Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова На правах рукописи Щепачев Виктор Александрович
реклама
Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова На правах рукописи Щепачев Виктор Александрович Формирование конституционной концепции местного самоуправления и проблемы её реализации в законодательстве Российской Федерации Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Научный консультант: Авакьян Сурен Адибекович, доктор юридических наук, профессор Москва – 2014 2 Оглавление Введение…………………………………………………………………………. 4 Глава 1. Становление конституционной концепции местного самоуправления и ее развитие под влиянием законодательства того или иного периода в современной истории России ………………………………. 24 § 1. Синтез теорий местного самоуправления в законодательстве России и их влияние на формирование концепции местного самоуправления ...…….. 24 § 2. Влияние законодательства на развитие конституционной концепции местного самоуправления в России в период с 2003 года по настоящее время …………………………………………………………………………….. 40 § 3. Проблемы реализации конституционной концепции местного самоуправления в современной России в свете законодательства о местном самоуправлении и пути их решения …………………………………………... 77 Глава 2. Основы территориальной организации местного самоуправления в современной России как одного из основных элементов концепции местного самоуправления ………………………………...……………………. 100 § 1. Развитие территориальных основ конституционной концепции местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации ..…... 100 § 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления …. 115 § 3. Мониторинг развития моделей территориальной организации местного самоуправления в современной России ……………………………. 146 Глава 3. Значение организационной основы местного самоуправления в формировании целостной концепции местного самоуправления …………... 181 § 1. Построение организационной основы местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации .…………………………………… 181 § 2. Структура органов местного самоуправления и мониторинг её развития в современной России ……………………………………………….. 206 3 § 3. Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления и практика их реализации …………………………………... 283 Глава 4. Основы компетенции органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и исполнению переданных государственных полномочий в качестве элемента концепции местного самоуправления …................................................................................................ 307 § 1. Реализация основ компетенции органов местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации …………………………………..... 307 § 2. Мониторинг реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения …………………………………………………... 329 § 3. Мониторинг реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий …………………………………... 376 Глава 5. Муниципальное правотворчество и организация правовой работы в органах местного самоуправления – факторы, влияющие на формирование основных элементов концепции местного самоуправления .. 394 § 1. Законодательные основы и тенденции развития практики муниципального правотворчества …………………………….......................... 394 § 2. Правовая работа в органах местного самоуправления ………………….. 435 Заключение ……………………………………………………………………… 453 Список использованных правовых актов и литературы ……………………... 465 Приложение А ………………………………………………………………….. 516 4 Введение Актуальность темы исследования. Минувшие два десятилетия для России ознаменовались становлением и активным развитием нового уровня публичной власти – местного самоуправления. Начало этому процессу в современной истории России было положено принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1 и поправками, внесенными в Конституцию (Основной Закон) РСФСР2 Законом РСФСР от 24 мая 1991 года № 1329-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления»3 на III Съезде народных депутатов РСФСР. Согласно внесенным поправкам, из статьи 137 Конституции исключалось упоминание о Советах народных депутатов в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах как местных органах государственной власти. В статью 138 было введено положение о том, что местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов, через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии, а также через органы территориального общественного самоуправления. Можно утверждать, что, начиная с этого времени, идет непрерывный процесс формирования местного самоуправления. На сегодняшний день действует уже четвертый по счету Закон, определяющий построение базового уровня публичной власти в Российской Федерации. При этом даже действующий Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407. 3 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776. 1 2 5 сегодня Закон о местном самоуправлении регулярно подвергается значительным изменениям, затрагивающим, в том числе, и его основополагающие нормы. Все это свидетельствует о том, как отмечают И.В. Бабичев и Б.В. Смирнов, что идет непрекращающееся муниципальное строительство, прошедшее, по меньшей мере, 7 этапов, знавшее взлеты и падения, но имеющее в целом неизменную концепцию, опирающуюся на Европейскую хартию местного самоуправления – это прослеживается и в Законе СССР 1990 года, и в последующих законах, и в Конституции РФ4. Существуют и несколько иные точки зрения на происходящие в тот период процессы. Так, О.И. Баженова отмечает, что за двадцатилетний период Россия пережила две проведенные, крупномасштабные несмотря на реформы общность местного самоуправления, конституционной модели, на принципиально противоположных началах. Первая, правовой основой которой стал Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», опиралась на закрепленную Конституцией Российской Федерации организационно-функциональную самостоятельность местного самоуправления (статья 12 Конституции России), гарантированную конституционной формулой о дифференциации публичной власти (статья 3 Конституции России), и веру в значительный потенциал муниципальной демократии. Вторая реформа, проводимая на базе Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исходит из начала целевого единства системы публичной власти, необходимости интеграции местного самоуправления в ее механизм. Такая интеграция «преподносится» в качестве непременного Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историкоправовые аспекты: монография. М., 2011. С. 12. 4 6 условия реализации основного предназначения местного самоуправления – эффективного решения вопросов жизнеобеспечения граждан5. Однако все-таки следует признать, что с принятием в 1993 году всенародным голосованием Конституции Российской Федерации6 и в 1995 году Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7, местное самоуправление в России стало более полно соответствовать основным принципам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ8. При этом В.Э. Волков отмечает, что Конституция Российской Федерации 1993 года не определяет, какую именно деятельность следует считать местным самоуправлением. Основной закон позволяет трактовать феномен местного самоуправления неоправданно широко, создается иллюзия, что с одинаковым успехом можно обосновать как абсолютную самостоятельность, изоляцию муниципальных институтов от системы управления государством, так и самую жесткую зависимость от нее. В некоторой степени тому способствует многообразие конституционных характеристик местного самоуправления9. Однако данный посыл автора представляется неверным, который может иметь в практическом плане – если его развивать в практике судебного толкования – весьма негативные последствия. Дело в том, что Конституция Российской Федерации содержит несколько важных моментов, которые не дают возможность полностью лишить местное самоуправление автономии. Это нормы статьи 12, части 1 статьи 130, части 1 статьи 132, статьи 133. Нельзя забывать и о Европейской хартии местного самоуправления, которая, согласно Конституции Российской Федерации, является актом внутреннего права и по юридической силе выше федерального закона, то есть приближается к конституционным Баженова О. Местное самоуправление как конституционно-правовая ценность в современной России // Городское управление. 2013. № 10. С. 3. 6 Российская газета. 1993. 25 декабря. 7 Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. 