Он начинал свою трудовую деятельность межевым инженером

ЭВОЛЮЦИЯ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
Развитие земельных отношений в России всегда имело серьезные
экономические последствия. Землеустройство в дореволюционной России
являлось одним из приоритетных направлений государственной
деятельности. Его роль особенно возросла с отменой крепостного права и
последовавшей за ней земельной реформой, которая, в свою очередь,
привела к усложнению земельно-правовых отношений.
Следующей вехой было осуществление землеустройства на
основании специальных крестьянских положений 1861 г. при освобождении крестьян от крепостного права. Это была крестьянская реформа
Александра II, основные положения которой заключались в следующем:
• крестьяне освобождались с землей, т.е. с полевым наделом, размер
которого в зависимости от региона России (черноземные, нечерноземные,
степные губернии) был разный и колебался от 3 до 12 десятин, причем 1
десятина равнялась 1,1 га;
• крестьяне получали личную свободу и наделялись общегражданскими правами.
Крестьяне получали землю не безвозмездно, а должны были выкупать
ее у помещика.
До совершения выкупной сделки крестьяне считались временно
обязанными и должны были платить прежние повинности — барщину и
оброк.
Крестьяне в течение девяти лет не могли отказаться от своего
земельного надела и покинуть общину.
Механизм реализации реформы был достаточно прост: учреждался
специальный институт мировых посредников, назначавшихся из дворян.
которые в течение двух лет. совместно с сельскими старостами, составляли
уставные грамоты, тле определялись условия освобождении каждой
конкретной крестьянской семьи. Эта реформа наложила начало развитию
рыночных земельных отношений.
Следующий этап — Столыпинская аграрная реформа, как крупнейшее землеустроительное мероприятие в отношении общинных
крестьянских земель. Инициатором и органанизатором ее был Петр
Аркадьевич Столыпин.
Проводившаяся им земельная реформа по праву считается одним из
уникальнейших землеустроительных мероприятий.
Одной из ключевых проблем российской истории начала XX в.
являлась эффективность крестьянского хозяйства, сдавливаемого
архаичными нормами общинного уклада жизни. Решение этого вопроса
П.А. Столыпин видел в превращении крестьянина в собственника своего
земельного надела. Целью реформы было создание класса земельных
собственников как социальной опоры самодержавия. Кроме того, человека
необходимо было наделить имущественными правами, дабы гражданские и
политические права не оставались пустым звуком. Для реализации этой
задачи правительством был инициирован целый комплекс мер.
Указом 9 ноября 1906 г. крестьянин получил право укреплять в
собственность свой надел, который прежде он не мог ни продать, ни
заложить, ни сдать в аренду. Теперь, будучи полноценным владельцем
своего земельного участка, он мог брать ссуды в Крестьянском банке,
отвечая за выполнение взятых обязательств своим имуществом. Крестьянский банк выполнял и другую важную функцию. Он покупал земли
поместного дворянства и на выгодных условиях перепродавал их
успешному крестьянству. Таким естественным, мирным образом
происходило перераспределение земельного фонда.
Простое изменение правового статуса крестьянского надела не могло
привести к качественным изменениям в крестьянском хозяйстве. Обычный
надел был разделен на множество полос, между которыми пролегали
значительные расстояния.
Это заметно затрудняло земледельческие работы. Таким образом
перед правительством вставала проблема землеустройства, которое
сводило бы воедино полосы одного надела и в результате возникал отруб
или хутор.
Одно из принципиальных направлений аграрной реформы –
переселенческая политика. Правительство было вынуждено решать
проблему переселенности деревни. Избыточность рук в деревне порождала
очевидный земельный голод. Соответственно, вставала необходимость
направить крестьянские массы в те регионы, которые остро нуждались в
заселении – Сибирь и Северный Кавказ. Правительство выделяло
переселенцам льготные кредиты, финансировало их переезд и даже на
первых порах безвозмездно передавало в их собственность
государственные, удельные и кабинетские земли.
Результаты правительственной политики за сравнительно короткий
период были впечатляющи. За 1907—1913 гг. было подано 706 792
ходатайства об укреплении своих наделов в собственность. Всего был
утвержден 235 351 проект. К 1914 г. землеустроительные работы были
проведены на территории общей площадью 25 млн десятин. К 1915 г. из
земельных фондов Крестьянского банка было продано крестьянам 3738
тыс. десятин. В 1906-1914 гг. более 3,7 млн человек переселились за Урал.
Из них около 70% закрепились в Сибири. А к концу 1916 г. из общины
выделилось 25—27% крестьянских дворов.
За годы реформ расходы на агрономическую помощь населению
выросли почти в четыре раза, потребление сельскохозяйственных машин на
десятину посева — в три раза. Государством были произведены
масштабные ирригационные работы в Сибири, в Средней Азии, на Кавказе.
Иными словами, в сфере сельского хозяйства произошли «тектонические»
сдвиги, которые затронули большинство населения России.
