Для муниципальных районов

Правовые основы местного
самоуправления
Реформы МСУ в России в 1993-2009гг.
• Конституция РФ (1993г.)
• Федеральный закон от 28.08.1995 № 154
• Европейская Хартия местного
самоуправления (Ратифицирована РФ
05.05.1998г.)
• Федеральный закон от 06.10.2003 № 131
Концепция ФЗ №131
• Приближение органов МСУ к населению формирование МСУ на поселенческом
уровне
• Устранение нефинансируемых мандатов четкое разграничение полномочий по
уровням власти и бюджетной системы
• Повышение экономического потенциала
МСУ
• Стимулирование развития гражданского
общества - создание механизмов
повышающих заинтересованность граждан
в самоорганизации
Ключевые направления реформ на
местном уровне в 2003-09 гг.
• Изменение территориальной организации МСУ
(введение поселенческой модели МСУ)
• Установление полномочий для МО разного типа
(поселение, муниципальный район, городской округ)
• Изменение структуры органов МСУ (состава,
полномочий, способов формирования)
• Наведение порядка в ресурсах муниципальных
образований (финансовые, имущественные,
земельные)
• Текущие проблемы решения вопросов местного
значения
– Жилищной и градостроительной политики
– Социальной политики
– Экономического развития
Модель территориальной
организации МСУ
4 типа муниципальных образований
1. Поселение (городское /сельское)
2. Муниципальный район
3. Городской округ
4. Внутригородские муниципальные образования
городов федерального значения - Москва,
Санкт-Петербург
1- 3 типы муниципальных образований равны по
статусу перед законом, с собственными
полномочиями
Количество муниципальных образований до реформы и к
моменту вступления в силу Федерального закона №131-ФЗ
(01.01.2006г.)
Муниципальные
образования
2005 год
2006 год
всего
в т.ч. вновь
образованные
Городские округа
1601
522
18
Муниципальные
районы
900
1802
238
Городские поселения
443
1756
1295
Сельские поселения
8789
19892
10720
-
236
-
11733
24208
12251
Внутригородские
районы
Всего
Проблемы территориальной
организации
Беспорядок с границами:
• либо вовсе отсутствуют, либо маркированы
приблизительно
• иногда являются предметом спора соседей
(межэтнические споры)
• проблемы «спецтерриторий»
• требуются значительные ресурсы органов
государственной власти субъектов РФ на
определение, описание и утверждение границ МО
• адаптация старой административной сетки к новой
схеме
• Нужно ли МСУ на территории всей страны (в Канаде
- нет)
Проблемы территориальной
организации (2)
Проблемы статуса МО:
• Попытка ликвидировать городские округа (Иркутская
область, Ленинградская область)
• Превращение всех районов в городские округа
(Сахалинская область, Свердловская область,
Калининградская область)
• Попытки превратить районы в продолжение
«вертикали» государственной власти
• Создание новых муниципальных субъектов
(агломерации, укрупнение поселений)
• Искусственное объединение значительного числа
сельских поселений с городом и создание единого
городского округа в целях укрупнения муниципальных
образований
Территориальная организация МСУ некоторые выводы
• Незавершенность территориальных преобразований
(по 131-ФЗ – к 01.01.09 г., сейчас - пролонгация)
• Новая модель территориальной организации МСУ
решая вопрос доступности населения к органам
власти, не обеспечила доступности населения к
услуге и не гарантировала экономическую
стабильность МО
• Федеральная и региональная судебная практика по
спорным вопросам территориальной организации
местного самоуправления не обеспечила
стабильного прецедента
• Противоречие: разнообразие страны унифицированная система
Дискуссия по дальнейшему развитию
двухуровневой модели МСУ в России
Три разных подхода:
• Первый – оставить разграничение полномочий в
существующей концепции ФЗ №131 и попытаться
сохранить независимость поселений от районов
со своим кругом вопросов
• Второй – усилить поселенческий уровень,
закрепив за ним все вопросы местного значения,
а на уровне района сформировать низовой
уровень государственной власти.
• Третий – вернуться к советской модели местного
управления с закреплением прямого
соподчинения поселений органам власти
муниципального района.