8 Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466; № 15. Ст. 1695. 9 Волков В.Э. Местное самоуправление: Конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 3–4. 5 7 установлениям. На эту ее особенность, кстати, мало обращали внимание исследователи. Поэтому представляется, что собственно конституционные основы и международно-правовые основы местного самоуправления надо рассматривать в совокупности и взаимодействии – это-то, по сути, и есть конституционные основы местного самоуправления в широком смысле. Однако, как далее замечает В.Э. Волков, важнейшая характеристика местного самоуправления – круг дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти, – на конституционном уровне не урегулирована. Нормами главы 8 Конституции 1993 года заданы лишь самые общие, примерные ориентиры определения одного из элементов предметов ведения муниципальных образований – «вопросов местного значения»10. Рассматривая приведенное заключение автора можно согласиться, что правовое содержание и юридическая конструкция понятия «вопросы местного значения» в Конституции не раскрываются. Одновременно в соответствии с концепцией разграничения предметов ведения и полномочий, изложенной в вышеназванной Конституции Российской Федерации 1993 года и в Федеральном законе № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», огромный массив правовых отношений по поводу осуществления местного самоуправления регламентировался актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления. Каждый субъект Российской Федерации с учетом исторических, местных традиций и особенностей региона самостоятельно выстраивал систему местного самоуправления на соответствующей территории в рамках, установленных федеральным законодательством. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих 10 принципах Там же, с. 3–4. организации местного самоуправления в Российской 8 Федерации»11 (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) явно наметилась правовая унификация юридических конструкций местного самоуправления и его моделей по всей стране. Субъекты Российской Федерации, а в отдельных случаях и сами муниципальные образования оказались существенно ограничены в имевшихся ранее возможностях влияния на построение местного самоуправления. Можно констатировать, что, начиная с данного периода и до настоящего времени, продолжает доминировать подход к местному самоуправлению не как к основанному на самоорганизации граждан ресурсу развития государства и общества, его экономики и социальной сферы, а как к нижнему уровню власти, который необходимо «встраивать» в управленческую «вертикаль». По-прежнему нет понимания того, что в сильном и действительно автономном местном самоуправлении содержится огромный и все еще не используемый понастоящему резерв самоорганизации общества на локальном уровне, изыскания и использования невидимых сверху источников повышения уровня благополучия и качества жизни граждан, причем в масштабах всей страны. Вместе с тем, важно отметить, что среди 14 норм-принципов организации местного самоуправления, заложенных в Европейской хартии местного самоуправления, обобщающим является принцип субсидиарности: целесообразно сохранять полномочия у вышестоящего уровня власти только тогда, когда их выполнение более эффективно осуществляется именно на этом уровне; в остальном же полномочия должны оставаться на уровне, который находится ближе всего к гражданам. При этом нельзя не отметить и тот факт, что и многие нормы-принципы Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления сформулированы в значительной степени под влиянием соответствующих норм Европейской хартии местного самоуправления. Таким образом, в нашей стране сформированы необходимые и достаточные конституционно-правовые основания для деятельности местного самоуправления в его традиционно-демократической европейской форме. Однако представляется, 11 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 9 что требуется, при сохранении ее конституционной, международно-правовой и законодательной концепции, всестороннее совершенствование действующей системы местного самоуправления на базе системной государственной стратегии ее развития, основная цель которой – формирование необходимых и достаточных условий для комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, развития местных сообществ и гражданского общества на местном уровне. Данный вывод подтверждает и тот факт, что вопрос развития местного самоуправления в Российской Федерации является актуальным не только на политической арене нашего государства, но и не в меньшей мере затрагивает мировое сообщество, о чем свидетельствуют материалы мониторингового доклада о положении местной и региональной демократии в Российской Федерации, который был обсужден и принят 28 октября 2010 года на заседании 19-й Пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ)12. Согласно указанному докладу выработаны определенные рекомендации Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, направленные на совершенствование действующего законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе в части: - представления окончательного варианта Федерального закона от 06.10.2003 № самоуправления 131-ФЗ в «Об Российской общих принципах Федерации», организации который включал местного бы все действующие на сегодняшний день изменения; - отмены поправок к статье 74 Федерального закона № 131-ФЗ в отношении удаления в отставку мэров с целью устранения политического давления со стороны представительных органов муниципальных образований и региональных властей; 12 Страсбургское зеркало для российского МСУ // Муниципальная Россия. 2010. № 9. С. 3–5. 10 - четкого распределения полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и сокращения числа и сфер совместных полномочий; - необходимости консультироваться с Конгрессом и Венецианской комиссией до окончания работы над любым законодательным документом, разрешающим национальным парламентам принимать такие законы, которые могут войти в противоречие с Европейской хартией местного самоуправления13. Представляется, что именно комплексный, системный подход государства к эволюционному развитию конституционных и международно-правовых основ, лежащих в основе ныне действующей концепции российского местного самоуправления, может позволить определить основные направления государственной политики в области местного самоуправления; взаимоувязанное решение вопросов объемов полномочий органов местного самоуправления, его финансовой развития базы, земельно-имущественных муниципалитетов, вопросов, территориальной инфраструктурного организации, кадрового обеспечения местного самоуправления, взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти; обеспечить стабильную, непротиворечивую правовую базу местного самоуправления на федеральном, региональном и местном уровне, направленную на обеспечение автономии местного самоуправления в решении вопросов местного значения и развитии своих территорий. С учетом этого видится необходимым разработка и принятие государственной стратегии развития местного самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, необходимо определить стратегии и тактики последующих действий, основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В данной связи, учитывая, что принимаемые в настоящий момент меры носят локальный, а не системный характер, актуальность темы исследования Местная и региональная демократия в Российской Федерации – Рекомендация Конгресса местных и региональных властей Совета Европы № 297 (2010) // Муниципальная Россия. 2010. № 9. С. 98–100. 13 11 определяется необходимостью анализа процесса формирования конституционной концепции местного самоуправления, проблем её реализации в законодательстве современной России и выработке рекомендаций по переходу от теоретических построений местного самоуправления к необходимости разработки практической концепции дальнейшего развития местного самоуправления в России и, соответственно, совершенствования федерального законодательства в сфере местного самоуправления. Степень отечественных разработанности и зарубежных темы. На сегодняшний исследователей по день в трудах конституционному и муниципальному праву, государственному управлению, теории государства и права довольно широко рассмотрены многие аспекты местного самоуправления, исторические этапы его развития, субъекты. Это позволяет наиболее комплексно подойти к изучению и анализу поставленной темы исследования, а также создает своего рода теоретическую базу, являющуюся отправной точкой для данного исследования. К числу отечественных современных авторов, чьи работы посвящены местному самоуправлению, несомненно, следует отнести С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмалову, С.