Статья "Что такое государственное
advertisement
Фрэнсис Фукуяма1 (пер. с англ. Ильин М.О.) ЧТО ТАКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ? Резюме Настоящая статья поднимает вопрос недостаточного уровня практических исследований качества государства – его исполнительной ветви и бюрократического аппарата. Большая часть проблемы носит концептуальный характер, поскольку отсутствует общепризнанное понимание того, что понимается под понятием «высококачественная власть». В статье рассматривается четыре подхода к проблеме: 1) процедурные измерения, такие как критерий Вебера, характеризующий уровень соответствия бюрократии современным вызовам; 2) измерения работоспособности, которые включают как учет ресурсов, так и уровень профессионализации; 3) измерение результатов деятельности; 4) измерения бюрократической автономности. В статье показывается несостоятельность подхода, основанного на анализе результатов деятельности. Предлагается использовать двумерное пространство оценок, включающее работоспособность и автономность в качестве критериев качества исполнительной власти. Этот подход объясняет головоломку, почему странам с низким уровнем дохода рекомендуют сокращать автономность бюрократического аппарата, а страны с высоким уровнем дохода – стараются ее увеличить. Введение Данная статья является началом исследования, направленного на развитие измерений государственного управления. Ее следует рассматривать не более чем уточнение сложности предметной области, а также как попытку разобраться в имеющихся точках зрения. Перед тем как мы сможем измерить государственное управление необходимо определиться с тем, что же это такое. 1 – оригинал: http://www.cgdev.org/files/1426906_file_Fukuyama_What_Is_Governance.pdf Государству, т.е. функционированию исполнительной ветви власти и ее бюрократического аппарата, уделяется относительно мало внимания в современной политической науке. С началом Третьей Волны Демократизации2, т.е. более поколения назад, огромный акцент делается на исследованиях демократии, переходах к демократии, правах человека, переходном законодательстве и аналогичных вопросах. Исследования недемократических стран фокусируется на таких вопросах, как устойчивость авторитарного строя, а это означает, что, в конечном счете, акцент опять-таки делается на вопросах демократии или демократических преобразованиях. Другими словами, все интересуются изучением политических институтов, которые ограничивают или сдерживают власть – демократической подотчетностью и законодательными механизмами сдерживания – однако очень мало людей уделяют внимание институтам, которые аккумулируют и используют власть, т.е. государству. В исследованиях государственного устройства, которые проводились в последние годы, очевидным является акцент на институтах, ограничивающих власть, относительно исследований институтов, использующих власть. Есть многочисленные исследования качества демократии, такие как классические Freedome House и Polity measures, а также новые более глубокие, например, Varieties of Democracy project под руководством Майкла Коппеджа (Michael Coppedge), Джона Герринга (John Gerring) и др. Намного меньше исследований анализируют бюрократический показатель Вебера (он показывает степень, в которой трудоустройство в бюрократические институты, а также продвижение по карьерной лестнице внутри них основаны на заслугах, а не на кумовстве и покровительстве, на сколько они функционально организованы, учитывают техническую квалификацию и пр.). Одним из немногих исследований, в котором была предпринята подобная попытка, является исследование Питера Эванса (Peter Evans) и Джеймса Ройча (James Rauch), проведенное в 2000 году. Однако использованная ими выборка была ограничена 30 с небольшим странами и не исследовала изменение данных во времени. Проект Varieties of Democracy также собирает информацию о качестве бюрократии, основанную на экспертных 2 – термин был введен Самюэлем Хантингтоном (Samuel P. Huntington) в его статье в журнале «Journal of Democracy», а также книге «The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century» (1991 год). Третья волна началась в 1974 году (с революции в Португалии) и включала демократические трансформации в Латинской Америке в 1980-х годах, в Азиатско-Тихоокеанском регионе (Филиппины, Южная Корея и Тайвань) в период с 1986 по 1988 годы, а также в Восточной Европе после распада Советского Союза [прим. переводчика]. 2 оценках. Другие оценки качества бюрократии содержатся в Bertelsmann Transformation Index, который «фокусируется на том, как законодатели способствуют и следуют развитию и процессам трансформации», а также в проприетарном Political Risk Service’s Group International Country Risk Guide. Суть четырех из шести Индикаторов международного государственного управления Института Мирового Банка3 заключается в измерении государственных аспектов работоспособности государства (эффективность правительства, качество регулирования, стабильность, отсутствие насилия, контроль коррупции), однако они агрегируют прочие существующие измерения, и не до конца понятно, как данные аспекты соотносятся с категориями Вебера. Например, означает ли высокая оценка по параметру «отсутствие насилия» то, что в стране эффективная политика? Я подозреваю, что в Северной Корее низкий уровень уличной преступности, а также малое число попыток военного государственного переворота (такая же проблема актуальна для внутренних CPIA оценок Мирового банка). Наконец, Институт Качества государственного управления Бо Ротстейна (Bo Rothstein) в Готенберге провел ряд исследований качества государственного управления для 136 стран по всему миру, а также более детализированное исследование 172 регионов внутри Европейского Союза. Эти работы также были основаны на экспертных оценках, фокусирующихся на степени беспристрастности органов власти, что, по мнению Ротстейна, является основой общей эффективности государства. Среди рациональных институционалистов чрезвычайно высока предвзятость против размышлений на тему работоспособности государства. Во многом эта точка зрения начала развиваться с допущения Манкура Ольсона (Mancur Olson) о том, что государства являются хищными, а главная цель развития политики заключается в создании институтов, которые бы ограничивали свободу действия государства (например, правовое регулирование или система подотчетности). Эта школа предполагает, что все государства имеют достаточную власть, чтобы стать хищными; редко возникает вопрос о том, что в большей мере формирует работоспособность государства или как она изменяется с течением времени. Откровенно говоря, будет очень сложно разработать рациональную теорию работоспособности государства, поскольку в любой организации она сильно зависит от принятых норм и правил, организационной культуры, лидерских качеств руководства и 3 – World Bank Institute’s Worldwide Governance Indicator 3 других факторов, которые непросто умещаются в модель, основанную на экономических предпосылках. Дополнительно, существует огромное количество литературы по вопросам изменений в государственном секторе, которая принадлежит перу институциональных экономистов, общественных деятелей, а также разного рода объединений, занимающихся вопросами повышения эффективности государственного управления. Подход, к которому благоволят экономисты, пытается концептуально обосновать принадлежность государственного управления к структуре «принципал-агент4», пытается найти способ контроля коррупции и плохого управления через манипулирование стимулами. Многие новые подходы