Реформирование электроэнергетики в Российской Федерации
advertisement
Институт государства и права РАН «Реформирование электроэнергетики в Российской Федерации» Игорь Владимирович Редькин, к.ю.н. Москва 2008 Реформа: четыре уровня изменений (1) Реформа правового поля; (2) Институциональная реформа; (3) Реформа собственности; (4) Административная реформа. 1. Реформа правового поля Концепция реформы Формулировалась отраслевым бизнесом (главный промоутер реформы - РАО «ЕЭС России»). Выражает частную бизнес идеологию и имеет односторонний характер. Публичные интересы «выпали» из контекста реформы. Мифологична, - не соответствует современным реалиям мировым тенденциям. Основные мифы реформы (отражены в концепции реформы) «Ненужность» государственной собственности на объекты электроэнергетики. Позиция государства позиционный конфликт • Снятие • Управление ценой ценового регулирования в конкурентных секторах • Коррекция «провалов» рынка • Защита потребителя • Опора только на рыночные силы Дерегулирование в логике бизнеса - «Институциональная ловушка» Слабый рынок Неэффективное государство Возможна длительная стабилизация реформы в состоянии «плохого равновесия». В этом заинтересованы те, кто желает извлекать доходы на недостатках системы. Необходима коррекция реформы с целью создания сбалансированной модели регулирования Зарубежный опыт: Концепции частно-публичного регулирования США «Public utilities» • транспорт общего пользования • сетевая инфраструктура • газоснабжение • Энергоснабжение • Теплоснабжение • телефонная связь (фикс.) • телеграф • водоснабжение • утилизация отходов Страны ЕС «Public serviсe» • транспорт общего пользования • • • • • • • электронная связь газоснабжение Энергоснабжение Теплоснабжение почтовые услуги водоснабжение утилизация отходов В России нет понятной публичной доктрины регулирования социально-ориентированных отраслей Нормативно-правовое регулирование Электроэнергетика – сфера комплексного регулирования • Гражданское законодательство; • Жилищное законодательство (оплата услуг); • Административное законодательство (ценовое регулирование; антимонопольное и др.); • Естественно-монопольное законодательство; • Природоохранное законодательство; • Социальное законодательство. Законодательство об электроэнергетике – комплексный институт Нормативно-правовой уровень регулирования Законодательная основа реформы – Пакет законов 2003 года: «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 г. №35-ФЗ ; «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений и дополнений в некоторые акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием ФЗ «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 г.№36 - ФЗ; Изменения в ГК РФ (глава 30 параграф 6); Изменения в ФЗ «О государственном регулировании тарифов…»; «О естественных монополиях»; «Об энергосбережении». ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ» Много бланкетных норм Новый понятийный аппарат (мощность) Гражданско-правовые нормы плохо стыкуются с Гражданским кодексом Нормы-декларации вместо норм-правил Нет четких требований к новым институтам рынка Игнорирует социальные цели регулирования (потребители) ВНЕСЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЙ В ГК РФ «ДОГОВОР ЭНЕРГОСНАБЖЕНИЯ» (ГЛАВА 30 ПАРАГРАФ 6 ГК РФ) Ключевое изменение: пункт 4 статьи 539 «К отношениям по договору энергоснабжения электрической энергией правила настоящего параграфа применяются, если законом или иными правовыми актами не установлено иное» ВНЕСЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЗ «О ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЯХ» Статья 4 дополнена следующими видами деятельности: услуги по передаче электрической энергии; услуги по передаче тепловой энергии услуги по оперативно - диспетчерскому управлению в электроэнергетике; Статья 8 дополнена требованием в отношении