С. Алексеева, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкину, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Л.В. Гильченко, П.П. Глущенко, И.В. Гранкина, Ю.Н. Дмитриеву, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, В.А. Кирпичникова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, Е.М. Ковешникова, О.Е. Кутафина, В.С. Мокрого, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.А. Сергеева, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Г.Н. Чеботарева, В.С. Четверикова, Л.Т. Чихладзе, К.Ф. Шеремета, А.А. Шишкина, Е.С. Шугрину, В.И. Фадеева и других. Все большее количество публикаций, посвященных историческим и теоретико-практическим аспектам развития местного самоуправления, наработкам и проблемам, с которыми приходится сталкиваться на местах, появляется на страницах научных журналов. К числу их авторов относятся, в том 12 числе, В.Ф. Абрамов, О.И. Баженова, Т.М. Бялкина, В.С. Бочко, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, А.В. Герасимов, Л.В. Гильченко, А.Н. Дементьев, Ю.А. Дмитриев, А.В. Елькина, А.Р. Еремин, А.А. Замотаев, Н.А. Игнатюк, А.Т. Карасев, В.А. Кирпичников, Е.И. Колюшин, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, М.Н. Кирюхина, В.В. Киселев, Э. Маркварт, В.С. Мокрый, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, С.Ю. Ситникова, Л.Б. Соболева, Н.С. Тимофеев, Е.С. Шугрина, В.И. Фадеев, Г.А. Чувашова. При бесспорной значимости данных публикаций, они, как правило, носят точечный характер и не позволяют раскрыть в полной мере сопоставление процесса формирования концепции местного самоуправления и проблем ее реализации в законодательстве современной России. Бесспорно, изданы и работы, которые достаточно комплексно освещают многие вопросы затронутой темы, как например монография И.В. Бабичева и Б.В. Смирнова, выпущенная в 2011 году14, однако простор для научного исследования остается. Регулярные научные и научно-практические исследования проводятся также Общероссийским конгрессом муниципальных образований, Фондом «Институт экономики города» и иными организациями. Особую роль для научного осмысления хода реформы и проблем местного самоуправления сыграли регулярно проводимые научные конференции на базе юридического факультета Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, которые получили заслуженное признание у юридической научной общественности. Следует особо отметить международную научную конференцию, проведенную в период с 10 по 13 марта 2010 года, посвященную современным проблемам конституционного и муниципального строительства, участие в которой приняли более 200 ученых и практических работников, Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историкоправовые аспекты: монография. М., 2011. 528 с. 14 13 депутатов представительных органов власти, судей конституционных, уставных судов15. Вместе с тем, наличие немалого числа публикаций вовсе не означает существования единых подходов к практической реализации теоретических аспектов построения местного самоуправления на основе конституционной концепции местного самоуправления. Как справедливо подчеркивает Н.С. Тимофеев, анализ современных муниципальных систем показывает, что даже в рамках одного государства местное самоуправление строится на сочетании различных теоретических посылок и соответственно на сочетании различных вариантов взаимодействия классических муниципальных систем16. К сожалению, некоторые вопросы в данной сфере исследованы весьма слабо. Это в том числе относится и к теме данного исследования. Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ процессов практического построения муниципального уровня публичной власти на основе концепции местного самоуправления, установленной Конституцией Российской Федерации и развивающими ее правовые нормы позициями Конституционного Суда Российской Федерации, отраженными в его решениях, а также Европейской хартией местного самоуправления и концептуальными нормами федерального законодательства в сфере местного самоуправления, прежде всего, безусловно, Федерального закона № 131-ФЗ. Кроме того, исследование имеет целью обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства в области рассматриваемых правоотношений. Для достижения данных целей в работе поставлены следующие исследовательские задачи: Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юрид. фак. МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10–13 марта 2010 года. М., 2010. 490 с. 16 Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 24. 15 14 1) на основе положений законодательства изучить становление и развитие местного самоуправления на различных исторических этапах; 2) выявить влияние теорий местного самоуправления на формирование конституционной концепции местного самоуправления; 3) выявить положительные и отрицательные моменты различных форм построения местного самоуправления; 4) определить степень влияния законодательства на развитие и изменение концепции местного самоуправления; 5) проанализировать проблемы реализации законодательства о местном самоуправлении в современной России и пути их решения; 6) провести сопоставление норм международного права, законодательства Российской Федерации и сложившейся практики территориальной организации местного самоуправления; 7) проанализировать уровни территориальной организации местного самоуправления и провести мониторинг развития моделей территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации; 8) провести обобщение практики формирования органов местного самоуправления; 9) изучить нормативно-правовую базу и обобщить практику реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и исполнению переданных государственных полномочий; 10) проанализировать соотносимость полномочий органов местного самоуправления, закрепленных за ними в отраслевом законодательстве, вопросам местного значения, установленным Федеральным законом № 131-ФЗ; 11) охарактеризовать современное состояние финансово-экономических основ местного самоуправления, как базиса для решения вопросов местного значения; 15 12) изучить и охарактеризовать проблемные вопросы муниципального правотворчества; 13) определить пути повышения качества правовой работы в органах местного самоуправления; 14) проанализировать пути защиты прав и интересов местного самоуправления; 15) определить перспективы дальнейшего развития муниципальной власти. Научная новизна работы определяется прежде всего тем, что предприняты меры комплексного анализа ранее проведенных исследований заложенной в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве концепции местного самоуправления через призму ее формирования под влиянием различных теорий местного самоуправления, а также проведением самостоятельного исследования существенного влияния законодательства того или иного периода на развитие и изменение концепции местного самоуправления в современной истории России, с определением тех проблемных мест, которые наиболее негативно влияют на построение эффективно действующей муниципальной власти, и выработкой предложений по их устранению путем совершенствования федерального и регионального законодательства в области рассматриваемых правоотношений. Кроме исследованием того, работа соотношения является самостоятельным конституционных положений комплексным о местном самоуправлении и теорий местного самоуправления. Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что результаты данной работы могут быть использованы при дальнейшем осмыслении проблем местного самоуправления, муниципального законодательства, а также в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для 16 подготовки специалистов в сфере местного самоуправления и преподавания курса муниципального права. Практическая значимость работы состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти, в особенности при подготовке нормативных актов в области местного самоуправления на всех уровнях публичной власти. Особую значимость имеет разработанный в рамках проведения настоящего исследования проект федерального закона, направленный, среди прочего, на устранение коллизий и пробелов в федеральном законодательстве (в том числе в Федеральном законе № 131-ФЗ) в сфере местного самоуправления, а именно, в части определения статуса органов и должностных лиц местного самоуправления и разграничения предметов ведения (полномочий) между ними17. Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертации составляет совокупность методов научного познания основных положений и выводов конституционного права, муниципального права, теории государства и права, норм международного права, а также положений Конституции Российской законодательства в части Федерации, системного федерального анализа и регионального практики реализации конституционной концепции местного самоуправления. В данной связи нормативная база исследования включает в себя международные нормативно-правовые акты, законодательные акты Российской Федерации, ряда субъектов Российской Федерации, правовые акты отдельных муниципальных образований, а также правоприменительную практику – решения судов. В работе использованы Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральные законы в области местного 17 См.: Приложение А. 17 самоуправления, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Особая роль отведена анализу Федерального закона 131-ФЗ и его сопоставлению с предшествующим правовым регулированием. В качестве нормативной базы особое место уделяется региональному законодательству, а также муниципальным нормативным правовым актам – уставам отдельных муниципальных образований и нормативным актам органов местного самоуправления. Эмпирической базой исследования является анализ практики становления и развития местного самоуправления, формирования правовой основы местного самоуправления, собственная работа автора в органах местного самоуправления, в составе общероссийских межмуниципальных союзов и объединений, совете по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также деятельность в качестве Председателя объединения муниципальных юристов России и секретаря Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области. Реализация теоретических основ местного самоуправления осуществляется как в форме законодательных актов органов государственной власти и местного самоуправления, так и в практической деятельности данных органов власти. Именно здесь порой методом проб и ошибок накапливается опыт, необходимый для дальнейшего совершенствования местного самоуправления в России. В работе использованы исторический, историко-правовой, сравнительноправовой, системно-структурный, технико-юридический и другие методы научного познания. Положения, выносимые на защиту. Результатом разработки темы диссертации являются следующие наиболее значимые положения, выносимые на защиту: 1. Представляется обоснованным вывод, что синтез различных теорий местного самоуправления находит свое выражение в рамках действующего 18 законодательства. С учетом изменения законодательства меняется и набор содержательных компонентов тех или иных теорий, что лишний раз подтверждает более существенное влияние текущего законодательства на развитие, а если быть более точным, изменение концепции местного самоуправления в тот или иной период времени, чем влияние на нее самих теорий местного самоуправления. 2. Федеральное и региональное законодательство в сфере местного самоуправления содержит массу примеров противоречия базовым принципам, заложенным в Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления. Подобное положение недопустимо. В ходе проведения реформы местного самоуправления, о которой говорил Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года18, следует обеспечить совершенствование нормативных правовых основ муниципального строительства, в том числе и приведения законодательства о местном самоуправлении в соответствие с предписаниями конституционных и международных норм. 3. Одной из негативных тенденций государственного и муниципального строительства в Российской Федерации является неуклонное, в какой-то мере планомерное, встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Демократические начала, которые должны лежать в основе построения местного самоуправления, подменяются бюрократизацией местного аппарата. В данной связи представляется необходимым активизировать процессы, направленные на четкое распределение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти, в том числе в части сокращения числа и сфер совместных полномочий, а также законодательного закрепления пределов возможного вмешательства органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность друг друга. Распоряжение Президента Российской Федерации № 425-рп «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года // Российская газета. 2013. 13 декабря. 18 19 исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» было подписано еще в июне 2011 года19. В соответствии с документом созданы две рабочие группы: группа по правовым вопросам децентрализации власти и группа по финансовым и налоговым вопросам и межбюджетным отношениям, провести необходимую работу которым было поручено до 1 декабря 2011 года. Результата нет до сих пор. 4. В законодательстве недостает императивных норм, устанавливающих обязательность учета предложений и решений, принимаемых (проводимых) с участием населения; в свою очередь, негативными последствиями становятся политическое равнодушие и правовой нигилизм населения в данной связи. Представляется необходимым в ходе муниципальной реформы включить соответствующие дополнения в Федеральный закон № 131-ФЗ, способствующие более полному учету предложений населения по вопросам развития местного самоуправления в целом и в рамках конкретных муниципальных образований, выработка мер, направленных на перестроение соответствующей правоприменительной практики. 5. Диссертант приходит к выводу об отсутствии логической и законодательной связи между административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации, которое регламентируется региональным законодательством, и территориальными основами местного самоуправления, императивно установленными Федеральным законом 131-ФЗ; при этом субъекты Российской Федерации оказались искусственно ограничены в построении системы местного самоуправления, учитывающей местную специфику. Налицо факт: отказ от региональной модели построения местного самоуправления, заложенной в прежнем Федеральном законе 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не принес ожидаемых совершенствованию результатов. федерального Предлагается законодательства принять в части меры по правовой регламентации территориальной основы местного самоуправления, поскольку 19 Собрание законодательства РФ. 2011. № 27. Ст. 3932. 20 реализация Федерального закона № 131-ФЗ в данном вопросе вызывает массу сложностей. 6. Активное введение пропорциональной системы выборов в органы местного самоуправления, что имело место в последние годы, подрывает саму сущность местного самоуправления. Партийный принцип выдвижения списков кандидатов в муниципальные депутаты, сложный сам по себе даже в условиях существования прежних семи политических партий, оказался еще более трудно применимым, когда число партий приблизилось к 80. При этом голосование по избирательным округам упрочивает связи депутатов с населением. Поэтому необходима оптимизация избирательных систем, а также корректировка норм Федерального закона № 131-ФЗ в части недопущения «навязывания» преимуществ какой-либо избирательной системы на местном уровне; решение данного вопроса целесообразно отдать муниципальным образованиям, как это было ранее закреплено в указанном Федеральном законе. 7. Необходимо уточнение в части определения статуса органов местного самоуправления не как юридических лиц в форме учреждений, а как органов публичной власти, представляющих интересы муниципального образования и обладающих правами юридического лица, аналогично статусу государственных органов, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ и в гражданское законодательство. 