированию к развитию налоговой базы Невозможность «маневра» • Закрытый список местных налогов • Права по изменению ставок местных налогов изменяют доходы не более чем на 5% Зависимость от вышестоящих уровней • Не решена проблема закрепления на долгосрочной основе нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов • Искусственная дотационность. Более 90% МО дотационные • Зависимость от трансфертов в 2003-2008 гг. РАСТЕТ • Механизмы выравнивания – дотационные вместо налоговых Местные бюджеты: расходы Расходы: • Осуществляются самостоятельно, но в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ Муниципальный заказ • Органы МСУ или уполномоченные ими муниципальные учреждения выступают заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и услуг • Муниципальный заказ оплачивается из средств местного бюджета • Порядок исполнения муниципального заказа регламентирован уставом МО и нормативными актами органов МСУ в соответствие с федеральным и региональным законодательством Направления расходования бюджетных средств Текущие расходы – Управленческие расходы (содержание аппарата) – Финансирование муниципального хозяйства – Финансирование социально-культурной сферы – Расходы по обслуживанию долга по муниципальным займам и ссудам Капитальные расходы (строительство, ремонт, инновации) Расходы на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ Для муниципальных районов: оказание поддержки бюджетам поселений Резервный фонд на финансирование непредвиденных расходов (чрезвычайные ситуации и пр.) Пути повышения эффективности расходов местного бюджета • Переход на БОР • Повышение эффективности работы МУ и МУПов • Нормирование расходов на оказание отдельных видов муниципальных услуг • Оптимизация тарифов, расширение сектора платных услуг • Привлечение частного бизнеса к оказанию муниципальных услуг (муниципальный заказ и др. формы) • Поддержка внедрения ресурсосберегающих технологий в муниципальном хозяйстве • Усиление контроля за расходованием бюджетных средств Практика переходного периода в реализации ФЗ№131 Управление полномочиями: • Субъекты РФ наделены правом в переходный период своим законом ограничивать объем полномочий органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований и передавать исполнение данных полномочий другим муниципальным образованиям (например: от поселений – муниципальным районам) • Во многих регионах под административным давлением региональной власти поселения передавали исполнение своих полномочий муниципальным районам (особенно в сферах формирования бюджета, земельных отношениях, предоставления ресурсоемких услуг) Практика переходного периода в реализации ФЗ№131 Большинство субъектов РФ в ходе переходного периода: • ограничили поселения в вопросах распоряжения ресурсами (налоги, бюджет, имущество, земля); • ограничили поселения в вопросах, касающихся предоставления жизнеобеспечивающих и ресурсоемких услуг (коммунальное обслуживание, дороги, транспорт, услуги учреждений культуры, в т.ч. библиотечное обслуживание) Практика переходного периода в реализации ФЗ№131 ПРОБЛЕМЫ • Несовершенство судебной защиты МСУ • Обюрокрачивание ОМСУ (формальный подход к проведению публичных слушаний, отказ от референдумов, противостояние депутатов и населения) • Происходит постепенное огосударствление МСУ Что мешает реформе МСУ • Недоверие к институту МСУ со стороны региональных органов власти («все мэры – воры») • Нестабильность российского законодательства (всего за годы реализации 131-ФЗ 32 закона с поправками, около 200 поправок (последние изменения от 23.07.2008) • Слабость институтов общественной защиты МСУ (ассоциаций, союзов, независимого аудита и т.п.) • Слабое ресурсное ( финансовое и кадровое) обеспечение ОМСУ по решению вопросов местного значения • Слабая информированность населения об институте МСУ • Неверие населения в возможность влияния на принятие решений по вопросам местного значения