субъектов естественных монополий: Предоставлять доступ на товарные рынки и производить товары (услуги) на недискриминационных условиях согласно антимонопольному законодательству. ВНЕСЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЗ «О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ТАРИФОВ НА ЭЛЕКТРИЧЕСКУЮ И ТЕПЛОВУЮ ЭНЕРГИЮ В РФ» • закон действует до завершения переходного периода; • увеличена степень федерального влияния на регионы (через механизм предельных тарифов – «прайс-кэп»); • возможность установления свободной (договорной) цены на электроэнергию в нерегулируемых секторах оптового рынка; • разделение услуг по организации функционирования и развитию ЕЭС (между РАО «ЕЭС России», ФСК, СО-ЦДУ, АТС); • введен годовой цикл регулирования (календарный год) + увязка с бюджетным процессом по времени; •субсидиарно применяется ФЗ «Об электроэнергетике» «Об электроэнергетике»). (ст. 20 п.3 ФЗ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ ПОДЗАКОННОГО УРОВНЯ (распоряжение Правительства РФ от 27 июня 2003 г. № 865 – р) • Правила оптового рынка переходного периода (+); • Основы ценообразования на электрическую и тепловую энергию и Правила регулирования тарифов (цен) (+); • Стандарты раскрытия информации субъектами оптового и розничного рынков (+); • Правила недискриминационного доступа к услугам технологической и коммерческой инфраструктуры (+); • Правила функционирования розничных рынков э/э (+); Проблемы законодательства об электроэнергетике • Дефицит нормативно-правовой регламентации; • Обилие технических норм; • Объемно и имеет тенденцию к дальнейшему росту и усложнению; • Формирование системного правового поля. Правовое регулирование усложняется проблемы увеличиваются – признаки несовершенной концепции регулирования Реформа системы договоров Формирование новой системы договоров; усложнение договорных связей вследствие появления новых субъектов; однопредметные договоры; договоры соответствуют матрице отношений в отрасли (производство-передача-сбыт). Повышение требований к качеству договорно – правового регулирования 2. Структурная (институциональная) реформа Принципы проведения структурной реформы Организационное разделение бизнеса генерация (производство) электроэнергии; сбыт (купля-продажа) электроэнергии; услуги технологической инфраструктуры; услуги коммерческой инфраструктуры. Цель: создать предпосылки для конкурентного рынка Методы формирования новых институтов рынка • реорганизация старых субъектов - АО-энерго, РАО «ЕЭС России» (базовый механизм – выделение) • создание новых институтов рынка ФСК, СО-ЦДУ, АТС Ликвидация старых институтов вертикально-интегрированных компаний последствия: горизонтальная интеграция на уровне договоров РАО «ЕЭС России» как энергохолдинга последствия: децентрализация управления отраслью Три этапа реформирования Стратегия «5+5» РАО «ЕЭС России» 1. Первый этап – 2003-2004 г.г. 2. Второй этап – 2004- 2006 г.г. 3. Третий этап – 2007 – по н.в. Стратегия «5+5» Первый этап (2003 – 2004 г.г.) Запуск сектора свободной торговли до 15 % (спот-рынок на базе НП «АТС») Пилотные преобразования 4 АО-энерго Создание пилотной ОГК № 5 Стратегия «5+5» Второй этап (2005 – 2006 г.г.) Реструктуризация АО-энерго (71) Сборка ОГК (6) и ТГК (14) Консолидация сетей (11 МРСК и 7 ММСК (55) Cоздание энегргосбытовых компаний (52) Стратегия «5+5» 3-й этап (2006 – 2008 г.