Московской государственной юридической академии

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Московской государственной юридической академии
на законопроект Федерального закона «Об автономных учреждениях»
Подготовленный проект ФЗ «Об автономных учреждениях»
определяет правовое положение автономных учреждений, образуемых
исключительно с участием Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований в лице соответствующих органов.
В связи с этим предлагается введение новых разновидностей учреждений государственные и частные, бюджетные и автономные. Предлагаемые
изменения в действующее законодательство вызывают целый ряд
принципиальных возражений, суть которых сводится к следующему:
1. Принципиальные возражения вызывает вводимая законопроектом
новая правовая конструкция «автономное учреждение». В связи с
появлением автономного учреждения на законодательном уровне
предлагается выделять частные и государственные (муниципальные)
учреждения, последние из которых в свою очередь подразделяются на
бюджетные и автономные.
Насколько можно судить из содержания законопроекта, автономному
учреждению предоставляется более широкая свобода в привлечении наряду с
бюджетными иных средств за счет деятельности, не выходящей за рамки
специальной правоспособности, а также в распоряжении указанными
средствами. При этом в отличие от бюджетного учреждения учредитель
(собственник) учреждения не несет ответственности по обязательствам
автономного учреждения (п.З ст.2 проекта ФЗ «Об автономном
учреждении»).
Согласно ст. 120 ПС РФ учреждением признается организация,
созданная собственником для осуществления управленческих, социальнокультурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая
им полностью или частично. Тем самым по усмотрению собственника то или
иное учреждение может финансироваться полностью или частично. В уставе,
утверждаемом собственником, может закрепляться право учреждения
привлекать дополнительные внебюджетные средства от основной
деятельности. Поэтому вопрос финансирования может быть решен в рамках
действующей правовой конструкции.
Что касается отказа от субсидиарной ответственности собственника по
обязательствам автономного учреждения, то это положение противоречит
организационно-правовой природе учреждения. Имущественная
независимость (автономия) учреждения от собственника носит весьма
условный характер. За собственником учреждения, даже в комментируемом
законопроекте, сохранено право широкого вмешательства в деятельность
учреждения путем принятия судьбоносных для него решений (ст.10 проекта
ФЗ «Об автономных учреждениях»). С учетом этого права лиц, вступающих
с учреждениями в определенные гражданско-правовые отношения, должны
быть дополнительно защищены от необоснованных решений, принимаемых
учредителем учреждения.
Следовательно, отказ от субсидиарной ответственности государства
или муниципального образования по обязательствам бюджетного или
автономного учреждения недопустим, поскольку является существенным и
неотъемлемым признаком данной организационно-правовой формы
юридического лица.
2. В соответствии с анализируемым проектам закона решение наиболее
важных вопросов, касающихся деятельности автономного учреждения
отнесено к компетенции наблюдательного совета (ст. 12). Между тем в
рассматриваемом законопроекте не предусматривается никакой гражданскоправовой ответственности за ключевые решения, принимаемые указанными
органами, в отношении автономного учреждения. Вся полнота
ответственности за результаты деятельности возлагается на руководителя,
который даже не является членом наблюдательного совета. Это не совсем
понятно, поскольку даже по действующему законодательству о
некоммерческих организациях в состав высшего органа автономной
некоммерческой организации может входить не более одной трети лиц,
состоящих с организацией в трудовых отношениях (ст.29).
При таких обстоятельствах сложно вести речь о полной автономии
организации.
3. К сфере регулирования ФЗ «Об автономном учреждении» относятся
вопросы деятельности автономных учреждений в области науки,
образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости
населения, физической культуры и спорта. При этом устанавливается
жесткая система управления применительно к автономным учреждениям в
лице соответствующих высших органов. Между тем существуют
особенности функционирования государственных учреждений в различных
сферах деятельности. Например, трудно предусмотреть единые высшие
органы управления для высшего учебного заведения и библиотеки или
музея.
Если проанализировать предлагаемую модель автономии на примере
высшего образования, то на самом деле предлагаемый законопроект
существенно ограничивают ее по сравнению с той, которая предусмотрена
действующим законодательством. Основополагающим принципом
автономии высшего учебного заведения является свобода вуза в
формировании своих органов управления, которая предполагает
возможность какого-либо давления со стороны любых лиц, включая
учредителя. Поэтому сформированная по действующему законодательству
система управления в лице общего собрания (конференции) педагогических
работников, ученого совета, ректора является вполне демократичной и
эффективной. В этом смысле в предлагаемом законопроекте автономия вуза
ликвидируется. В состав наблюдательного совета входят чиновники и другие
лица» которые к вузу не имеют никакого отношения и ни за что не отвечают.
Ректор вуза вообще не включен в наблюдательный совет (ст. 11 проекта ФЗ).
Практически ликвидирована «автономия» образовательного учреждения
высшего профессионального образования в плане избрания ректора на
ученом совете, наделения ученого совета полномочиями принятия решений
по наиболее важным вопросам деятельности образовательного учреждения и
др. В этой части многие положения проекта комментируемого закона
кардинально противоречат действующему ФЗ «О высшем и послевузовском
профессиональном образовании».
Если и вводить новые виды учреждений, то достаточно предусмотреть
лишь одну норму самого общего содержания в ФЗ «О некоммерческих
организациях». Особенности правового положения автономных учреждений
должны регулироваться специальным законодательством применительно к
соответствующей сфере деятельности (образование, культура, физкультура и
спорт и т.д.).
4. Установление жесткого деления учреждений на частные и
государственные учреждения практически исключает возможность создания
смешанных учреждений. Действующее законодательство допускает
образование учреждений несколькими собственниками. Практическая
целесообразность создания таких совместно финансируемых с государством
учреждений очевидна: государство сохраняет за собой контрольные функции
за деятельностью учреждений в наиболее важных сферах, частично снимая с
себя бремя их финансирования.
Согласно пЗ ст.9 ГК особенности правового статуса отдельных
видов государственных и иных учреждений определяются законом и
иными правовыми актами. Из этого следует, что отсутствует
необходимость в принятии федерального закона, регулирующего
порядок создания, деятельности автономных учреждений, действующих
в различных областях. Необходимо идти по пути приня тия
нормативных актов, регулирующих порядок деятельности учреждений в
конкретной сфере деятельности. В частности, по всей видимости,
существует необходимость принятия федерального закона о
государственном учреждении в сфере образования, учитывающего
особенности их функционирования в этой области. Это позволило бы
более полно решить все вопросы, касающиеся определения компетенции
каждого органа учреждения.
Ректор МГЮА
Академик РАН
Кутафин О.Е.