Принятие политических решений в бюджетном процессе РФ в

Принятие политических решений в бюджетном процессе РФ в 2000-е годы:
трансформация «правил игры»
При
анализе
процесса
принятия
политических
решений
в
сфере
государственного бюджета важно учитывать существующие «правила игры»,
включающие, в том числе, формальные и неформальные нормы, поведенческие
образцы, экономические стимулы, политические ценности1.
Поиску ответа на вопрос о том, какие политические «правила» определяют
основные характеристики бюджета РФ и ее субъектов, было посвящено эмпирическое
исследование, проведенное мной в 2011 году. Более 30 глубинных экспертных
интервью с участниками бюджетного процесса (руководители подразделений
федеральных
и
региональных
исполнительных
органов
власти,
члены
представительных органов федерального и регионального уровней, руководители
регионов и муниципалитетов) позволяют говорить о трансформации набора
релевантных правил в области бюджетирования на протяжении 2000-х годов.
В 2000-2006 годах Россия вступила на путь политического реформирования,
совершенствования государственного управления. Однако бюджетные реформы и
введение централизованного контроля в бюджете России были не просто ответом на
повсеместно осознанную неэффективность государственного управления. Скорее,
реформа стала вспомогательным средством политической стабилизации. Это стало
очевидным во второй половине 2000-х годов, когда ее потенциал как инструмента
властной централизации был исчерпан, и дальнейшее ее развитие грозило
сокращением свободы действий федеральной власти.
С 2007 года обозначился новый период в развитии бюджетного процесса, для
которого стал характерен отход от декларированных норм бюджетной реформы.
Эксперты считают, что большинство позитивных нововведений 2000-х годов до сих
пор имеют слишком неопределенные области применения и слабую поддержку в
правительстве, что приводит к принятию политических концепций и финансовых
программ, слабо связанных между собой, распылению усилий и ресурсов, и, в
конечном счете, к падению вплоть до нуля темпов реализации реформ. Это можно
Процесс бюджетирования является важным предметом теоретических и эмпирических исследований в
западной политической науке (Wildavsky A. The politics of the budgetary process. Boston, 1964). В
отечественной литературе бюджет как политическое явление недостаточно проблематизирован,
исключение составляет лишь комплекс вопросов, связанных с бюджетным федерализмом, который
является важной, но не единственной частью политологического исследования бюджета.
1
1
продемонстрировать на примере трех аспектов бюджетного процесса, выделенных
экспертами.
1)
Принципы бюджетного процесса и характер их реализации. На рубеже
2000-х годов в России происходило формирование принципов, в соответствии с
которыми были выбраны направления преобразования бюджетного процесса:
эффективность, экономность и прозрачность расходования средств, четкое разделение
полномочий между уровнями власти, связь между политическими целями государства
и их финансовым обеспечением, снижение доли субъективных индивидуальных
решений в пользу решений, принимаемых согласно публичным правилам. Бесспорным
является факт, что так или иначе эти принципы воплощались на протяжении 2000-х
годов. Тем не менее, говорить об их торжестве преждевременно. Период с 2007 года по
настоящее время может трактоваться как период саботажа установленных правил,
слабости контроля над реализацией реформы, роста влияния практик, если не по букве,
то по духу противоречащих реформе.
Неформализованное вмешательство федерального уровня власти в сферу
ответственности регионов и муниципалитетов формулируется экспертами как один из
ярких примеров саботажа ценностей, находящихся в основании бюджетной реформы.
Отдельные акторы и структуры федерального уровня предпочитают демонстрировать
возможности избирательного контроля над некоторыми «социально-значимыми»
сферами, в соответствии с законом находящимися под ответственностью регионов, и
по-прежнему отдают в их полное распоряжение ряд неформальных инструментов
регулирования локальных экономических и социально-политических процессов.
2)
Оптимальный объем расходных обязательств государства. В 2000-х
правительство получило возможность пойти на непопулярные меры, осуществляя
ревизию расходов и приводя в сбалансированное состояние возможности государства
и его социальные обязательства. Однако постоянный рост мировых цен на нефть стал
причиной развития тенденций, характерных для экономик рентоориентированных
стран. В 2007 году стал очевиден опережающий рост социальных обязательств по
отношению к росту финансовому. Начался неконтролируемый рост бюджетных затрат,
направленных на краткосрочный рост популярности правительства. Мысль об
изменении данной тенденции не находит места в прогнозах экспертов, которые
отмечают отсутствие закрепленных на
высшем уровне важнейших правил
бюджетирования. К примеру, не определены правила оценки объема действующих
2
расходных обязательств и порядок введения новых обязательств, эти механизмы до сих
пор существуют в неформализованном виде.
3)
Структурирование
бюджетных взаимодействий между уровнями
власти. Основной характеристикой межбюджетных отношений в России в 2000-е годы
стала конкуренция регионов за федеральный бюджетный ресурс, возможная в
условиях индивидуального, фаворитистского подхода федерального центра к
регионам.
В
последние
годы
был
сформулирован
запрос
на
дальнейшую
формализацию взаимодействия между Центром и регионами, в основе которого лежит
установление прозрачных, предсказуемых правил распределения финансовых средств.
Артикуляции в публичном пространстве и реализации этого требования препятствуют
опасения федерального центра, связанные с потерей управленческого контроля и
влияния на политический процесс.
Таким образом, полученные в ходе экспертных интервью сведения говорят о
том, что помимо формальных норм в российском бюджетном процессе действует
комплекс неформальных норм и ценностей, определяющих решение важнейших
содержательных вопросов. Трактовка формальных правил может различаться в
зависимости от вектора развития политического режима и изменений в соотношении
влияния политических акторов.
Российская
модель
бюджетного
процесса
во
многом
соответствует
«инкрементальной» модели, действовавшей в практике некоторых западных стран до
1980-х годов. В такой модели управление бюджетом как целым на основе
установления рациональных целей и выбора приоритетов государственных расходов,
характерное для многих современных бюджетных систем, отсутствует; уровень
формализации правил невысок
2
. При этом элементом политической системы,
поддерживающим существующее положение вещей, является не плюрализм и не
политическая конкуренция многих заинтересованных групп, как в западной
политической практике, а монополия доминирующего актора – исполнительной
власти, обладающей фрагментированными и зачастую противоречивыми интересами.
2
Swain J. W. and Hartley C. J., Jr. Incrementalism: old but good? // Evolving theories of public budgeting /
Bartle J.R. (ed.). Bingley, 2002. P. 12-20.
3