ОГЛАВЛЕНИЕ 1. НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ПЛАНИРОВАНИЯ В ЖИЛИЩНОМ И КОММУНАЛЬНО-БЫТОВОМ ХОЗЯЙСТВЕ………………………….5
advertisement
3 ОГЛАВЛЕНИЕ 1. НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ПЛАНИРОВАНИЯ В ЖИЛИЩНОМ И КОММУНАЛЬНО-БЫТОВОМ ХОЗЯЙСТВЕ………………………….5 1.1. Количественные и качественные тенденции жилищно коммунального хозяйства……………………………………………………7 1.2. Актуальные проблемы функционирования жилищно – коммунального хозяйства…………………………………………………..14 2. РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНОГО И КОММУНАЛЬНО-БЫТОВОГО ХОЗЯЙСТВА……………………….20 2.1. Кризис и необходимость реформ в жилищном и коммунальнобытовом хозяйстве………………………………………………………......20 2.2. Основные принципы реформирования в жилищном и коммунально-бытовом хозяйстве…………………………………………..29 2.3. Основные направления развития жилищного и коммунально-бытового хозяйства………………………………………….31 3. ЖИЛИЩНОЕ И КОММУНАЛЬНО-БЫТОВОЕ ХОЗЯЙСТВО И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РФ…………………………….35 3.1. Основные понятия градостроительного комплекса РФ……………...35 3.2. Взаимосвязь жилищного и коммунально-бытового хозяйства с градостроительным кодексом РФ………………………………………...55 4. ПЛАНИРОВАНИЕ ЭКСПЛУАТАЦИОННЫХ ЗАТРАТ ПРИ ОЦЕНКЕ ПРОЕКТНЫХ РЕШЕНИЙ ЖИЛЫХ И ОБЩЕСТВЕННЫХ ЗДАНИЙ…………………………………………....62 4.1. Планирование ремонтных работ……………………………………….62 4.2. Планирование и бюджет техобслуживания…………………………...76 4.3. Планирование и смета…………………………………………………..77 5. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОГО И КОММУНАЛЬНО-БЫТОВОГО ХОЗЯЙСТВА……………………..81 4 5.1. Рыночные механизмы функционирования жилищного и коммунально-бытового хозяйства…………………………………………..81 5.2. Развитие экономических отношений в области тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения………………………...90 5.3. Мобилизация бюджетных ресурсов для обеспечения устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса…………………98 ГЛОССАРИЙ………………………………………………………………..102 БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………………………122 5 ВВЕДЕНИЕ Жилищное и коммунально-бытовое хозяйство – важнейшая система жизнеобеспечения и безопасности населения. Составляющие ее предприятия и организации отличаются большим разнообразием. В то же время они могут быть объединены в две группы, различающиеся характером производимой продукции или оказываемых услуг. Первая группа – коммунальные предприятия и организации, производящие материальную продукцию: водопроводы, организации газового хозяйства, электростанции и электросети, котельная и теплосети; заводы и мастерские, выпускающие вещественную продукцию (это подсобные предприятия, их количество незначительно). Вторая группа – предприятия, оказывающие услуги: жилищноэксплуатационные организации, создающие благоприятные условия для проживания в жилых домах; городской общественный пассажирский транспорт; предприятия санитарной очистки и другие. К сооружениям внешнего благоустройства населенных мест, которые входят в состав коммунального хозяйства, относятся дороги и тротуары, мосты и путепроводы, подземные и наземные транспортные, пешеходные переходы и эстакады, сооружения набережные, предотвращения и сети ливневой гидротехнические оползней и (водосточной) сооружения, затопления канализации, предназначенные территорий, их для осушения, берегоукрепления, зеленые насаждения общего пользования, уличное освещение. Степень развития и объем деятельности жилищного и коммунальнобытового хозяйства непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарно-гигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейна, а также на уровень производительности труда. Проблема жилищного и коммунально-бытового хозяйства является 6 актуальной для населения всей страны, независимо от их социального положения и уровня благосостояния. В условиях перехода всей экономики на рыночную основу реформа ЖКХ назрела давно. Смысл реформы состоит в том, чтобы ввести в систему ЖКХ конкурентную среду, преодолеть монополию государства, активно привлекать малые предприятия. Большая часть этих мер реализуется, но пока недостаточно эффективно. Зачастую реформирование сводится к очередному повышению цен, что приводит к росту напряженности в общественных настроениях. Реформы необходимы, но необходимо и обеспечить ее безболезненное прохождение. Ряд основных вопросов организации и планирования в жилищном и коммунально-бытовом хозяйстве кратко изложены в данном учебном пособии. По своему содержанию учебное пособие соответствует действующему Государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования по специальности: 230714 специализации: Сервис в жилищной и коммунально-бытовой сфере. Сервис, 7 1. НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ПЛАНИРОВАНИЯ В ЖИЛИЩНОМ И КОММУНАЛЬНО-БЫТОВОМ ХОЗЯЙСТВЕ 1.1. Количественные и качественные тенденции жилищно коммунального хозяйства Система жилищно-коммунального хозяйства включает группы предприятий и хозяйств городов: 1. Жилищное хозяйство: - городской жилищный фонд; - частный жилищный фонд; - ремонтно-строительное управление (РСУ); - ремонтно-эксшгуатационное управление (РЭУ). 2. Санитарно-технические предприятия: - водопровод; - канализация; - предприятия по уборке территорий; - прачечные и бани. 3. Транспортные предприятия: - городской общественный пассажирский транспорт; - водный транспорт местного значения. 4. Энергетические предприятия: - электросети; - газовые сети; - теплофикационные сети; - отопительные котельные; - электростанции. 5. Сооружения внешнего благоустройства: - дороги; - мосты; следующие 8 - набережные; - гидротехнические сооружения; - зеленые насаждения; - уличное освещение. Одним из основных факторов, определяющих уровень жизни населения, является состояние жилищного фонда. В настоящее время 60% населения страны – это городские жители, проживающие в муниципальном и ведомственном жилищном фонде, качество жизни которых, как утверждают социологи, непосредственно зависит от уровня предоставления им жилищнокоммунальных услуг. Жилищное хозяйство Российской Федерации характеризуется следующими показателями (по данным Госкомстата России на 1 января 2007 г.) (табл. 1). Таблица 1 Жилищное хозяйство Российской Федерации Всего В том числе в В сельских городских поселениях поселениях Жилищный фонд РФ (млн. кв. м. 2761,2 2001,4 759,8 - муниципальный 806,8 741,4 65,4 - государственный 155,0 118,9 36,1 - частный 1741,6 1095,3 646,3 1538,0 953,5 584,5 - общественный 1,7 1,1 0,6 - смешанная форма 56,1 44,7 11,4 общей площади) из него: - индивидуальный собственности 9 Социальное и политическое значение вопросов жилищно-коммунальной сферы невозможно переоценить. С этими вопросами каждый горожанин сталкивается ежедневно. От них зависит: качество жизни; уровень жизни; степень реальной свободы. Не надо быть специалистом, чтобы понять, что состояние жилья, в том числе подъездов, дворов и улиц, температуры батарей отопления и чистоты водопроводной воды, является одним из основных показателей качества жизни, отношение платы за эти услуги к собственным доходам – уровня жизни, а возможность воздействия и изменения на сложившуюся ситуацию в ЖКХ – степени реальной свободы. Эти вопросы, вместе с наличием и стоимостью основных товаров, уровнем доходов и занятости, характеризуют состояние экономики применительно к конкретному гражданину. Следующим аспектом жилищно-коммунальных вопросов является большая постоянная востребованность в жилищно-коммунальной сфере работоспособного населения. За счет большой концентрации предприятий ЖКХ в муниципальной и государственной собственности, наличия оплаты из бюджета и государственного нормирования тарифов оплаты труда работники жилищнокоммунальных предприятий являются социальной группой, не менее значимой группой, чем работники здравоохранения и образования. Социальная значимость проблем ЖКХ обусловлена тем, что практически все участники взаимоотношений в жилищно-коммунальной сфере могут предъявить претензии, вызванные недовольством существующим положением вещей. Качество коммунальных услуг (формы, объемы, периодичность, соответствие потребностям) как по субъективным (неудовлетворенность жителей, потребителей услуг), так и по объективным (сроки амортизации) признакам ниже их современных возможностей. Постоянное недовольство населения вызывает повышение тарифов и, главным образом, их несоответствие качеству предоставляемых услуг, которые остаются на прежнем уровне. При этом, как постоянно отмечают 10 СМИ, работники жилищно-коммунальных предприятий недовольны уровнем оплаты труда и регулярностью выплат, руководители предприятий и служб заказчика – тарифами, отсутствием материалов для работы, недоплатами из бюджета и связанными с этими причинами трудностями эффективного руководства. Отсутствие средств не позволяет органам исполнительной власти реализовать программы, способные изменить ситуацию, которая постоянно ухудшается, а постоянное положение должника заставляет идти на поводу у подрядчиков и поставщиков. Причем главную роль в этом играют и объективно сложившиеся условия. Объем финансовых потоков, циркулирующих в сфере ЖКХ, весьма велик. Согласно существующим нормативам уровень стоимости всего комплекса жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 кв. м в месяц составляет 12 руб., норма площади на одного жителя – 18 кв. м, что близко к реальным показателям в масштабе страны. В объемах государства общий порядок стоимости жилищно-коммунальных услуг составляет не менее 260 млрд. руб. Объем платежей населения, согласно федеральному нормативу существующего уровня оплаты населением в 60%, должен составлять порядка 150 млрд. руб. Реальные оплаты населения, с учетом льготных категорий и оплачиваемости населением на уровне около 90%, несколько ниже, но общий объем реальных финансов за счет фактических дотационных выплат бюджетов разных уровней (хотя на практике и существенно отличающихся от запланированных 40% в меньшую сторону) составляет не ниже названной цифры. Чтобы представить себе масштаб явления, достаточно сказать, что в регионах жилищно-коммунальные платежи населения и предприятий вместе с дотационными бюджетными выплатами составляют цифру, сопоставимую с соответствующим бюджетом, а в регионах, где наблюдаются спад промышленного производства и недоразвитость финансовой инфраструктуры, способной обеспечить налоговые поступления, даже превышает объем бюджета. Причем поступление платежей населения носит 11 регулярный характер, а объем платежей имеет устойчивую тенденцию к повышению за счет государственного регулирования тарифов. Общий объем реально циркулирующих в ЖКХ финансовых ресурсов вполне сопоставим с бюджетом государства и, согласно утвержденной концепции реформирования ЖКХ, обусловливающей ежегодное повышение доли оплаты населения в затратах на ЖКХ и объеме собственных доходов, будет ежегодно повышаться. Это соответствует положению в развитых странах, где до 30% доходов населения уходит на оплату жилищнокоммунальных услуг. Изменения отношения к коммунальным услугам, как к товару, который граждане покупают, не произошло, так как нет механизмов, позволяющих гражданам количественно оценить объем и качество этого товара, отсутствуют свобода выбора продавца и возможность отказаться от покупки или каким-либо образом финансово воздействовать на продавца. Постоянное недовольство качеством содержания жилищного фонда и коммунальных услуг выливается в жалобы и заявления граждан в адрес органов власти, а хотя бы частичное устранение причин жалоб рассматривается как благо. В последнее время стало очевидным, что разъяснение гражданам их прав, обязанностей коммунальных предприятий вместе с показом реального положения дел в ЖКХ, резервов повышения его эффективности и возможностей для граждан получить больше услуг и жить в лучших условиях, возможности реально воздействовать на поставщиков услуг делает граждан мощным рычагом воздействия на пропитание органами власти решения об участии региона в реализации региональных проектов Фонда. Платежи граждан за жилье и коммунальные услуги существовали и в централизованных условиях хозяйствования. Поэтому и традиционное отношение к ним как к обязанности государства сохранилось и в новых рыночных условиях. Это выражается в высокой собираемости коммунальных платежей и в том, что граждане вынуждены их регулярно платить даже при сокращении расходов на другие группы товаров. Повышение тарифов, хотя и 12 вызывает определенные недовольства населения, не ведет к снижению собираемости. Практика добровольного сбора средств на улучшение условий жизни (например, установка защитных дверей и домофонов, ремонт подъездов, дежурство консьержек) подтверждает возможность мобилизации средств граждан на реализацию конкретных проектов. Существующая система определения тарифов оплаты жилищнокоммунальных услуг, по мнению руководителей предприятий, на основании затрат на их производство заставляет руководителей предприятий ЖКХ увеличивать затратность производства и объективно не способствует ресурсосбережению. Перечисление всех платежей, независимо от объема реально предоставленных услуг и произведенных работ, рассматривается как обязательное условие отношений в ЖКХ. В ситуации, когда фактическая бюджетная составляющая платежей значительно ниже декларативно определенной, складывается положение, когда предприятиям постоянно должны, и в первую очередь бюджет. При этом услуги и работы, в оплату за которые и возникает эта задолженность, как правило, в полном объеме не производятся, а все финансирование идет на выплату заработной платы и содержание аппарата. При этом происходит постоянная неоплата потребителями коммунальных услуг, финансируемыми за счет бюджета и предприятиями различных форм собственности с неудовлетворительным финансовым положением. Результатом становится износ и старение материально-технической базы коммунальных предприятий. Причины упадка предприятий ЖКХ их руководители видят, прежде всего, в недофинансировании, а включение в предполагаемые при определении тарифов затраты всего объема нормативных работ и услуг исходя из полного финансирования приводит к невозможности расширять производство за счет дополнительных платных работ и услуг. При этом структурные преобразования и изменения отношений, происходящие в результате реализации реформы ЖКХ, оцениваются специалистами как наносящие вряд и являющиеся причиной упадка. В то же 13 время было бы неправильно видеть решение проблем лишь в увеличении финансирования и вложении дополнительных средств в развитие материально-технической базы, не уделяя должного внимания экономии затрат, разумеется, с сохранением или увеличением уровня качества производства продукции или услуг. Признается, что причиной негативных тенденций в системе ЖКХ явились организационно-экономические мероприятия. Объективный анализ, проведенный экономистами в последние годы, показывает, что себестоимость фактически выполненных работ даже по отношению к реально существующему объему финансирования крайне высока, а различия в объемах необходимых затрат на эксплуатацию единицы площади по различным муниципальным образованиям со сходными природными и экономическими условиями составляет до семи раз, что говорит не о реально необходимых затратах, а о несовершенстве механизма управления. Руководители предприятий ЖКХ признают неэффективность служб заказчика в том виде взаимоотношений, которые существуют, а также нерациональность дробления крупных комплексов ЖКХ. По мнению специалистов, приемлемым для руководителей предприятий ЖКХ можно считать путь, при котором на основании имеющихся фактических объемов финансирования определяется муниципальный объем заказа работ и услуг, который и закрепляется в договорных отношениях. Гарантированная оплата этого заказа осуществляется при выполнении предусмотренных им работ и услуг, а предприятиям предоставляется возможность расширять производство за счет выполнения не предусмотренных заказом работ и услуг. Отношение руководителей подразделений жилищно-коммунального направления администраций муниципальных образований и субъектов Федерации во многом сходно с мнением руководителей предприятий ЖКХ, так как те и другие имеют общие исторические корни, а разделились лишь в 14 недавнее время. Отличием является желание иметь полную управляемость и контроль над ЖКХ. В существующих условиях контроль затруднен из-за системы тарифного регулирования, данные для которого предоставляют сами предприятия, а управляемость ослабла из-за ликвидности директивных рычагов партийного воздействия и отсутствия действенных механизмов экономического воздействия, а также из-за постоянной задолженности бюджета перед предприятиями. При этом основная масса жалоб населения ложится на администрации, а вышестоящие отраслевые органы требуют проведения политики реформ в их интерпретации и постоянно растущего объема отчетности. Положение администраций усугубляется тем, что как основные собственники жилищного фонда они обязаны его содержать и выражать интересы жителей по отношению к предприятиям ЖКХ, в соответствии с концепцией реформы ЖКХ обязаны выплачивать свою долю (на сегодня 40 – 50%) в оплате коммунальных услуг, а как учредители и владельцы муниципальных предприятий ЖКХ должны блюсти и их интересы. В условиях ненаполненности бюджетов вексельные и зачетные схемы финансирования ЖКХ еще более снижают наполнение бюджета и в итоге опосредованно переносят через налоги бремя финансирования ЖКХ на основных налогоплательщиков – население региона. При этом за счет потерь при зачетных и вексельных схемах это бремя усиливается. 1.2. Актуальные проблемы функционирования жилищнокоммунального хозяйства Кризисное состояние коммунального хозяйства характеризуется: - дотационностью отрасли; - неудовлетворительным финансовым положением; - высокой затратностью; 15 - отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство коммунальных услуг; - неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов; - неэффективной работой предприятий; - большими потерями энергии, воды, других ресурсов. В начале периода экономических реформ большая часть государственной собственности в жилищной сфере (жилищный фонд и объекты коммунальной инфраструктуры) была передана в муниципальную собственность. Муниципализация жилищно-коммунальной сферы произошла в тот период, когда эта сфера во все большей степени становилась дотационной, поскольку тарифы на жилищно-коммунальные услуги не были затронуты в процессе либерализации цен. Ошибочно предполагалось, что в течение достаточно бездотационному короткого периода функционированию будет завершен переход жилищно-коммунальной к сферы, вследствие чего не создавались механизмы, гарантирующие достаточность ресурсов муниципальных бюджетов по выполнению своих обязательств по дотированию предприятий жилищно-коммунального хозяйства в части, не покрываемой платежами потребителей. Однако социально-экономическая ситуация объективно не позволила завершить быстрый переход к покрытию стоимости жилищно-коммунальных услуг за счет средств потребителей, включая население. К настоящему времени население оплачивает около 60% стоимости жилищно-коммунальных услуг исходя из установленных ставок и тарифов, а фактически, с учетом начисления льгот и субсидий – около 40%. Потребности региональных и муниципальных бюджетов частично учитывались в рамках межбюджетных отношений (выравнивание бюджетной обеспеченности через механизм трансфертов из фонда финансовой поддержки регионов), однако в условиях острого бюджетного кризиса это не могло существенным образом повлиять на достаточность и устойчивость бюджетного финансирования. Если в немногочисленных регионах-донорах 16 сохраняется относительно благополучное положение с финансированием отрасли, то в регионах-получателях финансовой помощи объем бюджетных дотаций снизился, в ряде случаев – до одной трети от расчетной потребности в бюджетных дотациях. Попытки выхода на бездефицитные бюджеты на местном уровне привели к снижению финансирования жилищно-коммунального хозяйства, непризнанию и не финансированию необходимых затрат. В результате произошло резкое увеличение уровня износа основных фондов. Задолженности в коммунальном хозяйстве являются источником цепочки неплатежей, которая охватывает практически все отрасли экономики. Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий, жилищно-коммунальная сфера Российской Федерации к настоящему времени сама превращается в источник угроз для социального и экономического развития страны. Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60%, около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Количество аварий выросло за 10 лет примерно в пять раз и составило в 2000 г. 70 аварий на 100 км сетей водоснабжения и 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения. Ветхий и аварийный жилищный фонд составляет 49,6 млн. кв. м общей площади, или 1,8% (в городских поселениях – 38,9 млн. кв. м, или 1,9%); в нем проживает 2,3 млн. человек (в городских поселениях – 1,8 млн. человек). Удельный вес ветхого и аварийного жилья составляет около 2% от всего жилищного фонда, в нем проживает более 2 млн. человек. Потери тепла при эксплуатации существующих тепловых сетей значительно превышают нормативы. Потери, связанные с утечками из-за внутренней и внешней коррозии труб, составляют также 10 – 15%, а срок службы теплотрасс по этой причине в настоящее время в 4 – 6 раз ниже нормативного. Суммарные потери в тепловых сетях достигают 30% от 17 произведенной тепловой энергии, что эквивалентно 65 – 80 млн. тонн условного топлива в год. Перерасход топлива в котельных малой мощности из-за плохой водоподготовки и неотлаженного процесса горения составляет 12,5% и выше. КПД таких котельных колеблется в пределах 20 – 40%. Планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водоснабжения, коммунальной энергетики полностью уступил место аварийно-восстановительным работам, единичные затраты на проведение которых в 2,5 – 3 раза выше, чем затраты на плановый ремонт таких же объектов. Это еще более усугубляет нехватку ресурсов, ведет к лавинообразному накапливанию недоремонта и падению надежности. Одним из следствий такого положения стало обострение проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве. Без ее кардинального решения невозможно сохранение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, решение многих социальных проблем, связанных с повышением уровня жизни людей. Из-за повышенного загрязнения водоисточников традиционно применяемые технологии обработки воды стали в большинстве случаев недостаточно эффективными и не всегда обеспечивают подачу населению питьевой воды, соответствующей по качеству санитарным нормам. Более 40% подаваемой в сеть воды не соответствует требованиям СанПиН. Срочной модернизации требуют около 30% мощностей водопровода – 27,0 млн. куб. м и 16% водопроводных сетей – 73,6 тыс. км. Мощность очистных сооружений канализации составляет 56,1 млн. куб. м в сутки. Протяженность канализационных сетей населенных пунктов достигла 1 15,9 тыс. км, из которых 19,7 тыс. км (17%) нуждаются в срочной замене. Из эксплуатирующихся канализационных очистных сооружений 60% перегружены, 38% сооружений эксплуатируются 25 – 30 и более лет и 18 требуют срочной реконструкции. Дефицит мощностей канализационных сооружений в настоящее время достигает около 9 млн. куб. м в сутки. Утечка и неучтенный расход воды в системах водоснабжения составляют в среднем по России 15% (3339,2 млн. куб. м воды) от всей подачи воды в год, а в ряде городов утечки достигают 30%. В 2000 г. из общего количества аварий на водопроводно- канализационных сетях 53% произошли по причинам их ветхости, поэтому дальнейшее увеличение износа сетей и сооружений приведет к резкому возрастанию аварий, ущерб от которых может значительно превысить затраты на их предотвращение. Более 50 млн. кв. м жилья находятся в ветхом жилищном фонде, что составляет около 2% жилья в стране, в этом фонде проживает около 2 млн. человек. Количество ветхого жилищного фонда за последние 10 лет возросло почти в два раза. В структуре расходов на жилищно-коммунальное хозяйство удельный вес капитального ремонта составляет 0,4% при нормативной потребности – 4 – 5%. В результате ежегодные объемы капитального ремонта снизились с 20 – 25 млн. кв. м. в начале 90-х гг. до менее 5 млн. кв. м в конце десятилетия. В этих условиях жилищно-коммунальные предприятия не имеют серьезных экономических стимулов оптимизации структуры тарифов, снижения нерациональных затрат материально-технических ресурсов. В итоге затраты, например, электроэнергии на производство и реализацию 1 куб. м воды на 30% выше среднеевропейского уровня. Численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей в 1,5 – 2 раза выше, чем в аналогичных европейских предприятиях. Удельное потребление воды на одного жителя в 1,5 – 2 раза выше, чем в западноевропейских странах. Данные аудиторских проверок показывают, с одной стороны, занижение тарифов от экономически обоснованного уровня (чаще всего при невыполнении необходимого регламента работ), а с другой сторону – 19 наличие неиспользованных резервов (15 – 20%) даже при самых низких тарифах. Закладываемые в тарифах, пусть и на недостаточном уровне, амортизационные отчисления и отчисления на капитальный ремонт по факту расходуются на покрытие текущих потребностей предприятий. Это ведет к «проеданию» ограниченных финансовых ресурсов. Анализ большинства инвестиционных проектов по развитию систем коммунального обслуживания при этом показывает, что большинство из них направлено на экстенсивное наращивание мощностей и в значительно меньшей степени предполагает меры по сокращению затрат, потерь и утечек. В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами развития конкурентных рынков управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений. Неспособность органов местного самоуправления выполнять свои договорные обязательства привела к повсеместному рецидиву административного принуждения подрядчиков. Невыполнение бюджетом своих обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность отрасли для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески привлекательными, имеют относительно короткие сроки окупаемости. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли в долгосрочной перспективе. Все это свидетельствует о наличии системного кризиса в отрасли и межотраслевом характере возникших проблем, для преодоления которых требуется взаимосвязанная по направлениям и уровням программа действий. 20 2. РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНОГО И КОММУНАЛЬНО-БЫТОВОГО ХОЗЯЙСТВА 2.1. Кризис и необходимость реформ в системе жилищного и коммунально-бытового хозяйства Модернизация структуры жилищного и коммунально-бытового хозяйства – серьезнейшая проблема. По словам А. Я. Лившица, страна оказалась на развилке, «можно, конечно, гнать экономику к удвоению ВВП, но именно в этот момент что-то может лопнуть, разрушиться или «полететь». А можно вложить деньги в ремонт и только после этого удваивать и утраивать. Либо скорость, либо надежность». По усредненным официальным данным Госстроя, ЖКХ сильно «износилось» (табл. 2). Таблица 2 Фактическое состояние износа, % Наименование Жилищный фонд в% 30 Котельные 54,4 Коммунальные сети водопровода 65,3 Канализация 62,5 Тепловые сети 62,8 Электросети 58,1 Водопроводные насосные станции 65,1 Канализационные насосные станции 57,1 Одной из основных причин кризиса в современном жилищно-коммунальном хозяйстве стало отсутствие последовательных и скоординированных на федеральном и региональном уровнях (и, как следствие, муниципальных) мер по реализации новой модели экономических вза- 21 имоотношений и структурных изменений в жилищно-коммунальном комплексе РФ. Износ инженерного оборудования достиг 73%, инженерных сетей 65%. По данным Госгортехнадзора России, исчерпали нормативные сроки службы более 32% котлов, 28% сосудов, работающих под высоким давлением, 23% трубопроводов пара. Потери тепла при эксплуатации энергетического оборудования и систем теплоснабжения достигают 60% при норме 16%. Количество аварий и нарушений в работе коммунальных объектов выросло за последние 10 лет в пять раз. В год в среднем происходит 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения. По результатам прохождения отопительного сезона 2002 – 2003 гг. количество «критических регионов» возросло до 16 по сравнению с шестью в предыдущем периоде. В их число вошли республики Карелия, Тыва, Саха (Якутия) и Удмуртия, Алтайский и Красноярский края, Иркутская, Камчатская, Кировская, Костромская, Курганская, Ленинградская, Магаданская, Сахалинская, Ульяновская области, Корякский автономный округ. До сих пор на федеральном и региональном уровнях не отработана система управления отраслью. Из 11 482 муниципальных образований РФ формирование структур по управлению ЖКХ осуществлено лишь в 3500 (30,4%). Не муниципального завершено жилья разграничение между функций управляющими и собственника обслуживающими жилищный фонд организациями. Органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления практически не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по производству и предоставлению потребителям жилищно-коммунальных услуг. В результате в сфере ЖКХ не получила развития конкуренция как стимул сокращения издержек, стоимости услуг и улучшения их качества. Доля договоров подряда, заключенных на конкурсной основе, составляет менее 15% в среднем по стране. В 22 Нижегородской области за последние два года конкурсы проводились всего в восьми муниципальных образованиях из 52 (15,4%). В республиках Тыва и Карелия, Ивановской, Камчатской, Курганской и Новосибирской областях они вообще не проводились. Практически не ведется работа по объединению собственников жилья в товарищества (ТСЖ). В настоящее время в Российской Федерации их насчитывается всего около 5800. Доля обслуживаемой ими площади не превышает 1,5% жилищного фонда. Их отсутствие не позволяет эффективно влиять на стоимость и качество предоставляемых услуг. К примеру, в 2002 г. ни одного ТСЖ не было создано в Тюменской области, менее 3% муниципального жилищного фонда обслуживается ими в Томской области. Аналогичная ситуация и в других регионах. Не осуществлен переход на договорную основу предоставления населению жилищно-коммунальных услуг. В целом по Российской Федерации по договорам найма обслуживается всего 38% соответствующих жилых помещений. Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ не созданы необходимые условия для обеспечения финансовой устойчивости предприятий жилищно-коммунального комплекса. В целом по стране потери предприятий ЖКХ с учетом задолженности по оплате услуг населением, а также в результате несоблюдения установленных федеральных стандартов привели к недофинансированию отрасли на сумму более 52 млрд. руб. Предусматриваемые в бюджетах субъектов РФ средства на возмещение затрат предприятий ЖКХ недостаточны и не решают проблему их убыточности и платежеспособности. В итоге около 65% из них имеют отрицательный финансовый результат деятельности, что делает отрасль непривлекательной для инвесторов. 23 Неудовлетворительное финансовое состояние предприятий ЖКХ усугубляется невыполнением установленных федеральных и региональных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Повышение уровня платежей за жилищно-коммунальные услуги при реализации на федеральном и региональном уровнях мер по достижению федеральных стандартов осуществляется без учета платежеспособности населения. Отрицательно влияет на финансовое положение отрасли отсутствие механизма контроля за обоснованностью и достоверностью установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Органами местного самоуправления при пересмотре размеров ставок и тарифов во многих случаях не проводится экспертиза их экономической обоснованности. Кроме того, несоблюдение органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления уровня тарифов на ЖКУ для населения не компенсируется адекватными мерами финансовой поддержки предприятий ЖКХ, в том числе за счет средств соответствующих бюджетов. Изменение органами местного самоуправления цен и тарифов в сторону увеличения в течение финансового года, как правило, не сопровождается изменением размеров бюджетных ассигнований на возмещение выпадающих доходов предприятий ЖКХ. Это ведет к их недофинансированию и усугубляет проблему сбалансированности расходов бюджетов всех уровней с утверждаемыми лимитами потребления коммунальных услуг бюджетными организациями. Вместе с тем средства государственной поддержки жилищно-коммунального комплекса, в том числе предусмотренные федеральным бюджетом, используются на иные цели. Жилищно-коммунальное хозяйство весьма разорительно для народного хозяйства страны. Дотации на эту сферу превышают совокупные расходы на национальную оборону и правоохранительные органы. Кроме того, почти все организации ЖКХ работают в аварийно-восстановительном режиме и 24 требуют капитального ремонта. Деньги на оплату коммунальных услуг поступают не полностью, усугубляется положение обилием льгот. Такая неудовлетворительная ситуация предопределила начала реформы ЖКХ, которая началась с принятия Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. (рис. 1). Повышение надежности предоставления жилищных и коммунально-бытовых услуг и снижения их стоимости Политика оплаты ЖКУ Повышение доли населения в оплате ЖКУ Установление обоснованной и дифференцированной платы за наем государственного и муниципального жилья Жилищно-коммунальное обслуживание потребителей Формирование организационноуправленческих условий и рыночных механизмов управления и обслуживания жилищного и нежилого фонда, объектов благоустройства Совершенствование договорных отношений по предоставлению ЖКУ Создание конкурентных отношений в сфере управления, содержания и обслуживания жилищного фонда Создание условий для эффективной деятельности ТСЖ и других объединений граждан в жилищной сфере Тарифное регулирование коммунальных предприятий Определение целей и задач регулирования коммунальных предприятий – естественных монополистов Реформирование системы пересмотра и утверждения цен и тарифов на эксплуатационные и коммунальные услуги Разработка системы мониторинга деятельности коммунальных предприятий Реформирование системы предоставления льгот по оплате коммунальных услуг Рис. 1. Цели и задачи реформирования жилищного и коммунальнобытового хозяйства 25 Целью реформы стало следующее: жилищно-коммунальное хозяйство должно перейти на самоокупаемость в течение пяти лет. Однако, как показала практика, заданный период не оправдался. Ситуация потребовала внесения изменений по продлению срока до 2003 г. Были установлены четыре федеральных стандарта о социальных нормах жилья и оплате жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Эксперты критично отнеслись к этим стандартам и высказали мнение, что повышение платы на ЖКУ приведет к тяжелым социально-экономическим последствиям. Поэтому было решено предоставить регионам право разработать программы с учетом местных условий. К началу 1998 г. проблема снижения расходов ЖКХ приняла государственные масштабы и стала приоритетной в системе жилищно-коммунального хозяйства страны. Качественное предоставление жилищно-коммунальных услуг при снижении издержек и гарантированном выполнении взаимных обязательств поставщиков и потребителей услуг зависит от целей, масштабов и темпов проведения реформы жилищно-коммунального комплекса. Для улучшения положения ввели дифференциацию платежей и сделали их более прозрачными для населения. Для арендной поддержки населения были созданы во всех регионах службы жилищных субсидий, а также расчетные кассовые центры для своевременного поступления средств к производителям. Для населения многих регионов поддержка ЖКХ сегодня – это социальная функция государства. Реформа должна сначала решить проблемы: - затратного принципа ценообразования; - неэффективной системы управления; - отсутствия общественного контроля над тарифами естественных монополистов; - контроля за количеством и качеством реально потребляемых услуг. 26 Затем могут изменяться тарифы, возможно, с изменением налогов, за счет которых население сегодня финансирует ЖКХ. Без структурных реформ ЖКХ так и будет оставаться «черной дырой» и никакое повышение тарифов не приведет к росту его эффективности. Муниципалитеты должны контролировать не только качество предоставляемых услуг, но и уровень эффективности коммунальных предприятий. Для решения этой задачи необходимо использовать показатели, способные точно охарактеризовать их работу, прежде всего структуру себестоимости затрат и уровень рентабельности. Действующие в настоящее время схемы формирования цены и сложившаяся практика предоставления коммунальных услуг, как правило, ведут к завышению себестоимости и увеличению объема отпускаемых ресурсов. Жилищный фонд – основа национального богатства в любой стране. В Российской Федерации жилищный фонд составляет более 1 / 4 всех основных фондов. Огромный объем недвижимости требует постоянного обслуживания и содержания в пределах нормативных требований. Содержание (обслуживание) жилых зданий регламентируется «Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда», которые определяют требования к состоянию жилых домов, конструкциям, инженерному оборудованию, а также требования и условия по технической эксплуатации жилищного фонда, инженерного оборудования, территорий домовладений, текущему и капитальному ремонту. «Правила...» являются нормативным документом, регламентирующим взаимоотношения между подрядчиком (организацией по обслуживанию и содержанию жилищного фонда) и собственником жилья. Эксплуатационные организации, являясь подрядчиком у собственников жилищного фонда, выполняют работы в соответствии с имеющимися договорами, при этом приоритетными являются те, которые обеспечивают надежность, устойчивость и безопасное обслуживание жилья. 27 Одновременно «Правила...» являются основой для формирования Региональных документов по эксплуатации жилищного фонда, учитывающих особенности застройки, природно-климатические условия, износ жилых домов и другие местные факторы. Программа реформирования ЖКХ города представлена на рис. 2. Технико-экономическая система эксплуатации жилищного фонда является комплексной системой, в которой тесно взаимосвязаны следующие направления: - управление эксплуатацией жилищным фондов; - техническое обслуживание жилищного фонда; - ремонт жилищного фонда; - технология и организация ремонта зданий; - реконструкция жилищного фонда; - благоустройство жилищного фонда; - санитарное содержание жилищного фонда; - экономические основы эксплуатации жилищного фонда. При этом все большее значение приобретают факторы экономической эффективности эксплуатационных затрат и их экономической оценки. Сегодня 69,5% жилого фонда страны находится в частной собственности граждан (в том числе 36 млн. приватизированных квартир). Жилищный фонд РФ в значительной степени является изношенным. Только 38,4% строений имеют изношенность до 30%, а 56,3% являются деревянными и далеко не всегда соответствуют современным представлениям комфортности. Более 290 млн. кв. м (11% всего жилищного фонда) нуждаются в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир для посемейного заселения; 250 млн. кв. м (9%) – в реконструкции. 28 Аналитический блок Анализ конкретных ситуаций Выявление основных и сопутствующих проблем Целевые установки Целевые показатели Целевой блок Временные ориентиры Постановка задачи Прогностический блок Прогностический блок Оценка последствий от принятия решений Основные направления Конкретные меры Блок мероприятий Блок реализации Первоочередные мероприятия Обеспечивающие подсистемы: - нормативно-правовая; - финансово-инновационная; - организационно-методическая; - кадровая; - информационная. Рис. 2. Структура программы реформирования ЖКХ 29 2.2. Основные принципы реформирования жилищного и коммунальнобытового хозяйства Основные принципы реформирования ЖКХ определены в Указе Президента РФ № 528 от 27 мая 1997 г. «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» и в последовавших за ним документах. Они предполагают постепенный переход на оплату жилищнокоммунальных услуг населением с одновременным повышением эффективности деятельности ЖКХ. Недоплата бюджетами дотационных составляющих стоимости затрат на коммунальные услуги привела к тому, что фактически вся стоимость оплаты коммунальных услуг легла на плечи населения (при декларируемой на сегодня максимальной доле в 60%, а по отдельным регионам – в 40 – 50%). Фактическое отсутствие финансирования повышения эффективности вместе с изложенными выше причинами, усугубляющими повышение затрат, снизили фактический объем поставляемых услуг и проводимых работ в расисте на единицу вносимой за них платы – т. е. фактическая стоимость работ, оплачиваемых населением, возросла значительно выше, чем декларируется. Отсутствие механизмов, разработанных реализующих организационно-хозяйственных достоверные декларативные принципы реформирования, привело к тому, что на практике реформы свелись к разгосударствлению и дроблению крупных региональных объединений жилищнокоммунального комплекса и переделу прав собственности на них без изменения экономической основы их взаимоотношений. Стало очевидным, что продолжение использования нормативнометодической базы и тарифной системы, принятых в период централизованного управления (при отсутствии законодательной базы, регулирующей взаимоотношения в сфере ЖКХ, являющейся практически единственной условно легитимной основой деятельности) в новые экономические условия, привело бы к воспроизводству затратных тенденций 30 при производстве жилищно-коммунальных услуг, расходованию основной части получаемых средств на заработную плату сотрудников и содержанию аппарата управления без инвестиций в основные средства производства. Это привело к старению и разрушению материально-технической базы ЖКХ и еще большему снижению эффективности производства, ухудшению положения предприятий ЖКХ и их работников, которые они связали с проводящейся реформой. Структурные реформы вылились в создание в некоторых местах структур, выполняющих функции заказчика, и различных контролирующих, надзирающих, лицензирующих и сертифицирующих органов, которые при отсутствии экономической основы взаимоотношений превратились в дополнительную бюрократическую надстройку, живущую за счет тех же средств населения. Это еще более увеличило фактическую стоимость жилищно-коммунальных услуг и дискредитировало проводимую реформу. Призывы к созданию собственников жилья и других объединений граждан, призванных управлять жилищным фондом, при отсутствии у них рычагов экономического контроля и воздействия как на предприятия ЖКХ, так и на обязанные дотировать затраты органы исполнительной власти, без разработанной экономической основы их взаимоотношений остались лишь декларациями и не дали результатов как для населения, так и для остальных участников. Таким образом, безусловно прогрессивные идеи без практической проработки механизмов их реализации на местах и изменения экономической основы взаимоотношений и при отсутствии финансовой поддержки практической их реализации привели к негативным явлениям и ухудшению положения всех участников взаимоотношений в сфере ЖКХ. Эти тенденции могут быть преодолены путем целевого финансирования разработки и внедрения организационно-хозяйственных механизмов с изменением экономических взаимоотношений в сфере ЖКХ за счет укрупнения их материально-технической базы и внедрения ре- 31 сурсосберегающих технологий и независимого контроля за инвестициями и их результатами. 2.3. Основные направления развития жилищного и коммунальнобытового хозяйства В настоящее время в коммунальном хозяйстве России более 30 видов деятельности, объединенных в несколько подотраслей: - водоснабжение; - водоотведение и очистка сточных вод; - теплоснабжение; - электроснабжение; - озеленение населенных пунктов; - ремонт дорог, мостов, набережных, берегоукрепительные работы; - летняя и зимняя уборка улиц; - сбор, вывод и утилизация бытовых отходов; - гостиницы; - бани; - прачечные. Объем инвестиций в коммунальное хозяйство относительно затрат на жилищное строительство в начале 2000 г. составил 22 – 24%, тогда как в 1980 гг. рациональное соотношение для городов России составляло 33 – 35%. В результате более 25% жилищного фонда, в котором проживает около 20 млн. человек, – полностью или частично не благоустроено. Почти 10% городов и 40% поселков городского типа до сих пор не имеют всего комплекса коммунальных услуг (вплоть до полного их отсутствия). Сложившиеся подходы к инвестированию, сохранение традиционной оценки уровня развития жилищно-коммунального хозяйства по валовым показателям объема реализации услуг привели к росту нерационального расхода ресурсов, снижению надежности, устойчивости и экологической 32 безопасности обслуживания. Произошел раздел собственности по уровням владения (а, следовательно, ответственности), в результате которого жилье и объекты коммунального назначения в основном вошли в муниципальную собственность и собственность субъектов РФ. Это повлекло за собой кардинальное изменение как в управлении отраслью, так и в механизме финансирования ее предприятий. В настоящее время основными элементами хозяйственного механизма являются: - разграничение прав собственности и хозяйствования, переход к договорным отношениям собственника основных фондов ЖКХ (заказчик) с предприятиями ЖКХ (подрядчик), создание конкурентной среды в сфере коммунального обслуживания; - переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг; - изменение системы финансирования отрасли, вывод ее на самофинансирование за счет полной оплаты стоимости услуг, оказываемых потребителем. Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг утверждаются местными администрациями исходя из нормативных затрат, дифференцированных с учетом объективных природных, градостроительных и демографических условий конкретного населенного пункта. Анализ перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг практически во всех регионах России свидетельствует, что взвешенный подход администраций территорий к принятию решений по этому вопросу позволил избежать социальной напряженности. Тем не менее, в целом финансовое состояние предприятий ЖКХ пока остается неудовлетворительным. Это связано с общим состоянием финансовой системы страны, нарастанием просроченной задолженности потребителей и бюджетов из-за низкой платежеспособности населения и предприятий. Одновременно возросла потребность в бюджетных дотациях на покрытие убытков предприятий, обусловленная увеличением затрат на 33 обслуживание жилого фонда и объектов коммунального назначения, переданных в муниципальную собственность ведомственными предприятиями и организациями (основные фонды ЖКХ увеличились на 30%). Поправить положение в немалой степени может создание условий для преодоления негативных процессов в области финансирования отрасли: - полный переход территориальных образований на договорные отношения местных органов власти или органов, уполномоченных выполнять функции заказчика на жилищно-коммунальные услуги, с субъектами хозяйствования, которые гарантируют необходимый уровень оплат работ, услуг предприятий ЖКХ и увеличивают их ответственность за качество предоставляемых услуг, целевое использование бюджетных ассигнований; - осуществление антимонопольного регулирования в сфере ЖКХ, формирование конкурентной среды, программа развития которой должна предусматривать предприятия по снижению себестоимости и повышению качества предоставляемых услуг: - продуманная приватизация единым комплексом предприятий отрасли также является одним из инструментов обеспечения ее самоокупаемости (к 2000 г. этот процесс был замедлен ввиду неполной компенсации неоплаченных населением затрат предприятиям из бюджетов всех уровней); - ликвидация задолженности граждан по оплате жилья и коммунальных услуг. Проблема может быть решена, если при определении прожиточного минимума учитывать средства на оплату жилищно-коммунальных услуг, которые должны быть не ниже государственных минимальных стандартов. Сложившийся за многие десятилетия хозяйственный механизм имеет ярко выраженный затратный характер и не ориентирован на удовлетворение требований потребителей. В современном жилищно-коммунальном хозяйстве этот механизм во многом остался неизменным и в рыночной экономике переходного периода. 34 Ключевыми звеньями затратного механизма, продолжающими оставаться практически неизменными и в 2000 г., по данным доктора экономических наук А. В. Талонова, являются: - система прямого дотирования на покрытие фактически складывающихся затрат предприятия – как объективных, так и являющихся результатом прямой бесхозяйственности, низкого уровня организации производства и избыточной численности персонала; - бесправное и зависимое положение потребителей жилищно-коммунальных услуг; - нормативный метод ценообразования на услуги, предоставляемые жилищно-эксплуатационными предприятиями; - сохраняющееся монопольное положение предприятий, предоставляющих услуги по управлению жилищным фондом; - отсутствие у предприятий экономических стимулов улучшать свое финансовое состояние, изыскивая возможные резервы снижения затрат и повышения качества обслуживания, что, в свою очередь, обусловливает их низкую техническую оснащенность, высокий удельный вес недостаточно квалифицированной рабочей силы, занятой непроизводительным трудом, высокий уровень затрат на приобретение материалов; - отсутствие стимулов к экономии различных видов ресурсов; - неэффективная система управления жилищно-коммунальным хо- зяйством муниципальных образований, основными типами взаимоотношений которой являются административные воздействия и директивы. Инженерная инфраструктура города состоит из инфраструктуры: - водохозяйственного комплекса; - инфраструктуры энергетического комплекса; - инфраструктуры связи. Инфраструктура водохозяйственного комплекса включает системы: - водоснабжения; - канализования; - обводнения территории. 35 3. ЖИЛИЩНОЕ И КОММУНАЛЬНО-БЫТОВОЕ ХОЗЯЙСТВО И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РФ 3.1. Основные понятия градостроительного комплекса РФ Градостроительный кодекс РФ принят Государственной Думой 8 апреля 1998 г., одобрен Советом Федерации 22 апреля 1998 г. и подписан Президентом РФ 7 мая 1998 г. Кодекс регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения. Градостроительная деятельность, согласно Кодексу, – это дея- тельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений. Градостроительный кодекс вводит ряд понятий. Инженерная, транспортная и социальная инфраструктуры – комплекс сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования, а также объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, обеспечивающих устойчивое развитие и функционирование поселений и межселенных территорий. Государственные градостроительные нормативы и правила – нормативно-технические документы, разработанные и утвержденные фе- 36 деральным органом архитектуры и градостроительства или органами архитектуры и градостроительства субъектов РФ и подлежащие обязательному исполнению при осуществлении градостроительной деятельности всех видов. Правила застройки. Правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований – нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменение объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов. Градостроительный регламент. Градостроительный регламент – совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны. Разрешенное использование. Разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве – использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты. Государственные интересы. Государственные интересы в области градостроительной деятельности – интересы Российской Федерации и субъектов РФ в обеспечении условий для устойчивого развития поселений и межселенных территорий, функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктур, сохранения природных ресурсов, охраны государственных объектов историко-культурного и природного наследия, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов. Общественные интересы. Общественные интересы в области гра- 37 достроительной деятельности – интересы населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду градостроительными средствами, улучшения экологической обстановки, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур городских и сельских поселений и прилегающих к ним территорий и сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия. Частные интересы. Частные интересы в области градостроительной деятельности – интересы граждан и юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной деятельности на принадлежащих им земельных участках. Объекты. Объектами градостроительной деятельности являются территория Российской Федерации, части территории Российской Федерации, территории субъектов РФ, части территорий субъектов РФ, территории поселений, части территорий поселений, территории других муниципальных образований, части других муниципальных образований; объекты недвижимости и их комплексы в границах поселений и на межселенных территориях. Для объектов градостроительной деятельности разрабатывается градостроительная документация. Типы поселений. В зависимости от численности населения городские и сельские поселения соответственно подразделяются на: - сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. человек); - крупнейшие города (численность населения от 1 млн. до 3 млн. человек); - крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн. человек); - большие города (численность населения от 100 до 250 тыс. человек); 38 - средние города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс. человек); - малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. человек); - крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. человек); - большие сельские поселения (численность населения от 1 тыс. до 5 тыс. человек); - средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тыс. человек); - малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек). Временные поселения. Поселения, имеющие временное значение и непосредственный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и т. п.), а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях. Особое регулирование. Особому регулированию подлежит градостроительная деятельность в случаях, если без введения специальных правил использования территорий обеспечение частных, общественных или государственных интересов в области градостроительства невозможно или затруднено. Территории особого регулирования. К территориям, на которых градостроительная деятельность подлежит особому регулированию, могут относиться: - территории объектов историко-культурного наследия; - особо охраняемые природные территории; - территории традиционного проживания коренных малочисленных народов; 39 - территории свободных экономических зон; - территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; - территории зон чрезвычайных экологических ситуаций, экологического бедствия; - территории депрессивных районов; - иные территории. Объекты градостроительной деятельности особого регулирования. К поселениям, которые являются объектами градостроительной деятельности особого регулирования, могут быть отнесены: - город Москва – столица Российской Федерации; - город Санкт-Петербург; - центры субъектов РФ; - города-курорты; - исторические поселения; - поселения, на территориях которых имеются памятники истории и культуры; - городские и сельские поселения с особым режимом жизнедеятельности (военные городки и другие закрытые административно-территориальные образования, поселения в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и т. п.); - городские и сельские поселения, которые расположены в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями или особо неблагоприятными экологическими условиями вследствие радиоактивного загрязнения, повышенной сейсмичности или которые подвержены воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Обеспечение прав граждан на выбор места жительства. При осуществлении градостроительной деятельности должны обеспечиваться необходимые условия для реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на выбор места жительства и благоприятную среду 40 жизнедеятельности в пределах территории Российской Федерации в соответствии с государственной политикой в области градостроительства. Обеспечение требований безопасности территорий. Градо- строительная деятельность должна осуществляться с соблюдением требований безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Обеспечение соблюдения требований охраны окружающей среды. Разработка градостроительной документации, строительство и ре- конструкция городских и сельских поселений, зданий, строений и сооружений должны осуществляться с соблюдением требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил, с учетом состояния территорий городских и сельских поселений и ограничений в области территориальными экологической комплексными безопасности, схемами установленных охраны природы и природопользования, а также с учетом последствий вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и здоровье человека. Территории, загрязненные химическими и биологическими веществами, вредными микроорганизмами свыше предельного допустимых концентраций, радиоактивными веществами в количествах свыше предельно допустимых уровней, в случаях, если проживание населения и осуществление хозяйственной или иной деятельности на таких территориях создают угрозу здоровью человека, подлежат консервации и специальной обработке в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране окружающей природной среды. Особенности размещения предприятий, имеющих рекреационное и оздоровительное значение. Размещение предприятий, учреждений, организаций должно отвечать государственным градостроительным нормативам и правилам, требованиям зонирования территорий, обеспечения благоприятных условий для проживания населения. 41 При осуществлении градостроительной деятельности должны учитываться благоприятные природно-климатические, лечебные, санитарногигиенические и иные благоприятные условия территорий и поселений в целях обеспечения прав граждан на отдых. В местах постоянного проживания населения выделяются территории для обеспечения размещения имеющих рекреационное и оздоровительное значение объектов в соответствии с градостроительной документацией, государственными градостроительными нормативами и правилами. Обеспечение требований сохранения объектов историко-культурного наследия. В поселениях и на территориях, имеющих памятники истории и культуры, устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается градостроительная, хозяйственная или иная деятельность, причиняющая вред объектам историко-культурного наследия, особо охраняемым природным территориям, окружающей природной среде или ухудшающая их состояние и нарушающая целостность и сохранность. Обеспечение соблюдения градостроительных требований при размещении объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения. В градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке определяются состав и структура объектов социального и культурнобытового обслуживания населения с учетом комплексности застройки, интересов различных социально-демографических и профессиональных групп населения. Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления создают систему социального и культурно-бытового обслуживания населения в городских и сельских поселениях в соответствии с планировочной структурой поселений, их значением в межселенном социальном и культурно-бытовом обслуживании и с учетом развития предпринимательства и конкуренции в сфере услуг. 42 Обеспечение создания систем инженерной инфраструктуры и благоустройства территории. На территориях, используемых для проживания населения и осуществления хозяйственной и иной деятельности, создаются системы инженерной инфраструктуры и благоустройства (озеленение и инженерная подготовка территорий) территорий с учетом типа поселения и его застройки, вида хозяйственной и иной деятельности и в соответствии с государственными нормативами и правилами. Создание условий доступности мест работы и отдыха, центров социально-культурного обслуживания. Территории городских и сельских поселений обеспечиваются сооружениями и коммуникациями транспорта в целях создания доступа к местам работы и отдыха, центрам социальнокультурного обслуживания для всех категорий населения, в том числе инвалидов, независимо от места их проживания. Развитие государственных и муниципальных систем транспортной инфраструктуры, виды транспорта определяются градостроительной документацией и разрабатываемыми на ее основе специальными схемами и проектами развития транспортной инфраструктуры. Обеспечение соблюдения градостроительных требований к использованию гражданами и юридическими лицами земельных участков. При осуществлении градостроительной деятельности использование земельных участков гражданами и юридическими лицами, являющимися соответственно собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами земельных участков, проводится с соблюдением разрешенного использования объектов недвижимости в соответствии с гра- достроительными регламентами, предусмотренными правилами застройки. Полномочия Правительства РФ в области градостроительства. К полномочиям Правительства РФ в области градостроительства относятся: - разработка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов федеральных законов в области градостроительства; 43 - разработка и принятие постановлений и распоряжений Правительства РФ в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом и иными федеральными законами в области градостроительства; - установление основ федеральной политики в области градостроительства; - утверждение и реализация Основных положений Генеральной схемы расселения на территории РФ и Основных положений схем градостроительного планирования развития частей территорий Российской Федерации, градостроительной документации для объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения и благоустройства территорий федерального значения; - утверждение проектов черты городов Москвы и Санкт-Петербурга; - установление границ объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения и порядка регулирования градостроительной деятельности на соответствующих территориях; - установления порядка ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; - установление порядка выдачи разрешения на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения; - принятие решений о строительстве объектов недвижимости федерального значения и о подготовке документов для получения разрешений на их строительство; - обеспечение финансирования градостроительной деятельности за счет средств федерального бюджета. 44 Предметы ведения местного самоуправления в области градостроительства. В ведение муниципальных образований в области градостроительства входят: - принятие и изменение правил застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; - утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке; - организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований; - принятие решений об обеспечении потребностей населения в земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности или переданных в ведение органов местного самоуправления, для осуществления градостроительной деятельности; - организация ведения государственного градостроительного ка- дастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в случае наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями; - выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости; - финансирование разработки и реализации градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, программ, проведения научно-исследовательских работ, а также разработки проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; - выполнение функций заказчиков разработки градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий 45 городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке. Система органов исполнительной власти и местного самоуправления в области регулирования градостроительной деятельности. В состав органов исполнительной власти РФ в области регулирования градостроительной деятельности входят: - федеральный орган архитектуры и градостроительства; - органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ (территориальные органы архитектуры и градостроительства); - органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации. Государственная Градостроительная экспертиза документация градостроительной до ее утверждения документации. подлежит го- сударственной экспертизе. Государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства РФ о градостроительстве. На федеральном уровне осуществляется государственная экспертиза градостроительной документации в отношении объектов градостроительной деятельности особого градостроительной регулирования документации и федерального значения, другой научно-исследовательских работ, разрабатываемых за счет средств федерального бюджета в совместного финансирования с привлечением средств бюджетов субъектов РФ, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований. Территориальными органами государственной экспертизы градостроительной и проектной документации осуществляется государственная 46 экспертиза градостроительной документации, научно-исследовательских работ, градостроительных разделов целевых программ субъектов РФ и местных целевых программ, программ социально-экономического развития территорий субъектов РФ и территорий муниципальных образований, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения градостроительных требований. Правила застройки. Правила застройки являются нормативным правовым актом органа местного самоуправления, устанавливающим порядок осуществления градостроительной деятельности на соответ- ствующих территориях городских и сельских поселений, в том числе на территориях закрытых административно-территориальных образований. Правила застройки разрабатываются на основе генерального плана городского или сельского поселений либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и включают в себя схему зонирования – графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны). Виды территориальных зон. На территориях городских и сельских поселений могут устанавливаться территориальные зоны следующих видов: - жилые зоны; - общественно-деловые зоны; - зоны инженерной и транспортной инфраструктур; - рекреационные зоны; - зоны сельскохозяйственного использования; - зоны социального назначения; - зоны военных объектов; - иные зоны режимных территорий. 47 В территориальных зонах могут выделяться подзоны, особенности использования территорий которых определяются градостроительным регламентом с учетом ограничений на их использование, установленных земельным законодательством РФ, законодательством РФ об охране окружающей природной среды, законодательством РФ об охране памятников истории и культуры, иным законодательством РФ. Жилые зоны. Жилые зоны предназначены для застройки многоквартирными многоэтажными жилыми домами, жилыми домами малой и средней этажности, индивидуальными жилыми домами с приусадебными земельными участками. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и культурнобытового обслуживания населения, культурных зданий, стоянок автомобильного транспорта, промышленных, коммунальных и складских объектов, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредное воздействие на окружающую среду (шум, вибрация, магнитные поля, радиационное воздействие, загрязнение почв, воздуха, воды и иные вредные воздействия). К жилым зонам также относятся территории садоводческих и дачных кооперативов, расположенные в пределах границ (черты) поселений. Общественно-деловые зоны. Общественно-деловые зоны пред- назначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, коммерческой деятельности, а также образовательных учреждений, среднего, профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий и иных зданий, строений и сооружений, стоянок автомобильного транспорта, центров деловой, финансовой, общественной активности. В перечень объектов недвижимости, разрешенных к размещению в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи. 48 Производственные зоны. Производственные зоны предназначены для размещений промышленных, коммунальных и складских объектов, обеспечивающих функционирование объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов. В санитарно-защитной зоне промышленных, коммунальных и складских объектов не допускается размещение жилых домов, дошкольных образовательных учреждений учреждений, здравоохранения, общеобразовательных учреждений отдыха, учреждений, физкультурно-оз- доровительных и спортивных сооружений, садоводческих, дачных и огороднических кооперативов, а также производство сельскохозяйственной продукции. Зоны инженерной и транспортной инфраструктур. Зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения и функционирования автомобильного, сооружений речного, и морского, коммуникаций воздушного железнодорожного, и трубопроводного транспорта, связи инженерного оборудования. Для предотвращения вредного воздействия сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования на среду жизнедеятельности обеспечивается соблюдение необходимых расстояний от таких объектов до территорий жилых, общественно-деловых и рекреационных зон и других требований в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, а также со специальными нормативами, правилами застройки. Рекреационные зоны. Рекреационные зоны предназначены для организации мест отдыха населения и включают в себя парки, сады, городские леса, лесопарки, пляжи, иные объекты. В рекреационные зоны могут включаться особо охраняемые природные территории и природные объекты. 