Специальным
органом,
который
занимался
вопросами
землеустройства в масштабах империи, являлся созданный в 1907 г.
Комитет по землеустроительным делам, а в губерниях — его главные
управления (губернские землеустроительные комиссии). В их ведении
находилась организация землеустройства, оказание агрономической
помощи при землеустройстве. Деятельность землеустроительных комиссий
включала следующие «главнейшие отрасли»:
1)
землеустройство на «надельных» землях;
2)
сдача в аренду и продажа казенных земель;
3)
содействие
Крестьянскому
поземельному
банку
в
приобретении и продаже земель крестьянам;
4)
содействие
крестьянам,
переселявшимся
на
новые,
неосвоенные земли;
5)
материальная помощь при землеустройстве.
Следующей
вехой
послужило
принятие
«Положения
о
землеустройстве» (которое было Высочайше утверждено 29 мая 1911 г.),
ставшего основным законом, регулировавшим землеустроительную
деятельность.
Первая глава Положения о землеустройстве открывалась
перечислением всех землеустроительных мер, применение которых, по
замыслу законодателя, должно было привести к упорядочению земельного
строя и устранению всех недостатков.
Положением о землеустройстве устанавливались следующие
основные виды землеустроительных действий:
1)
выдел земель отдельным селениям сельских обществ;
2)
выдел земель выселкам и частям селений;
3)
выдел отрубных участков отдельным членам сельских обществ
и имеющим отдельное владение селениям, и др.
Нормы
Положения
о
землеустройстве
применялись
преимущественно к надельным (крестьянским наделам) землям. Однако
при определенных условиях допускалось применение установленных в
Положении о землеустройстве правил и к ненадельным землям. Согласно
ст. 2 Положения его нормы применялись и к землям, принадлежавшим,
независимо от способа их приобретения, крестьянам или лицам других
сословий («по быту своему не отличающимся от крестьян»).
В развитие Положения о землеустройстве были приняты различные
акты, в которых разъяснялся порядок его применения, например, «Наказ
Землеустроительным Комиссиям по применению Положения о
землеустройстве» (утв. Комитетом по землеустроительным делам 19 июня
1911 г.), «Инструкция для производства землемерных работ при
землеустройстве» (утв. управляющим Межевой частью 6 июня 1913 г.), а
также многочисленные указы Правительствующего Сената и разъяснения
Главного управления землеустройства и земледелия.
К числу первых ученых, которые заложили основы науки о
землеустройстве и землепользовании, можно отнести известного
специалиста в этой области Отто Альфредовича Хауке.
Он начинал свою трудовую деятельность межевым инженером.
Являлся активным членом дореволюционного Общества Межевых
Инженеров. С 1923 по 1928 г. заведовал кафедрой землеустроительного
проектирования в Московском межевом институте (сейчас кафедра
землеустройства в Государственном университете по землеустройству).
В первые годы советской власти он считался профессором еще
дореволюционной школы, который заложил основы российской и
советской землеустроительной науки. Российским и зарубежным
исследователям и сейчас интересны его научные работы: «Крестьянское
земельное право», «Очерки землеустроительного права», «Отрубное
владение и условия его образования».
К 1917 г. в России имелись следующие категории земель: а)
частновладельческие и прочие земли; б) казенные земли; в) земли
удельного ведомства; г) церковные и монастырские земли; д) земли
подворно-участкового пользования; д) городские земли; е) крестьянские
земли подворно-участкового пользования; ж) крестьянские общинные
(мирские) земли, в свою очередь делившиеся на полевые и усадебные; з)
крестьянские частнособственнические участки на бывших общинных
землях; и) крестьянские частнособственнические участки на бывшей
помещичьей земле, купленные через банк единолично или
товариществами; к) земли, выделенные из общинных по указу 6 ноября
1906 г. на отруба и хутора.
Сформировавшаяся система землеустройства в Российской империи
к началу XX в. была нарушена в связи с принятием большевистскими
органами власти целого ряда актов, в том числе Декрета «О земле» (1917).
Провозглашение государственной собственности и отмена частной
собственности на землю кардинально изменили земельные отношения.
Однако практическая необходимость в землеустройстве побудила
Правительство РСФСР срочно инициировать принятие нормативноправовых актов в целях восстановления и развития землеустройства.
Первым таким актом стало Положение о социалистическом
землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию,
принятое 14 февраля 1919 г. Всероссийским Центральным исполнительным
комитетом (ВЦИК). Данным Положением предусматривалось проведение
сплошного землеустройства. Его главной задачей было переверстать
(поравнять) землю между волостями и селениями по норме и по едокам.