8. Целый ряд положений действующего федерального законодательства, в том числе Федерального закона № 131-ФЗ, способствует ограничению самостоятельности муниципальных образований в виду чрезмерного административного воздействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на органы и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее наглядно это проявляется в вопросах преобразования и изменения границ муниципальных образований, в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в формировании органов местного самоуправления, в назначении глав местных администраций, в возможности досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц 21 местного самоуправления. соответствующая В данной корректировка связи федерального представляется необходимой законодательства в сфере местного самоуправления. 9. Действующая редакция Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает одинаковые перечни вопросов местного значения для всех муниципальных образований одного типа (статья 14 – для всех поселений, статья 15 – для всех муниципальных районов, статья 16 – для всех городских округов), независимо от их реальных возможностей и местных особенностей. Таким образом, на сегодняшний день не решена одна из базовых проблем местного самоуправления, связанная с определением объема вопросов местного значения в зависимости от возможности их реализации конкретным муниципальным образованием. При этом сами перечни вопросов местного значения неоднократно подвергались увеличению без изменения финансовых ресурсов муниципалитетов. В данной связи представляется необходимым законодательное закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ принципа соизмеримости ресурсов местного самоуправления, предоставленным им полномочиям, в том числе путем разделения вопросов местного значения для городских поселений и для сельских поселений. 10. Выявлены факты неоправданного увеличения количества отдельных государственных полномочий, передаваемых для исполнения органам местного самоуправления. В данной связи предлагается дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ критериями, ограничивающими максимальный объем передаваемых на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий. При этом должно обязательно соблюдаться условие, закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления – о необходимости предварительной консультации с органами местного самоуправления перед принятием решений, затрагивающих права местного самоуправления, в том числе о передаче государственных полномочий. 11. Действующее законодательство не содержит четких критериев определения полномочий органов местного самоуправления в отраслевом законодательстве. Расплывчатые формулировки вопросов местного значения, 22 закрепленные в Федеральном законе № 131-ФЗ, позволяют, без каких бы то ни было ограничений, «детализировать» полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а фактически расширять сферу финансово затратных обязательств муниципальных образований. В данной связи представляется, что Федеральный закон № 131-ФЗ должен содержать критерии, обязательные для руководства при определении законодателем полномочий органов местного самоуправления в отраслевом законодательстве. 12. Практика свидетельствует о том, что у органов местного самоуправления отсутствуют реальные контрольные полномочия, а также возможности применения ими мер административного воздействия, что значительно снижает эффективность решения вопросов местного значения в таких сферах, как организация транспортного обслуживания населения, дорожная деятельность, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. В данной связи требуется обеспечить разработку и введение правовых норм, направленных на закрепление и расширение полномочий органов местного самоуправления по привлечению к административной ответственности физических и юридических лиц по результатам проверок в рамках муниципального контроля. 13. В свою очередь на практике имеет место необоснованное привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности за неисполнение, либо ненадлежащее исполнение полномочий в сфере решения вопросов местного значения. Активное применение штрафных санкций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления, оплачиваемых за счет средств местного бюджета, оказывает крайне негативное влияние на финансовое состояние муниципальных образований. В данной связи предлагается законодательное закрепление принципа: допустимо привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности за неисполнение, либо ненадлежащее исполнение полномочий по решению вопросов местного значения лишь в рамках имеющихся бюджетных 23 возможностей, а также применение предупреждения в виде санкции за административные правонарушения. Таким образом, будет установлен принцип соразмерности ответственности реально имеющимся у муниципалитетов возможностям. 14. Необходимо повышение качества муниципального правотворчества, а также правовой работы в органах местного самоуправления, в том числе, путем установления на законодательной основе единых методических стандартов в данных сферах. 15. Обладают образований достаточным субъектов Российской потенциалом Федерации советы в муниципальных сфере организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами публичной власти всех уровней, который к настоящему времени не раскрыт в полной мере. В данной связи представляется необходимым уточнение законодательства в отношении статуса советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе № 131-ФЗ должен быть установлен обязательный минимум задач, решаемых советами муниципальных образований. Кроме того, необходимо создание советов муниципальных образований по специальным признакам (наукограды, закрытые административно- территориальные образования, моногорода). 16. Действующее законодательство о местном самоуправлении требует существенной доработки в части уточнения понятийного аппарата, в том числе, путем устранения неконкретности и размытости в определении вопросов местного значения, а также не имеющих легального определения расплывчатых терминов и понятий, среди которых «организация», «обеспечение», «обеспечение условий», «создание условий», «участие», «оказание содействия», особенно широко используемых в Федеральном законе № 131-ФЗ. Именно неясность и неточность понятийного аппарата вызывает целый ряд серьезнейших проблем в сфере реализации органами местного самоуправления своих полномочий и, кроме того, позволяет возлагать на органы местного самоуправления полномочия, 24 являющиеся по сути государственными, без какого бы то ни было финансового обеспечения. Степень достоверности и апробации результатов исследования. Мнение и взгляды автора, обобщение его опыта по организации местного самоуправления и опыта нормотворческой деятельности опубликованы в печати и получили широкое обсуждение на целом ряде совещаний, конференций, сессий, форумах, как межрегионального, так и общероссийского масштаба. Глава 1. Становление конституционной концепции местного самоуправления и ее развитие под влиянием законодательства того или иного периода в современной истории России § 1. Синтез теорий местного самоуправления в законодательстве России и их влияние на формирование концепции местного самоуправления Развитие конституционной концепции местного самоуправления в России неразрывно связано с разработкой теоретических концепций местного самоуправления, а также с формированием законодательства, регулирующего 25 муниципальную деятельность, на различных исторических этапах возникновения и эволюции местного самоуправления как децентрализованной формы управления. При этом представляется, что концепция местного самоуправления, как на этапе ее формирования, так и на различных стадиях реформирования и развития, должна базироваться на сформированных теоретических взглядах, а также на сложившейся ситуации в системе местного самоуправления – с одной стороны; и реагировать на вызовы времени, такие как дефрагментация общества, демографические и миграционные процессы, находящие отражение в текущем законодательстве, последствия которых в разрезе местного самоуправления еще всерьез не анализировались, – с другой стороны. Данная позиция подкрепляется мнением Е.А. Кодиной, в соответствии с которым «не хватает обсуждения вопроса о создании вменяемых, действенных механизмов реализации тех установок, тех целей, которые сформулированы в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Европейской хартии местного самоуправления. То есть как реализовать то, что уже сформулировано, но не получает действенного развития, продвижения в реальной практике на конкретных территориях. Необходим конкретный инструментарий, некий программный документ, в котором будут изложены среднесрочные и долгосрочные меры с определением, возможно, не исполнителей, но конкретных сил гражданского общества, партии власти, населения и т.