к этой проблеме стараются привнести рыночные стимулы в государственный сектор – через существующую систему свободы выбора, через компетенции, манипулирование уровнем заработной платы, установление прямой подотчетности, улучшение методов мониторинга и учета. Существующие измерения качества государства или его работоспособности имеет ряд ограничений. Есть врожденные недостатки у методов экспертных оценок, особенно, когда делаются попытки рассмотреть изменение показателей во времени. В связи с тем, что концепция хорошего государственного управления не сформирована, различные эксперты могут давать разные ответы на один и тот же вопрос. Например, существует важное различие между протекционизмом (покровительством) и современной коррупцией: в прошлом существовал взаимовыгодный обмен между «патроном» и клиентом; применительно к современной коррупции отсутствуют какие-либо гарантии со стороны коррумпированных лиц по возврату чего-нибудь назад в случае недостижения результата. Экономическое влияние коррупции значительно разнится в зависимости от размера «коррупционного налога» (от 10 до 50%), а также природы и качества услуг, которые клиент получает взамен. Например, в Китае коррупция является достаточно распространенным явлением, однако размер коррупционного налога незначителен, а качество предоставляемых услуг намного выше, чем в странах Центральной Африки. Насколько я знаю, ни 4 - здесь и далее по тексту в термины «принципал» и «агент» вкладывается смысл, аналогичный описанному в ст. 1005 «Гражданского кодекса Российской Федерации (части второй)» от 26.01.1996 N 14-ФЗ. По агентскому договору одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала либо от имени и за счет принципала [прим. пер.]. 4 одно из существующих исследований коррупции не смогло разграничить (классифицировать) эти типы коррупции. Бо Ротстейн высказывает несколько убедительных аргументов, которые объективно достойны стать ядром исследований качества правительства. Вместе с тем, возможной видится ситуация, когда государство является в значительной мере беспристрастным, однако испытывает недостаток работоспособности и/или недостаток автономности, чтобы эффективно функционировать. Ротстейн возражает, что объективность подразумевает наличие достаточной работоспособности. Возможно, это и правда, однако есть много вопросов, требующих верификации, а не простого постулирования. Дополнительно, есть определенное число измерений верховенства закона, которые относятся к качеству бюрократии, такие как опубликованные ABA Rule of Law Initiative и World Justice Project’s Rule of Law Index. Китайские ученые делают попытки измерить спрэд решений, принятых в соответствии с законом, измеряя число административных дел, где в качестве ответчика выступают государственные структуры (органы исполнительной власти), а также долю подобных дел, в которых выиграли истцы. Понятие верховенства закона по-разному толкуется различными учеными; оно может подразумевать законность и правопорядок, соблюдение прав собственности и контрактных обязательств, соблюдение существенных прав человека, сформулированных на Западе, а также конституционные ограничения исполнительной ветви власти. Ряд исследователей разделяют правовые нормы, в которых органы исполнительной власти используют закон и бюрократию в качестве одного из инструментов власти, а также правовые нормы, которые распространяются как на исполнительную власть, так и на всех остальных. Во многих аспектах правовые нормы пересекаются и с качеством государства, поскольку мы хотим, чтобы государство функционировало, в целом, прозрачно, беспристрастно и предсказуемо. Правовые нормы, в узком смысле конституции, сдерживают исполнительную власть, а с другой стороны – тесно связаны с демократией. Как Пруссия/Германия 19 века, так и Япония периода Meiji и Китай того времени были авторитарными государствами, что позволяет говорить о правлении на основе права, а не принципах господства права. Это означает, что некоторые аспекты парадигмы главенства закона могут быть полезны при измерениях качества государства. С другой стороны, многие исследования главенства закона 5 исследуют то, что сильно отличается от декларируемого качества закона – нужно быть осмотрительными при их анализе. Определения (понятийный аппарат) В качестве отправной точки я хочу дать определение термину «государственное управление» – это способность правительства разрабатывать и воплощать в жизнь правила, а также выполнять сервисные функции (оказывать услуги) вне зависимости от того, демократическое правительство или нет5. Меня больше интересует то, что Майкл Мэт (Michael Matt) обозначает как «инфраструктурная» власть, чем «деспотическая» власть. Причина, по которой я исключил признак демократичности из определения государственного управления, заключается в том, что позже мы захотим иметь возможность исследовать отношения между государственным управлением и демократией. В настоящее время в сообществе, занимающемся вопросами развития, сложился стереотип, что демократия и хорошее государственное управление дополняют друг друга. Я же считаю, что подобная точка зрения больше относится к теории, чем к эмпирически подтвержденному факту, и мы не сможем эмпирически подтвердить взаимосвязь, если будем считать, что одно включает другое. На начальном этапе анализа, отметим различие таких категорий как государственное управление и цели, на достижение которых оно нацелено. Государственное управление относится к деятельности агентов в реализации желаний принципала, а не к целям, которые принципал устанавливает. Правительство представляет собой организацию, которая может выполнять свои функции лучше или хуже. Таким образом, государственное управление относится к исполнительной власти или к тому, что традиционно выходит за пределы контроля над государством, поскольку является 6 противоположностью политики . Авторитарный режим может иметь 5 – в оригинале автор использует термин «governance». Отметим, что определение автора отличается от тех, что приводятся в других источниках. Например, на сайте «Мировые индексы государственного управления» дано следующее определение данного термина: «набор традиций и институтов, на основе которых власть в стране функционирует. Это включает (1) процедуру выбора правительств, их контроля и замены, (2) работоспособность государства по эффективному формулированию и реализации озвученного политического курса, (3) уважение граждан и государства к институтам, через которые осуществляется управление экономическими и социальными взаимодействиями» (источник – http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#faq) [прим. пер.]. 6 – данное разграничение было сделано в знаменитой статье Вудро Вильсона в 1887 году (Woodrow Wilson, «The Study of Administration,» Political Science Quartery 2(2), 1887: 1997-222). Также оно было сделано в таком же известном эссе Макса Вебера в 1946 году (Max Weber, «Politics as a Vocation,» in Max Weber, From Max Weber: Essays in Sociology (New York: Oxford University Press, 1946)). 