Финансово-правовые особенности деятельности автономных

Финансово-правовые особенности деятельности автономных
учреждений в связи с принятием Федерального закона
Как известно Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений»
перестраивает
существующую
систему
государственных
учреждений, делая её трёхзвенной: автономные, бюджетные и казённые
учреждения.
И если правовой статус бюджетных учреждений претерпел существенные
изменения, а казенных был буквально сформирован заново, то правовое
регулирование деятельности автономных учреждений на первый взгляд
изменилось несущественно. Вместе с тем я полагаю необходимым обратить
Ваше внимание на ряд нововведений в данной сфере, а также попутно осветить
заявленные Вами вопросы, касательно автономных учреждений.
Первое и главное изменение законодательства в сфере деятельности
автономных учреждений – это, конечно же, установление сфер, в которых
учреждения указанного типа могут создаваться с 1 января 2011 года. К данным
сферам
законодателем
отнесены
наука,
образование,
здравоохранение,
культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и
спорт. При этом Федеральный закон «Об автономных учреждениях» не
устанавливает закрытый перечень указанных сфер и определяет, что иные
сферы могут быть предусмотренные федеральными законами.
Несмотря на периодически возникающую информацию о том,
что
перечень сфер вот-вот будет расширен (в частности подобного рода сведения
появлялись
в
отношении
сферы
средств
массовой
информации
и
многофункциональных центров), на сегодняшний момент Федеральный закон
«Об автономных учреждениях» остается единственным федеральным законом,
определяющим сферы, в которых могут создаваться и функционировать
2
автономные
учреждения,
за
исключением
Градостроительного
кодекса
Российской Федерации.
Какова же судьба тех автономных учреждений, которые были созданы до
вступления в силу Федерального закона № 83-ФЗ, но деятельность которых при
этом не подпадает ни под одну из сфер, установленных в Федеральном законе
«Об автономных учреждениях»? Согласно Федеральному закону № 83-ФЗ
автономные учреждения, созданные (в том числе путем изменения типа) до 1
января 2011 года для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления
предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий
органов
государственной
власти,
полномочий
органов
местного
самоуправления в сферах, не предусмотренных частью 1 статьи 2 Федерального
закона
«Об
автономных
учреждениях»,
подлежат
реорганизации
или
ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования
Федерального закона № 83-ФЗ. Такой датой считается 10.05.2010 – день, когда
Федеральный закон № 83-ФЗ был опубликован в «Собрании законодательства
РФ». Соответственно автономные учреждения, осуществляющие деятельность
в сферах, не отнесенных федеральными законами к сферам деятельности
автономных учреждений, подлежат ликвидации либо реорганизации до 10 мая
2011 года.
Возникает
вопрос,
так
что
же
делать?
Реорганизовывать
или
ликвидировать? И можно ли просто изменить тип автономного учреждения,
допустим на бюджетное?
Начнем с последнего вопроса. На наш взгляд, законодатель четко
определил
круг
возможных
действий
(ликвидация
или
реорганизация
автономного учреждения), тем самым исключив возможность изменения типа
автономного учреждения, не соответствующего заявленным сферам. Норма
Федерального закона № 83-ФЗ является не только императивной, но и
специальной по отношению к общим нормам об изменении типа автономного
учреждения. Таким образом, автономное учреждение, осуществляющее
3
деятельность в сферах не предусмотренных федеральными законами, должно
быть либо реорганизовано, либо ликвидировано.
Необходимо отметить, что в настоящее время разработан законопроект
(можно найти на сайте minfin.ru) «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
правового положения автономных учреждений», предусматривающий не
только расширение сфер, в которых могут создаваться и действовать
автономные учреждения (в части дополнения сферой средств массовой
информации), но и устанавливающий возможность изменения типа автономных
учреждений, деятельность которых не относится к указанным выше сферам, в
целях создания бюджетных либо казенных учреждений. В настоящее время
сведения о том, будет ли указанный проект принят, отсутствуют.
Также возникает вопрос, что же всё-таки лучше реорганизация или
ликвидация? Для начала необходимо решить вопрос о том, планируется ли
дальнейшее осуществление учреждением уставной деятельности? Т.е. если
муниципальное образование готово вообще отказаться от осуществления
деятельности, отнесенной к ведению автономного учреждения, то ответ
очевиден – ликвидация.
Если
же
муниципальное
образование
планирует
продолжать
осуществлять соответствующую деятельность через свое учреждение, то при
проведении
реорганизации
или
ликвидации
автономного
учреждения,
необходимо учитывать ряд особенностей.
Во-первых, в каких формах может быть проведена реорганизация?
Очевидно, что для рассматриваемых целей подходят прежде всего 2 формы –
разделение, либо выделение. Разница заключается в том, что если в случае
выделения создается новое юридическое лицо (например, в форме бюджетного
учреждения), к которому переходит часть или все права и обязанности
автономного учреждения, а само автономное учреждение либо меняет сферу
деятельности, либо ликвидируется, то в случае разделения создается два
4
новых юридических лица, между которыми делятся права и обязанности
автономного учреждения, а само автономное учреждение ликвидируется. При
этом системный анализ рассматриваемых положений Федерального закона №
83-ФЗ и статьи 18 Федерального закона «Об автономных учреждениях»
свидетельствует о том, что в данном случае реорганизация автономного
учреждения в форме слияния или присоединения невозможна.