г.) Запуск рынков (оптового и розничного); Поэтапное ценовое дерегулирование до 2011 г.; Увеличение доли государства в ФСК и СО-ЦДУ; Продажа акций ЭСК, ОГК и ТГК частным инвесторам; Определение гарантирующих поставщиков; РАО «ЕЭС России» прекращает существовать (2008 г) ! РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ АО- ЭНЕРГО (первый этап – выделение бизнеса) . Непрофильный бизнес АО - ЭНЕРГО Энергосбыт Генерация Для ОГК Генерация Для ТГК Сети ЕНЭС Управляющая компания Сети Распределит. Создание оптовых генерирующих компаний Распоряжение Правительства РФ от 1 сентября 2003 г. № 1254-р (от 25.10.04 г. 1367-р) Принципы создания ОГК : по технологическому принципу: тепловые и гидро-ОГК; по экстерриториальному принципу: состав генераторов; по конкурентному принципу: рыночная сила. Первый этап: выделение генерации из АО-энерго АО - ЭНЕРГО Выделение 49 % ОАО – электростанция 51 % Миноритарные акционеры РАО «ЕЭС России» Второй этап: интеграция в ОГК -холдинг ОГК РАО «ЕЭС России» Передача акций в ОГК 49 % АО – электростанция 51 % 49 % АО – электростанция 51 % Дочернее общество Третий этап: ОГК – единая компания Переход на единую акцию 49 % электростанция 51 % Миноритарные акционеры СтанцияСтанцияфилиал филиал ОГК ОГК Холдинг РАО «ЕЭС России» Миноритарные акционеры 48 % Государство 52 % РАО «ЕЭС России ФСК CО-ЦДУ ОГК № (6) ГидроОГК ТГК №Х (14) ММСК (7) МРСК МРСК (11) Реорганизация РАО «ЕЭС России» (выделение промужуточных холдингов) Государственный холдинг (52 % акций ФСК + акции ОГК-ТГК) присоединение РАО «ЕЭС России» Миноритарный холдинг (48 % акций ФСК) Федеральная сетевая компания 75 % + 1 акция Структура оптового рынка Гарантирующие поставщики Крупные потребители Cовет рынка СО-ЦДУ Коммерческий оператор ОГК Энергосбытовые компании ФСК ТГК Поставщики Коммерческая инфраструктура Основные функции: Некоммерческое партнерство «Совет рынка» ОАО «Администратор торговой системы» ЗАО «Центр финансовых расчетов» • «регуляторные» функции • услуги по организации торговли • унифицированная сторона по сделкам Управление оптовым рынком Обязательное членство всех участников рынка (СРО) НП «Совет рынка» Наблюдательный совет 20 чл. Палата государства 8 Палата поставщиков 4 Палата Потребителей 4 Палата Инфраструктуры 4 Институциональная реформа Опережает создание правового поля и не сопровождается адекватными правовыми механизмами поддержки новых институтов: создание новой структуры договорных связей; решение проблемы доступа к инфраструктуре; принятие нормативных правил и процедур, создающих основу для развития реформы. 3. Реформа собственности Принцип сегментирования собственности Государственная собственность на объекты инфраструктуры (естественные монополии); Частная собственность на объекты генерации и сбыта Целевая структура отрасли Реформа отношений собственности Проблемы: • Скрытая форма приватизации государственного имущества; • Усложнение модели реорганизации РАО «ЕЭС России»; • На данном этапе невозможно определить объективную стоимость бизнеса; • Риск консервации монопольной структуры на уровне частной собственности Анализ зарубежного опыта Модели собственности на коммунальные объекты Английская модель Полная приватизация объектов коммунальной инфраструктуры Немецкая модель Коммунальные предприятия являются акционерными компаниями, контрольный пакет акций которых Принадлежит муниципалитету Французская модель Муниципальная собственность на объекты коммунальной инфраструктуры и передача их на концессионной основе частным операторам Для России наиболее перспективна французская модель Предупреждение конфликта интересов ст.6 Федерального закона «Об особенностях функционирования электроэнергетики…» с 1 апреля 2006 г. Запрещается совмещение: естественно-монопольной деятельности потенциально конкурентной деятельности (после переходного периода запрет действует для аффилированных лиц в рамках одной ценовой зоны) Предупреждение конфликта интересов Исключения из запрета о совмещении (Ст.6): • Субъекты в изолированных энергосистемах (АО-энерго); • Сетевая деятельность исключительно для собственных нужд; • Гарантирующие поставщики (территориальные сетевые к.); • Эксплуатирующие организации АЭС (концерн «Росэнергоатом»); • Субъекты, владеющие электростанциями и осуществляющими сетевую деятельность, преимущественно для собственных нужд. Критерии деятельности для собственных нужд См.: Постановление Правительства РФ от 6 июня 2006 г. № 355 «Об особенностях функционирования хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность преимущественно для удовлетворения собственных нужд» (п.2-8). • Владение эл.