д. Иначе в противном случае получится местное самоуправление как замена уровня власти в виде способа управления пространством. Если говорить об административно-территориальном устройстве и системе расселения, то мы, конечно, перед всем мировым сообществом вынуждены будем сознаться, что наша страна обезлюдела. Это минус. Но с другой стороны, – плюс, потому что, наконец, будет видна не гипотетическая, а реальная картинка. И тогда, может быть, мы заговорим о местном самоуправлении уже не как об управлении 26 пространством, а как об управлении обществом, как институте, объединяющем население»20. Возникает вопрос, – из каких рамочных условий необходимо исходить при определении концепции местного самоуправления на том или ином этапе развития? Либо говорить, что ничего до этого не было в принципе и с нуля пытаться создать некую модель, формируя свое видение и не пытаясь оградить себя определенными сформированных рамками; теорий либо местного отталкиваться самоуправления от и исторически определенного международно-правового и конституционного каркаса – для современного этапа – это Европейская хартия местного самоуправления и Конституция Российской Федерации. Представляется, что более верным является второй вариант. В данной связи необходим анализ основных теорий местного самоуправления на предмет синтеза их отражения в законодательстве о местном самоуправлении в частности и, как следствие, в конституционной концепции местного самоуправления России, в целом. В настоящее время определение понятия «местное самоуправление» имеет широкое распространение, как в юридической, так и в учебной, исторической и иной научной литературе. Становление и развитие возникновению различных управлении местном и местного теоретических самоуправлении. самоуправления концепций Как о отмечают привело к муниципальном С.Ю. Наумов, С.В. Сергушко и А.А. Подсумкова, в отечественной и зарубежной научной литературе до сих пор нет единой точки зрения на природу местного самоуправления. Даже само понятие, с учетом дисциплинарных, междисциплинарных и других различий, разными учеными трактуется поразному21. Так, В.И. Фадеев полагает, что «местное самоуправление – это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под С заседания Европейского клуба экспертов: Необходимость концепции развития МСУ в России очевидна // Муниципалитет. 2013. № 5. С. 48. 21 Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А. Теория государственного и муниципального управления: учебное пособие. М., 2011. С. 258. 20 27 свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории»22. Однако С.А. Авакьян справедливо утверждает: «Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление – это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность. Кардинальное значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база»23. М.И. Пискотин дает более краткое определение понятия «местное самоуправление», ограничиваясь тем, что «местное самоуправление – это самоуправление граждан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами»24. Местное самоуправление в любом государстве, как далее отмечает М.И. Пискотин, служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел. Основной смысл местного самоуправления в том, что центральная власть или власть субъекта Федерации концентрирует в своих руках соответственно лишь общегосударственные или Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 57. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы науч. – практ. конф., МГУ, юрид. фак., 25 янв. 1994 г. М., 1994. С. 43. 24 Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы науч. – практ. конф., МГУ, юрид. фак., 25 янв. 1994 г. М., 1994. С.79. 22 23 28 региональные дела, решение же дел местного значения оставляется местным сообществам, т.е. населению соответствующих низовых административнотерриториальных единиц. И вполне оправданно, что Конституция Российской Федерации в статье 130 провозглашает: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения... Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Исходя из этого, делает вывод М.И. Пискотин, можно сказать, что местное самоуправление имеется лишь там, где в той или иной мере существует несколько обязательных условий и предпосылок, в том числе: наличие представительных органов, избираемых населением; выполнение основных исполнительных функций органами или должностными лицами, избираемыми непосредственно населением либо местным представительным органом; сведение роли назначаемых сверху должностных лиц, если таковые имеются, к контролю за законностью деятельности органов местного самоуправления и выполнению некоторых общегосударственных или общерегиональных функций; самостоятельность местных органов власти в ведении местных дел; наличие местного бюджета с самостоятельными доходными источниками; существование муниципальной собственности, «своего» имущества, необходимого для выполнения местными властями их задач и функций; использование институтов непосредственной демократии, в первую очередь, референдумов и сходов, собраний граждан с решающими полномочиями; развитие различных форм местного общественного самоуправления; разнообразных форм участия граждан в ведении местных дел25. Данная характеристика самоуправления, сформированная становления и активного развития местного самоуправления в период в России, представляется довольно полной, основанной на анализе законодательства и 25 Там же, с. 80. 29 практики соответствующего периода и, более того, актуальной и в настоящее время. Одновременно вызывает интерес и позиция Е.И. Колюшина, который подчеркивает, что местное самоуправление есть проявление свободы человека как существа общественного. Среди важнейших положений, характеризующих природу местного самоуправления и, следовательно, предопределяющих ее институциональное выражение, Е.И. Колюшин называет общинность, публичноправовой статус и экономическую самостоятельность26. Еще более углублено в данном направлении рассуждает Н.С. Тимофеев, отмечая: «Когда же мы говорим о местном самоуправлении, то не всегда осознаем, что этот феномен далеко не местный, не низовой, а базовый. Это единственный мир, в котором человек может почувствовать себя причастным к достижению невозможного, иллюзорного идеала реальной свободы – свободы от утилитарных ценностей, обыденной всеобщей рациональности, опыта и здравого смысла государственности»27. Развивая данную мысль Н.С. Тимофеев справедливо замечает, что пора осознать, что за этими далекими от правового смысла словами стоит подсознательное человеческого сопричастности ощущение снятия достоинства. Это индивидуальностей, ограничений философия на пути освобождения человеческого объединенных общения, общечеловеческими ценностями, живущих во имя истины и справедливости. При таком нашем подходе естественны обвинения в иллюзиях. Попробуем разобраться, в чем суть проблемы. Демократизация и централизация – здесь вроде все ясно. Правовое и институциональное понимание местного самоуправления неоднозначно. Различно представление о сущностной природе. Нельзя не учитывать идеологические предпочтения, исторический опыт и связанные с ними культурные, философские, религиозные и другие традиции. Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы науч. – практ. конф., МГУ, юрид. фак., 25 янв. 1994 г. М., 1994. С. 71. 27 Тимофеев Н.С. Традиции, инновации и заимствования в контексте современных реформ местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1. С. 18–27. 26 30 При этом мы постоянно наблюдаем, что социальный опыт, основанный на естественном праве, на различных этапах развития не является однозначным. В зависимости от типов общественного устройства, особенно в переходные периоды, наблюдаются необдуманные поспешные попытки соединить и на базе существующих теорий построить принципиально не совместимые с предыдущим опытом конституционные модели местного самоуправления. Вполне очевидно, что в зависимости от того, что провозглашается высшими, определяющими человеческое достоинство ценностями, должна находиться и государственная политика муниципального строительства, связанная как с признанием права народа на самоуправление, так и с возможностью реализации этого права28. Таким образом, можно констатировать, что в России до сих пор идет поиск оптимальных вариантов самоуправления, определения его концепции. Разработка понятия «местное самоуправление» необходимостью выбора самоуправления, в важна, оптимальной соответствии с для поскольку России которой это обусловлено концепции можно строить местного систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику. Обобщая разнообразные определения местного самоуправления Ю.