Что касается ликвидации автономного учреждения, то данный процесс
представляется несколько более сложным и затратным. Во-первых, при
ликвидации автономного учреждения в обязательном порядке должны быть
исполнены обязательства перед всеми кредиторами данного юридического
лица (при реорганизации досрочное исполнение обязательств осуществляется
только при наличии соответствующего требования со стороны кредитора).
Кроме того, возобновление правоотношений с контрагентами у юридического
лица,
создаваемого
взамен
ликвидируемого
автономного
учреждения,
потребует повторного заключения всех расторгнутых договоров (в свою
очередь при реорганизации права и обязанности по действующим договорам
перейдут к новому юридическому лицу в порядке правопреемства и не
потребуют
перезаключения
договоров).
Во-вторых,
при
ликвидации
автономного учреждения, согласно требованиям трудового законодательства
значительные средства должны будут быть выплачены бывшим работникам
юридического лица, в частности:
заработную плату за фактически отработанное время в месяце
увольнения;
компенсацию за все неиспользованные отпуска (как основные, так и
дополнительные) за все предыдущие годы без ограничения (127 ТК РФ);
дополнительную компенсацию за досрочное расторжение трудового
договора (до истечения двух месяцев). Компенсация определяется в размере
среднего заработка, исчисленного пропорционально времени, оставшемуся до
истечения срока предупреждения об увольнении (ст. 180 ТК РФ);
5
выходное пособие в размере среднего месячного заработка (ст. 178 ТК
РФ). При этом из норм статьи 287 ТК РФ следует, что совместителям выходное
пособие выплачивается на общих основаниях;
средний заработок за период трудоустройства, но не более двух месяцев
со дня увольнения (с зачетом выплаченного выходного пособия);
средний заработок за третий месяц со дня увольнения, если работник
представит справку из органа занятости населения (ст. 178 ТК РФ).
В-третьих, по своим временным рамкам процесс реорганизации
представляется
более
учреждения
последующим
с
оптимальным,
(или
нежели
ликвидация
параллельным)
автономного
созданием
другого
юридического лица.
Относительно вопроса о том, существует ли вероятность того, что
учредитель не сформулирует муниципальное задание для автономного
учреждения, которое в результате лишится права в том или ином финансовом
году на бюджетное финансирование, необходимо отметить следующее.
Теоретически, такая возможность конечно же существует. Вместе с тем
согласно статье 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»
автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная
Российской
Федерацией,
субъектом
Российской
Федерации
или
муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях
осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации
полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного
самоуправления. При этом согласно статье 4 указанного федерального закона
основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность,
непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное
учреждение создано.
Таким образом, автономное учреждение, не получив государственного
задания, не сможет выполнять работы, оказывать услуги, а соответствующие
полномочия
государственных
и
муниципальных
органов
не
будут
6
осуществлены. Очевидно, что в такой ситуации лица, ответственные за
разработку
и
доведение
государственного
задания
должны
понести
ответственность в рамках действующего законодательства.
Стоит
также
отметить,
что
необходимо
разделять
доведение
государственного (муниципального) задания до автономного учреждения и
доведение до него бюджетных ассигнований (т.е. финансирование из
соответствующего бюджета). Так, из части 4 статьи 4 Федерального закона «Об
автономных учреждениях» следует, что государственное задание может
осуществляться не только за счет средств соответствующего бюджета.
Относительно вопросов о том, как должно осуществляться изменение
государственного задания при изменении объема субсидии на его выполнение и
наоборот, стоит отметить, что законодательством не установлено, в каких
именно пропорциях должно изменяться государственное задание или объем
предоставляемой субсидии. Вместе с тем, очевидно, что соответствующие
изменения должны производиться соразмерно, исходя из суммы трудозатрат и
иных показателей, используемых при расчете размера субсидии.
Что
касается
учреждением
вопроса
платных
услуг
об
с
обязательности
сохранением
оказания
автономным
соответствующей
части
бесплатных, необходимо отметить следующее. Во-первых, законодатель
напрямую
не
устанавливает,
что
за
счет
субсидии
на
выполнение
государственного задания должны предоставляться именно бесплатные услуги.
Платность или бесплатность услуги определяется нормативным правовым
актом, закрепляющим соответствующие государственные гарантии или меры
социальной поддержки. Во-вторых, тезис о том, что основным принципом
деятельности автономного учреждения является получение высоких доходов от
предпринимательской и иной приносящей доход деятельности не совсем
верный. Необходимо помнить, что автономное учреждение – это прежде всего
некоммерческая организация. Вместе с тем, указанная форма некоммерческих
7
организаций действительно имеет ряд дополнительных возможностей для
осуществления эффективной приносящей доход деятельности. При этом
согласно Федеральному закону «Об автономных учреждениях» автономное
учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку,
поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и
соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в
его учредительных документах (уставе).
Относительно вопроса о необходимости разработки и принятия
порядков санкционирования расходов и возврата неиспользованных
остатков субсидий автономным
учреждениям, необходимо
отметить
следующее. Федеральным законом № 83-ФЗ статья 2 Федерального закона «Об
автономных учреждениях» дополнена частью 3.4 согласно которой проведение
кассовых выплат за счет средств автономных учреждений осуществляется
территориальными
органами
Федерального
казначейства,
финансовыми
органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в
порядке,
установленном
соответственно
Федеральным
казначейством,
финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального
образования), от имени и по поручению указанных учреждений в пределах
остатка
средств,
поступивших
автономным
учреждениям.
При
этом
законодательством действительно не установлено требования о разработке
порядка
возврата
учреждениям.
неиспользованных
остатков
субсидий
автономным