станциями и электросетевыми объектами; • Суммарный месячный объем потребления для собственных нужд превышает 75 % производимой электроэнергии; • Суммарный месячный объем транспортируемой энергии по сетям другим потребителям не превышает объем собственного потребления; • Заключены договоры, предусмотренные законодательством, в целях обеспечения фунционирования в рамках ЕЭС, включая договоры об оказании услуг по передаче Э\э и оперативнодиспетчерском управлении. • Направление уведомления в уполномоченный орган (ст. 6 ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики …» Контроль за соблюдением запрета о совмещении Постановление Правительства РФ от 27 октября 2006 г. «Об утверждении правил осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами запрета на совмещение деятельности…» Контроль возлагается на ФАС России: • Рассмотрение уведомлений субъектов рынка; • Направление запросов о предоставлении информации; • Проведение проверок деятельности субъектов рынка; • Решение о принудительной реорганизации юридического лица в форме разделения или выделения (как санкция за нарушение запрета). Зоны оптового рынка Изолированные зоны Неценовые зоны Kaлининград оптовый рынок э/э отсутствует Архангельск Коми Eвропа Урал Сибирь Ценовые зоны Дальний Восток Виды рынков Оптовый рынок мощности Оптовый рынок (балансирующий) Рынок двусторонних договоров Рынок системных услуг Оптовый Рынок (спот-рынок) Розничные рынки Рынок производных инструментов Розничный рынок электроэнергии Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики Пост. Правительства РФ от 31 августа 2006 г. № 530 Структура розничного рынка (ст.37 ФЗ «Об электроэнергетике») Потребители Исполнители КУ МРСК Энергосбытовая организация СО-ЦДУ Гарантирующий Поставщик Энергоснабжающая организация Гарантирующий поставщик (до проведения конкурсов) • АО – энерго или их правопреемники - энергосбытовые организации • Энергоснабжающие организации на дату вступления Правил с поставкой в объеме 50 млн. кВт.ч • Хозяйствующие субъекты со своей генерацией или сетями, изолированными от ЕЭС Гарантирующий поставщик В реестр ФСТ России внесено 350 ГП и них: • 100 ГП – являются субъектами ОРЭ • 250 ГП должны стать субъектами ОРЭ до 1.01.10 г Если ГП до 1 января 2010 г. не станет субъектом ОРЭ он теряет статус ГП (п. 40 Правил РР) Гарантирующий поставщик (выбор по конкурсу) • Статус ГП - присваивается на открытом конкурсе (раз в период 3 года); • Организатор конкурса – органы исполнительной власти субъекта РФ; • Правила проведения конкурсов - Минэнерго (Сроки принятия - до 1 сентября 2009 г. – очередн., до 1 мая 2008 внеочередн.конкурсы); • Сроки проведения первых конкурсов – не ранее 2010 г. и не позднее 2012 г. • ГП начинает работу с 1 января следующего года. Гарантирующий поставщик (Конкурсные требования п. 25) • Условия обслуживания потребителей подразделений, кадров и др.); (наличие • Собственный капитал не менее 5 % среднемесячной стоимости э/э (либо финансовое покрытие на эту сумму); • Задолженность на ОРЭ не более 2 периодов платежей; • Основной критерий - минимизация НВВ (п.26) Гарантирующий поставщик (зоны деятельности) Границы зоны деятельности ГП: - Административные границы субъекта РФ (п. 54); Исключения: Несколько ГП в одном субъекте РФ Но ! В каждой зоне д.б. – не менее 25 % потребителей субъекта РФ и объем поставки не менее 50 млн. кВт.