49 На территориях рекреационных зон не допускается строительство и расширение действующих промышленных, коммуникационных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения. Зоны сельскохозяйственного использования. В пределах границ (черты) городских и сельских поселений выделяются зоны сельскохозяйственного использования, занятые пашнями, садами, виноградниками, огородами, сенокосами, пастбищами, а также сельскохозяйственными зданиями, строениями, сооружениями. Территории указанных зон могут быть использованы в целях ведения сельского хозяйства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральным планом и правилами застройки. Зоны специального назначения. Зоны специального назначения выделяются для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с использованием других видов территориальных зон городских и сельских поселений. Зоны военных объектов и иных зон режимных территорий. Зоны военных объектов и иные зоны режимных территорий предназначены для размещения объектов, в отношении территорий которых устанавливается особый режим. Порядок использования территорий указанных зон в пределах границ (черты) городских и сельских поселений устанавливается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, со специальными нормативами, с правилами застройки. Территории пригородных зон городов. Территория пригородной зоны города включает в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, (территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, 50 входящих в пригородную зону данного города (территория резерва для развития поселения), размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарногигиенических функций. Проекты планировки. Проект планировки – градостроительная документация, разработанная для частей территорий городских и сельских поселений и определяющая в соответствии с установленными в генеральных планах городских и сельских поселений элементами планировочной структуры. Проект планировки является основой для разработки проектов межевания территорий, проектов застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений. Проекты межевания территорий. Проекты межевания территорий разрабатываются для застроенных территорий и подлежащих застройке территорий в границах установленных красных линий. Размеры земельных участков в границах застроенных территорий городских и сельских поселений устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов, действовавших на период застройки указанных территорий. Нормы предоставления земельных участков вновь осваиваемых Территорий устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления в соответствии с Правилами застройки. Проекты застройки. Проекты застройки разрабатываются для территорий кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений в границах установленных красных линий или границах земельных участков. Проект застройки земельного участка может разрабатываться по инициативе застройщика. 51 Проектная документация. Строительство, реконструкция, капитальный ремонт зданий, строений и сооружений, их частей осуществляется на основе проектной документации – графических и текстовых материалов, определяющих объемно-планировочные, конструктивные и технические решения для строительства, реконструкции и капитального ремонта указанных объектов, а также благоустройства их земельных участков. Проектная документация разрабатывается в соответствии с градостроительной документацией, со строительными нормами и правилами, согласовывается с соответствующими органами архитектуры и градостроительства, органами государственного контроля и надзора в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Разработка, финансирование, утверждение и определение порядка использования проектной документации, внесение в нее изменений осуществляется в установленном порядке по инициативе заказчика и за его счет. Проектная документация, заказчиком которой являются органы местного самоуправления, утверждается этими органами в установленном порядке. Проектная документация, заказчиком которой являются физические и юридические лица, утверждается заказчиком в установленном порядке. Утвержденная проектная документация является основанием для выдачи разрешения на строительство. Разрешение на строительство. Разрешение на строительство – документ, удовлетворяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории. Специальные разрешения. Разрешения на строительство объектов недвижимости, составляющих государственную тайну, выдаются на основании лицензий на проведение работ с использованием сведений, 52 составляющих государственную тайну, в соответствии с законодательством РФ о государственной тайне. Сервитуты в области градостроительства. В отношении объектов недвижимости в градостроительстве могут устанавливаться публичные и частные сервитуты. Публичный сервитут устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления на основании градостроительной документации и правил застройки в случаях, если это определяется государственными или общественными интересами. Частные сервитуты в области градостроительства могут устанавливаться в целях ограниченного пользования чужим (соседним) земельным участком, иными объектами недвижимости для обеспечения: - строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации зданий, строений и сооружений; - строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации объектов инженерной и транспортной инфраструктур; - проведения работ по инженерной подготовке территорий, работ по защите территорий от затопления и подтопления, устройству подпорных стен; - прохода, проезда через чужой (соседний) земельный участок; - применения проникающих на чужой (соседний) земельный участок на определенной высоте устройств при возведении зданий, строений и сооружений; - эксплуатации и ремонта общих стен в домах блокированной застройки; - других нужд собственников объектов недвижимости, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Экономическая основа градостроительной деятельности. Источники финансирования градостроительной деятельности. 53 Финансирование градостроительной деятельности осуществляется за счет: - средств местных бюджетов, в том числе средств, поступающих от платы за землю на социальное и инженерное обустройство территорий городских и сельских поселений; - средств заказчиков, инвесторов; - централизованных средств государственных учреждений и государственных унитарных предприятий; - средств федерального бюджета, предназначенных для реализации федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития; - средств бюджетов субъектов РФ; - средств целевых и внебюджетных фондов на разработку градостроительной документации, на проведение научно-исследовательских работ в области градостроительства, в том числе за счет отчислений от стоимости вводимых объектов недвижимости, независимо от их форм собственности и источников финансирования в размерах, установленных органами исполнительной власти субъектов РФ; - средств, поступающих от граждан и юридических лиц в счет долевого участия на развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур; - средств, поступающих от приватизации государственных и муниципальных предприятий; - средств, поступающих от разрешенной в установленном порядке деятельности и оказываемых соответствующими органами архитектуры и градостроительства услуг; - иных источников. Использование средств федерального бюджета на осуществление градостроительной деятельности 54 Средства федерального бюджета на осуществление градостроительной деятельности используются для финансирования: - разработки градостроительной документации федерального уровня; - разработки проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, федеральных градостроительных нормативов и правил; - проведения научно-исследовательских работ по важнейшим направлениям градостроительства; - разработки и реализации федеральных целевых программ развития депрессивных районов, зон чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия, исторических поселений, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения, иных федеральных целевых программ, а также ведения Государственного градостроительного кадастра. Компенсация. Компенсация в административном порядке вреда, причиненного гражданам в результате нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве и повлекшего за собой существенное изменение среды жизнедеятельности. 1. В случае причинения вреда гражданам в результате нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве, повлекшего за собой существенное ухудшение среды жизнедеятельности, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут принять решения о компенсации причиненного вреда, в том числе об установлении специальных льгот и пособий. 2. Специальные льготы и пособия устанавливаются для определенных категорий пострадавших граждан. Категории пострадавших граждан, которым устанавливаются специальные льготы и пособия, определяются соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. 55 3. Специальные льготы могут быть установлены в виде предоставления жилых помещений в первоочередном или во внеочередном порядке. Специальные пособия могут выплачиваться на переселение граждан и на минимальное обустройство ими новых мест жительства. 4. Средства на предоставление специальных льгот и пособий для определенных категорий пострадавших граждан выплачиваются за счет средств соответствующих бюджетов и иных не запрещенных законом источников. 3.2. Взаимосвязь жилищного и коммунально-бытового хозяйства с градостроительным кодексом РФ Строительство (капитальное строительство) – крупнейшая отрасль материального производства, возведение и реконструкция зданий и сооружений. Термин «строительство» можно понимать двояко: - в техническом, инженерном смысле – как вид производственной деятельности, который связан с проектно-изыскательскими работами, возведением зданий и сооружений различного назначения, реконструкцией, модернизацией, переоборудованием, перепрофилированием; - в экономическом – как крупнейшая отрасль народного хозяйства. Строительный комплекс представляет собой совокупность строительных, монтажных и специальных подрядных организаций, предприятий промышленности строительных материалов, конструкций и Деталей, изыскательских и проектных организаций, научно-исследовательских учреждений, действующих в сфере строительства и производства строительных материалов, учреждений инфраструктуры подрядного рынка, а также органов управления указанными структурами. Инвестиционностроительный комплекс занимает важное место в развитии страны и территориальных образований – краев, республик, административных районов, крупных городов. 56 Строительная деятельность – деятельность по созданию основных фондов производственного и непроизводственного назначения – готовых к эксплуатации зданий, сооружений, их комплексов. Строительная организация – государственное, муниципальное, акционерное или частное предприятие, созданное для выполнения строительных работ. В составе строительного комплекса России более 125 тыс. строительных организаций и 14 тыс. предприятий промышленности строительных материалов различных форм собственности, в которых трудятся около 7 млн. человек, или 11% всего трудоспособного населения. На подрядный рынок выходят новые, в основном малые негосударственные организации; в строительстве их количество превысило 70 тыс. Создается полноценный рынок подрядных работ. Продукцией строительства являются новые и реконструируемые производственные предприятия, жилые и общественные здания, а также сооружения, включая капитально отремонтированные. К новому строительству относится строительство зданий, сооружений, комплексов производственного и непроизводственного назначения, осуществляемого в целях создания строительной продукции. Реконструкция представляет собой переустройство существующих объектов, как правило, без расширения имеющихся зданий и сооружений основного назначения. Строительная индустрия – производственная основа капитального строительства как отрасли материального производства. Строительство играет важную роль в развитии всех других отраслей народного хозяйства и в то же время само использует продукцию свыше 50 отраслей промышленности, а металлургической, химической и т. д. также машиностроения, лесной, 57 Капитальные вложения – это затраты на создание новых, реконструкцию и совершенствование действующих фондов народного хозяйства производственного и непроизводственного назначения. Инвестирование в создание и воспроизводство основных фондов осуществляется в форме капитальных вложений. Для рыночных отношений в строительном комплексе отчетливо прослеживаются следующие особенности, относящиеся к строительству в целом, независимо от его специфики: - связь с землей; - сравнительно длительные сроки исполнения; - большие единовременные затраты капитальных вложений. Существуют также особенности, связанные со спецификой вида строительной деятельности, организации, занятые в например, когда жилищно-гражданском строительно-монтажные строительстве, функ- ционируют в основном на региональных рынках, в то время как занятые в производственном строительстве (особенно в нефтедобывающей промышленности, транспорте энергетике и т. п.) работают и на других территориях. Эта особенность наиболее характерна для узкоспециализированных строительно-монтажных организаций. В промышленности строительных материалов, производства строительных машин и механизмов, технологического оборудования рынок имеет региональный ареал своей деятельности. Кризисное состояние экономики народного хозяйства при переходе к рынку обусловливает специфические трудности строительного комплекса. Строительный рынок как система включает: - субъекты строительного рынка; - объекты рыночных отношений; - инфраструктуру рынка строительного комплекса; - рыночный механизм; - государственный контроль; 58 - регулирование и саморегулирование рынка. Субъектами строительного рынка являются: - инвесторы; - заказчики; - подрядчики; - проектно-научные организации; - научно-исследовательские институты; - предприятия промышленности строительных материалов, изделий и конструкций; - предприятия строительного и дорожного машиностроения; - предприятия-изготовители технологического, энергетического и другого оборудования. Объектами рыночных отношений являются: - строительная продукция (здания, сооружения, объекты, их комплексы и др.); - строительные машины; - транспортные средства; - материалы, изделия, конструкции; - капитал; - рабочая сила; - информация и т. д. Инфраструктура рынка строительного комплекса включает: - банки – Центральный (государственный), внешнеэкономические, инвестиционные, акционерные коммерческие, ипотечные и др.; - биржи – товарно-сырьевые, трудовых ресурсов, фондовые (ценных бумаг), недвижимости и др.; - брокерские конторы и фирмы; - институциональные инвесторы – пенсионные фонды, страховые компании, инвестиционные общества и фирмы открытого и закрытого типа и др.; 59 - иностранные инвесторы; - агентские, посреднические, рекламные, информационные службы и фирмы; - инженерно-консультационные центры; - аудиторские фирмы; - венчурные (рисковые) предприятия в строительном комплексе; - фонды и программы поддержки малого бизнеса; - арбитраж, суд и др. На основе налоговых обязательств, субвенций, антимонопольных мер, норм амортизационных отчислений и т. д. государство регулирует институциональные зависимости субъектов строительного рынка и его инфраструктуры. Работой бирж и тендерных торгов саморегулируется процесс рыночных отношений. Рынок строительного комплекса нормально функционирует только при наличии современной информационной системы, его обслуживающей. Основными задачами информационной системы строительного рынка являются: - знание потребностей в строительной продукции на местах со стороны возможных заказчиков (инвесторов); - создание соответствующего банка данных; - владение информацией о текущих возможностях строительномонтажных организаций; об объемах, номенклатуре, качестве, ценах выпускаемых строительных материалов, изделий и конструкций; об инвестиционных проектах, обладающих коммерческой самостоятельностью; - взаимосвязь с рынком недвижимости; - создание в центре и регионах условий для проведения тендеров (торгов) по проектам, финансовым (инвестиционным) ресурсам, строительным материалам, механизмам, строительной продукции; 60 - взаимодействие с центральными ведомствами – Министерством экономики, Министерством финансов РФ и др., а также с местными административными органами. При формировании экономической среды в целях повышения инвестиционной активности основными сферами капиталовложений, направление средств в которые подлежат государственному воздействию, являются следующие: - производства, ориентированные на выпуск импортозамещающей продукции, включая промежуточную, поставки которой были прекращены при нарушении производственно-экономических связей; - предприятия, ориентированные на выпуск конкурентоспособной продукции; - производства, на продукцию которых (согласно прогнозным оценкам) в течение длительного времени будет сохраняться повышенный спрос; - предприятия, осваивающие выпуск новых видов продукции или продукцию более высокого качества; - производственная и социальная инфраструктуры, где воздействие экономического механизма требуется для преодоления традиционного отставания в ее инвестировании и достижения уровня, необходимого для эффективного функционирования основного производства. Строительно-монтажные работы – работы по возведению, расширению, переустройству зданий и сооружений, санитарно-техническому устройству водоснабжения и канализации, по устройству осветительных проводок, а также по сооружению фундаментов под оборудование, по сборке и установке оборудования, по устройству газопроводов, линий электропередач и т. п. Строительные мощности – можно рассматривать в двух аспектах: 1) под производственной мощностью строительно-монтажных организаций понимается максимально возможный объем СМР, которой может быть выполнен его собственными силами в планируемом периоде при 61 соответствующей структуре работ и наиболее полном использовании имеющихся трудовых, материально-технических и финансовых ресурсов на основе организации производства, труда и управления в условиях сложившейся производственной структуры; 2) производственную мощность строительно-монтажной организации можно рассматривать как совокупность строительно-технических мощностей по отдельным видам работ, определяемых по тому же методу. Строительный генеральный план — входит в состав проекта организации строительства (ПОС) и проекта производства работ (ППР). Строительный генеральный план для характерных периодов строительства включает расположение постоянных зданий и сооружений, постоянные и временные железные и автомобильные дороги, основные инженерные сети, источники обеспечения стройплощадки электроэнергией, паром и места подключения временных инженерных сетей к действующим, склады, монтажные краны и другие строительные машины, механизированные установки, объекты производственной базы (с выделением объектов, сооружаемых в подготовительный период), существующие и подлежащие сносу строения. 62 4. ПЛАНИРОВАНИЕ ЭКСПЛУАТАЦИОННЫХ ЗАТРАТ ПРИ ОЦЕНКЕ ПРОЕКТНЫХ РЕШЕНИЙ ЖИЛЫХ И ОБЩЕСТВЕННЫХ ЗДАНИЙ 4.1. Планирование ремонтных работ Ремонт основных средств – восстановление эксплуатационных характеристик объектов основных средств посредством замены отдельных частей и агрегатов объекта. Различают следующие виды ремонта: - капитальный ремонт здания с целью восстановления его ресурса с заменой при необходимости конструктивных элементов и систем инженерного оборудования, а также улучшения эксплуатационных показателей; - средний ремонт предполагает частичную разборку ремонтируемого агрегата и восстановление или замену части деталей; - текущий ремонт здания с целью восстановления исправности (работоспособности) его конструкций и систем инженерного оборудования, а также поддержания эксплуатационных показателей. Существует несколько методов отнесения затрат по ремонту основных средств на себестоимость продукции. 1-й метод Данный метод предполагает образование ремонтного фонда (на крупных и средних предприятиях с большим количеством основных средств). Возможно образование двух видов резервов на ремонт основных средств: - на оплату обычного ремонта; - на оплату особо сложных и дорогих видов ремонта. Для создания резерва на оплату обычного ремонта рассчитывают предельную сумму отчислений в него. Предельная сумма отчислений – это планируемая в текущем году сумма расходов на ремонт. Эта сумма указывается в смете затрат на ремонт. Максимальная сумма резерва не может быть больше 63 средней суммы фактических расходов на ремонт за последние три года. Норматив отчислений в резерв рассчитывается следующим образом (рис. 3). Расходы на ремонт – не больше, чем за три года Средняя сумма расходов на ремонт Фактические расходы на ремонт за три года Норматив отчислений в резерв Максимальная сумма резерва Первоначальная стоимость всех основных средств 100% Рис. 3. Расчет норматива отчислений в резерв Ежемесячная сумма отчислений в резерв получается умножением первоначальной (восстановительной) стоимости основных средств на норматив отчислений и делением полученного результата на 12 мес. Норматив отчислений в резерв указывается в учетной политике организации. Отчисления в резерв уменьшают налогооблагаемую прибыль организации. В ремонтной практике возможны случаи, когда фактические расходы на ремонт больше или меньше, чем резерв. В случае если фактические расходы на ремонт больше, чем резерв, то сумма превышения уменьшает прибыль. В случае если фактические расходы на ремонт меньше, чем резерв, то остаток неиспользованного резерва увеличивает прибыль в конце отчетного года. Сумма резерва на оплату особо сложных и дорогих видов капитального ремонта не ограниченна. Сумму резерва, не использованную в течение года, можно перенести на следующий год, при условии, что ремонт не закончен. Срок проведения ремонта должен быть один год. По такому ремонту необходимо составление графика работ и сметы расходов по ним. 64 2-й метод Фактические расходы на ремонт основных средств при использовании данного метода постепенно накапливают по дебету балансового счета 97 «Расходы будущих периодов». 3-й метод При использовании данного метода затраты на ремонт относятся на себестоимость того отчетного периода, в котором были проведены (хозяйственным или подрядным способами) ремонтные работы. Жизненный цикл жилого дома можно разбить на несколько фаз: 1. Строительство. 2. Первая фаза эксплуатации (20 - 25 лет). 3. Капитальный ремонт. 4. Вторая фаза эксплуатации (25 лет). 5. Полная амортизация стоимости и принятия решения о будущем доме. На рис 2 приведен график, изображающий стандартный ход эксплуатации произвольно выбранного жилого дома. Пример приводится исходя из аннуитетной формы кредита на строительство (при которой общая сумма взноса в счет погашения кредита и процентов остается неизменной), незначительного роста переменных расходов и ежегодного повышения арендной платы настолько, чтобы доходы продолжали расти (имеется в виду чистая арендная плата, не включающая расходы жильца на воду, электроэнергию и т. д.). На рис. 4 видно, что арендная плата вначале не покрывает всех расходов. Речь идет о негативном росте денежных ресурсов. Лишь во второй половине периода эксплуатации покрывается этот дефицит. Пока площадь треугольника над линией расходов (2) больше или равна площади треугольника под ней (1), инвестиции в целом рентабельны. 