Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального

Заключение
Общественной палаты Российской Федерации
по результатам общественной экспертизы проекта федерального
закона № 85512-5 «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты в части установления мер социальной
поддержки педагогических работников»
Общественной
палатой
Российской
Федерации
проведена
общественная экспертиза проекта федерального закона № 85512-5 «О
внесении
изменений
в
отдельные
законодательные
акты
в
части
установления мер социальной поддержки педагогических работников»
(далее – законопроект).
Законопроектом предлагается изменить формулировку пункта 5 статьи
55 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.1992 г.
№ 3266-1 (далее – Закон «Об образовании»), предусматривающего для
педагогических
работников
образовательных
учреждений
«право
на
бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской
местности,
рабочих
поселках
(поселках
городского
типа)»,
на
формулировку - «меры социальной поддержки педагогических работников,
проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках
(поселках городского типа) по оплате жилищно-коммунальных услуг».
Законопроектом
также
предлагается
отнести
меры
социальной
поддержки указанной категории педагогических работников к расходным
обязательствам субъектов Российской Федерации путем внесения изменений
в
№
законодательные
184-ФЗ
«Об
акты
–
общих
Федеральный
принципах
закон
от
организации
06.10.1999
г.
законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и статью 29 Закона «Об образовании».
Авторы
необходимостью
законопроекта
устранения
предлагаемые
поправки
неопределенности
норм
обосновывают
федерального
законодательства (что не соответствует характеру поправок) и наличием
значительного числа судебных споров по таким вопросам.
1
Из пояснительной записки к законопроекту следует, что целями
законопроекта является отнесение к расходным обязательствам субъектов
Российской Федерации указанной льготы педагогических работников «в
условиях отсутствия надлежащего финансирования данной льготы со
стороны федерального бюджета».
Предметом
регулирования
законопроекта
является
социальная
поддержка за счет средств бюджетной системы педагогических работников
образовательных учреждений, расположенных в сельской и приравненной к
ней местности.
Общественная палата Российской Федерации отмечает (как это уже
установлено Конституционным Судом Российской Федерации в определении
от 04.12.2007 г. № 965-О-П), что впервые жилищно-коммунальные льготы
как часть сохраняющей актуальность политики стимулирования притока и
закрепления квалифицированных кадров в сельской местности были введены
Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах
квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках",
согласно которому квалифицированным работникам, проживающим в
сельских местностях и рабочих поселках, предоставлялись бесплатные
квартиры с отоплением и освещением.
Современное положение педагогических работников образовательных
учреждений, расположенных в сельской местности, характеризуется тем, что
после передачи с 01.01.2005 г. ответственности за сохранение бюджетных
выплат по социальной поддержке граждан субъектам Российской Федерации
в ряде регионов ранее установленные конкретные льготы были заменены на
«меры социальной поддержки», которые не покрывают фактических
расходов педагогов на оплату жилья с отоплением и освещением. В этой
связи часто возникают судебные споры, а судебные органы, как правило,
отменяют положения региональных законов и выносят решения в пользу
педагогических работников на основании норм действующего федерального
законодательства, предусматривающих обязанность сохранение льгот в
полном объеме. Подобная ситуация наблюдается не только у педагогических,
2
но у других категорий работников и граждан, имеющих аналогичные льготы
в сельской местности (работники культуры, другие специалисты, инвалиды и
т.д.).
Фактически
авторы
законопроекта
предлагают
законодательно
разрешить субъектам Российской Федерации осуществлять замену права на
бесплатное жильё и коммунальные услуги данной категории педагогических
работников путем предоставления им мер социальной поддержки. При этом
предлагаемая последняя формулировка отличается высокой степенью
неопределенности.
В этой связи Общественная палата Российской Федерации считает
необходимым
обратить
внимание
на
обзор
важнейших
судебных
постановлений по данному вопросу, в т.ч. решений Конституционного Суда
Российской Федерации, которые имеют общеобязательную силу при
истолковании и применении норм законодательства.
Так, в своих актах (постановлении и нескольких определениях)
Конституционный Суд дал толкование преамбуле и статье 153 Федерального
закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные
акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон
"Об
общих
принципах
организации
законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный
закон № 122-ФЗ), как устанавливающих нормы права, обязывающие
субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления
сохранять размеры и условия предоставления льгот. Между тем в регионах и
муниципалитетах продолжают принимать законы и иные правовые акты,
предусматривающие переход на «меры социальной поддержки», которые не
полностью компенсируют гражданам ранее установленные льготы. Это
обстоятельство вызывает негативную общественную реакцию и обращение
граждан в суды, которые, как правило, восстанавливают законность.