6 хорошее правительство, также как и демократический режим может быть плохо управляемым (как мы увидим дальше, это различие не может всегда быть таким четким; принципалы могут поставить агентам задачи, разрушительные для самих себя). Как отметил Бо Ротстейн, не так-то легко отделить государственное управление как процесс от нормативных целей, которым правительство призвано служить. Неочевидно, что государство, укомплектованное хорошим чиновничьим аппаратом, будет иметь безжалостно эффективную охрану концентрационных лагерей (как противоположность коррумпированной охране)7. С другой стороны, как только в качестве критерия хорошего правительства начнет использоваться «самостоятельное целеполагание», станет сложно определить, когда и где остановиться. Как отмечает Ротстейн, на результат измерения существующих Индикаторов Мирового государственного управления (Worldwide Governance Indicators) оказывают влияние нормативные политические предпочтения (например, предпочтения отдаются странам с большим уровнем государственного регулирования). Хотим ли мы утверждать, что министерство обороны США характеризуется низким качеством работы по той причине, что оно делает вещи, которые мы осуждаем, например, вторжение в Ирак? Ротстейн утверждает, что использование критерия беспристрастности решает данную проблему, поскольку данный критерий одновременно является нормативным, а также входит в понимание того, что большинство людей подразумевают под «хорошим правительством». Однако, по причинам, описанным далее, я не думаю, что беспристрастность сама по себе является важным параметром8. Впрочем, вопросы нормативного характера я хочу отодвинуть в сторону, в частности из-за того, что меня интересует проведение оценок, которые будут работать как для демократических, так и для авторитарных режимов. Обсуждение исключительных примеров, таких как концентрационные лагеря, не должно 7 – Bo Rotstein, The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective (Chikago, Il: University of Chikago Press, 2011). Можно сказать, что охранник концентрационного лагеря, который казнит любого, кого прикажут, является более беспристрастным, чем его коллега, оказывающий покровительство или оберегающий определенных лиц в ответ на взятки или услуги сексуального характера. Это показывает на различие в беспристрастности политики в сравнении с беспристрастностью того, как политические решения воплощаются в жизнь. 8 – можно сказать, что охранник концентрационного лагеря, который казнит любого, кого прикажут, является более беспристрастным, чем его коллега, оказывающий покровительство или оберегающий определенных лиц в ответ на взятки или услуги сексуального характера. Это показывает на различие в беспристрастности политики в сравнении с беспристрастностью того, как политические решения воплощаются в жизнь. 7 увести нас в сторону от факта, что существует большое количество важных задач, таких как обеспечение образования, медицины или общественной безопасности, решаемых всеми правительствами, в которых будет уместным более инструментальный взгляд на качество государственной власти. Если принять данное определение объекта, который мы стараемся изучить, то, как минимум, существует четыре подхода к измерению качества государственного управления: процедурные измерения; измерения работоспособности; измерение результатов деятельности; измерения бюрократической автономности. Процедурные измерения Классическая попытка определить государственное управление в процедурном поле принадлежит Максу Веберу – известная статья с характеристикой современной бюрократии вышла в 1978 году в журнале «Экономика и общество»9. Мы продолжим использовать термин «Бюрократия Вебера» для обозначения идеализированной бюрократии, к которой в конечном итоге приходит сильно коррумпированное государство, функционирующее на принципах кумовства. Будет полезно пересмотреть условия, которые были сформулированы Вебером: 1. Бюрократы обладают личной свободой и подчиняются власти только в установленных вопросах. 2. Бюрократы организованы в явно выраженную иерархическую структуру канцелярий. 3. Каждая канцелярия имеет определенную сферу компетенции. 4. Прием на работу в канцелярии осуществляется на добровольных договорных отношениях. 5. Прием на работу осуществляется на основе технической квалификации. 6. За свою работу бюрократы получают фиксированную заработную плату. 7. У должностных лиц канцелярия является единственным местом работы (не допускается совместительство). 8. Продвижение по карьерной лестнице определяется результатами работы в канцелярии (как противоположность практике кумовства). 9. Существует разделение между владельцами и управленцами. 9 Max Weber, Economy and Society (Berkeley, CA: University of California Press, 1978), pp. Vol. I, pp. 220-221. 8 10.На официальных лиц распространяется строгая дисциплина и контроль. Условия 1-5 и 9, вероятно, относятся к ядру того, о чем думают люди, когда говорят о «современной бюрократии»: они явно отделяют подобные организации от коррумпированных или потомственных канцелярий, по аналогии с теми, что были в Европе при Старом Режиме, или с теми, что существуют в современных странах с сильно развитым кумовством. Вместе с тем, условия 6, 7, 8 и 10 являются более проблемными. Условие 6 (фиксированная заработная плата) не соответствует типу поощрений, которые часто предлагаются бюрократам в системе Нового Общественного Управления. Условия 7 и 8 в настоящее время не выполняются для многих американских официальных лиц среднего уровня, как в государственном, так и в частном секторе. Можно возразить, что США потерпели неудачу в достижении идеалов Вебера, однако видится сомнительным, что качество американской бюрократии улучшится, если будет установлен запрет для талантливых личностей из частного сектора или академических кругов время от времени занимать государственные посты (не на постоянной основе). Условие 10 входит в противоречие с мерами по защите государственной службы, в Эру Прогрессизма10 рассматриваемыми как отличительная черта современной бюрократии, которая пришла на смену системе покровительства. Более важно то, что условие 10 означает, что бюрократы представляют собой роботизированных агентов, чьей единственной целью является исполнение приказов принципалов. Идея бюрократической автономности – понятие, когда бюрократы самостоятельно могут ставить цели и определять задачи вне зависимости от желаний принципалов – не возможна в бюрократии Вебера. Несмотря на это, ряд процедурных измерений всегда будут входить в основу любых измерений качества работоспособности государства. Кто-то захочет узнать, как чиновники принимаются на работу и продвигаются по службе (на основе заслуг или через систему покровителей), какому уровню технической квалификации они должны удовлетворять, а также общий уровень формализации бюрократических процедур. 10 период истории США с 1900 по 1917 гг. 9 Измерения работоспособности Проблемы со всеми процедурными определениями бюрократии заключается в том, что процедуры, в том виде, как они определены, могут не коррелировать с позитивной отдачей, которую ожидают от правительства. Мы допускаем, что бюрократия в понимании Вебера, будет оказывать лучший уровень сервиса, чем бюрократия, характеризующаяся сильной автономностью и кумовством. Однако существует много условий, при которых недостаток правил приводит к более быстрому получению лучших результатов. Принуждение не является частью определения Вебера. Возможна ситуация, когда неперсонифицированная бюрократия, основанная на личных достижениях (т.е. без развитого кумовства), крайне плохо выполняет свои функции. Рассуждения о том, что чиновники выбираются на основе их заслуг, не дают понимания, какие именно это заслуги. Также это не означает, что квалификация официальных лиц будет повышена в свете изменения условий или технологий. Наиболее часто применяемая оценка работоспособности – это «извлекаемая работоспособность», измеряемая в уровне налоговых поступлений. Налоговые поступления измеряют работоспособность по двум направлениям: первое – трудозатраты, когда-либо понесенные в целях получения налогов; второе – успешное получение налогов дает ресурсы, позволяющие правительству работать в других сферах. Налоговые поступления могут быть измерены как в процентах от ВВП, так и через их природу – т.