А. Плиева Понятие и система органов местного самоуправления

А. Плиева
Понятие и система органов местного самоуправления
Как было сказано выше, местное самоуправление представляет собой
не только особый уровень публичной власти, но и наиболее демократический институт в государстве. В соответствие с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ
местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,
выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. К формам прямого волеизъявления
и иным формам участия населения в осуществлении местного самоуправления федеральный законодатель относит местный референдум.
Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических
и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии
символики муниципальных образований, определении наименований
органов местного самоуправления и т.д.
Определение местного самоуправления по Федеральному закону
несколько отличается от используемого в Европейской хартии местного
самоуправления. В соответствии с Хартией под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять
ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией
и в интересах местного населения [1]. Как видно, в Хартии под местным
самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов
местного самоуправления в решении государственных дел, в то время
как российский Закон подчеркивает именно участие населения в решении вопросов местного значения.
Обращает на себя внимание ряд важных отличий. Если в определении Хартии речь идет только о праве на местное самоуправление (т.е.
оно может и не использоваться), то, исходя из смысла российского Закона, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется
обязательно и гарантируется Конституцией. Кроме того, Хартия говорит о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, то есть уже как бы
не являются государственными.
Можно выделить и еще одно достаточно принципиальное отличие.
Исходя из смысла Хартии местное самоуправление в европейских странах осуществляется только органами местного самоуправления (что,
кстати, не совпадает с истинным положением дел), в то время как в Российской Федерации непосредственно населением.
Несколько иное толкование местного самоуправления дается в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах – участ-
никах СНГ. Под местным самоуправлением, согласно Декларации, понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность
решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и Законом «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в том, что в нашем Законе речь идет о деятельности
населения, а в Декларации – о системе организации такой деятельности.
Представляется, что формула, использованная в российском Законе, более адекватно описывает всю широту данного понятия [2].
Однако население нашей страны на протяжении достаточно долгого периода времени было отстранено от процесса решения местных задач, что, несомненно, негативно отразилось на самосознании граждан.
Пройдет еще немало лет, когда можно будет рассчитывать на инициативу,
искреннюю заинтересованность и активное участие жителей в жизнедеятельности городских и сельских поселений. Как считают М.В. Масловская и Р.Л. Якин «далек тот момент, когда предлагаемые сегодня законодателем формы народовластия смогут быть задействованы в полной
мере. Именно поэтому вопросы местного значения в настоящее время
в большей степени решаются органами местного самоуправления» [3].
Одним из важнейших признаков местного самоуправления как в Российской Федерации, так и во всем мире в целом является наличие в его
системе специальных органов, призванных решать вопросы местного значения – органов местного самоуправления. Являясь вторым по значимости
способом осуществления народом своей власти на местном уровне (после различных способов непосредственного участия населения в решении
вопросов, отнесенных к вопросам местного значения), в реальной жизни
данные органы занимают несомненное лидирующее положение над любой
из предусмотренных законом форм непосредственного управления.
В науке муниципального права сформулировано несколько определений понятия «орган местного самоуправления». В частности, авторы
популярного учебника «Муниципальное право Российской Федерации»
считают, что органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения [4]. Профессор
М.В. Баглай отмечает, что органы местного самоуправления, согласно
Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти, однако, три основных признака органа власти – порядок создания, властные
полномочия и порядок деятельности – им присущи. Он пишет, что местное
самоуправление реализуется через выборные и невыборные органы, ибо
уставом муниципального образования могут предусматриваться различ-
ные органы местного самоуправления – советы, комитеты микрорайонов
жилищных комплексов, поселков, улиц, квартир, домов и др. [5].
Однако приведенная позиция оспаривается другими учеными. Они
исходят из того, что органы местного самоуправления – это, по сути,
органы публичной власти, обладающие властными полномочиями.
В лице органов местного самоуправления государство видит специфический уровень власти, на котором местные проблемы могут решаться
способами, характерными для осуществления государственно-властных
полномочий, а советы, комитеты микрорайонов, домов и т.д. органами
публичной власти не являются [6].
Некоторые авторы определяют органы местного самоуправления
как органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ,
которыми они формируются и перед которыми несут ответственность
за надлежащее осуществление своих полномочий [7].