3
В
частности,
Конституционный
Суд
Российской
Федерации
в
постановлении от 15.05.2006 г. N 5-П указал, что изменение механизма
предоставления социальных гарантий не должно вести к снижению ранее
достигнутого уровня их предоставления. Определением Конституционного
Суда от 11.07.2006 г № 350-О установлено, что преамбула и часть 2 статьи
153 Федерального закона N 122-ФЗ по своему конституционно-правовому
смыслу предполагают обязанность Российской Федерации участвовать в
финансовом обеспечении реализации полномочий органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, и положение части 1 статьи 153
должно применяться в соответствии с его конституционно-правовым
смыслом, выявленном в определении Конституционного Суда Российской
Федерации от 04.12.2007 г. № 965-О-П. А именно, нормы Федерального
закона № 122-ФЗ призваны обеспечить сохранение и возможное повышение
ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан и не могут
рассматриваться
как
не
допускающие
реализацию
возникшего
до
01.01.2005г. права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг.
Соответствующую позицию занимают и другие суды судебной
системы Российской Федерации. Так, в определении Верховного суда
Российской Федерации от 18.04.2007 г. № 53-Г07-4 (на которое содержится
ссылка в пояснительной записке к законопроекту) констатируется, что
Законом Красноярского края от 17.12.2004 г. № 13-2804 (далее Закон № 13-2804) предусмотрена оплата жилья освещения и отопления
указанным категориям педагогических работников «в пределах нормативов
потребления коммунальных услуг, установленных органами местного
самоуправления», а для получения субсидий педагоги должны представлять
справку о работе в должности, указанной в статье 6 Закона № 13-2804.
Ссылаясь на статью 55 Закона «Об образовании» и статью 160 Жилищного
кодекса Российской Федерации,
Верховный суд указал, что право
педагогических работников на бесплатное жильё с отоплением и освещением
в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) означает
не что иное, как полное освобождение от каких-либо обязанностей по оплате
4
за жилье и коммунальные услуги (в том числе и от предоставления справок с
места работы). Данное право не изменено и не отменено, а субъектам
Российской Федерации лишь предоставлены полномочия по установлению
размера,
порядка
и
условий
возмещения
расходов,
связанных
с
предоставлением указанных мер социальной поддержки для педагогических
работников.
Таким образом, согласно преамбуле Федерального закона № 122-ФЗ при
переходе к системе социальной защиты граждан «субъекты Российской
Федерации и муниципальные образования должны… при замене льгот в
натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные
правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение
ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан…». При этом
согласно статье 153 данного Федерального закона при издании органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного
самоуправления
нормативных
правовых
актов
вновь
устанавливаемые размеры и условия социальных выплат, гарантии и
компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут
быть ниже размеров и условий социальных выплат, гарантий и компенсаций
в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям
граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года. При изменении после 31
декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся
отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме,
совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не
может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Однако
практика принятия региональных законов и местных нормативных правовых
актов
свидетельствует
об
обратном:
указанные
законоположения
нарушаются применением недостаточно определенных формулировок.
На основании вышеизложенного Общественная палата Российской
Федерации считает, что законопроект не соответствует Конституции
Российской
Федерации,
смысл
положений
которой
установлен
Конституционным Судом Российской Федерации и конкретизирован в
5
действующем федеральном законодательстве. Кроме того, полагаем, что
экспертируемый
положения
законопроект
педагогов,
объективно
работающих
в
направлен
сельской
на
ухудшение
местности,
замена
предусмотренных действующим законодательством конкретных прав на
неопределенно сформулированные меры социальной поддержки в законах и
иных правовых актах, принимаемых в регионах и на местах,
осложнит
защиту прав и законных интересов педагогов в судах.
Выводы
По изложенным выше причинам Общественная палата Российской
Федерации считает, что принятие проекта федерального закона № 85512-5
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части
установления мер социальной поддержки педагогических работников»
является нецелесообразным, поскольку его положения противоречат нормам
Конституции Российской Федерации.
6