е. это налоги на доходы, имущество или косвенные налоги (поскольку налоги на доходы и имущество собирать сложнее, чем косвенные налоги). Собираемость налогов, рассматриваемая в качестве отправной точки измерения работоспособности, имеет несколько важных ограничений: 1. Наблюдается различие между налоговым потенциалом и реально собираемым уровнем налогов. Собираемый уровень налогов определяется не только налоговым потенциалом, но и налоговой политикой в отношении налоговых ставок и схемы налогообложения11. 11 - Mancur Olson и другие приверженцы традиционного рационального подхода утверждают, что государства хищны по своей природе и по этой причине будут стараться установить максимальные налоговые ставки, уровень которых определяется только ограничениями в работоспособности и доступном времени. Однако есть примечательные исторические факты, которые опровергают данную точку зрения – государства преднамеренно снижали собираемость налогов по различным причинам. См. Mancur Olson, «Dictatorship, Democracy and Development», American Political Science Rewiev 87(9), 1993: 567-76, а также Francis Fukuyama, The Origins of Political Order: From Prehuman Times to the French Revolution (New York: Farrar, Straus and Giroux, 2011), pp. 303-305. 10 США показали, что во время обеих Мировых Войн они имели возможность собирать существенно большую величину налогов, поскольку это было оправдано с позиции национального интереса. Уровень налогов в мирное время отражает глобальные установки в отношении оптимальной численности правительства (государственных чиновников), которая может быть различной даже среди стран с одинаковым потенциальным уровнем работоспособности правительства12. 2. Установленный уровень налогообложения не обязательно приводит к эффективному использованию налоговых поступлений. Поступления могут расходоваться на плохое управление, непродуктивные транзакции, а также обычную коррупцию. Результаты деятельности бюрократической машины определяются не только размером исходных ресурсов (поступлений), но и другими аспектами, например, организационной культурой. Джудит Тендлер (Judith Tendler) пишет о бедном и необеспеченном муниципалитете в Северной Бразилии, который несмотря ни на что достиг очень хорошего уровня работоспособности13. 3. Для многих стран доходы государства складываются в большей степени из ренты за природные ресурсы или же из международных переводов, чем из поступлений от внутреннего налогообложения. Во многих странах такая рента и переводы составляют основную часть доходов государства. Кто-то может возразить, что если налогообложение собираются использовать для измерения работоспособности государства, то ресурсная рента должна быть исключена. Уровень собираемости налогов является едва ли ни единственно возможным измерением работоспособности государства. Государство выполняет целую совокупность функций, через призму каждой из которых можно рассматривать работоспособность государства. Налогообложение является полезным аспектом для анализа общей работоспособности, 12 Marcus Kurtz в своей готовящейся к публикации книге, посвященной государствам Латинской Америки, исследует данные отличия. 13 Judith Tendler, Good Government in the Tropics (Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 1997). По общей важности организационной культуры – см. James Q. Wilson, Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It (New York: Basic Books, 1989); и John J. Dilulio Jr., «Principled Agents: The Cultural Bases of Behavior in a Federal Government Bureaucracy,» Journal of Public Administration Research and Theory 4(3), 1994: 277-320. 11 поскольку оно присуще абсолютно всем государствам, кроме того по данному вопросу доступно множество информации. Мелиса Ли (Melissa Lee) и Нан Жанг (Nan Zhang) предлагают использовать способность достоверной переписи населения как альтернативный подход к измерению работоспособности государства, поскольку регистрация населения является одной из базисных функций государства14. Помимо налогообложения другим критическим параметром работоспособности является уровень образования и профессионализации официальных лиц государства. Центральные банки в начале 21 века во всей развитой части мира управляются намного лучше, чем перед долговым кризисом 1980-х в Латинской Америке и Центральной Африке, в том числе, по причине более высокого уровня профессионализма их сотрудников. Ключевым аспектом государственного строительства в США в Эру Прогрессизма являлась замена некомпетентных назначенцев на агрономов, инженеров и экономистов, получивших профильную университетскую подготовку. Акцент на уровень профессионализации бюрократии частично решает проблему измерения уровня коррупции – измерения, в котором нельзя полагаться на экспертов или суждения. Все профессиональное обучение (возможно, за исключением бизнес школ) внедряет фундаментальный принцип, в соответствии с которым чрезвычайно важно служить какой-либо профессии, а также общественному интересу в целом. От доктора, например, прежде всего, ожидают действий в интересах пациента, а не максимизации собственных индивидуальных преимуществ. Безусловно, все профессионалы также являются эгоистичными индивидуумами, которые могут действовать в коррупционной манере. Однако в современных организационных системах мы доверяем высокообразованным профессионалам с высокой свободой действий, поскольку предполагаем или верим, что в ситуациях, когда их поведение не может контролироваться извне, они будут прислушиваться к внутренним нормам. В связи с тем, что работоспособность государства значительно изменяется в зависимости от функций, уровня власти и региона, в идеале захочется получить инструмент измерения работоспособности для всех основных государственных институтов. Например, в Бразилии наблюдаются определенные «островки совершенства» внутри государственной системы, 14 - Melissa Lee и Nan Zhang, неопубликованный черновик черновика диссертации (Стэнфорд). 12 которые не будут заметны при укрупненном подходе. Таким образом, в статье Катерины Берч (Katherine Bersch), Серджио Прака (Sergio Praça) и Мэтью Тэйлора (Matthew Taylor) рассматривается работоспособность более 300 различных бразильских федеральных структур15. Несомненно, информация такого характера существует для малого числа стран, даже в Бразилии авторы исследования не смогли получить одинаковый набор данных о работоспособности для федерального, субъектового и муниципального уровня. Для изучения таких стран как Китай будет очень важно сгенерировать большое количество разрозненной информации подобного характера, поскольку есть распространенное мнение, что качество работоспособности этого государства значительно разнится по разным уровням и функциям правительства. В качестве компромисса между недостижимым идеалом большого количества разрозненной информации и ограниченными концентрированными измерениями, вероятно, будет возможно определить подмножество функций правительства, по которым нужно собирать информацию. Это должно быть подмножество функций, которые теоретически исполняются всеми правительствами (например, макроэкономическая политика, обеспечение базового правопорядка, осуществление начального и среднего образования, регистрация населения). Или это может быть информация о степени возможного расширения выполняемых функций (например, может ли правительство выдавать дополнительные кредиты в целях регулирования фармакологической отрасли). Измерение результатов деятельности Хорошая процедурная составляющая и высокий уровень работоспособности не должны являться самоцелью. Мы ждем от правительства выполнения разнообразных действий, таких как обеспечение обучения в школах, функционирование системы здравоохранения, системы безопасности и национальной обороны. Это подсказывает альтернативный способ измерения качества правительства – измерение итоговых результатов деятельности. Для того чтобы понять, на сколько эффективно работает правительство, можно обратить внимание на уровень грамотности, 15 - Katherine Bersch, Sergio Praca and Matthew Taylor, «An Archipelago of Excellence? Autonomous State Capacity among Brazilian Federal Agences» (неопубликованная статья). 