65 Рис. 4. Изменение эксплуатационных расходов Когда строительные расходы растут, это отражается на расходах в период эксплуатации: выплаты по процентам и погашению кредита становятся выше. При этом при неизменной арендной плате треугольник 2 становится меньше, а треугольник 1 больше. В целом за период эксплуатации образуется дефицит, так называемая «нерентабельная верхушка». В ряде случаев более крупные начальные капитальные вложения ведут к снижению расходов в период эксплуатации. Например, когда средства вкладываются в материалы, требующие незначительного содержания, и лучшее качество (например, плотность оконных рам и дверей), можно ожидать уменьшения расходов на содержание. Срок службы жилья весьма долог. Как показывает практика, жилые дома и инженерная инфраструктура служат в среднем значительно дольше нормативного или обычно предполагаемого срока эксплуатации. Столь долгий срок эксплуатации и общий объем существующего жилого фонда означают, что поддержание качества жилья на должном уровне – задача отнюдь не простая. Она усложняется еще и тем, что средний возраст жилого фонда в будущем возрастет вследствие ограниченного сноса низкокачественного жилья и 66 сокращающегося годового прироста новостроя. В этом контексте повышенный интерес к компетентному техобслуживанию вполне закономерен. Практика показала, что техобслуживание – это больше, чем просто ремонтные работы по жалобам жителей. Целью техобслуживания жилого фонда является поддержание качества жилья с минимальными затратами и максимальным удовлетворением требований жильцов. Для достижения этой цели необходима возможность планировать процесс техобслуживания и сопряженные с ним расходы. Понятия и определения Ремонтная политика исходит из условий нормального проживания жильцов, что связано с обеспечением эксплуатации жилья, в принципе, в течение всего технического срока службы. Исходя из этого понятие «ремонтная политика» может быть сформулировано как поддержание должного качества жилья с минимальными затратами и максимальным удовлетворением требований жильцов. Иными словами, ремонтная политика предполагает: - снижение потребности в ремонте; - контроль над расходами на ремонт; - достижение максимально возможной удовлетворенности жильцов. При том, что общая цель может быть достигнута различными способами, ремонтная политика должна служить ответом на следующие вопросы: - время и срок проведения ремонта; - способ проведения ремонта – контроля над осуществлением (плановый или внеплановый, своими силами или подрядчиком); - способ финансирования: за счет съемщика, арендодателя или специальных резервов; - доли участия съемщиков в контроле или осуществлении ремонтных работ. Различные понятия в области ремонта схематично изображены на рис. 5. 67 Плановый ремонт Плановый (поддающийся планированию) Ревизионный ремонт Ремонт Ремонт по жалобам Внеплановый ( не поддающийся планированию) Ремонт при смене жильцов Рис. 5. Понятие в области ремонта Текущий и внеочередной ремонт Текущий ремонт – ремонт, необходимый для поддержания начальной практической ценности жилья вследствие нормального износа материалов в нормальных условиях при нормальной эксплуатации. Замена стройматериалов в это понятие, как правило, не входит. Внеочередной ремонт – ремонт с заменой строительных элементов, необходимый для поддержания начальной практической ценности жилья вследствие чрезвычайных обстоятельствами обстоятельств. подразумеваются Под конструкторские чрезвычайными и строительные погрешности, неправильная эксплуатация, неблагоприятные внешние факторы и стихийные бедствия. Плановый и внеплановый ремонт Плановый ремонт – организационное понятие, как правило, используемое для обозначения необходимых ремонтных работ, включенных в план техобслуживания (после предварительной ревизии / осмотра). В отношении большинства видов работ заранее имеется информация о времени их 68 проведения и объеме. Затем выделяются работы, в отношении которых можно спрогнозировать лишь время проведения. Такие работы получили название ревизионных. В качестве примера можно назвать ремонт центрального отопления и лифтов. В понятие «плановый ремонт» входят работы, проводимые на основе прогнозов, основанных на знании сроков службы материалов и конструкций (рис. 6). Планирование ремонтных работ Осмотр Отсрочка или ускорение проведения работ Осуществление Внесение поправок в план работы Рис. 6. Плановый ремонт В большинстве случаев речь идет о среднесрочном планировании, например на срок от одного до пяти лет. Примером могут служить малярные работы: можно заранее установить тип, объем и срок выполнения этих работ, если качество покраски инспектируется регулярно (к примеру, раз в месяц). Замену, например, определенного количества раздвижных оконных рам (речь не идет о замене всех рам) также можно спланировать во времени и объеме. Помимо времени (срока) замены можно указать, о каких рамах идет речь и как должны быть установлены новые рамы. Внеплановый (ревизионный) ремонт – предупреждение на некоторый срок неполадок рассматриваемых элементов. В основном этот метод применяется по отношению к тем сооружениям или оборудованию, неполадки в которых делают их функционирование невозможным. Примером таких работ могут служить чистка оборудования центрального отопления и ремонт 69 лифтовых установок. Ремонт, проводимый по жалобам жильцов Ремонт, проводимый по жалобам жильцов – незапланированные ремонтные работы, выполняемые по просьбе жильца или третьего лица. Объем проведения подобных работ зависит помимо технического состояния жилья от того, планируется ли проведение ремонта. Объем ремонтных работ по жалобам можно сократить за счет удаления большего внимания плановому и ревизионному техобслуживанию. Основываясь на опыте, количество возможных жалоб можно прогнозировать, если не с точностью до одной квартиры, то в отношении довольно большой группы домов. Например, речь может идти о количестве жалоб, касающихся протекающих крыш или засоров. Для этого необходимы обобщение, систематизация и анализ полученной информации (рис. 7). Жалоба Рассмотрение Срочный ремонт не требуется Требуется срочный ремонт Занесение в план работ Рис. 7. Ремонт в ответ на жалобы жильцов Критерием оценки (например, насколько срочно ситуация должна быть исправлена) являются: степень затрудненности проживания жильца, вероятность вторичного ущерба, возможность распространения ущерба. В зависимости от характера ущерба ремонт может быть безотлагательным или проведенным одновременно с ранее запланированным текущим ремонтом. Ремонт при смене жильцов 70 Ремонт при смене жильцов – это внеплановые ремонтные работы, которые осуществляются при переезде съемщиков (рис. 8). В этом случае объем и характер необходимых работ выявляются, как правило, на основе осмотра конкретных помещений. Однако, как и при ремонте по жалобам, в отношении ремонта при смене жильцов могут быть составлены общие прогнозы относительно количества переездов и вытекающего из этого объема работ, например на основе сведений о числе переездов в доме или квартале за предшествующий период. Переезд съемщика Ревизия Требуемые работы можно провести одновременно с запланированными Проведение ремонта Занесение в план работ Рис. 8. Ремонт при смене жильцов Ожидаемый объем ремонтных работ при смене съемщиков зависит от капитальности жилья, его возраста, условий эксплуатации и т. д. Кроме того, проведение работ во многом зависит от возможности сдать жилье в аренду. При этом могут потребоваться дополнительные работы, связанные, например, с необходимостью придачи жилью большей привлекательности. В отдельных случаях ремонт при смене жильцов может быть приурочен к проведению текущего ремонта. Ремонт за счет съемщиков Ремонт за счет съемщиков включает тот вид работ, в отношении которых справедливо ожидается, что они осуществляются жильцом за свой счет и рассматриваются как его обязательство поддержания хорошего 71 состояния жилья. Отсроченный ремонт Отсроченный ремонт – это ремонтные работы, являющиеся следствием несвоевременного или непрофессионального техобслуживания. При этом речь обычно идет об утрате материалами, конструкциями или оборудованием своих качеств и о вытекающих из этого последствий в виде вторичного ущерба. Понятие «отсроченный ремонт» состоит из двух компонентов: - технического: результат недостатка финансовых средств, отсутствия достаточной и своевременной информации о техническом состоянии жилья, неадекватного осуществления техобслуживания; - стратегического: последствие сознательного откладывания проведения техобслуживания в ожидании общего обновления, сноса и замены соответствующих частей конструкции. Отсроченный ремонт может рассматриваться в двух отношениях: - в техническом; - в стратегическом. В техническом отношении отсроченный ремонт может быть результатом: - недостатка финансовых средств; - отсутствия достаточной и своевременной информации о техническом состоянии жилья; - неадекватного осуществления техобслуживания. В стратегическом отношении отсроченный ремонт является последствием сознательного откладывания проведения техобслуживания в ожидании общего обновления, сноса или замены соответствующих частей конструкции. Основным условием принятия решения об отсрочке ремонта является отсутствие нарушений комфорта жильцов. При этом не может быть поставлена под сомнение безопасность жильцов. Протекания и другие неполадки, например, сантехнического оборудования, должны устраняться немедленно. 72 Обязательные условия Обсуждение вопросов ремонтной политики должно проходить с учетом некоторых обязательных условий, которые могут быть объединены в следующие группы: - технические; - финансовые; - организационные; - социальные. Технические аспекты включают в первую очередь информацию о сроке службы материалов и конструкций. В зависимости от наличия и объема данной информации ремонт может быть профилактическим или проводится для исправления обнаруженных неполадок, плановым или внеплановым. Финансовые аспекты – наличие или отсутствие финансовых средств во многом ограничивает финансовый аспект возможности ремонтной проведения политики ремонтных влияет также работ. На финансовое законодательство. Организационные аспекты – организационные возможности сильно влияют на ремонтную политику. Например, в выборе между проведением работ своими силами или перепоручением подрядчику. Социальные аспекты, влияющие на ремонтную политику, подразумевают вопросы, относящиеся к комфорту жильцов, вовлеченности съемщиков в процесс техобслуживания, отношениям между съемщиками и арендодателем, степени свободы съемщика в распоряжении жильем. План ремонтных работ дает представление о пользе предполагаемого ремонта, включает детальную разработку задач в области техобслуживания. Подобный план, во-первых, очерчивает рамки принятия решений; во-вторых, обрисовывает поле деятельности. В плане ремонтных работ может быть, в частности, выражена точка зрения по следующим вопросам: - Вопрос качества: каков желательный уровень качества проведения 73 работ? - Готовность в оказании услуг: должны ли оказываться те или иные платные или бесплатные услуги? - Участие: какова роль жильца в сборе информации, рассмотрении и принятии решений? - Возможность самостоятельных действий жильцов: степень допустимости (поддержки) проведения жильцами ремонта своими силами. Планомерный подход Планомерный подход к ремонтным работам важен для оптимального проведения техобслуживания и эффективного использования имеющихся финансовых средств. Планомерный подход – это план ремонтных работ, состоящий из списка мероприятий, которые подлежат выполнению в будущем, и ремонтный бюджет, т. е. смета расходов на ремонт, дающая финансовый обзор запланированных работ. Важными инструментами в осуществлении планомерного техобслуживания являются периодическое прогнозирование и планирование ремонта. Периодическое планирование дает обзор мероприятий, которые должны быть проведены в течение нескольких лет. При этом различаются: - краткосрочное планирование: неполадки, которые должны быть устранены в короткий срок или для которых наступила очередь проверки; - среднесрочное планирование – от 1 года до 5 лет; - долгосрочное планирование – от 6 до 25 лет. Краткосрочное планирование: годовая программа – включает в себя все предсказуемые (и, соответственно, необходимость осуществления планируемые) которых в ремонтные рассматриваемом работы, году была установлена в ходе осмотра. План на короткий срок как таковой представляет собой основу для ремонтного бюджета (программы на год), который должен быть утвержден чуть позже, и является, таким образом, производной среднесрочного плана. В бюджете рассматриваются и такие мероприятия, как 74 ремонт по жалобам и при смене съемщика. План включает все мероприятия, которые должны быть проведены в наступающем году, и, в первую очередь, восстановление элементов, обнаруживших в ходе технического осмотра (частичную) утрату своих функциональных качеств. В то же время следует иметь в виду, что краткосрочный план может быть составлен только при наличии среднесрочного плана, поскольку обзор, составленный лишь на один год, недостаточен для принятия обоснованного решения. При этом среднесрочное планирование служит базой для принятия решений о том, какие мероприятия будут включены в краткосрочный план. Для этого необходимо разработать ряд критериев, на основе которых устанавливаются приоритеты необходимых работ. Приоритет определяется: - характером и объемом выявленного при ревизии износа вкупе с причиной его возникновения; - возможными последствиями в техническом, финансовом и социальном отношении при невмешательстве. Для определения срочности проведения ремонта можно воспользоваться матрицей, разработанной нидерландскими специалистами (рис. 9). В этой матрице срочность определяется возникновения неполадки. сочетанием степени серьезности и частоты 75 Частота неполадки Изредка Часто Практически постоянно Серьезность неполадки Неполадки на ранней стадии Минимальная прочность Небольшая неполадка Средняя прочность Серьезная неполадка Повышенная прочность Рис. 9. Матрица для определения срочности проведения ремонта Среднесрочное и долгосрочное планирование. Благодаря среднесрочному (1 – 5 лет) и долгосрочному (6 – 25) лет планированию становится понятно, в какой момент, с технической точки зрения, необходимы вмешательство и ремонт для поддержания жилого фонда в желаемом состоянии. При помощи среднесрочного и долгосрочного планирования могут быть произведены необходимые сопоставления и определены приоритеты. Среднесрочное планирование должно в первую очередь рассматриваться как гарантия осуществления ремонтной политики как в кратко-, так и долгосрочной политике. В долгосрочной перспективе можно получить общее представление о проводимых в рассматриваемом периоде мероприятиях и объеме средств, которые необходимо для этого зарезервировать. Эта информация важна для принятия решений на короткий срок: составления программы на год, определения приоритетов и т. п. Для среднесрочного планирования необходимо знание характеристик материалов и конструкций, структур и способа использования конструкций. Эти характеристики во многом определяют остаточный срок службы 76 использованных материалов и степень необходимости ремонта. При этом важную роль играют также климатические условия и аккуратность эксплуатации жилья съемщиками. Долгосрочное планирование (на срок от 6 до 25 лет). Наряду с кратко- и среднесрочным планированием возможно составление планов и на более длительный срок. При этом может (в дополнение к вышеописанным планам) рассматриваться срок от 6 до 25 лет, подразделенный на отрезки от 6 до 10, от 11 до 15, от 16 до 20 и от 21 до 25 лет. Для каждого из этих периодов указывается ожидаемый срок службы строительных элементов. Теоретически срок службы того или иного элемента можно определить один раз и считать его неизменным в течение всего срока эксплуатации дома с момента постройки. Однако при этом впоследствии могут возникнуть столько отклонений, что этот метод едва ли можно считать надежным. Более приемлемым является метод, при котором проводится осмотр одного или нескольких типичных домов, и остаточный срок службы элемента определяется с момента осмотра. Таким образом, можно получить представление о продолжительности срока, в течение которого могут понадобиться значительные инвестиции или серьезный ремонт. Наиболее важные элементы или части сооружения можно оценить, подразделив рассмотренные дома по типу. При этом можно указать мероприятия по общему уходу, например малярные работы. 4.2. Планирование и бюджет техобслуживания Выше были охарактеризованы различные виды ремонтных работ, различаемые по степени предсказуемости. Теперь рассмотрим, каким образом может производиться планирование этих работ. Под планированием ремонтных работ следует понимать возможность аспектов, в частности: 1) места проведения мероприятия; прогнозирования определенных 77 2) времени проведения мероприятий; 3) объема работ, выраженного в: - количестве используемых материалов; - занятости персонала; - продолжительности работ. Целью составления бюджета техобслуживания является, прежде всего, получение представления о расходах на ремонт в течение одного года или обеспечение возможности подобного представления. Использование планирования для проведения планомерного техобслуживания и осмотров делают возможным придание бюджету целенаправленного характера и использование его, кроме того, в качестве средства контроля за результатами реализации бюджета. Бюджет представляет собой выраженный в цифрах план работ и средство передачи сути ремонтной политики лицам, ответственным за его реализацию. Одновременно бюджет – это поручение, означающее финансовые возможности, в пределах которых могут быть произведены расходы, необходимые для проведения ремонтных работ. В составлении бюджета техобслуживания выделяются два подхода: 1) ненадежный метод: в новый бюджет заносится сумма расходов предыдущего года, увеличенная на определенный процент по отношению к прошедшему году; 2) правильный метод: основан на исследовании фактического состояния (строительно-технического состояния) жилого фонда и согласован с пунктами конкретной проводимой политики. Этот метод позволяет равномерно распределять расходы во времени. 4.3. Планирование и смета Долгосрочное планирование и смета Для определения последствий различных аспектов ремонтной политики 78 необходимо представление о будущей ценности имущества, а также о предстоящих инвестициях. Кроме того, важную роль играют факты и прогнозы в отношении развития рынка жилья и различные другие аспекты. После проведения инвентаризации данных на длительный срок может быть определен уровень инвестиций и расходов на строительно-технические работы. Такое планирование крайне необходимо для выработки точки зрения относительно желательного размера жилого фонда (как в количественном, так и качественном отношении). Исходя из сделанного выбора, можно приступить к созданию резервов. Финансовые прогнозы должны базироваться на замещенной стоимости строительных элементов и индексироваться на ежегодной основе. Среднесрочное планирование и смета При эффективном проведении необходимого и желательного ремонта имеющееся представление о состоянии дел достоверно лишь в течение считанных лет. Для среднесрочного планирования необходимо знание состояния дел на период в пять лет. Среднесрочный план и смета являются основой для бюджета, поскольку список мероприятий, назначенных для проведения по результатам инвентаризации, сопоставлен с планом проводимой политики. Краткосрочное планирование и смета Данные среднесрочного плана на первый год являются основой для составления бюджета плановых работ на последующий год. В качестве подготовки составления бюджета все приблизительные сметы должны быть пересчитаны более точно. Смета, основанная на выборочной проверке домов, может считаться бюджетом лишь после тщательного осмотра-ревизии. В качестве подготовки проведения плановых работ составляется их описание с указанием качества и количества. На основе этого и проводится расчет расходов. Расходы на материалы, вместе с расходами на оплату труда, составляют прямые затраты на техобслуживание. При выполнении работ своими силами в 79 расходы на оплату труда включаются перерассчитанные посредством системы распределения расходов накладные расходы, непосредственно связанные с проведением работ. Необходимо добавить, что, независимо от того, выполняются ли работы своими силами или перепоручаются третьим лицам, предприятие несет расходы на подготовку к работе, например расходы на офис, контроль и надзор. Эти расходы варьируются в зависимости от формы организации труда и структуры почасовой оплаты труда. Таким образом, для плановых работ может быть составлен точный и потому достоверный бюджет, так как заранее известны объем, интенсивность работ, место, условия труда и используемые материалы. Ремонт по жалобам жильцов Этот вид работ невозможно предсказать и, значит, - спланировать. Для составления бюджета, возможно, достаточно точно оценить потребность в этом виде ремонта. Объем работ зависит от качества и частоты проведения текущих или ревизионных ремонтов. Известно, что при своевременном проведении плановых и ревизионных работ потребность в ремонте по жалобам снижается до минимального уровня и остается неизменной на этом уровне, зависимом от характеристик дома и степени удовлетворенности жильцов. Если исходить из того, что ситуация не изменится по сравнению с предшествующими годами, можно весьма точно подсчитать количество часов в год, необходимых для выполнения этого вида работ. Эти данные, безусловно, варьируются от комплекса к комплексу в зависимости от типа домов. Ремонт при смене жильцов Следующей статьей бюджета техобслуживания является ремонт при смене жильцов. При составлении плана или бюджета точно не известно, кто из съемщиков и когда прервет договор о найме, и уж точно не известно, какого рода работа потребуется. В рамках бюджета можно приблизительно определить общую сумму требуемых денежных средств. В основе этих расчетов лежат несколько аспектов. 1. Один из них заключается в том, что должно быть определено, приходятся ли расходы на ремонт (под которыми предусматриваются все 80 мероприятия или расходы) на счет съемщика или арендатора. В случае обнаружения нанесенного ущерба расходы на соответствующий ремонт несет съемщик. В связи с этим важна проводимая в этом направлении политика, равно как и возможность взыскания части расходов со съемщика. Те мероприятия, которые проводятся из-за случайного простоя квартиры, но не связаны со сменой жильцов, в понятие «ремонт при смене жильцов» не входят. 2. Число переездов можно весьма точно оценить по опыту предшествующих лет. При рассмотрении каждого района, квартала или комплекса нужно учитывать возраст дома, стоимость аренды, тип квартиры, месторасположение и т. д. Строительство поблизости новых домов может вызвать волну переездов из уже существующих. Такой же эффект может возникнуть от проведения реконструкции. Опыт предшествующих лет, так же как и наличие вышеназванных факторов, дают представление о возможном количестве переездов. 