ч в год; Зоны деятельности определяются: • по точкам поставки на ОРЭ (для участников ОРЭ); • по границам балансовой принадлежности сетей, к которым присоединены потребители; • не могут пересекаться. Гарантирующий поставщик Смена ГП на внеочередном конкурсе • Нарушение обязательств на рынке (п.33); • Лишение права на участие в ОРЭ; • Ликвидация или банкротство; • Добровольный отказ от своих функций. Присвоение статуса ГП вне конкурса: Если внеочередной конкурс не был проведен в срок или признан несостоявшимся - статус ГП присваивается территориальной сетевой огранизации (п.51 Правил) Энергоснабжающие организации п.3 Правил функционирования р/рынков Определение ЭСО (два критерия): • Осуществляет продажу э/энергии; • Совмещает с передачей э/энергии. Вопросы: 1) Квалифицирующий признак ЭСО: - присоединенная сеть (ГК) или - совмещение деятельности (Правила) ? 2) ЭСО - правовой статус или функция ? Энергосбытовые организации ст. 3 ФЗ «Об электроэнергетике» Определение Энергосбытовой организации: • Продажа э/энергии (произведенной или купленной); • Основной вид деятельности. Вопросы: • Правовой статус или функция ? • Свобода в заключении договоров (п.8) ? Схема энергоснабжения граждан (по Жилищному кодексу РФ) Гарантирующий поставщик Исполнитель коммунальных услуг (УК, ТСЖ и др.) Коммунальные услуги Граждане энергоснабжение Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утв. Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 307 Розничные рынки Негативные тенденции и риски: вытеснение независимых субъектов с рынка с использованием правовых средств; создание новых барьеров входа на рынок; риск замены государственной монополии на частную (консервации старой модели на уровне новых институтов); риск монополизации розничных рынков гарантирующими поставщиками. 5. Модернизация государственного управления электроэнергетикой Государственное управление электроэнергетикой 1994-2004 годы ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КОМИССИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ МАП МИНАТОМ РОССИИ РОССИИ ФЭК РОССИИ МИНЭНЕРГО МИНЭКОНОМРАЗВИТИЯ РОССИИ РОССИИ Административная реформа Указ Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Новая структура управления электроэнергетикой Новая структура управления электроэнергетикой Правительство РФ Минэнерго Государственная Корпорация «Росатом» Федеральная служба по тарифам Федеральная Антимонопольная служба Ростехнадзор Диагноз: множественность регуляторов • Фрагментарная компетенция • Ненужная «конкуренция» регуляторов. • Конфликт регуляторов в зонах «общей» компетенции. • Отсутствие отраслевого регулятора рынка. Качество государственного управления не соответствует новой модели функционирования отрасли Квази – регулятор рынка РАО «ЕЭС России» Квази-регулятор • Формирует идеологию реформы отрасли. • Принимает все содержательные решения. • Обладает мощными корпоративными инструментами управления как холдинг. • Получает ресурсы в виде «политической ренты». С и с ч е з н о в е н и е м РА О « Е Э С Р о с с и и » возникает системный «провал» в к о о р д и н а ц и и р ы н к а и д е ц е н т р а л и з а ц и я о т р а с л и Европейский опыт регулирования (Директива ЕС по электроэнергии 2003/54/EC) Статья 23 Директивы предписывает: 1. Создать компетентный и независимый орган регулирования электроэнергетики 2. Сфера компетенции регулятора: гарантирование честной конкуренции и эффективного функционирования рынка Европейский опыт регулирования (Директива ЕС по электроэнергии 2003/54/EC) Регуляторы переносят свою ответственность в следующие функции : • Качество конкуренции на рынке. • Управление ценовыми рисками. • Институциональная организация рынка. • Защита потребителя как «высшей инстанции» на рынке. Негативные тенденции регулирования электроэнергетики в России • Отставание модернизации государственного управления от динамики либерализации рынка; • Применение старых инструментов и повышение издержек регулирования; • Увеличение регуляторных рисков в переходный период реформирования; • Неясные социальные цели регулирования. Защита потребителей