Подход к решению организационных задач

В.Е.Волков
Подход к решению организационных задач
(опыт работ в органах местного самоуправления)
09.02.2000г. - опубликована в Сборнике научных трудов, 3-й выпуск “Рыночная экономика.
Состояние, проблемы, перспективы”, РАН, отделение экономики, МИР
Одним из результатов в решении организационных задач является построение и
утверждение структуры. Но этой работе должны предшествовать значительные по объему
процедуры, анализа, обобщения, конструирования и схематизации. В практике же, как правило,
рисование прямоугольников и их поименование является чуть ли не основной задачей в
фиксации устройства организации. Критика такого способа работы определила ее название –
оргпатология.
Несмотря
на
достаточно
большое
количество
методов
в
решении
организационных задач, универсального подхода нет. Не претендуя на универсальность,
предлагаем рассмотреть наш опыт практических работ в создании структуры органов местного
самоуправления (ОМС).
Основанием для структурных преобразований в органах местной власти являются
требования Конституции и законов РФ, относящиеся к органам местной власти. На основе этих
основополагающих документов создан Устав местного самоуправления. Главной причиной,
требующей изменения организационного устройства властных структур, является новый
предмет ведения – вопросы местного значения. Границы этого нового предмета еще не заданы
строго, т.е. отсутствуют нормы, местные стандарты и процедуры их реализации. Сложившееся
устройство органов местной власти не адекватно требованиям нового предмета, что не
позволяет эффективно решать новые задачи. Таким образом, необходимость изменений, в том
числе и структурных, задана иными внешними условиями, т.е. требованиями предъявленными
новым предметом.
Основываясь на этом и решая задачи по изменению структуры ОМС, можно предложить
в общем виде последовательность действий, сложившуюся в нашей практике:
1. Формализация внешних требований к ОМС с описанием выходных показателей,
относящихся к вопросам местного значения.
2. Анализ существующей организации с оценкой каждой единицы структуры на
соответствие
этим
(см.1)
требованиям,
фиксация
излишних,
отсутствующих
и
не
соответствующих звеньев структуры.
3. Построение технологических цепочек в виде процедур, организованных в процессы и
их классификация по конечному продукту.
4. Создание временных организаций (комиссий) по уточнению и доводке выделенных
процессов и нормировке выходных показателей.
1
5. Закрепление и утверждение в виде структуры новых организованностей.
6. Разработка и утверждение процедуры по внесению изменений
в утвержденную
структуру и штатное расписание.
Более строгое построение этой последовательности и уточнение формулировок
осуществляется в процессе работ. Из нашего опыта следует то, что действующая
административная машина это то, что не имеет механизмов самосовершенствования и
недостаточно чувствительна к внешним воздействиям. Однако, кризисная ситуация августа
1998 года послужила толчком к разворачиванию работ в изложенной последовательности.
Формализация внешних требований
Это работа по описанию и предъявлению т.н. услуг населению. Перечень,
характеристика, объем, т.е. то, за что отвечает местная власть. Услуга должна описываться
измеряемыми показателями. Помимо качественных показателей услуги, наиболее интересен
количественный, временной показатель, т.е. оценка с позиции потребителя необоснованных
потерь потери личного времени. В качестве примера потерь времени можно указать на
организацию оформления различных справок муниципальными органами, время прохождения
по согласованию и сбору подписей на документах, время на оказание бытовых услуг
устранения неисправностей в жилом фонде и т.д. Технологически обоснованное время на
оказание услуги – это исходная норма, снижение которой – показатель эффективности работы
органа местной власти. Временные потери на оказываемые услуги, можно рассматривать как
один из главных показателей в направлении решения задач по повышению эффективности
работ. Введение обобщенного определения Услуга в процессном подходе позволяет различить
последовательность в анализе процедур процессов. Изготовление услуги, доставка услуги,
предоставление услуги – три самостоятельных блока работ. Эффективность каждого процесса
можно оценить в последнем блоке по критерию времени.
Формализация внешних требований может быть проведена и по другим критериям,
важно подчеркнуть смысл этой работы. Публичное утверждение комплекса услуг населению в
соответствии с нормативными документами, указывающими на вопросы местного знания, к
которым относятся и те, что традиционно сложились на территории и не указаны в
нормативных документах.
Пользуясь определением доктора Деминга*, его критерием “Должно быть” можно
раскрыть его так: то, что сложилось в качестве ожидаемого перечня услуг оказываемых
гражданам на территории органами местной власти – есть предмет веденья властных структур.