3. Третий фактор, который также можно оценить достаточно точно, — это время, необходимое для осмотра освобожденного съемщика жилья. Учтя общую ситуацию за предшествующие годы, можно с достаточной достоверностью составить смету расходов на этот вид работ на последующий период. Полное представление Для получения полного представления о планировании бюджета техобслуживания необходимо объединить прогнозы по отдельным комплексам. Это означает, что должны быть указаны точные показатели, касающиеся осуществления планового ремонта в предстоящем году. Основой бюджета являются данные о ремонте по жалобам жильцов или при смене съемщиков, определенные на базе вышеназванных факторов. Итоговая сумма этих показателей в сочетании с соответствующими расходами на подготовку, контроль, надзор и т. д. составляет бюджет техобслуживания, Разумеется, данным расходам должны противостоять доходы. В зависимости от потребности в тех или иных видах работ, проводимой ремонтной политики и причин возникновения неполадок должна быть определена приемлемая форма покрытия расходов. 81 5. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОГО И КОММУНАЛЬНО-БЫТОВОГО ХОЗЯЙСТВА 5.1. Рыночные механизмы функционирования жилищного и коммунально-бытового хозяйства Специфика жилищного хозяйства заключается в том, что неразвитость конкурентных отношений в этой сфере вызвана в большинстве случаев субъективными причинами, в первую очередь, – сложившейся в дорыночный период затратной хозяйственной структурой содержания жилищного фонда и административной системой управления. Создание конкурентной среды в жилищной сфере ключевым образом зависит от эффективного разделения функций и формирования договорных отношений между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями. От лица собственников муниципального жилищного фонда выступают, как правило, специализированные структуры или подразделения органов местного самоуправления (комитеты по управлению муниципальным имуществом, управления жилищно-коммунального хозяйства). Частные собственники могут быть представлены юридическими и физическими лицами, имеющими в собственности жилищный фонд, товариществами собственников объединяющими непосредственно жилья или собственников другими жилых организация и нежилых помещении в жилых зданиях (кондоминиумах). Характерные признаки существующего экономического механизма функционирования жилищного представлены на рис. 10. и коммунально-бытового хозяйства 82 ПРИЗНАКИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНОГО И КОММУНАЛЬНО-БЫТОВОГО ХОЗЯЙСТВА Неэффективная система управления хозяйством муниципальных образований: основной тип взаимоотношений административны е воздействия и директивы Зависимое положение потребителей ЖКУ Нормативный метод ценообразования услуг, предоставляемых ЖКХ Отсутствие у предприятий экономических стимулов улучшить свое финансовое положение, изыскивая резервы экономии затрат и повышения качества обслуживания Рис. 10. Признаки экономического механизма функционирования жилищного и коммунально-бытового хозяйства (см. файл альбомный) ↓ Разграничение функций собственника жилищного фонда от хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию особенно важно для муниципального жилищного фонда. Необходимо прекратить имеющуюся практику, когда органы местного самоуправления в лице своих структурных подразделений выполняют хозяйственные функции по управлению жилищным фондом. Основными функциями органов местного самоуправления как собственника жилищного фонда должны являться: - соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов инженерной инфраструктуры; 83 - обеспечение необходимого уровня финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости; - заключение договоров социального найма, найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде; - заключение договоров с выбранными подрядчиками на выполнение работ и предоставление ресурсов заданного количества, качества и стоимости. Основными функциями управляющей компании должны являться: - поддержание в надлежащем состоянии и развитие принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями собственника и государственными стандартами качества предоставления жилищно-коммунальных услуг; - выбор подрядчика по выполнению работ и поставке ресурсов для предоставления жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде; в случае экономической целесообразности эти работы могут выполняться силами самой управляющей компании (в малых населенных пунктах); - заключение договоров с выбранными подрядчиками на выполнение работ и предоставление ресурсов заданного количества, качества и стоимости; - обеспечение системы контроля за выполнением договоров; - организация сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги. При формировании или выборе организации, которая будет обеспечивать управление недвижимостью в жилищной сфере, собственник должен руководствоваться двумя соображениями: - управляющая компания должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг; - управляющая компания и ее персонал должны быть заинтересованы, в том числе и финансово, в качестве своего труда. 84 Такая ориентация может быть достигнута выбором соответствующих организационно-правовых и финансовых механизмов. Функции управляющей компании могут выполняться субъектом любой организационно-правовой формы. Управление недвижимостью, в том числе и жилищным фондом, является потенциально высококонкурентной сферой деятельности. Повышение привлекательности этого сектора экономики, в том числе и для частного капитала, будет происходить со становлением в нем реальных договорных взаимоотношений. В крупных муниципальных образованиях целесообразно создание. Нескольких управляющих компаний, что обеспечит развитие конкуренции в этой сфере деятельности. Затраты на услуги по управлению должны включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг. В ближайшие годы проведение конкурсов на управление муниципальным Жилищным фондом с привлечением организаций различных форм собственности должно стать обычной практикой в региональных центрах и других крупных городах. В связи с этим будут разработаны методические рекомендации по системе договорных отношений управляющей между организации, собственником подрядчиками и жилищного фонда, ресурсоснабжающими предприятиями. Большой потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде должен жен стать ресурсом для возврата инвестиций в модернизацию жилищного фонда, а формирование конкурентного бизнеса по управлению жилищным фондом – катализатором процесса привлечения частных инвестиций. Одним из результатов модернизации жилищного фонда будет снижение потребности в услугах теплоснабжения, иных коммунальных услугах, в результате чего уменьшится потребность в ремонте и модернизации сетевого хозяйства, источников тепло- и водоснабжения. Развитие профессионального бизнеса по управлению жилищной недвижимостью должно постепенно привести к частичной переориентации затрат с текущих на капитальные. Управляющая компания в случае 85 заключения достаточно длительного договора на управление жилищным фондом и обеспечение стабильных условий финансирования будет заинтересована в снижении теплопотерь жилого здания путем проведения его модернизации с тем, чтобы приобретать меньшее количество тепла на его отопление и тем самым окупить не только вложенные средства в модернизацию здания, но и увеличить собственную прибыль. Главными направлениями модернизации жилищного фонда должны стать: - ремонт и утепление наружных ограждающих конструкций зданий; - установка домовых приборов учета потребления ресурсов: воды, газа, тепловой энергии, электричества; - ремонт и оптимизация внутренних систем отопления и горячего водоснабжения; - улучшение режимов вентиляции жилых помещений; - повышение эффективности работы лифтового оборудования; - использование энергоэффективных приборов освещения в местах общего пользования, а также энергоэффективного сантехнического оборудования. Организация профессионального управления жилищным фондом обеспечит в среднесрочной перспективе улучшение состояния жилищного фонда, в долгосрочной перспективе уменьшится стоимость жилищнокоммунальных услуг. Другими источниками обеспечения средств, инвестируемых в модернизацию жилищного фонда, могут стать увеличение оплаты жилья в связи с повышением комфортности проживания, а также включение в оплату жилья отчислений на проведение капитального ремонта жилищного фонда. Необходимо прекратить имеющуюся в некоторых городах Российской Федерации практику по введению системы прямых платежей населения за коммунальные услуги ресурсосберегающими предприятиями. Помимо реально существующих в этом случае юридических проблем такой порядок 86 платежей никогда не позволит реализовать инвестиционный потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде. Создание равных условий для привлечения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разных форм собственности требует принятия на муниципальном уровне определенных правовых решений. В настоящее время, как правило, муниципальный жилищный фонд находится в управлении муниципальных унитарных предприятий на правах хозяйственного ведения или муниципальных учреждений на правах оперативного управления. Договорные отношения между организациями такой правовой формы и муниципалитетом в этом случае необязательны. Жилищный фонд находится на балансе названных организаций, причем как муниципальная доля, так и приватизированная. Привлечение частного бизнеса к управлению муниципальной недвижимостью исключает такую форму правоотношений. Для того чтобы организации разной формы собственности имели равные возможности для управления муниципальным жилищным фондом, существующие правоотношения должны быть изменены. Муниципалитет как собственник жилищного фонда (вернее, его части в размере неприватизированных квартир) должен заключать с управляющей компанией договор на управление жилищным фондом как договор возмездного оказания услуг. Аналогичные договоры на управление жилищным фондом заключают другие собственники жилья в данном многоквартирном доме. Муниципальная доля жилищного фонда находится на балансе у специализированной муниципальной службы (Управление жилищно-коммунального хозяйства, городская казна и т. д.). Управляющая жилищная организация учитывает переданный в управление жилищный фонд за балансом и информирует соответствующие службы органов местного самоуправления об изменениях баланса. Проведение конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания жилья и проведения капитального ремонта обеспечивает 87 повышение эффективности использования финансовых ресурсов. Однако в настоящее время процесс демонополизации сферы обслуживания жилищного фонда искусственно сдерживается из-за освобождения от налога на добавленную стоимость оплаты расходов населения по обслуживанию жилья. Тем самым складывается ситуация, когда выполнение работ по обслуживанию жилья на конкурсных подрядных условиях приводит к возникновению налога на добавленную стоимость не компенсируемого за счет платежей населения. Целесообразно внесение изменений в налоговое законодательство с целью отмены налоговой льготы на оплату населением расходов по обслуживанию жилья для устранения барьеров на пути о демонополизации и развитии конкуренции в жилищной сфере. Существующая российская практика показывает, что экономический выигрыш для населения в этом случае существенно превысит размер дополнительного платежа. При демонополизации жилищной сферы целесообразно проведение конкурсов по выполнению специализированных работ (обслуживание лифтового и антенного хозяйства, вывоз мусора и др.). К 2004 г. все подрядные работы по обслуживанию муниципального жилищного фонда в региональных центрах и городах с населением более 200 тысяч человек должны выполняться на конкурсной основе. Организатором конкурсов должны выступать управляющие компании на основании положения, закрепленного в договоре на управление с органом местного самоуправления. Развитие конкурентных принципов управления и обслуживания жилья создает предпосылки для приватизации муниципальных жилищных предприятий. Первым этапом приватизации должно стать акционирование. Чем большая конкуренция будет в сфере управления и обслуживания жилья, тем меньше ограничений должно быть на приватизацию муниципальных предприятий. До 2005 г. предприятий, выполняющих приватизация подрядные муниципальных работы по унитарных обслуживанию 88 жилищного фонда, муниципальных должна быть предприятий, завершена. выполняющих Не работы менее по половины управлению муниципальным жилищным фондом должны быть акционированы в течение срока реализации программы. Развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом окажет существенное влияние на внедрение альтернативных новых технологий в сфере тепло- и электроснабжения, позволяющих осуществить обслуживание относительно небольших групп потребителей. Это будет способствовать развитию конкуренции в сфере энергоснабжения, когда управляющая жилищная компания может рассматривать альтернативы создать собственный локальный источник энергоснабжения или воспользоваться услугами системы центрального энергоснабжения. Демонополизация должна касаться и сферы сбора жилищно- коммунальных платежей населения. Специализация расчетно-кассовых центров должна заключаться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы. Поэтому в городах, где существуют несколько управляющих компаний, расчеты по платежам населения целесообразно передавать на условиях подрядного договора специализированным расчетно-кассовым центрам, которые, как правило, имеют организационно-правовую форму муниципальных унитарных предприятий. В муниципальных образованиях, где управление муниципальным жилищным фондом осуществляет одна компания, расчетно-кассовый центр может создаваться как структурное подразделения этой компании. Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к формированию двух уровней конкурентных отношений: конкуренция в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на 89 управление жилищным фондом и конкуренция подрядных организаций за получение заказа на обслуживание жилья от управляющей компании. Импульсом для развития конкуренции в данных направлениях должно служить формирование многообразия объединений собственников жилья. Создание товариществ собственников жилья в границах единого Комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является на сегодняшний день одним из эффективных способов защиты Прав собственников жилья и организации управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками отдельных помещений. Организационное и методологическое содействие созданию Товариществ собственников жилья будет оказываться путем: - внесения изменений в Закон РФ «О товариществах собственников жилья» с целью создания благоприятных условий для их организации и функционирования, установления общих подходов и правил финансирования, социальной поддержки, оплаты жилищно-коммунальнных услуг членами товарищества и определения прав и обязанностей собственников и нанимателей в кондоминиуме; - создания системы государственного учета объектов недвижимости в жилищно-коммунальной сфере, включая кондоминиумы, а также регистрация прав на данные объекты и сделок с ними; - формирования нормативно-правовой базы и системы передачи жилых домов-новостроек в управление товариществом собственников жилья; - проведение на муниципальных домах, где создаются товарищества собственников жилья, первоочередных работ по капитальному ремонту. Важное значение для успешной организации и развития товариществ собственников жилья имеет активная информационная кампания по разъяснению возможностей, которые получают собственники, объединенные в товарищества собственников жилья, организация обучения руководителей товариществ основам управления недвижимости, а также упрощение 90 процедуры регистрации товариществ и передачи им недвижимости в управление, безусловная передача им бюджетных дотаций, приходящихся на данный многоквартирный дом, оформление прав собственности на домовладения в кондоминиуме, а также на земельный участок. 5.2. Развитие экономических отношений в области тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения населенных пунктов, несмотря на их разнородность, характеризуются несколькими общими признаками: - использованием в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, привязанной к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т. д.); - неразрывностью или строгой последовательностью процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуг; - невозможностью для потребителя отказаться от получения данных видов услуг на сколько-нибудь длительный срок; - невозможностью компенсации недопроизводства услуг в один период за счет более интенсивного их производства в другой; - необходимостью четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса; - тесной зависимостью организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий. Коммунальные предприятия, обеспечивающие поставку указанных энергетических ресурсов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами. Их деятельность подлежит регулированию. 91 Существующая система тарифного регулирования делает практически невозможным привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры, поскольку не заинтересовывает предприятия в снижении затрат. Привлечение частных инвестиций в предприятия городской Инженерной инфраструктуры – одна из основных целей работы по реформе системы тарифного регулирования. Для развития экономических инструментов тарифного регулирования необходимо обеспечить единую методологическую базу для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Необходимо сформулировать единые принципы государственного тарифного регулирования, увязывающие изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электричество (субфедеральный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию и водоснабжение '(муниципальный уровень), а также возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплатить услуги по новым тарифам. Эффективное регулирование коммунальных предприятий должно |основываться на системе, состоящей из трех частей. Первая часть |постановка целей деятельности коммунальных предприятий (формирование их производственной и инвестиционной программ), вторая – вопросы формирования и утверждения тарифов как средства финансового обеспечения данных программ и третья часть – мониторинг коммунальных предприятий. Эти три возможность органам компонента местного в совокупности самоуправления обеспечивают реализовать свои обязанности по обеспечению населения качественными коммунальными услугами. Основное требование к системе тарифного регулирования на муниципальном уровне состоит в том, что с ее помощью органы местного самоуправления должны добиться от коммунальных предприятий выполнения определяемых им целей. Система тарифного регулирования 92 должна обеспечивать выполнимость производственной и инвестиционной программ предприятия, утверждаемых на очередной период регулирования. Для этого система тарифного регулирования должна: - стимулировать коммунальные предприятия к снижению издержек, повышению качества оказываемых услуг; - способствовать привлечению инвестиций в коммунальные предприятия; - обеспечивать коммунальным предприятиям формирование достаточного для реализации поставленных перед ними целей объема финансовых ресурсов; - учитывать формирование конкурентных отношений в ряде подотраслей жилищно-коммунального хозяйства; - иметь встроенные механизмы, позволяющие снизить политизированность процесса установления тарифов на ЖКУ. Процесс формирования тарифа на жилищно-коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей. Система регулирования коммунальных предприятий должна обеспечивать прогнозируемость и предсказуемость изменения тарифов. Установление тарифов должно производиться на определенный срок (период регулирования), который должен быть согласован с периодом регулирования тарифов, устанавливаемых на федеральном (газ) и региональном (электроэнергия) уровнях. Это требование преследует выполнение трех целей. Во-первых, это создает ситуацию определенности в отношении будущих денежных потоков предприятия, что снижает риски инвестирования в него. 93 Во-вторых, в течение регулируемого периода предприятие может проводить мероприятия по снижению издержек, а полученную экономию расходовать на возврат заемных средств. В-третьих, данная мера будет способствовать росту экономической определенности для потребителей коммунальных услуг. Установление срока действия тарифа должно дополняться в условиях нестабильной экономики определением внешних факторов, изменение которых должно приводить к обязательному автоматическому перерасчету тарифа или изменению производственной программы предприятия. Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса формирования тарифов. Это необходимо для того, чтобы достичь доверия со стороны потребителей коммунальных услуг, а также способствовать достижению баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечить необходимое методическое и информационное взаимодействие между отдельными элементами этой системы: процедурами мониторинга, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу. Таким образом, может быть существенно снижена политизированность процесса тарифного регулирования. Важным фактором эффективного тарифного регулирования должно стать повышение профессионализма регулирующего органа, обеспечение его работы максимально детальными формализованными процедурами. В соответствии с законодательством регулирование деятельности муниципальных предприятий является компетенцией органов местного самоуправления. В региональных центрах и крупных городах органы местного самоуправления работающие регулирующие способны органы сформировать или привлечь профессионально к их работе высококвалифицированных специалистов в рамках межведомственных комиссий. Для малых муниципальных образований целесообразно делегировать функцию по регулированию предприятий коммунальной ин- 94 фраструктуры на региональный уровень, что должно повысить качество принимаемых решений. Необходимо изменить систему бухгалтерского учета на коммунальных предприятиях ресурсоснабжения с тем, чтобы перейти от сложившейся практики минимизации обеспечения налоговых прозрачности и платежей стимулирования к западной инвестиций практике в сектор ресурсоснабжения. Следует обеспечить раздельный учет постоянных и переменных затрат с целью формирования двухставочных тарифов на тепловую энергию и воду. Это позволит снизить сезонные колебания в платежах, уменьшить оборотные средства предприятий теплоснабжения, повысить их финансовую устойчивость. Введение раздельного учета производства и транспорта тепловой энергии позволит создать предпосылки для формирования локальных рынков тепловой энергии путем разделения монопольного транспорта Тепловой энергии и конкурентного производства. Эта задача имеет большое практическое значение, поскольку в большинстве крупных муниципальных образований есть достаточно большой избыток мощности по тепловой энергии, и в этой ситуации существует объективная экономическая возможность покупать тепловую энергию у более дешевого производителя. Однако одним из серьезных ограничений на этом пути в большинстве крупных городов является акционерная форма собственности дочерних предприятий РАО ЕЭС как на магистральные сети теплоснабжения, так и на самые крупные тепловые источники – ТЭЦ. На стадии реструктуризации РАО ЕЭС следует предусмотреть возможность выделения магистральных тепловых сетей в качестве части государственной доли акционерного капитала с последующей передачей их в муниципальную собственность. Одновременно необходимо юридически разделить (передать в управление различным хозяйствующим субъектам) муниципальные теплосети 95 и источники тепла. Это будет способствовать формированию в большинстве крупных городов России локальных рынков тепла, когда потребитель может приобрести тепло от различных источников, а стоимость его будет определяться с учетом стоимости транспорта по муниципальным теплосетям. Важно, что среди таких источников тепловой энергии должны все больше присутствовать локальные источники тепла, особенно на слабозаселенных территориях (коттеджная застройка), при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепла, т. е. в тех случаях, когда стоимость транспорта тепловой энергии сопоставима со стоимостью производства тепла. Важной задачей обеспечения эффективного тарифного регулирования должно стать создание правовой основы для включения погашения основной суммы долга в себестоимость продукции и услуг предприятий коммунального хозяйства в период реализации проектов реконструкции за счет заемных средств (изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации). Необходимо развивать принципиально новое решение проблемы регулирования коммунальных предприятий – замена конкуренции на рынке конкуренцией за рынок на основе концессионных соглашений. Условием таких договоров должны стать инвестиционные обязательства концессионера по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры. Для развития концессионных схем привлечения инвестиций необходимо принять Федеральный закон «О концессии в жилищно-коммунальном хозяйстве». Реализация концессионных механизмов должна проходить параллельно с акционированием муниципальных унитарных предприятий. Существующее для унитарных предприятий вещное право хозяйственного ведения не создает равных конкурентных условий в борьбе за рынок управления коммунальной инфраструктурой для предприятий других форм собственности. При акционировании в состав акционерного капитала могут включаться производственная база, техника, складское хозяйство и т. д. Но 96 объекты сетевой коммунальной инфраструктуры целесообразно сохранить в муниципальной собственности и не включать в акционерный капитал. Акционирование предприятий тепло- и водоснабжения может осуществляться при сохранении в муниципальной собственности до 100% акций предприятия. Программа предусматривает обязательное акционирование муниципальных унитарных предприятий до 2005 г. Возможность привлечения долгосрочных инвестиционных ресурсов определяется в значительной степени тем огромным потенциалом ресурсосбережения, которым обладает сегодня жилищно-коммунальный комплекс. Экономическая привлекательность ресурсосберегающих проектов состоит в том, что в качестве источников погашения заемных средств, взятых на реализацию проекта, могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения коммунальных предприятий услуг. себестоимости Реконструкция приведет к производства и существенному и потребления модернизация коммунальных сокращению себестоимости производства единицы их продукции, а модернизация жилищного фонда – к сокращению потребления ресурсов и, следовательно, к получению значительного экономического эффекта от инвестиций. Устойчивый приток инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс за счет ресурсов коммерческих банков или иных источников привлечения заемных средств, например, через выпуск долгосрочных облигационных займов, возможно достичь путем снижения рисков инвестирования и разработки механизмов, позволяющих обеспечить кредиты наиболее ликвидными активами жилищно-коммунальных предприятий – платежами потребителей услуг. Сегодня объемы предложения заемного финансирования проектов развития жилищно-коммунальной инфраструктуры невелики в связи с высокими рисками инвестирования, низкой прозрачностью в сфере корпоративного и финансового управления жилищных и коммунальных 97 предприятий, отсутствием опыта у предприятий – потенциальных заемщиков по подготовке кредитных заявок потенциальных кредиторов – и бизнес-планов навыков оценки проектов, а у кредитоспособности заемщиков и обоснованности кредитных проектов. При этом особенностью проектов в области муниципального городского хозяйства является то, что собственник имущества муниципальных предприятий имеет все необходимые полномочия для проведения преобразований, результатом которых будет снижение риска инвестирования в данные предприятия и повышение кредитоспособности жилищнокоммунальных предприятий (тарифное регулирование, договорные отношения и т. д.). Регулирующие органы имеют полномочия с помощью проведения независимых аудитов и установления нормативных требований добиться большей прозрачности в корпоративном и финансовом управлении предприятиями. Наконец, государство и органы местного самоуправления, заинтересованные в создании условий для привлечения долгосрочных заемных ресурсов для финансирования крупных инвестиционных проектов по модернизации жилищно-коммунального хозяйства, которые не могут быть профинансированы за счет текущих доходов предприятий или бюджета, могут на первом этапе взять на себя кредитные риски через предоставление бюджетных гарантий и осуществить организационные меры по отработке стандартов, процедур и форм обеспечения привлечения заемного финансирования. Все эти меры наряду с формированием экономических стимулов для жилищных и коммунальных предприятий по ресурсосбережению, привлечению и возврату заемных ресурсов позволят сформировать механизмы привлечения долгосрочных частных инвестиций на реконструкцию, модернизацию и дальнейшее развитие жилищно-коммунального комплекса и их возврата в течение длительного периода за счет текущих доходов 98 жилищных и коммунальных предприятий (проекты реконструкции и модернизации) или бюджетов (проекты строительства новых объектов). 5.3. Мобилизация бюджетных ресурсов для обеспечения устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса Обеспечение устойчивой и надежной работы жилищно-коммунального комплекса требует принятия экстренных мер федеральной поддержки для проведения неотложных ремонтных и восстановительных работ. Оперативная мобилизация ресурсов для модернизации сектора направлена на решение задач ремонта и технического переоснащения котельных, сетей тепло- и водоснабжения, очистных сооружений, внедрение современных энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальном секторе. Задача мобилизации финансовых ресурсов для обеспечения устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса будет решаться «путем финансирования работ по модернизации жилищно-коммунального комплекса с привлечением средств федерального бюджета, а также реализации международной программы сотрудничества с Международным Банком реконструкции и развития (МБРР) и Европейским Банком реконструкции и развития (ЕБРР). Предполагается софинансирование данных расходов со стороны региональных и местных бюджетов, коммунальных предприятий. Финансовые механизмы должны максимально эффективно использовать средства из различных источников, в том числе бюджетов различных уровней, для финансирования мероприятий по модернизации жилищнокоммунального комплекса в рамках Федеральной целевой программы «Жилище». Финансирование программы будет производиться с использованием средств федерального бюджета, в том числе за счет средств Фонда регионального развития с целью предоставления на конкурсной основе инвестиционных средств (на безвозмездной и возвратной основе) и 99 предоставления бюджетных гарантий по привлекаемым частным заемным ресурсам на реконструкцию и модернизацию коммунальной ин- фраструктуры. Доступ к средствам и гарантиям федерального бюджета будут иметь регионы (до 10 регионов ежегодно) и предприятия жилищно-коммунального хозяйства, прошедшие конкурсный отбор, реализующие программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства и обеспечивающие софинансирование проектов по модернизации коммунальной инфраструктуры за счет средств региональных и местных бюджетов, средств предприятий жилищно-коммунального хозяйства Структура финансирования мероприятий Программы по модернизации жилищно-коммунального хозяйства (без учета международных программ МБРР и ЕБРР) состоит из трех частей: - 5 – 8% – средства федерального бюджета, предоставляемые регионам на безвозмездной основе (за счет средств Фонда регионального развития); - 8 – 12% – федеральные бюджетные кредиты или гарантии пред. приятиям жилищно-коммунального хозяйства, осуществляющим заимствования на цели модернизации; условия бюджетных кредитов согласуются с условиями по кредитам МБРР и ЕБРР; - 80 – 87% – средства региональных и местных бюджетов, средства жилищно-коммунальных предприятий, дополнительно привлеченные средства частных кредиторов, в том числе под гарантии субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. Из общей стоимости Программы выделяется федеральный компонент «Стратегия экономического и институционального развития», в рамках которого осуществляется общее управление реализацией Программы, определение требований к проектам, мониторинг проведения и оценка проектов, содействие в проведении тендеров, нормативно-методическое и научное обеспечение реализации Программы государственным заказчиком (Госстроем России). 100 Финансовая структура международной части программы определяется соглашением российской стороны и западных партнеров в рамках реализации конкретного займа и предполагает софинансирование проектов с российской стороны, в том числе за счет средств федерального бюджета. Приоритетными направлениями инвестирования в рамках Программы будут: - завершение ремонтно-восстановительных работ на аварийных объектах теплоснабжения; - замена котлов в модернизируемых котельных на более эффективные с КПД не менее 90%; - перевод крупных котельных в режим комбинированной выработки тепла и электроэнергии; - использование современных изолирующих материалов при транспортировке тепла; - использование модульных и блочных котельных; - использование частотно регулируемых приводов насосных агрегатов в системах тепло- и водоснабжения; - оснащение жилого фонда, а также зданий и сооружений бюджетной сферы приборами учета и регулирования потребления энергоресурсов и воды; - ремонт и утепление внешних конструкций жилых зданий и др. В случаях заемного финансирования конечными заемщиками выступают жилищно-коммунальные предприятия, в том числе с предоставлением гарантий Российской Федерации, органов местного самоуправления и субъектов РФ или органов местного самоуправления с предоставлением гарантий субъекта РФ в зависимости от источника заемного финансирования. Участие в Программе требует обязательной оценки кредитоспособности заемщика (в случаях заемного финансирования и предоставления гарантий) и обоснованности проектных предложений по модернизации жилищнокоммунального комплекса. 101 ГЛОССАРИЙ Аварийный жилищный фонд – совокупность жилых помещений в домах, которые признаны до 1 января 2007 года в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации. Авария – повреждение инженерных сетей, оборудования или конструктивных элементов сооружений, возникшее по техногенным или естественным причинам, которые препятствуют их дальнейшей эксплуатации в соответствии с техническими условиями. Активы баланса – часть бухгалтерского баланса, отражающая средства организации. Стоимость внеоборотных определенную дату: их состав и размещение. и оборотных активов на 102 Активы внеоборотные – средства организации, вложенные в нематериальные активы, основные средства, незавершенное строительство, долгосрочные финансовые вложении и др., совершающие хозяйственный оборот продолжительностью более 12 месяцев. Активы оборотные – средства организации, вложенные в запасы, дебиторскую задолженность, краткосрочные финансовые вложения, денежные средства и др., совершающие оборот в течение операционного цикла (как правило, 12 месяцев). Акционерное общество – компания, которая является юридическим лицом и капитал которой состоит из взносов пайщиков-акционеров и учредителей. Форма организации производства — на основе привлечения денежных средств путем продажи акций. Существуют закрытые и открытые акционерные общества. Акционерный капитал – основной капитал акционерного общества, размер которого определяется его уставом. Образуется за счет заемных средств и эмиссии (выпуска) акций. Альтернатива – 1) один из возможных вариантов экономического поведения, сравниваемый с другим вариантом в целях выбора лучшего способа действий; 2) управленческое решение, противопоставляемое другому решению, исключающему данное. Баланс бухгалтерский – документ бухгалтерского учета, отражающий финансовое состояние предприятия на определенную дату. Двухсторонняя таблица, где одна сторона отражает состав и размещение хозяйственных средств (актив), а другая – источники формирования хозяйственных средств и их целевое назначение (пассив). Итоги актива и пассива баланса обязательно должны быть равны между собой. Балансовая прибыль – прибыль, полученная организацией от всех видов деятельности: хозяйственной, коммерческой, финансовой. Складывается из прибыли от продаж, операций с процентами, доходов от участия в других организациях, прочих операционных доходов и расходов, 103 результатов от внереализационных операций. Балансодержатель дома, сооружения, жилищного комплекса или комплекса домов и сооружений – владелец или юридическое лицо, которое по договору с владельцем содержит на балансе соответствующее имущество, а также ведет бухгалтерскую, статистическую и другую предусмотренную законодательством отчетность, осуществляет расчеты средств, необходимых для своевременного проведения капитального и текущего ремонтов и содержания, а также обеспечивает управление этим имуществом и несет ответственность за его эксплуатацию согласно закону. Бизнес – план – программа деятельности предприятия, план конкретных мер по достижению конкретных целей деятельности компании, включающий оценку ожидаемых расходов и доходов. Бюджет – имеющая официальную силу, признанная или принятая роспись, таблица, ведомость доходов и расходов экономического субъекта за определенный период времени, обычно за год. Валовая прибыль – часть валового дохода предприятия, которая остается у него после вычета всех обязательных расходов. Валовой доход – характеризует конечный результат деятельности предприятия и представляет собой разницу между валовой выручкой и всеми затратами на производство и реализацию продукции. Водоотведение – услуга, которая предусматривает отведение сточных вод из каждой квартиры (частного дома) при помощи санитарно-технических приборов и канализационной сети. Внутридомовое многоквартирного газовое дома или оборудование жилого дома, – газопроводы подключенные к газораспределительной сети либо к резервуарной или групповой баллонной установке, обеспечивающие подачу газа до места подключения газоиспользующего оборудования, а также газоиспользующее оборудование и приборы учета газа. Внутридомовые системы – сети, арматура на них, приборы и 104 оборудование, средства учета и регулирования потребления жилищнокоммунальных услуг, которые находятся в пределах дома, сооружения. Выручка от продаж – денежные и другие средства, полученные организацией от реализации товаров, продукции, работ и услуг. Основной источник поступлений денежных средств и формирования финансовых ресурсов на предприятии. Газ, поставляемый для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан – являющийся предметом договора природный газ, поставляемый по газораспределительной сети, либо сжиженный углеводородный газ, поставляемый из резервуарной или групповой баллонной установки Горизонт планирования – срок, на который разрабатываются планы, прогнозы. Глубина планирования – промежуток времени в будущем, на который разрабатывается план. Дебиторская задолженность – сумма долгов, причитающихся организации. Включает долги покупателей и заказчиков, по векселям к получению, дочерних и зависимых компаний, учредителей (участников) по взносам в уставный капитал, по выданным авансам, прочие. Подразделяется на задолженность, платежи по которой ожидаются в течение 12 месяцев и после 12 месяцев с отчетной даты. Делегирование – передача задач и полномочий лицу, которое принимает на себя ответственность за их выполнение. Дерево целей – структурированная, построенная по иерархическому принципу (распределенная по уровням, ранжированная) совокупность целей экономической системы, программы, плана, в которой выделены: генеральная цель («вершина дерева»); подчиненные ей подцели первого, второго и последующего уровней («ветви дерева»). Название «дерево целей» связано с тем, что схематически представленная совокупность распределенных по уровням целей напоминает по виду перевернутое дерево. Доступность для потребителей товаров и услуг организаций 105 коммунального комплекса – доступность потребителями соответствующих товаров приобретения и услуг и оплаты организаций коммунального комплекса с учетом цен (тарифов) для потребителей и надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Жилищное хозяйство – сфера экономики, часть хозяйства страны, обеспечивающая содержание в надлежащем состоянии, функционирование жилого фонда, то есть совокупности жилых и вспомогательных помещений. Жилое помещение – изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). К жилым помещениям относятся жилой дом, часть жилого дома, квартира, часть квартиры, комната. Жилищно-коммунальные услуги - результат хозяйственной деятельности, направленной на обеспечение условий проживания и пребывания лиц в жилых и нежилых помещениях, домах и сооружениях, комплексах домов и сооружений в соответствии с нормативами, нормами, стандартами, порядками и правилами. Закрытое акционерное общество – акционерное общество, акции которого реализуются только его работникам и не могут быть проданы посторонним лицам без согласия других акционеров. Издержки – выраженные в денежной форме затраты, обусловленные расходованием разных видов экономических ресурсов (сырья, материалов, труда, основных средств, услуг, финансовых ресурсов) в процессе производства и обращения продукции, товаров. Инвестиционная программа организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры – определяемая органами местного самоуправления для организации коммунального комплекса программа финансирования строительства и (или) модернизации системы коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) бытовых отходов, в целях 106 реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Индивидуальное домовладение – жилой дом или жилой дом и отдельно стоящие надворные постройки (гараж, баня (сауна, бассейн), теплица (зимний сад) и иные капитальные строения), расположенные на общем с жилым домом земельном участке. Индивидуальный прибор учета – средство измерения, используемое для определения объемов (количества) потребления коммунальных ресурсов потребителями, проживающими в одном жилом помещении многоквартирного дома или в жилом доме. Инфраструктура – комплекс отраслей хозяйства, обслуживающих промышленное (или какое-либо другое) производство, а также население. Включает транспорт, связь, торговлю, материально-техническое обеспечение, науку, образование, здравоохранение. Исполнитель – юридическое лицо независимо от организационноправовой формы, а также индивидуальный предприниматель, предоставляющие коммунальные услуги, производящие или приобретающие коммунальные ресурсы и отвечающие за обслуживание внутридомовых инженерных систем, предоставляются с использованием коммунальные услуги. которых потребителю Исполнителем могут быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищностроительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений - иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы. Капитальный ремонт многоквартирного дома – проведение предусмотренных настоящим Федеральным законом работ по устранению неисправностей изношенных конструктивных элементов общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе по их восстановлению или замене, в целях улучшения эксплуатационных 107 характеристик общего имущества в многоквартирном доме Качественные показатели услуг водо-, теплоснабжения и водоотведения – соответствие качества холодной и горячей воды требованиям Государственного стандарта «Вода питьевая» (по химическому и санитарно-бактериологическому температуры горячей воды и составу), а температуры также воздуха соответствие в помещениях установленным нормативам. Качество – совокупность свойств, признаков продукции, товаров, услуг, работ, труда, обуславливающих их способность удовлетворять потребности и запросы людей, соответствовать своему назначению и предъявляемым требованиям. Качество определяется мерой соответствия товаров работ, услуг условиям и требованиям стандартов, договоров, контрактов, запросов потребителей. Качество жизни – обобщающая социально-экономическая категория, включает в себя не только уровень потребления материальных благ и услуг (уровень жизни), но и удовлетворение духовных потребностей, здоровье, продолжительность жизни, условия окружающей человека среды, моральнопсихологический климат, душевный комфорт. Качество жилищно-коммунальной услуги – совокупность нормированных характеристик жилищно-коммунальной услуги, которая определяет ее способность удовлетворять предполагаемые потребности потребителя установленные в соответствии или с законодательством. Количественный показатель жилищно-коммунальных услуг – единица измерения для вычисления объема полученной потребителем услуги, определенная в соответствии с требованиями нормативов, норм, стандартов, порядков и правил согласно законодательству. Коллективный (общедомовой) прибор учета – средство измерения, используемое для определения объемов ресурсов, поданных в многоквартирный дом (количества) коммунальных 108 Коммунальное хозяйство – совокупность служб, организаций, технических средств по обслуживанию населения (водоснабжение, энергоснабжение, теплоснабжение, канализация, городской транспорт, химчистка, бани, дорожное хозяйство, уборка улиц, дворов и др.). Коммунальные ресурсы – холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, газ, бытовой газ в баллонах, тепловая энергия, твердое топливо, используемые для предоставления коммунальных услуг. Коммунальные услуги – деятельность исполнителя коммунальных услуг по холодному водоотведению, водоснабжению, электроснабжению, горячему газоснабжению водоснабжению, и отоплению, обеспечивающая комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях. Коммунальные услуги надлежащего качества – коммунальные услуги, отвечающие требованиям настоящих Правил, санитарным и техническим требованиям к