Несмотря на имеющееся многообразие определений органа местного самоуправления, представляется верным суждение, согласно которому наличие органов местного самоуправления обеспечивает такую
децентрализацию системы управления, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
Понятие «органы местного самоуправления» содержится и в федеральном законодательстве. После вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» определение понятия «органы местного самоуправления» было закреплено нормативно (ст. 1), что тем не менее породило различные точки зрения относительно его смысла. Под органами местного самоуправления, например,
понимались «органы местных самоуправляющихся территориальных
сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут
ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий».
Другие авторы полностью соглашались с формулировкой Федерального закона N 154-ФЗ, рассматривая органы местного самоуправления как «выборные органы и другие органы, наделенные полномочиями
на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти».
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел несколько иной смысл термина «органы местного
самоуправления», определив ему в ст. 2 следующее понятие: «Органы
местного самоуправления – избираемые непосредственно населением
и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению
вопросов местного значения».
Данное определение построено на следующих нормативных принципах:
- местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ);
- формирование органов местного самоуправления осуществляется
населением посредством муниципальных выборов (ст. 23 Федерального
закона № 131-ФЗ) и местного референдума (п. 6 ст. 34 Федерального закона
№ 131-ФЗ);
- представительный орган местного самоуправления, если это
предусмотрено уставом муниципального образования, вправе избирать
главу муниципального образования (п. 2 ч. 2 ст. 36 Федерального закона
№ 131-ФЗ), а также формировать контрольный орган муниципального
образования (ч. 2 ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ) и учреждать
органы местной администрации с правом юридического лица (ч. 3 ст. 41
Федерального закона № 131-ФЗ);
- органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом N 131-ФЗ и уставами
муниципальных образований наделены полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации; ч. 1 ст. 34, ч. 10, 11 ст. 35, ч. 1 ст. 36, ч. 1 ст. 37, ч. 1 ст. 38 и ст. 39
Федерального закона № 131-ФЗ).
Органы местного самоуправления, будучи самостоятельными образованиями, связаны между собой в единую систему органов самоуправления, являются подсистемой системы местного самоуправления.
Термин «система органов местного самоуправления» прямо
в Конституции РФ не встречается, однако, он может быть выведен из
п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, закрепляющего в качестве предмета
совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. О структуре органов местного
самоуправления говорится в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. Ни в тексте
Конституции РФ, ни в иных нормативных правовых актах нет четкого
определения системы и структуры органов местного самоуправления.
Однако в правоприменительной практике крайне важно иметь такие
четкие определения. Так, например, если в силу ч. 1 ст. 131 Конституции РФ население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления, то, что оно в этом случае вправе самостоятельно
определять?
В решении вопроса о понятии системы и структуры органов местного самоуправления следует использовать по аналогии правовую пози-
цию КС РФ, высказанную им в Постановлении от 27.01.1999 № 2-П по
делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ.
В данном Решении КС РФ дал свое толкование конституционных формул «система федеральных органов исполнительной власти»
и «структура федеральных органов исполнительной власти». Значимость этого судебного толкования заключается, прежде всего, в том,
что установление системы федеральных органов исполнительной власти относится к законодательной компетенции Российской Федерации,
а значит, к компетенции палат Федерального Собрания РФ. Установление же структуры федеральных органов исполнительной власти – исключительное полномочие Президента РФ. Кстати, и применительно
к органам государственной власти субъектов РФ федеральный законодатель разводит понятия системы и структуры исполнительных органов
власти субъектов РФ. Он относит установление системы исполнительных органов субъектов РФ к компетенции региональных законодателей,
а структуры исполнительных органов – к компетенции глав субъектов
РФ.
Известный автор О.В. Курганская высказывает точку зрения о том,
что поскольку Конституция Российской Федерации совокупность органов государственной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов, обозначает термином «система», то и население должно самостоятельно определять и закреплять в уставе муниципального образования не структуру, а систему органов местного самоуправления. Однако
данное утверждение представляется нам не совсем верным из-за определенной разницы указанных понятий. Так, «структура», согласно словарю С.И. Ожегова, представляет собой «строение, внутреннее устройство», а «система» согласно тому же словарю – понятие более широкое,
включающее в себя, помимо устройства, еще и «определенный порядок
в расположении и связи действий». Но в данном случае не все может
определяться населением самостоятельно: например, упомянутый «порядок в расположении», являющийся, по сути, порядком распределения
органов местного самоуправления по значимости решаемых ими вопросов, устанавливается не гражданами, а федеральным законодателем.