М. Алпатов группирует их в две большие группы: одни рассматривают местное самоуправление как процесс, другие – как явление. В первом случае под местным самоуправлением понимается деятельность местных сообществ по решению вопросов их внутренней жизни; во втором случае местное самоуправление трактуется как местная власть, в той или иной степени обособленная от государственной власти, которая организует жизнедеятельность местного сообщества на определенной территории29. Представляется, что эти определения вполне можно объединить: местное самоуправление – это и деятельность местных сообществ по решению вопросов их внутренней жизни, это и публичная власть, осуществляющая определенные, 28 29 Там же. Алпатов Ю.М. Российский федерализм и местное самоуправление: Монография. М., 2010. С. 91–92. 31 установленные законом, публичные и публично-властные функции, причем и деятельность местных сообществ, и публично-властная деятельность местного самоуправления находится в тесной и неразделяемой взаимосвязи. В обоих случаях бесспорно понимание местного самоуправления как некого самостоятельного феномена в жизни общества, который в зависимости от подходов к определению его природы, места и роли в системе государственной власти подпадает под одну из основных теорий местного самоуправления: - теория свободной общины; - общественная теория самоуправления; - государственная теория местного самоуправления; - дуалистическая теория; - хозяйственная теория; - политическая теория; - юридическая теория; - и другие теории. При этом, А.А. Подсумкова и С.Е. Чаннов под теориями местного самоуправления понимают отечественные и зарубежные учения о возникновении и эволюции муниципального управления (местного самоуправления) как децентрализованной формы управления, а также теоретические концепции местного самоуправления30. Однако следует оговориться, что в разработке теорий преобладает правовое направление муниципальной науки, когда аргументация строится на основе императива законодательных актов, предписывающих или запрещающих от имени государства определенные виды поведения. Так же и определение понятия «местное самоуправление» включается в конституции и законодательные акты о местном самоуправлении. В Российской Федерации термин «местное самоуправление» закреплен на конституционном уровне. В соответствии со статьей 130 Конституции Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов, 2004. С. 77. 30 32 Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Е.М. Ковешников подчеркивает, что базовыми элементами местного самоуправления по Конституции Российской Федерации являются человек и муниципальная собственность. С юридической точки зрения данное понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта – вопросы местного значения и муниципальная собственность. Муниципальная собственность выступает главным элементом экономической основы местного самоуправления. Из этого следует, что местное самоуправление реально только при наличии муниципальной собственности31. Данная позиция представляется спорной, и довольно упрощенной. Как в данной связи совершенно справедливо замечает И.В. Бабичев, базовыми элементами местного самоуправления, проявленными через юридическую конструкцию муниципального образования, его основными субъектами и объектами, являются: население муниципального образования (территориальный публичный коллектив) во всей его структурной сложности; территория, очерченная поселенческообразующий вопросы местного (государственной, границей; населенный (градообразующий) значения; власть муниципальной и во пункт инфраструктурный всех трех общественной), ее что как комплекс; проявлениях тоже является что местное особенностью местного самоуправления32. Таким образов, вывод Е.М. Ковешникова о том, самоуправление реально только при наличии муниципальной собственности, представляется не совсем верным. Так, территориальное общественное самоуправления, которое точно является институтом местного самоуправления, хотя может и не иметь – и по общему правилу не имеет – муниципальной собственности, но может иметь общественную собственность, как собственность Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 27. 32 Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2011. С. 94– 95. 31 33 этого конкретного территориального общественного самоуправления. Это и вытекает из сделанного выше вывода И.В. Бабичева о том, что местное самоуправление – это и деятельность местных сообществ, и публичная власть. А значит, и собственность может быть как публично-властная (муниципальная), так и общественная – под общественную же власть. Закрепленное в статье 3 Конституции Российской Федерации народовластие реализуется гражданами России как непосредственно, так и через формируемые органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление органически входит в систему конституционного строя Российского государства, будучи одной из форм народовластия. При этом, В.Н. Синяков и Т.В. Синякова отмечают, что самоуправление следует рассматривать как способ решения вопросов общественной жизни, напрямую не связанных с общегосударственными функциями и называемых обычно вопросами местного значения, т. е. имеющими значение, прежде всего, для населения соответствующих муниципальных образований (городов, сел, иных населенных пунктов и территорий). Поэтому местное самоуправление представляет собой продолжение государственной организации управления в иных, более демократических, непосредственно связанных с населением формах33. Также следует отметить, что органы местного самоуправления в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, т.е. не подчиняются им непосредственно. Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и Синяков В.Н., Синякова Т.В. Правовые системы Федерации: общая характеристика и пути совершенствования // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России: На примере Сарат. обл.: Сб. науч. ст. Саратов, 1997. С. 127. 33 34 управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Исходя из комплексной системной оценки вышеизложенных позиций и законодательных норм, можно согласиться с выводом Е.М. Ковешникова о том, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества (представляется необходимым добавить – «и публичновластным институтом»), не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное государственно-правовой место и выполняет свою собственную роль в структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии34. Дополнительные аргументы для подобного вывода и понимания различных характеристик проявления сущности местного самоуправления дает анализ основных теорий местного самоуправления, перечисленных выше. Достаточно точно подметил Н.И. Лазаревский, что каждая из теорий и верна и не верна одновременно, поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям35. Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли А. Токвиль, Р. Гнейст, Л. Штейн и другие. Российской науке известны такие имена, как А.И. Васильчиков, В.П. Безбородов, К.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин, М.И. Свешников, А.Д. Градовский, Г.С. Михайлов, Н.И. Лазаревский и другие, которые использовали различные подходы к теориям о местном самоуправлении. 34 35 Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России… С. 29. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву: Т. 1. СПб., 1910. С. 50–51. 35 Работы указанных ученых досконально изучены и лежат в основе практически всех последующих исследований, в том числе и используемых при подготовке настоящей диссертации. Останавливаясь на наиболее распространенных теориях местного самоуправления можно отметить, что теория свободной общины была разработана в начале XIX века немецкими учеными. Главная направленность заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, опираясь на идеи естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, не зависимого от государства. В контексте данной теории вызывает интерес позиция Н.