13 результаты школьного тестирования или на различные показатели уровня здоровья нации. Как бы ни привлекательно выглядел подход по измерению итоговых результатов деятельности, существует ряд важных и, на мой взгляд, определяющих недостатков его использования. Первый и наиболее важный – результат в виде уровня образования или показатель здоровья нации не является простым следствием государственной деятельности. Государственный сектор взаимодействует с окружением и обществом для достижения данных результатов. Например, the Coleman Report по вопросам образования в США в 1960-х годах показал, что результаты в образовании намного больше зависят от таких факторов как друзья и семья студентов, чем от государственных посылов в сфере образования16. Модель слабого правительства и сильных общин, предложенная Джоэлом Мигдалом (Joel Migdal), намекает, что способность правительства влиять или регулировать общество зависит от соотношения двух факторов: работоспособности государства и уровня самоорганизации соответствующего общества. Два государства могут иметь одинаковое регулирующее воздействие, но различные результаты данного воздействия, поскольку одно из обществ может быть намного лучше организовано в противостоянии влиянию государства17. Вторая проблема заключается в том, что измерение результатов деятельности само по себе проблематично с позиции методологии. Государственный сектор реализует услуги базисного уровня, которые, это общеизвестно, трудно поддаются измерениям. Например, стандартизированная балльная оценка результатов тестов, которая является общепринятым методом оценки результатов обучения, в течение долгого времени критикуется как неудачный подход к изучению качества образования, а также подвергается нападкам за то, что создает стимулы «учить для теста». Оценка норм права, также как время проведения следственных действий или доля раскрытых преступлений, ничего не скажут о качестве правосудия, обеспечиваемого судебной системой. Наконец, измерения результатов деятельности не могут быть легко отделены от процедурных или нормативных измерений. Полицейское государство может достичь успехов в контроле уличной преступности за счет 16 – James S. Coleman, Equality of Educational Opportunity (Washington, DC: US Dept. of HEW, 1966) 17 - Joel Migdal, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988) 14 проведения массовых арестов и пыток подозреваемых. При этом большинство лиц, разделяющих идеалы либеральной демократии, согласятся с несколько большим уровнем преступности в обмен на процедурную защиту личных свобод. Даже если нейтрально относиться к тому, являются ли пытки законным инструментом полиции, для оценки действия властей возникнет желание узнать, были ли они реализованы правильно. Экзогенные (внешние) факторы могут отрицательно сказываться на измерениях результатов деятельности. По моему мнению, это означает, что данные измерения изначально не могут быть использованы для оценки качества государства. Для снижения влияния несистемных факторов можно применить совокупность эконометрических методов, однако это приведет к повышению уровня сложности, а значит – к проблемам другого уровня. На самом деле, будет лучше оставить параметр «результат деятельности» в качестве переменной, зависящей от качества государства, чем пытаться рассматривать его как меру работоспособности. Если же результаты деятельности не являются корректным критерием качества государства, это означает, что мы также не можем использовать оценку эффективности правительства как критерий «качества государства». Причина заключается в том, что качество государства представляет собой отношение «затрат» к «результатам» в государственном секторе. Автономность бюрократии Последним критерием качества правительства является уровень автономности бюрократии, затрагивающий различные компоненты государства. Самюэль Хантингтон (Samuel Huntington) рассматривает автономности в качестве одного их четырех критериев институционализации (привыкания к существующему порядку вещей): высоко институционализированные политические системы имеют бюрократию с высокой степенью автономности. В терминологии Хантингтона, противоположностью автономности является субординация. Автономность, по определению, относится к методу, по которому принципалы формируют распоряжения бюрократам, выступающим в качестве агентов. Ни одна бюрократическая система не имеет права осуществлять собственное целеполагание вне зависимости от того, демократическим или авторитарным является режим. Однако существует огромное число вариантов, как именно распоряжения могут быть выданы. В 15 идеале, принципал может сформулировать свое распоряжение в общих чертах, например, контракт на поставку перспективного комплекса боевой авиации. Однако принципал может формировать много других распоряжений, а также определять способ формулирования «общих черт». Например: приобретение истребителя у того поставщика, кто повысит уровень занятости в определенных департаментах Конгресса; делая акцент на необходимость привлечения к исполнению контракта национальных меньшинств, или предприятий, собственниками которых являются женщины; устанавливая требование по достижению определенного уровня производительности относительно конкурирующих разработок; дать распоряжение, в котором установлены требования к кадрам бюрократических структур, а также к способу карьерного роста, требуя найма конкретных лиц, или установить определенные требования к кадровой политике. Политические принципалы часто дают пересекающиеся, а в ряде случаев и откровенно противоречащие друг другу распоряжения. Может существовать множество принципалов в различных частях политической системы, а это означает, что политические деятели со сходным уровнем легитимности могут давать потенциально противоречивые распоряжения. Например, государственные коммунальные предприятия одновременно имеют распоряжения по обеспечению окупаемости издержек, оказанию базовых услуг слабо обеспеченным слоям населения, а также обеспечению эффективного ценообразования для бизнес-клиентов – каждое из них сформулировано различными частями политической системы. Очевидно, что такие различные распоряжения не могут быть выполнены одновременно, что приводит к бюрократической дисфункции. Национальная компания железнодорожных пассажирских сообщений США может стать доходной и эффективной, если не будет выполнять распоряжения Конгресса по обеспечению различных низкодоходных сельскохозяйственных перевозок. В Китае присутствуют государственные структуры с дублирующим функционалом – одни находятся в ведомстве федеральной власти, другие отчитываются перед муниципальной или субъектовой властью – не всегда понятно, как могут быть разрешены противоречия