Компетенция МСУ
Определяется перечнем:
 вопросов местного значения (ст.14-16 131ФЗ)
 полномочий органов МСУ (ст. 17 131-ФЗ)
А также наделением муниципалитетов
отдельными государственными
полномочиями при условии передачи
необходимых для их выполнения ресурсов
Состав вопросов местного значения
• Вопросы местного значения различаются по
типам муниципальных образований:
– вопросы поселений – 31 позиция
– вопросы муниципальных районов – 27 позиций
– вопросы городских округов – 36 позиций
(объединяют поселения и районы)
! - Изменение перечня (год назад, соответственно, 27,
24 и 32)
Состав вопросов местного значения
К вопросам местного значения относятся:
• оказание общественных услуг (например, обеспечение
малоимущих граждан, ведение архивов, утверждение местной
нормативной базы землеустройства и др.)
• организация оказания общественных услуг (например,
электро-, газо-, теплоснабжения, водоснабжение и
водоотведение, благоустройство и пр.)
• создание условий для оказания услуг (услуги транспорта,
связи, общественного питания, жилищное строительство и пр.).
Новое – поддержка МСБ.
• участие в оказании услуг (например, предупреждение и
ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций)
• распоряжение ресурсами, необходимыми для решения этих
вопросов (управление местным бюджетом, местными налогами
и сборами, и имуществом)
Права органов местного самоуправления МО на
решение вопросов, не отнесенных к вопросам
местного значения соответствующего типа МО
Условия:
• участвовать в осуществлении иных вопросов и
государственных полномочий, если это участие
предусмотрено федеральными законами (кроме
предусмотренных в ст.19 131-ФЗ - Порядок
наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями )
• только за счет собственных доходов местных
бюджетов (за исключением субвенций и дотаций,
предоставляемых из федерального бюджета и
бюджета субъекта Российской Федерации)
Разграничение полномочий
Удалось:
 развести полномочия между типами
муниципальных образований
 изменить принцип определения вопросов
местного значения: связать полномочия с
видами бюджетных услуг, а не с видами
собственности
 изменить принципы наделения МСУ
отдельными государственными полномочиями
 ограничить возможность исполнения вопросов
местного значения государственными органами
Разграничение полномочий
Не удалось:
 Избежать ошибок усредненного подхода
(полномочия поселений)
 Сохранить гибкий подход к расширению
полномочий снизу вверх (закрытый список)
 Предусмотреть финансовое обеспечение
технических проблем разграничения
имущества, территории
 Обеспечить 100% гарантию МСУ финансового
обеспечения переданных госполномочий
 Отсутствие изменений в финансовой
обеспеченности полномочий при условии
введения новых вопросов местного
значения
Формы непосредственного осуществления
населением местного самоуправления
• Местный референдум – в целях решения
непосредственно населением важнейших
вопросов местного значения
• Муниципальные выборы – для избрания
депутатов, избираемых должностных лиц МСУ,
на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права, при тайном голосовании
• Сход граждан – для решения вопросов местного
значения в небольших поселениях (до 100 чел.)
Формы непосредственного осуществления
населением местного самоуправления (2)
• Правотворческая инициатива граждан (порядок
устанавливается местным нормативным актом)
• Территориальное общественное самоуправление самоорганизация по месту жительства, для решения
местных вопросов
• Публичные слушания - для обсуждения
муниципальных правовых актов (устав, бюджет,
планы и программы развития МО, вопросы о
преобразовании МО)
• Собрание, конференция, опрос граждан и др., не
противоречащие законодательству формы
Классификация органов МСУ
• Порядок устанавливается уставом МО, в 131-ФЗ – общие
положения, нормативы по численности, исключительная
компетенция
• По типу исполняемых функций:
– Представительный орган (совет, дума и др.)
– Исполнительно-распорядительный орган
(администрация)
– Глава МО – может избираться населением и возглавлять
администрацию, либо возглавлять представительный
орган. Может избираться из состава депутатов и
возглавлять представительный орган (+ «глава
администрации» по контракту)
– Контрольный орган муниципального образования и
прочие, согласно уставу
Местная администрация
(линейно-функциональная схема)
Структурные подразделения
Функциональные
Отраслевые
Территориальные
Вспомогательные
Службы:
Отрасли:
Районные
администрации в
городе
Аппарат
администрации и
его подразделения
финансовая
экономическая
правовая
ЖКХ
транспорт
здравоохранение
информационная
образование
по управлению
имуществом
по управлению
землей и др.
соцзащита
культура и др.