режиму, объему и качеству предоставления коммунальных услуг, иным требованиям законодательства Российской Федерации, а также договора, заключаемого исполнителем в соответствии с законодательством Российской Федерации и содержащего условия предоставления коммунальных услуг. Критерий – показатель, признак, на основании которого формируется оценка качества экономического объекта, процесса, мерило такой оценки. Лизинг – способ финансирования инвестиций, основанный на долгосрочной аренде имущества при сохранении права собственности за арендодателем; средне- и долгосрочная аренда машин, оборудования транспортных средств. Межотопительный период – период между концом отопительного сезона и его началом (теплое время года). Метод «Дельфи», мозгового штурма – метод быстрого поиска решений, основанный на их генерации в процессе мозговой атаки, проводимой группой специалистов, и отбора лучшего решения исходя из 109 экспертных оценок. Дельфийский метод используется для экспертного прогнозирования путем организации системы сбора и математической обработки экспертных оценок. Метод экспертных оценок – метод анализа и оценки экономических процессов, выработки управленческих решений на основе мнения квалифицированных экспертов. Включает генерацию идей в процессе обсуждения, проводимого группой специалистов, и отбора лучшего решения исходя из экспертных оценок. Метод используется для экспертного прогнозирования. Методика – 1) способ расчета, установления, определения искомых величин, осуществления операций и процедур выполнения работы; 2) конкретизация метода, доведение его до инструкции, алгоритма, четкого описания способа существования. Методология – принципы построения методов, их научное обобщение. Модель – аналог, схема, структура, знаковая система определенного концептуально-теоретического образования, оригинала модели и служит для преобразования или управления оригиналом. Мониторинг выполнения производственной программы и инвестиционной программы организации коммунального комплекса – периодический сбор и анализ информации о выполнении производственной программы и инвестиционной программы организации коммунального комплекса, а также информации о состоянии и развитии систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Надбавка к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса – ценовая ставка, которая устанавливается для организации коммунального комплекса на основе надбавки к цене (тарифу) для потребителей, учитывается при расчетах с указанной организацией за производимые ею товары (оказываемые услуги) и используется для финансирования инвестиционной программы организации коммунального 110 комплекса. Надбавка к цене (тарифу) для потребителей – ценовая ставка, которая учитывается при расчетах потребителей с организациями коммунального комплекса, устанавливается в целях финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса и общий размер которой соответствует сумме надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, реализующих инвестиционные программы по развитию системы коммунальной инфраструктуры. Налоги – обязательные платежи, взимаемые центральными и местными органами государственной власти с физических и юридических лиц, поступающие в государственный и местный бюджеты. Неопределенность – недостаточность сведений об условиях, в которых буде протекать экономическая деятельность, низкая степень предсказуемости, предвидения этих условий. Неопределенность сопряжена с риском планирования, принятия решений, осуществления действий на всех уровнях экономической системы. Непреодолимая сила – действие чрезвычайной ситуации техногенного, природного или экологического характера, которая делает невозможным предоставление соответствующей услуги в соответствии с условиями договора. Норматив потребления коммунальных услуг – месячный объем (количество) потребления коммунальных ресурсов потребителем, используемый при определении размера платы за коммунальные услуги при отсутствии индивидуальных, общих (квартирных) приборов учета Нормы потребления – количественные показатели потребления жилищно-коммунальных услуг, утвержденные в соответствии с законодательством соответствующими органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Оборотные средства – выраженные в денежной форме средства предприятия, вложенные в производственные запасы, незавершенное 111 производство, готовую продукцию, затраты на освоение новой продукции, расходы будущих лет. Общая отапливаемая площадь дома – определяется как сумма площадей всех этажей дома, которые измеряются в пределах внутренних поверхностей наружных стен (площадь лестничных клеток, лифтовых и других шахт входит в общую площадь этажа). Объекты, используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов – объекты, непосредственно используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Оперативное планирование – текущее производственно-финансовое и исполнительское планирование на короткие отрезки времени, ориентированное на дополнение, детализацию, внесение корректив и намеченные ранее перспективные планы и графики работ. Оплата труда – регулярно получаемое вознаграждение за произведенную продукцию или оказанные услуги, включая оплату отпусков, праздничных дней и другого неотработанного времени в соответствии с трудовым законодательством и коллективными договорами. Оптимальность – наилучший способ экономического поведения, экономических действий. Организационная структура – разделение экономического объекта, предприятий, учреждения на подразделения, отделения, отделы, цехи, лаборатории, участки, группы с целью упорядочения управления, налаживания взаимодействия звеньев, установления подчиненности и соподчиненности, ответственности. Организация как функция управления – процесс создания структуры предприятия, которая дает возможность людям эффективно работать вместе для достижения его целей. Отапливаемая жилая площадь квартиры – площадь всех жилых и подсобных помещений квартиры (жилых комнат, кухни, туалета, ванной комнаты, прихожей, коридоров, кладовок и тому подобное) в пределах 112 внутренней поверхности стен и перегородок квартиры. Пассивы баланса – часть бухгалтерского баланса, отражающая источники формирования средств организации и их целевое назначение. Итог пассива баланса всегда равен итогу его активов. Период – срок протекания экономического процесса, действия, плана, договора, гарантии, уплаты долгов, внесения налогов, выполнения работ. Персонал – личный состав организации или часть этого состава, представляющая собой группу по профессиональным или иным признакам. Перспектива – будущий период. План экономический – описание, картина, модель намечаемого будущего состояния экономической системы в целом, хозяйства страны, регионов, отраслей, предприятий. План фиксирует показатели, характеризующие состояние системы в конце планового периода, определяет пути, способы достижения желаемых рубежей, необходимые для этого ресурсы. Планирование оптимальное – планирование на основе экономикоматематических методов и моделей, позволяющее выбрать из совокупности возможных, допустимых наилучший план, характеризуемый максимальным значением целевой функции (критерия оптимальности). Планирование общегосударственное, стратегическое отраслевое, – целеориентирующее корпоративное планирование на долговременную перспективу, воплощающее генеральную концепцию, стратегию социально-экономического, научно-технического, технологического развития. Находит свое выражение в виде долгосрочных планов, программ, проектов. Плата за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения – плата, которую вносят лица, осуществляющие строительство здания, строения, сооружения, иного объекта, а также плата, которую вносят лица, осуществляющие реконструкцию здания, строения, сооружения, иного объекта, в случае, если данная реконструкция влечет за собой увеличение 113 потребляемой нагрузки реконструируемого здания, строения, сооружения, иного объекта. Поверка приборов учета газа – совокупность операций, выполняемых органами государственной метрологической службы (другими уполномоченными на то органами, организациями) с целью определения и подтверждения соответствия приборов учета газа установленным техническим требованиям. Полномочия – ограниченное право использовать ресурсы организации и направлять усилия некоторых ее сотрудников на выполнение определенных задач. Поставка газа – выполнение поставщиком газа обязательств, вытекающих из договора, выражающееся в совершении совокупности действий, обеспечивающих подачу природного газа по газораспределительной сети либо сжиженного углеводородного газа из резервуарной или групповой баллонной установки до границы раздела собственности на газораспределительные (присоединенные) сети, определенной в установленном порядке. Поставщик газа – газоснабжающая организация, являющаяся стороной договора, на которой лежит обязанность подать абоненту газ надлежащего качества. Потребитель – лицо или организация, потребляющие, использующие продукт чьего-либо производства, чьей-либо деятельности, включая и свой собственный продукт. Потребности – одна из фундаментальных категорий теоретической и прикладной экономики. Это виды продукции, товаров, услуг, вещей, в которых нуждаются люди, которые они желают, стремятся иметь и потреблять, использовать. Предельные индексы – устанавливаемые в среднем по субъектам Российской Федерации и (или) по муниципальным образованиям на очередной финансовый год, выраженные в процентах индексы максимально 114 и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, действующих на конец текущего финансового года. Предприятие – являющийся юридическим лицом самостоятельный хозяйственный субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Прибыль – превышение доходов от продажи товаров и услуг над затратами на производство и продажу этих товаров. Производительность труда – продуктивность производственной деятельности людей; измеряется количеством продукции, произведенной работником в сфере материального производства за единицу рабочего времени, или количеством времени, которое затрачено на производство единицы продукции. Общественная производительность труда выражается произведенным национальным доходом в расчете на одного занятого в отраслях материального производства. Прогноз – вероятностное суждение о состоянии какого-либо объекта (процесса или явления) в определенный момент времени в будущем и (или) альтернативных путях достижения каких-либо результатов. Программа инфраструктуры комплексного развития муниципального систем образования коммунальной – программа строительства и (или) модернизации систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, которая обеспечивает развитие этих систем и объектов в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, повышение качества производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования. Производственная программа организации коммунального 115 комплекса – программа деятельности указанной организации по обеспечению производства ею товаров (оказания услуг) в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, которая включает мероприятия по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры и (или) объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Производство – процесс создания материальных благ, необходимых для существования и развития общества. Распределитель – средство измерения, используемое для определения приходящейся на жилое или нежилое помещение, в котором установлен распределитель, относительной доли в общедомовой плате за тепловую энергию, количество которой определено с использованием показаний коллективного (общедомового) прибора учета тепловой энергии. Расчетный расход холодной (горячей) воды в точке разбора – расход воды, установленный Государственными строительными нормами по проектированию внутренних систем холодного (горячего) водоснабжения. Рентабельность производства – показатель эффективности производства, определяемый отношением общей (балансовой) прибыли к среднегодовой стоимости основных производственных фондов и нормируемых оборотных средств. Ресурсоснабжающая организация – юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, осуществляющие продажу коммунальных ресурсов. Ресурсы – факторы производства (трудовые, материальные, финансовые, организационные, информационные и др.), привлекаемые предприятием для осуществления поставленных перед собой целей. Сервис – обслуживание как в широком смысле этого слова, так и применительно к ремонту и наладке технических средств, бытовой аппаратуры, электронной техники. 116 Системы коммунальной инфраструктуры – совокупность производственных и имущественных объектов, в том числе трубопроводов, линий электропередачи и иных объектов, используемых в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, расположенных водоотведения (полностью или и очистки частично) в сточных границах вод, территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований. Собственник помещения, дома, сооружения, жилищного комплекса или комплекса домов и сооружений – физическое или юридическое лицо, которому принадлежит право собственности, пользования и распоряжения помещением, домом, сооружением, жилищным комплексом или комплексом домов и сооружений, зарегистрированное в установленном законом порядке. Содержание домов и придомовых территорий – хозяйственная деятельность, направленная на удовлетворение потребности физического или юридического лица относительно обеспечения эксплуатации и/или ремонта жилых и нежилых помещений, домов и сооружений, комплексов домов и сооружений, а также содержания прилегающей к ним (придомовой) территории в соответствии с требованиями нормативов, норм, стандартов, порядков и правил в соответствии с законодательством. Специализированная организация – газораспределительная организация, допущенная в установленном законодательством Российской Федерации порядке к осуществлению деятельности по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования и имеющая аварийнодиспетчерскую службу либо заключившая договор об оказании услуг аварийно-диспетчерской службы. Спрос – это количество товара или услуги, которое будет куплено по определенной цене за определенной цене за определенный период. Средство учета – прибор, техническое устройство для учета количественных и/или качественных показателей жилищно-коммунальной услуги, который имеет нормированные метрологические характеристики. 117 Стандарт – 1) официальный государственный или нормативнотехнический документ отрасли, предприятия, устанавливающий необходимые качественные характеристики, требования, которым должен удовлетворять данный вид продукции, товара; 2) образец, эталон, с которым сравниваются другие подобные объекты. Структура в экономике – разделение экономики, экономического объекта или экономической категории или экономической категории на составные части по определенным признакам, установление взаимосвязей между этими составными частями. Тариф на подключение к системе коммунальной инфраструктуры вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений, иных объектов) – ценовая ставка, формирующая плату за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения указанных объектов недвижимости. Тариф организации коммунального комплекса на подключение к системе коммунальной инфраструктуры – ценовая ставка, которая устанавливается для организации коммунального комплекса и используется для финансирования инвестиционной программы организации коммунального комплекса. Тарифы и надбавки – тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифы на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение, а также надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей, подлежащие регулированию в соответствии с настоящим Федеральным законом и правилами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса – ценовые ставки (одноставочные или двухставочные тарифы), по которым осуществляются расчеты с организациями коммунального 118 комплекса за производимые ими товары (оказываемые услуги) и которые включаются в цену (тариф) для потребителей, без учета надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Теплоснабжение (центральное отопление) – услуга, которая предусматривает подачу тепловой энергии в каждую квартиру (частный дом) для обеспечения отопления помещений. Технология – способ преобразования вещества, энергии, информации в процессе изготовления продукции, обработки и переработки материалов, сборки готовых изделий, контроля качества, управления. Технология воплощает в себе методы, приемы, режим работы, последовательность операций и процедур, она тесно связана с применяемыми средствами, оборудованием, инструментами, используемыми материалами. Товар – 1) любой продукт производственно-экономической деятельности в материально-вещественной форме; 2) объект купли-продажи, рыночных отношений между продавцами и покупателями. Точка распределения – место передачи услуги от одного лица к другому, обустроенное средствами учета и регулирования. Управление – 1) сознательное целенаправленное воздействие со стороны субъектов, руководящих органов на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью направить их действия и получить желаемые результаты; 2) крупное подразделение высших органов управления, департамент. Управляющая организация – юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, управляющие многоквартирным домом на основании договора управления многоквартирным домом. Уровень бытового характеризующая обслуживания степень и качество потребителей удовлетворения – категория, потребностей населения в бытовых услугах. Услуги – виды деятельности, работ, в процессе выполнения которых 119 создается специально заказанный, индивидуальный продукт или изменяется качество уже имеющегося, созданного продукта. Это блага, предоставляемые обычно не в виде вещей, а в форме деятельности. Таким образом, само оказание услуг создает желаемый результат. Услуги не поддаются накоплению, хранению, транспортировке, носят адресный характер. Фактор – 1) один из основных ресурсов производственной деятельности предприятия и экономики в целом (земля, труд, капитал, предпринимательство); движущая сила экономических, производственных процессов, оказывающая влияние на результат производственной, экономической деятельности; 2) агент, которому поручается продать товар, обладающий широкими полномочиями на продажу товара, а также продающий товар от собственного имени и наделенный правами устанавливать условия продажи; 3) условие, причина, параметр, показатель, оказывающие влияние, воздействие на экономический процесс и результат этого процесса. Финансовые потребности организации коммунального комплекса – расчетные значения объема денежных средств от реализации товаров (оказания услуг) организации коммунального комплекса по тарифам и надбавкам, который необходим для выполнения производственной программы и (или) инвестиционной программы организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры Цели организации – это конкретные конечные результаты, которых наметила добиться группа руководителей, учредители организации. Цель – желаемое состояние, идеальный мысленно предвосхищаемый результат деятельности, предмет устремления. Цена – фундаментальная экономическая категория, означающая количество денег, за которое продавец согласен продать (цена продавца), а покупатель готов купить (цена покупателя) единицу товара. Цены (тарифы) для потребителей – ценовые ставки, которые включают тарифы на товары и услуги организаций коммунального 120 комплекса, обеспечивающих производство товаров (оказание услуг) в целях обеспечения водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, без учета надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Централизованное холодное (горячее) водоснабжение – подача холодной (горячей) воды потребителям специальными сетями. Чистая прибыль – балансовая (общая) прибыль за вычетом налога на прибыль и аналогичных платежей, а также с учетом чрезвычайных доходов и расходов. Экономика – 1) хозяйство, совокупность средств, объектов, процессов, используемых людьми для обеспечения жизни, удовлетворения потребностей путем создания необходимых человеку благ, условий и средств существования с применением труда; 2) наука о хозяйстве, способах его ведения людьми, отношениях между людьми в процессе производства и обмена товаров, закономерностях протекания хозяйственных процессов. Экономико-математические методы – применение математического аппарата, математических зависимостей для определения, расчета экономических показателей. Экономико-математические модели – описание экономических процессов, объектов, связей с использованием математического аппарата, прежде всего математических уравнений, соотношений. Эффективность – относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение. Юридическое лицо – организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. 121 БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 1. Альшевских А.Г. Новые подходы к реформированию отрасли // Жилищное и коммунальное хозяйство. 2008. №4 2. Белкина Т.Д. Товарищества собственников жилья: организация, регистрация, деятельность. М.: ИНФРА-М, 1996. 3. Биков А. ЖКХ: откладывать реформы уже нельзя // Деловые люди. 2007. №46. 4. Блохнин А.В. Лицом к лицу с реформой // Жилищное и коммунальное хозяйство. 2005. №11. 5. Додатко Т.В. Реформа жилищно-коммунального комплекса // Т. Додатко, В. Пчелкин, Л. Арцишевский // Экономист. 2004. №8. 122 6. Зацепин А.Г. К вопросу о реформировании жилищно-коммунального хозяйства // Сибирская финансовая школа. 2004. 7. Ильин И.В. Условия осуществления жилищной реформы // Экономист. 2006. №5. 8. Казадаев А.В. Реформа ЖКХ: перспективы социальной защиты населения // Предпринимательство. 2005. №1 – 2. 9. Лужков Ю.М. Реформа должна быть поэтапной и взвешенной: Московский вариант реформирования ЖКХ // Жилищное и коммунальное хозяйство. 2003. №7. 10. Максимова Н.С. Реформа жилищно-коммунальной сферы – важный резерв сокращения бюджетных расходов // Финансы. 2006. №1. 11. Молчанова О.В. Жилищно-коммунальное хозяйство крупного города: экономические проблемы и возможные пути их решения // Сибирская финансовая школа. 2005. №2. 12. Назаренко М.В. Реформа ЖКХ: реалии и перспектива / М. Назаренко, А. Блохнин // Жилищное и коммунальное хозяйство. 2004. №3. 13. Петрова Н.П. Как нам реорганизовать жилищно-коммунальное хозяйство // Муниципальная экономики. 2007. №2. 14. Путин В.В. Кризисы были запрограммированы: Реформа ЖКХ переросла в важнейший вопрос государственной и социально-экономической политики // Жилищное и коммунальное хозяйство. 2006. №7. 15. Румянцева Е.Е. Приоритеты реформирования ЖКХ // Жилищное и коммунальное хозяйство. 2004. №2. 16. Светланова М.И. Эффективность в новых технологиях // Жилищное и коммунальное хозяйство. 2006. №12. 17. Царев И.Г. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства // ЭКО: Экономика и организация промышленного производства. 2006. №5. 18. Черняк В.З. Жилищно-коммунальное хозяйство: развитие, управление, экономика: учебное пособие / В.З. Черняк. – 2 – е изд., перераб. – М.: КНОРУС, 2008. 123 19. Экономика жилищно-коммунального хозяйства: Учеб. пособие / Под ред. проф. Ю.Ф. Симонова. М.: ИКЦ «МарТ», 2007.