между ними. Таким образом, автономность находится в обратной зависимости от количества и природы распоряжений, поступающих от принципалов. Чем 16 меньше распоряжений и чем более общий характер они носят, тем большей автономностью характеризуется бюрократия. Полностью автономная бюрократия вообще не получает распоряжений, однако устанавливает свои собственные цели вне зависимости от политических принципалов. Напротив, неавтономная бюрократия или «бюрократия субординации» характеризуется микроуправлением (ручным управлением) со стороны принципалов, устанавливающих детальные правила, которым должны следовать агенты. Должный уровень бюрократической автономности не означает, что бюрократы изолированы от общества или принимают решения в разрез с запросами граждан. Действительно, если общая установка направлена на оказание высококачественных услуг в сфере образования и медицины, бюрократическому аппарату потребуется обратная связь и критика со стороны граждан, которым он старается служить. Также это не исключает интенсивного сотрудничества по вопросам оказания услуг с частным сектором или организациями гражданского общества. Адекватная автономная бюрократия должна быть способна давать законодательные сигналы, чтобы способствовать такому сотрудничеству (указывать, что и где делать). Зависимость между автономией и качеством правительства будет иметь вид перевернутой буквы U (рис. 1). В левой точке, которая соответствует полной субординации, у бюрократии полностью отсутствует свобода действий или возможность издания независимых законодательных актов; она полностью связана детализированными инструкциями со стороны политических принципалов. В правой точке, которая соответствует полной автоности, результаты государственного управления также будут крайне низкими, поскольку бюрократия вырвалась из-под какого-либо политического контроля и самостоятельно устанавливает не только внутренние процедуры, но и глобальные цели своего функционирования. Это базисная идея, содержащаяся в концепции «внутренней автономности», разработанной Питером Эвансом (Peter Evans): бюрократы должны быть отгорожены от определенного влияния общественных деятелей, однако одновременно с этим должны подчиняться обществу в вопросах глобального целеполагания18. 18 Peter B. Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1995) 17 Рис. 1. Взаимосвязь автономности бюрократии и качества правительства Существует огромное число примеров, когда чрезмерная субординация приводила к снижению результативности. Одна из наиболее тяжелых форм подобного явления наблюдается тогда, когда бюрократия теряет контроль над набором внутреннего персонала и его продвижением по карьерной лестнице – полностью комплектуется политическими назначенцами. Это то, что происходит в протекционистических политических системах (кумовство). Однако даже в условиях отсутствия протекционизма и кумовства бюрократический аппарат может функционировать крайне медленно и нерешительно, поскольку он сильно связан разного рода правилами и регламентами. И все-таки кривая на рис. 1 убывает в правой части, которая соответствует полной автономности. Как Императорская Германия, так и Япония в периоды перед началом обеих Мировых войн сильно страдали от этой проблемы. В обеих странах была развита очень качественная автономная бюрократия, в том числе, ее военная составляющая, которая постепенно перехватила у политических деятелей функцию формирования международной политики. Экстремум на рис. 1 смещен в правую часть в связи с тем, что от чрезмерного микроменеджмента исходит большая опасность, чем от чрезмерной автономности. Высокий уровень автономности позволяет внедрять в систему бюрократии инновационные и экспериментальные элементы, позволяет ей брать на себя риски. Даниэль Карпентер описывает Почтовую службу США и Лесную службу США в Эру Прогрессизма как высококачественные бюрократии с высоким уровнем автономности именно по той причине, что они внедряют инновации и формируют свои программы 18 не только на основе директив Конгресса19. Такая же мысль заключена в развитии Армейского устава США для операций с привлечением различных родов войск (FM 100-5). Переосмысливая доктрину применения войск в свете войны во Вьетнаме, авторы документа смещают акцент с централизованного командования и контроля на более гибкие правила проведения операций, в соответствии с которыми главнокомандующий устанавливает только общие глобальные цели и делегирует полномочия по их достижению на минимально возможный уровень командного состава. Другими словами, представители низшего уровня командного состава рассматриваются в качестве агентов, которых наделили высоким уровнем автономности, включающим терпимое отношение к возможным ошибкам, если они вздумают экспериментировать или внедрить инновационные подходы20. В более общем смысле, можно сказать, что развитие современных организаций из частного сектора с течением времени отходит от строгой «иерархии Тейлора». На смену жестким критериям Вебера приходят более гибкие структуры, в которых на низшие уровни иерархии делегируется намного больше полномочий. Если корректный уровень бюрократической автономности является важной характеристикой высокоэффективного правительства, то ни подход Вебера, ни подход «принципал-агент» не могут рассматриваться в качестве цельной модели, необходимой для понимания того, как бюрократия должна работать. Подход Вебера, как было отмечено ранее, предполагает, что бюрократы представляют собой проводников воли политических руководителей, связанных законами и правилами; они могут иметь определенные технические возможности, но не могут самостоятельно определять программу действий. Подход «принципал-агент» также является неадекватным, поскольку он аналогично подразумевает, что агенты являются простыми инструментами в руках принципалов, при этом в 19 Daniel P. Carpenter, The Forging of Bureaucratic Autonomy: Reputations, Networks, and Policy Innovation in Executive Age (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2001) 20 Этот устав был основан на доктрине проведения войсковых операций, которая была разработана Германской армией в период с конца Первой Мировой войны и до начала Второй Мировой войны; Правила проведения операций являются американской версией Aufstragstaktik. Дополнительно см. Francis Fukuyama and Abram Shulsky, The Virtual Corporation and Army Organization (Santa Monica: Rand Corporation MR-863-A, 1997) 19 качественной бюрократии власть всегда распространяется в обратном направлении, от агентов к принципалам21. Как измерить бюрократическую автономность? Я уверен, что это является одной из основных проблем в проведении корректных измерений качества правительства. Наиболее распространенным подходом является использование экспертных оценок, в рамках которых экспертов просят оценить автономность определенных бюрократических систем. В этой предметной области экспертные оценки являются наиболее проблемным инструментом, поскольку понятие автономности недостаточно определено. Кроме того не понятно, что именно экспертам требуется оценить. Есть ли у них корректные критерии для оценки качества распоряжений или для того, чтобы рассматривать множественные или противоречащие распоряжения в качестве показателя субординации? Таким образом, было бы хорошо получить более объективный критерий оценки автономности. В связи с тем, что автономность является противоположностью субординации, в качестве критериев возможно использовать показатель покровительства (кумовства, протекционизма) или степень политического вмешательства в