Анализ существующей организации
2
После формирования блока “Вопросы местного значения” (ВМЗ) проводится анализ
существующей структуры на ее соответствие этому блоку. Работа проводится на основе
формирования таблиц, где утвержденное положение каждого подразделения рассматривается с
точки зрения набора функций (целей, задач) на соответствие блоку требований (ВМЗ). Далее
перечень функций (целей, задач) подразделений соотносится с функциями, указанными в
должностных инструкциях всех исполнителей. Результатом этой работы является наглядная
таблица, в которой образуются пустые места, указывающие на отсутствие необходимой
функции, места указывающие на функции избыточные или не соответствующие блоку
требований (ВМЗ).
Рассматриваемая таблица позволяет различить управленческие и исполнительные
функции, а также выделить последовательность в прохождении услуги, т.е. ее изготовление,
доставка и осуществление.
Возможности табличного анализа шире изложен выше примеров. Важно отметить то,
что наглядность таблицы позволяет построить логику анализа и аргументацию для
необходимости проведения изменений.
Построение технологических цепочек в виде процедур процессов
Процессный подход был использован нами с целью формализации процедур, принятия
решений руководителями в утвержденной области их компетенции. Разделение процессов
проводилось на основе утвержденных базовых направлений работ по обеспечению
жизнедеятельности города. Количество и поименование процессов проводилось в соответствии
с утвержденными направлениями. Более детальная диверсификация на основные и
обслуживающие подпроцессы и процессы формировалась в соответствии с результатами
анализа существующей структуры.
__________________________________________________________________________________
*Г.Р. НИВ “Пространство доктора Деминга”. Т.1. “Современник”. Тольятти. 1998г.
В качестве примера наименования процессов можно указать на такие, как:
Процесс обеспечения населения продуктами питания и товарами первой необходимости.
Процесс обеспечения электро-, газо-, теплоснабжения.
Процесс водообеспечения и водоотведения.
Процесс обеспечения поступлений в доходную часть бюджета и т.д.
Всего
базовых
процессов
обозначено
направлениями.
3
10
в
соответствии
с
утвержденными
Детальное описание процесса – это достаточно трудоемкая работа не зависящая от выбранного
метода. Одним из методов описания процесса может послужить известная SADT-технология.
В нашем случае процессный подход в качестве предворяющей подробной процедуры описания
процесса по методу использовался с целью формализации сложившейся логики принятия
управленческих решений конкретным руководителем. Логика принятия управленческих
решений руководителя строилась нами на основе оценки ими состояния процесса с описанием
так называемых индикаторов входа, выхода и внутреннего состояния процесса. Алгоритм
принятия решений по состоянию процесса происходит с помощью интегральной оценки
выделенных
индикаторов.
Количественные
характеристики
индикаторов
формируют
качественный показатель процесса, который индицируется на экран состояния всех процессов.
Три
качественных
характеристики
состояния
процесса
различаются
цветовыми
характеристиками. Зеленый цвет – состояние процесса оцениваемое руководителем как
нормальное, т.е. процесс происходит по технологии и не требует вмешательства. Желтый цвет оценивается как работа по процессу с отклонениями от норм, но решение по устранению
отклонений находится в области компетенции руководителя. Красный цвет – состояние
процесса оценивается как “сбой”, устранение которого требует принятие решений, не входящих
в компетенцию конкретного руководителя. Описание по автоматизации этой работы тема
отдельной статьи.
В рамках предлагаемого текста необходимо указать на конченый результат этой работы.
Общее состояние процессов индицируется на экране соответствующего руководителя, что
позволяет ему помимо фиксации отклонений, выделить (просмотреть) состояние отдельных
показателей индикаторов процессов в автоматическом режиме. Появляется реальная
возможность снижения потерь времени на оперативное руководство.
Создание временных организаций (комиссий)
Организация рассматриваемой работы через создание временных коллективов позволяет
включить в работу по процессному подходу необходимых специалистов, экспертов и
руководителей, которые структурно-иерархически не связанны между собой. В процессе
формализации и закрепления технологических цепочек в процедуры процессов формируются
необходимые основания для прорисовки структуры в соответствии с логикой разрабатываемого
процесса. Комиссии были административно утверждены в кризисной ситуации августа 1998
года, но разворачивание работ в предлагаемом подходе, сегодня представляют собой
функционирующие структуры, обеспечивающие работу в переходном периоде от старой к
новой структуре.
4
Рамки указанной статьи не позволяют более детально описать найденные решения в
процессе этой работы и ее окончательное описание в виде подхода, дело будущего. Указанная
процедура в пункте 6 как Разработка процедур внесения изменений в утвержденную структуру
и штатное расписание указывает лишь на тот механизм самосовершенствования организации и
повышение чувствительности организации к внешним изменениям, вполне реальная
практическая задача, решение которой вполне реально.
5