Плюс к этому – особые органы
для выполнения делегированных
госполномочий, а также
совещательные
административные структуры при
главе МО (коллегия)
Риски данной организационной
модели МСУ
• Обязательное разделение представительной и
исполнительной ветвей власти на уровне МСУ –
межличностный конфликт
• Отношение населения к выборам главы МО из
состава депутатов
• Во вновь образованных поселениях непонимание
населением необходимости формирования
выборных органов, мало потенциально
возможных лидеров
• Риск формирования ОМСУ на однопартийной
основе
Экономическая основа МСУ
Состав:
 Муниципальное имущество
 Средства местных бюджетов
 Имущественные права муниципальных
образований
Муниципальное имущество
• В составе муниципального имущества может
находиться:
– Имущество для решения вопросов местного значения
– Имущество для осуществления переданных
государственных полномочий
– Имущество для обеспечения деятельности органов
МСУ
• Состав отличается по типам муниципальных
образований в соответствие с перечнем
вопросов местного значения
• Прочее имущество должно быть
перепрофилировано либо отчуждено
В собственности поселений могут находиться
1) имущество для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения
населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для
освещения улиц населенных пунктов поселения
2) автомобильные дороги местного значения
3) жилищный фонд социального использования
4) пассажирский транспорт
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации
последствий ЧС
6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение,
предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению
пожаров;
7) имущество библиотек
8) имущество, предназначенное для организации досуга и
обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
9) объекты культурного наследия
10) имущество, предназначенное для развития на территории
поселения физической культуры и массового спорта
В собственности поселений могут находиться
11) имущество, предназначенное для организации благоустройства
и озеленения территории поселения
12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых
отходов и мусора;
13) имущество для организации ритуальных услуг и содержания
мест захоронения;
14) имущество, предназначенное для официального
опубликования (обнародования) муниципальных правовых
актов, иной официальной информации;
15) земельные участки, отнесенные к муниципальной
собственности поселения
16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения;
17) имущество, предназначенное для создания, развития и
обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и
курортов местного значения на территории поселения;
19) имущество, предназначенное для организации защиты
населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера;
20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности
людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.
21) имущество, предназначенное для развития малого и среднего
предпринимательства в поселении
Муниципальное имущество: проблемы
• Остается спорной проблема состава
муниципального имущества
• Перепрофилирование должно было завершиться
к 01.01.2008 г., отчуждение – к 01.01.2009 г.
Сейчас – пролонгация
• Проблемы с инвентаризацией, паспортизацией,
рыночной оценкой, государственной
регистрацией - организационные и финансовые
• Сомнительные подходы (Башкортостан – вся
собственность была объявлена государственной
с возможностью постепенной передачи на
местный уровень)
Муниципальное имущество: проблемы (2)
• Перекос в объеме и качестве передаваемого
имущества от МО государству (РФ и субъекту
РФ) и от государства в МО
• При разграничении имущества муниципальных
районов и поселений, первые передают, прежде
всего, имущество, требующее затрат, а
имущество, приносящее доход, оставляют за
собой
Муниципальные земли
• К 01.01.2009 г.:
– Разграничение собственности на землю – работа в
начальной стадии
– Проведение силами органов МСУ инвентаризации,
межевания, формирования и постановки на
кадастровый учет участков
• К 01.01.2010 г.
– Разработка и утверждение Генеральных планов,
правил землепользования и застройки. По
федеральному законодательству, при отсутствии
Правил органы МСУ не смогут принимать решения
по предоставлению участков под застройку.
• Проблема финансирования всех этих работ!
• Сейчас – пролонгация.