бюрократические процедуры. Например, в бюрократической системе можно проанализировать относительное количество должностей, занятых в соответствии с классификационными требованиями, и количество должностей, занятых политическими назначенцами. Однако это покажет только один уровень субординации, относящейся к персоналу. Политические принципалы могут подрезать крылья бюрократам, издавая большое число противоречащих распоряжений, которые не имеют никакого отношения к кадровой политике, или устанавливать неоправданно детализированные правила поведения бюрократического аппарата. Работоспособность и автономность Можно рассматривать в качестве факта: качество правительства является результатом взаимодействия между работоспособностью и автономностью. Таким образом, высокий или низкий уровень автономности может являться проблемой или не быть ей в зависимости от лежащего в основе уровня работоспособности соответствующей бюрократии. Если 21 Последняя мысль, основанная на старых традициях государственного управления, была сформулирована в Herbert Simon, Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization (New York: Free Press, 1957). 20 исполнительные органы переполнены некомпетентными назначенцами, действующими в собственных интересах, возникнет желание ограничить их свободу действий и подчинить их понятным правилам. Зависимость, отраженная на рис. 1 и показывающая сдвиг оптимальной величины автономии в правую сторону, является корректной только для стран с высокой работоспособностью. В странах с очень низкой работоспособностью будет действовать обратное правило: возникнет желание ограничить поведение официальных лиц правительства большим числом правил, поскольку им нельзя доверить корректное принятие решений, существуют сомнения в их способности воздержаться от коррупционного поведения. Роберт Клитгард вывел формулу22: коррупция = свобода действия – ответственность. По этой же причине в последние годы организации, занимающиеся вопросами развития, рекомендуют бедным странам ограничивать свободу действия бюрократии. С другой стороны, если та же государственная структура укомплектована профессионалами, прошедшими обучение в признанных на мировом уровне школах, можно чувствовать себя безопаснее от передачи им значительной автономности, более того, появится желание снизить законодательные ограничения и правила в надежде стимулировать инновационное поведение в данной структуре. На рис. 2 показано, как кривая оптимальной автономности будет отличаться для четырех гипотетических стран с различным уровнем работоспособности. Рис. 2. Оптимальный уровень автономности для разных уровней работоспособности 22 Robert E. Klitgaard, Controlling Corruption (Berkeley: University of California Press, 1988). 21 Для каждой из стран кривая будет иметь точку экстремума, поскольку любая бюрократическая система может иметь слишком много или слишком мало автономности. Однако у стран с низким уровнем работоспособности экстремум будет сдвинут в левую сторону, а для стран с высоким – в правую. Поведение агента можно контролировать как с помощью точных формальных правил и системы мотивации, так и с помощью неформальных норм или правил. Второй подход характеризуется значительно меньшими транзакционными издержками. Многие профессионалы имеют собственную систему внутренней регуляции (систему норм и правил) по следующим основным причинам: для людей за пределами профессионального сообщества трудно оценивать качество работы представителей соответствующего сообщества; профессиональное обучение, как было отмечено выше, включает социализацию к определенным профессиональным нормам в целях предотвращения определенных своекорыстных шагов. Чем выше уровень работоспособности бюрократии, тем выше уровень автономности захочется ей предоставить. Для суждения о качестве правительства мы должны знать как работоспособность, так и автономность бюрократического аппарата. Рис. 3. Автономность и работоспособность Другими словами, возникнет желание иметь возможность эмпирически позиционировать орган исполнительной власти на схеме, 22 показанной на рис. 3. Линия, указывающая в левый нижний угол, и линия, проведенная через точки экстремума на рис. 2, показывают оптимальный уровень автономности для заданного уровня работоспособности. Бюрократические системы, которые расположены выше линии, будут страдать от чрезмерной зарегулированности; а те, что расположены ниже, – от избытка свободы действия. В последнее десятилетие международные доноры рекомендуют развивающимся странам снизить уровень свободы действий их бюрократических аппаратов. По рис. 3 видно, что это условно хороший совет; в государствах с высоким уровнем работоспособности, возникнет желание иметь больше свободы действий. Схема показывает, что существует два значительно различающихся подхода к реформе государственного сектора. Первый предполагает сдвиг по вертикальной оси в направлении большей работоспособности, особенно в части профессионализма государственных услуг. Однако этот подход не может быть легко реализован, в любом случае он не может быть реализован в сжатые сроки. Если страна не может повысить уровень производительности в краткосрочной перспективе, можно сдвинуть уровень автономности в направлении наклонной линии. Это означает движение в левую сторону для стран с низким уровнем работоспособности и вправо для стран с высоким уровнем. На рис. 4 обозначено несколько предполагаемых позиций для правительств разных стран в целом (т.е. без разделения по функциям, территориальному признаку или уровню власти). Рис. 4. Направления реформ 23 Видно, что Нигерия и Китай должны двигаться в левую сторону, тогда как США – в правую. Вместе с тем, Китаю нужно остановиться в точке, характеризующейся значительно большим уровнем автономии, чем Нигерии, по причине значительно большей производительности китайского правительства. Попытка спозиционировать Индию на этой схеме демонстрирует некоторые сложности подобного анализа. Индия известна своим высоким уровнем коррупции и кумовства и одновременно имеет избыточный уровень законодательного регулирования и бюрократических формальностей. Очевидно, что Индия нуждается в намного большей внутренней работоспособности государства. Но какой уровень автономности ей нужен? Ответ на данный вопрос может быть разным в зависимости от контекста. В свете последних скандалов, агентства, занимающиеся организацией различных аукционов, должны подчиняться более жестким правилам. Для обеспечения нормальной работоспособности Муниципального водоканала города Хайдерабад нужно наоборот освободить его от множества конфликтующих политических распоряжений. Это объясняет, почему анализ качества государственного управления на основании единственного интегрального показателя может быть неадекватным или привести к неверным результатам. Выводы Очевидно, что для оценки качества государственного управления в больших, сложных странах, таких как Китай и США, существующие количественные измерения, к сожалению, неадекватны. Если мы собираемся предложить новые, необходимо ответить на следующие вопросы: Если мы соберемся использовать процедурные измерения, какие параметры из перечня Вебера использовать? По какому количеству стран нам нужно собрать первичные необработанные данные? Если мы не можем собрать полный набор измерений работоспособности, какие интегральные показатели лучше использовать? За пределами уровня собираемости доходов можем ли мы использовать критерии бюрократической профессионализации? 