на рынке электроэнергии Защита потребителя В старой модели: •Регулирумая цена • Государственная собственность на средства производства В новой модели – Комплекс институциональных механизмов: • Конкуренция. • Информационная прозрачность. • Публичный договор. • Коррекция «провалов» рынка. Проблемы защиты потребителей Снижены стандарты ответственности субъектов рынка перед потребителями; Переложение рисков на потребителей; Нет симметрии в правах и обязанностях; Нет защиты от ценовых манипуляций. Реформы без защитных и компенсационных механизмов могут привести к снижению качества жизни Темпы либерализации цен (п. 50 Правил ОРЭ) 2007 г. - 1 января по 30 июня - 1 июля по 31 декабря 2008 г. - 1 января по 30 июня - 1 июля по 31 декабря 2009 г. - 1 января по 30 июня - 1 июля по 31 декабря 2010 г. - 1 января по 30 июня - 1 июля по 31 декабря 2011 – от 90 до 95 % - от 85 до 90 % – от 80 до 85 % - от 70 до 75 % – от 65 до 70 % - от 45 до 50 % – от 35 до 40 % - от 15 до 20 % - 100 % объема по нерегулируемым ценам Население 100 % объема по регулируемым ценам ! Темпы либерализации цен Постановление Правительства РФ № 205 от 7 апреля 2007г. 100% 100% 90% 80% 80% 70% 60% 60% 50% 50% 40% 30% 25% 30% 20% 5% 10% 15% 10% 01.01.2011 01.07.2010 01.01.2010 01.01.2009 01.07.2009 01.07.2008 01.01.2008 01.07.2007 01.01.2007 0% Последствия ценовых рисков в условиях дерегулирования • Неэффективное распределение ресурсов. • Общее снижение конкурентоспособности промышленности. • Опасное снижение качества жизни граждан. • Рост нагрузки на бюджеты – субсидирование бюджетных потребителей. Управление ценовыми рисками – новая сверхзадача Принципы ценообразования на коммунальные услуги США • Принцип «Справедливой цены» - честная отдача на честно оцененный размер капитала Швеция • Принцип «разумной цены» на уровне фактических издержек и «разумной» прибыли В этой сфере не допускается получение избыточных доходов, прямо не обусловленных уровнем эффективности бизнеса Меры по защите потребителей 1. Меры по усилению переговорной силы потребителей. 2. Защита от ценовых манипуляций. 3. Стандарты качества обслуживания потребителей. 4. Участие потребителей в регуляторном процессе. Усиление переговорной силы потребителей • Примерные формы договоров • Правила заключения и исполнения договоров • Недискриминационный доступ к услугам • Участие потребителей в регуляторном процессе • Раскрытие полной и достоверной информации • Право выбора поставщика Вывод: защита потребителя не за счет низкой цены, а за счет качества среды Участие потребителей в регуляторном процессе Механизмы, используемые в странах ЕС • Консультативные и совещательные органы при органе регулирования. • Создание в органе регулирования подразделения, уполномоченного представлять интересы потребителей. • Установление регуляторами формальных отношений с национальными органами защиты прав потребителей. • Выборность членов органа регулирования вместо назначения. • Прямое представительство потребителей и других заинтересованных сторон в органе регулирования. Параметры качества услуг (На примере опыта стран ЕС) • Техническое качество: - качество электроэнергии (колебания частоты, уровень напряжения, симметричность фаз, и т.д.); - надежность поставки (частота и длительность отключений, количество отключенных потребителей). • Коммерческое качество - качество обслуживания потребителей (выставление счетов, учет потребления, соблюдение сроков заключения договоров, работа с жалобами и т.д.). Государственный мониторинг параметров качества энергоснабжения Развитие регулирования Европейский опыт Энергоснабжение - услуга «общего экономического значения» Зеленая и Белая книги по услугам общего экономического значения (2003 -2004 г.г.) Принципы оказания услуг ОЭЗ: доступность качество непрерывность надежность безопасность Спасибо за внимание ! www.energovopros.ru