Согласно Положению, вся земля в пределах Российской Советской
Федеративной Социалистической Республики, в чьем бы пользовании она
ни находилась, считалась единым государственным фондом. Единый
государственный фонд находился в непосредственном заведывании и
распоряжении
соответственных
Народных
комиссариатов
и
подведомственных им местных органов власти. Был объявлен переход от
единоличных форм землепользования к товарищеским. Крупные советские
хозяйства, коммуны, общественная обработка земли и другие виды
товарищеского землепользования назывались наилучшими средствами для
достижения этой цели, поэтому на все виды единоличного
землепользования следует смотреть как на проходящие и отживающие.
Положением устанавливалось, что в основу землеустройства должно
быть положено стремление создать единое производственное хозяйство,
снабжающее
Советскую
Республику
наибольшим
количеством
хозяйственных благ при наименьшей затрате народного труда.
В соответствии с этим под землеустройством понималась
совокупность мероприятий технического характера, направленных к
постепенному обобществлению землепользования.
Землеустройству подвергалась вся площадь сельскохозяйственного
фонда. Этот земельный фонд предполагалось использовать в первую
очередь для нужд советских хозяйств и коммун, во вторую очередь—для
нужд трудовых артелей и товариществ и для общественной обработки, в
третью — для добывания средств к существованию единоличных
землепользователей.
К сожалению, Положение не смогло решить проблему осуществления
сплошного землеустройства. Землеустройство было проведено только в
отношении незначительной части земель. В тот период основными
недостатками землепользования оставались малоземелье крестьянского
хозяйства,
междуселенная
и
внутриселенная
чересполосица
(чересполосица наделов), дальноземелье, но в первую очередь
экономическая отсталость крестьянского хозяйства, которая выражалась в
несовершенном способе севооборота, большом количестве неудобных и
запущенных земель и т.д.
Следующим актом, регулировавшим земельные отношения, стал
Земельный кодекс РСФСР 1922 г. (введен в действие с 1 декабря 1922 г.
Постановлением ВЦИК от 30 октября 1922 г.). Согласно Земельному
кодексу землеустройство имело своей задачей упорядочение
существующих и образование новых землепользований. Под
упорядочиванием понималось уничтожение единоличных хозяйств и
образование колхозов.
Земельный кодекс РСФСР 1970 г. ввел понятие «государственное
землеустройство». Согласно этому Земельному кодексу, под
землеустройством понималась система государственных мероприятий,
направленных на осуществление решений государственных органов в
области пользования землей.
Задачами
государственного
землеустройства
назывались:
организация наиболее полного, научно обоснованного, рационального и
эффективного использования земель, повышение культуры земледелия и
охрана земель. Устанавливалось, что землеустройство, включая проектноизыскательские, съемочные и обследовательские работы, проводится за
счет государства. По содержанию землеустройство подразделялось на
межхозяйственное и внутрихозяйственное.
В процессе землеустройства составлялись землеустроительные
проекты, а также документы на право пользования землей. Собственно
землеустроительный процесс состоял из подготовительных работ,
составления проекта землеустройства, рассмотрения и утверждения
проекта, перенесения проекта в натуру (на местность), оформления и
выдачи землеустроительных документов, осуществления авторского
надзора за выполнением проекта землеустройства.
Земельный кодекс устанавливал и порядок проведения
землеустройства.
Землеустройство проводилось по решению соответствующих
государственных органов, по инициативе землеустроительных органов или
по ходатайству заинтересованных землепользователей. Осуществлялось
землеустройство государственными землеустроительными органами.
Землеустроительные проекты составлялись при участии заинтересованных
землепользователей и после утверждения переносились в натуру (на
местность) с обозначением границ землепользования межевыми знаками
установленного образца.
Установленная в порядке землеустройства внутрихозяйственная
организация территории являлась обязательной для колхозов, совхозов и
других сельскохозяйственных предприятий.
Застой в землеустроительных работах в 1990-х гг. был вызван, по
мнению специалистов по землеустройству, главным образом проблемой
недофинансирования, что привело к нарушению всей системы
землеустройства. В числе других существенных проблем назывались:
•
непродуманное осуществление земельной реформы с точки
зрения правовой и научной обоснованности;
•
изменения
количества
сельхозпредприятий,
площади
землевладений, землепользования и состава угодий в результате
перераспределения земель;
•
неэффективная организация государственного контроля за
использованием и охраной земель и др.
Принятие ЗК РФ и Федерального закона от 18 июня 2001 г.№ 78-ФЗ
«О землеустройстве», а также целого ряда подзаконных нормативных актов
вывело землеустройство на новый качественный уровень. Интересно
заметить, что Федеральный закон «О землеустройстве» устанавливает
правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения
рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной
окружающей среды и улучшения ландшафтов.
Цели Закона раскрывают особенности данного нормативного
правового акта, которые выражаются в регулировании комплекса вопросов
как публичного, так и частного характера. В Законе рассматривается
природоохранное содержание землеустройства. Цели Закона определяют и
основные задачи землеустройства. Главной задачей землеустройства
является организация рационального использования земель всех категорий,
в том числе и сельскохозяйственного назначения.