24 Как мы различим реальную и потенциальную работоспособность в отношении часто используемых измерений, таких как собираемость налогов? Наконец, какое определение мы дадим бюрократической автономности и через какие показатели можно ее анализировать? Насколько в целом важны количественные измерения как противоположность качественному описанию процессов или другим комплексным методам изучения конкретных областей государственного управления? Данная статья не претендует на то, чтобы ответить на перечисленные вопросы, ее цель – заложить основу для дискуссии. В начале нам необходимо дать определения понятиям, поскольку мы не можем измерить то, что не может быть адекватно описано. Я описал два отдельных уровня измерений государственного управления, работоспособности и автономности, предложил несколько компонентов, входящих в их состав. Работоспособность, в общем виде, включает как ресурсы, так и уровень профессионализации бюрократического аппарата. В дальнейшем я постулировал, что качество государственного управления, главным образом, является функцией взаимодействия работоспособности и автономности, по этой причине независимый анализ только одного из указанных параметров не позволит дать корректную оценку качеству правительства. Наконец, высказал мнение, что для целей анализа государство нужно рассматривать как совокупность составных частей, определяемых функционалом, региональной привязкой и уровнем (федеральная, субъектовая или муниципальная власть) – необходимы измерения работоспособности и автономности для каждой структурной единицы. Очевидно, что для большинства стран подобного набора данных не существует. Возможно даже, что его нет ни для одной страны. Какой массив информации нужен для начала анализа? Будет полезно начать со стран, которые характеризуются наличием относительно большого массива статистических данных, таких как США, и посмотреть, куда мы продвинемся. 25 Приложение Несостоятельность существующих оценок качества правительства Китая Если мы согласимся с фактом, что качество правительства является смесью из работоспособности и автономности, а также с тем, что правительства сами по себе являются комплексной совокупностью различных организаций, тогда станет очевидно, что существующие оценки государственного управления являются в значительной мере неадекватными. Мировые индексы работоспособности правительств, составляемые Институтом Мирового Банка23, равно как и более детальные оценки, такие как Transparency International’s Corruption Perception Index, в качестве объекта анализа рассматривают нации целиком. Очевидно, что качество государственного управления значительно разнится внутри стран, как в зависимости от конкретных государственных функций, так и в зависимости от региона. Более того, нельзя рассматривать проблемы работоспособности государства только на одном уровне власти, поскольку многие из них возникают по причине взаимодействия различных уровней власти. Плохое государственное управление на федеральном уровне может снизить производительность хорошей региональной власти, и наоборот. Проблема укрупненных индикаторов, определяемых для страны в целом, становится очевидной, когда мы рассматриваем показатели, вроде Transparency International’s Corruption Perception Index. В сборнике 2011 года Китай по уровню коррупции помещен на 75 место. Это чуть лучше, чем Бразилия и Тунис (обе страны делят 72 место), на одном уровне с Румынией, совсем немного лучше Гамбии и Сальвадора. Эти виртуальные оценки не несут никакой смысловой нагрузки, поскольку не учитывают различие показателей внутри Китая. Например, широко распространено мнение, что муниципальные власти в Китае намного более коррумпированы, чем власти более высокого уровня. У нас нет фактов, чтобы подтвердить корректность такой точки зрения. Уровень коррупции разнится не только в зависимости от уровня власти, но также и в зависимости от региона и конкретных функций власти; министерство ж/д сообщения сильно отличается от, например, Центрального Банка. 23 Смотри Daniel Kaufmann and Art Kraay, Governance Matters VIII: Aggregate and Individual Governance Indicators, 1996-2008 (Washington, DC: World Bank Institute, 2009). 26 Также что-то очень странное наблюдается с рейтингом Китая в системе World Governance Indicators (табл. 1). Табл. 1. Уровень производительности Китая в 2010 году, World Governance Indicators (оценки находятся в диапазоне от -2,5 [хуже] до 2,5 [лучше]). Категория Свобода слова, качество системы выборов Политическая стабильность / отсутствие насилия Эффективность правительства Качество регулирования Равенство перед законом Контроль коррупции Балл – 1,6 – 0,77 0,12 – 0,23 – 0,35 – 0,60 Процентиль24 5 24 60 45 44 33 Низкий рейтинг Китая по таким категориям как «Свобода слова, качество системы выборов» и «Равенство перед законом» не удивителен, никто не будет утверждать, что эти категории являются сильной стороной Китая. Четыре остальные категории относятся к тому, что мы определили как государственное управление. Несмотря на то, что балльная оценка и рейтинг эффективности правительства выше, чем по другим категориям, Китай занимает место только в 60 процентиле. Но какое возможное значение это может иметь? Многие чиновники местного уровня имеют огромное число проблем, при этом другие функционируют намного лучше. По моей сильно субъективной оценке, эффективность китайской власти федерального уровня, имея в виду макроэкономический менеджмент комплексных структурных преобразований в течение последних 30 лет, является экстраординарной, учитывая тот факт, что ей пришлось не только управлять существующим набором институтов, но также и трансформировать их в рыночном направлении. А это заслуживает внимания, поскольку Азиатский финансовый кризис, пожалуй, был сильнее, чем кризис в США, которые, тем не менее, имеют ранг на уровне 90 процентиля. Что же измеряют существующие оценки государственного управления в рассмотренной выше терминологии? В случае с WBI Worldwide Governance Measures – сложно сказать, поскольку эти показатели агрегируют множество других. Многие из них основываются на экспертных оценках, которые часто отражают результаты деятельности, но также могут включать оценки процедурной составляющей и работоспособность. До конца не понятно, учитывается ли напрямую бюрократическая автономность хотя бы в одном - показатель того, какой процент значений находится ниже определённого уровня. Например, значение 50-го процентиля указывает, что 50% значений располагается ниже этого уровня. 24 27 из показателей WWGM. Вероятно, категории вроде «Политическая стабильность / контроль насилия» относятся только к результатам деятельности (в таком случае низкий показатель Китая на уровне 24 процентиля кажется невероятным). Анализ категории «Равенство перед законом» сталкивается с большим числом проблем, начиная с того, что отсутствует понимание, что же соответствующие оценки измеряют. Если «Равенство перед законом» определяется как ограничение исполнительной власти, то рейтинг Китая может быть даже ниже, поскольку отсутствуют законодательные ограничения действий Коммунистической Партии Китая. Если же данная категория означает что-то более похожее на «власть закона» (что может сделать ее компонентом государственного управления), то оценка должна быть значительно выше. Многие измерения категории «Равенство перед законом» имеют тенденцию относиться к процедурным вопросам или вопросам работоспособности, а не к итоговым результатам, поскольку итоговый результат деятельности законодательной системы крайне сложно измерить. Но мы действительно не понимаем, что же означают эти оценки Китая, в чем их сущность. 28