Следовательно, более верным будет утверждение о том, что система органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, лишь в рамках Конституции Российской Федерации и федерального законодательства [8].
Используя аналогию с вышеупомянутой правовой позицией
КС РФ, в системе органов местного самоуправления муниципальных
образований как предмете совместного ведения Российской Федерации
и субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 71 Конституций РФ) выделим как минимум девять элементов:
1) виды (организационно-правовые формы) органов местного самоуправления и их правовое положение; 2) территориальные пределы
деятельности органов местного самоуправления (виды муниципальных
образований, их границы); 3) внешнюю структуру органов местного самоуправления (варианты перечней органов местного самоуправления
в муниципальных образованиях и соотношения названных органов
между собой); 4) внутреннюю структуру отдельных органов местного
самоуправления и их должностной состав; 5) муниципальную службу
в органах местного самоуправления; 6) учреждение, создание (образование) и формирование органов местного самоуправления; 7) единые
основы деятельности всех органов местного самоуправления (цели,
принципы, формы и др.); 8) соотношения органов местного самоуправления разных муниципальных образований между собой; 9) отношения
органов местного самоуправления с государственными органами.
Все существование органов местного самоуправления, начиная
от организационной формы и заканчивая содержанием деятельности,
должно быть направлено на достижение единства на муниципальном
уровне, максимальную приближенность к населению, которые могут обеспечиваться лишь в рамках функционирования муниципального образования как единого субъекта права, а муниципальных органов – как органов такого субъекта права, действующих от его имени и в его интересах.
Под структурой органов местного самоуправления понимается
система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих
на территории муниципального образования функции и полномочия
местного самоуправления.
Структуру органов местного самоуправления составляют:
1) представительный орган муниципального образования. Следует отметить, что Закон о местном самоуправлении 1995 г. (п. 1 ст. 14)
содержал формулировку «выборные органы», не определял конкретно
вид органа, оставляя решение данного вопроса на усмотрение субъекта
Российской Федерации;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация. Закон определяет статус местной администрации как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования ;
4) контрольный орган муниципального образования ;
5) иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления.
К иным органам местного самоуправления комментируемый Закон
относит избирательную комиссию муниципального образования, отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, входящие в ее структуру [9].
Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным. В уставах муниципальных
образований также могут быть предусмотрены другие органы и выборные
должностные лица местного самоуправления.
Устав ряда муниципальных образований содержит следующую
структуру органов местного самоуправления:
1) городская Дума (районный Совет на уровне районов края)- представительный орган;
2) администрация города (администрация муниципального образования)- исполнительно-распорядительный орган;
3) контрольно-счетная палата – контрольный орган;
4) глава города, который может совмещать должность председателя
городской Думы – высшее должностное лицо.
Статья 30 Устава г. Ставрополя определяет структуру органов местного самоуправления г. Ставрополя:
1) Ставропольская городская Дума;
2) глава города Ставрополя – мэр города Ставрополя;
3) администрация города Ставрополя [10].
Библиографический список
1.
2.
Европейская хартия местного самоуправления. М.: Страсбург, 1985. Ст. 3.
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального
управления: учеб. пособие. М.: Изд-во: Форум, 2009. С. 28.
3. Масловская М.В., Якин Р.Л. К вопросу о статусе представительного органа
муниципального образования // Конституционное и муниципальное право.
2007. № 23. С. 18.
4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.
М., 2006. С. 227.
5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 735.
6. Дубовкин К.П., Чеботарев Г.Н. Органы местного самоуправления: понятие,
виды, статус // Российский юридический журнал. 2001. № 4. С. 57.
7. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С. 179.
8. Гулидов П.В. Органы местного самоуправления как одна из основных
форм осуществления народовластия в системе местного самоуправления
// Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 7. СПС
«Консультант Плюс».
9. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 162.
10. Устав города Ставрополя в ред. решения Ставропольской городской Думы
от 01.07.2009, № 65 // СПС «Консультант Плюс».