Местные бюджеты: доходы
Доходы:
• Собственные - на осуществление полномочий органов МСУ по
решению вопросов местного значения
• Субвенции на осуществление переданных государственных
полномочий
Состав собственных доходов МСУ:
• Средства самообложения граждан
• Доходы от местных налогов и сборов
• Части доходов от региональных и федеральных налогов и
сборов
• Безвозмездные перечисления с других уровней бюджетов
(дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, иные
средства финансовой помощи)
• Доходы от муниципального имущества
• Часть прибыли муниципальных предприятий
• Штрафы
• Добровольные пожертвования
• Иные поступления в соответствие с законодательными нормами
Налоговые доходы
• Закреплённые местные налоги и сборы
– Земельный налог
– Налог на имущество физических лиц
– Местные сборы
• Перечисления по регулирующим
федеральным и региональным налогам
Доли зачисления налогов в бюджеты
муниципальных образований, %
Поселения
Муниципальные
районы
Городские
округа
Земельный налог
Налог на имущество
физических лиц
100
100
100
100
100
100
Налог на доходы
физических лиц
10
20 (для межселенных
территорий - 30)
30
____
90
90
30
30 (для межселенных
территорий - 60)
60
Единый налог на
вмененный доход
Единый
сельскохозяйственный
налог
* Канада – 83% собственных источников, в том числе 52% - налог на
недвижимость, 17% - гранты вышестоящих уровней управления
Финансовая автономия муниципальных
образований
Низкий уровень
• Местные налоги обеспечивают только 12,2% доходов МО (11% земельный, 1,2% - на имущество физлиц)
«Плохое качество» местных налогов
• По собираемости
• По стимулированию к развитию налоговой базы
Невозможность «маневра»
• Закрытый список местных налогов
• Права по изменению ставок местных налогов изменяют доходы
не более чем на 5%
Зависимость от вышестоящих уровней
• Не решена проблема закрепления на долгосрочной основе
нормативов отчислений от региональных и федеральных
налогов
• Искусственная дотационность. Более 90% МО дотационные
• Зависимость от трансфертов в 2003-2008 гг. РАСТЕТ
• Механизмы выравнивания – дотационные вместо налоговых
Местные бюджеты: расходы
Расходы:
• Осуществляются самостоятельно, но в формах,
предусмотренных Бюджетным кодексом РФ
Муниципальный заказ
• Органы МСУ или уполномоченные ими муниципальные
учреждения выступают заказчиками на поставки товаров,
выполнение работ и услуг
• Муниципальный заказ оплачивается из средств местного
бюджета
• Порядок исполнения муниципального заказа
регламентирован уставом МО и нормативными актами
органов МСУ в соответствие с федеральным и
региональным законодательством
Направления расходования
бюджетных средств
Текущие расходы
– Управленческие расходы (содержание аппарата)
– Финансирование муниципального хозяйства
– Финансирование социально-культурной сферы
– Расходы по обслуживанию долга по муниципальным займам
и ссудам
Капитальные расходы (строительство, ремонт, инновации)
Расходы на осуществление отдельных государственных
полномочий, переданных органам МСУ
Для муниципальных районов: оказание поддержки бюджетам
поселений
Резервный фонд на финансирование непредвиденных расходов
(чрезвычайные ситуации и пр.)
Пути повышения эффективности
расходов местного бюджета
• Переход на БОР
• Повышение эффективности работы МУ и МУПов
• Нормирование расходов на оказание отдельных
видов муниципальных услуг
• Оптимизация тарифов, расширение сектора платных
услуг
• Привлечение частного бизнеса к оказанию
муниципальных услуг (муниципальный заказ и др.
формы)
• Поддержка внедрения ресурсосберегающих
технологий в муниципальном хозяйстве
• Усиление контроля за расходованием бюджетных
средств
Практика переходного периода в
реализации ФЗ№131
Управление полномочиями:
• Субъекты РФ наделены правом в переходный
период своим законом ограничивать объем
полномочий органов местного самоуправления
вновь образованных муниципальных образований
и передавать исполнение данных полномочий
другим муниципальным образованиям (например:
от поселений – муниципальным районам)
• Во многих регионах под административным
давлением региональной власти поселения
передавали исполнение своих полномочий
муниципальным районам (особенно в сферах
формирования бюджета, земельных отношениях,
предоставления ресурсоемких услуг)
Практика переходного периода в
реализации ФЗ№131
Большинство субъектов РФ в ходе переходного
периода:
• ограничили поселения в вопросах распоряжения
ресурсами (налоги, бюджет, имущество, земля);
• ограничили поселения в вопросах, касающихся
предоставления жизнеобеспечивающих и
ресурсоемких услуг (коммунальное обслуживание,
дороги, транспорт, услуги учреждений культуры, в
т.ч. библиотечное обслуживание)
Практика переходного периода в
реализации ФЗ№131
ПРОБЛЕМЫ
• Несовершенство судебной защиты МСУ
• Обюрокрачивание ОМСУ (формальный подход к
проведению публичных слушаний, отказ от
референдумов, противостояние депутатов и
населения)
• Происходит постепенное огосударствление МСУ
Что мешает реформе МСУ
• Недоверие к институту МСУ со стороны региональных
органов власти («все мэры – воры»)
• Нестабильность российского законодательства (всего
за годы реализации 131-ФЗ 32 закона с поправками,
около 200 поправок (последние изменения от
23.07.2008)
• Слабость институтов общественной защиты МСУ
(ассоциаций, союзов, независимого аудита и т.п.)
• Слабое ресурсное ( финансовое и кадровое)
обеспечение ОМСУ по решению вопросов местного
значения
• Слабая информированность населения об институте
МСУ
• Неверие населения в возможность влияния на
принятие решений по вопросам местного значения