Л. Пешина, в соответствии с которой наличие в Конституции Российской Федерации положения о том, что местное самоуправление признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется государством, позволяет сделать вывод о господстве доктрины естественного права при формировании в 1993 году концепции местного самоуправления. «Естественное происхождение» данного права предполагает невозможность населения отказаться от него по своей воле (равно как и по принуждению государства)36. В подтверждение этой позиции можно привести тот факт, что Постановлением от 30 ноября 2000 года № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции Российской Федерации – ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131, 133 – положения частей 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального 36 Муниципальное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / Н.Л. Пешин. М., 2011. С. 62. 36 образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации37. Общественная теория самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления. Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова38 и В.Н. Лешкова39, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства. Государственная теория самоуправления разработана немецкими учеными XIX века Л. Штейном и Р. Гнейстом. Главная ее суть в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П // Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943. 38 Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: в 3 т. СПб., 1869-1871. 3 т. 39 Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. М., 1865. 37 37 управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако оно осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. Подчеркивался его государственный характер. В рамках этой теории принято выделять два основных направления – политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штейном. Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Р. Гнейст полагал, что местное самоуправление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе, что должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно. Сторонники юридического направления самостоятельность органов самоуправления видели в том, что они не являются непосредственными органами государства, а являются органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Л. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающий в правовые отношения с государством. Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIX века. Ее сторонники В.П. Безобразов40 и А.Д. Градовский41 исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о его негосударственном характере. 40 41 Безобразов В.Я. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России: собр. соч. в 9 т. СПб., 1904. 9 т. 38 Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности – самостоятельное решение местных дел и осуществление на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления. При анализе данной теории заслуживает внимания позиция А.Н. Дементьева, согласно которой, – теория дуализма местного самоуправления должна основываться на государственной (публично-правовой) теории местного самоуправления, предполагающей подзаконный характер института местного самоуправления (полномочия которого производны от установлений государственной власти) в системе организации публичной власти, на компетенционной, организационной, бюджетной автономии, выборности и периодической сменяемости местной власти42. Рассматривая позиции различных групп российских авторов той поры по вопросам теории местного самоуправления, можно добавить политический контекст, на котором проходили эти дискуссии – оставлять ли земство и городское самоуправление в том довольно широком и автономном виде, в котором оно возникло в результате реформ Александра II (1864 и 1870 гг.), или свернуть его, встроив в «государственную вертикаль». Отсюда представления общественной и государственной теорий местного самоуправления, соответственно. В результате, при Александре III земство было в значительно степени урезано (но совсем не до конца). Победили «государственнические» представления, что дает явные аллюзии с сегодняшними днями. Учитывая, что теории местного самоуправления как таковые не являются самостоятельным предметом изучения настоящей работы, рассмотрение их многообразия и отражения в законодательных актах призвано помочь в уяснении конституционной концепции местного самоуправления Российской Федерации. Дементьев А.Н. Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 8. 42 39 Более того, в ходе проведения настоящего исследования формируется вывод, что наравне с теориями местного самоуправления, а как показывает практика, порой и в большей степени, на развитие конституционной концепции местного самоуправления, и ее изменение в тот или иной период времени, существенное влияние оказывает текущее законодательство. Практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о смешанном, природы комбинированном современной модели – общественно-государственном местного самоуправления в характере Российской Федерации. Данный вывод подкрепляется предложенной С.А. Авакьяном, и позже поддержанной И.В. Бабичевым, основной организационной триадой местного самоуправления: население – органы территориального общественного самоуправления – органы местного самоуправления, как раз и вытекающей из представлений об общественно-государственной, или общественно – публичновластной природе местного самоуправления43. Представляется, что, как правило, данный синтез различных теорий находит свое выражение именно в рамках действующего законодательства. С учетом изменения законодательства меняется и набор содержательных компонентов тех или иных теорий, что лишний раз подтверждает влияние текущего законодательства на развитие, а если быть более точным, изменение концепции местного самоуправления в тот или иной период времени. Существует и несколько иная позиция, представляющаяся менее точной. Так С.Ю. Наумов, С.В. Сергушко и А.А. Подсумкова отмечают, что в современных теориях местного самоуправления нет в чистом виде ни «общественной», ни «государственной» концепции. Традиционная трактовка местных самоуправляющих общин заменяется положением о производности Авакьян С.А. Территориальное сообщество – проблемы правового статуса // Материалы международного симпозиума «Местное самоуправление: проблемы и решения». М., 1996. С. 74–79; Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М., 2000. С.184–185. 43 40 местного самоуправления от государственной власти. Концепция дуализма предполагает отказ от идеи муниципальной автономии. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь при реализации местных локальных жизненно важных дел в пределах предоставленных полномочий44. Такое ограничение самостоятельности в полной мере свидетельствует о производном характере природы муниципальной власти: она зависит от государственных установлений и ограничивается их рамками. Поэтому и сам термин «самостоятельность» не может истолковываться лишь в его собственном лексическом значении. Таким образом, значение данного термина, зафиксированного в Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о полной автономии местного самоуправления, отсутствии каких-либо его связей с государственной властью. Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и «общественное», и «государственное». Учитывая, что все теории разрабатывались на основе изучения практического опыта местного самоуправления, их роль очень велика. Ведь прежде чем что-либо начать делать в государстве, обществе, необходимо выбрать правильный ориентир. Выбор неправильной концепции местного самоуправления может привести к нулевому варианту. Это доказано ходом истории. Рассмотрев различные теории можно сделать вывод, что любое государство для эффективного осуществления своих функций нуждается в местном самоуправлении, без чего нет надежного управления в целом. Это положение особенно очевидно в условиях современного социального пространства, когда в мире произошли информационная и управленческая революции, раскрепостившие внутренние силы саморазвития сложных социальных систем. Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А. Теория государственного и муниципального управления… С. 272. 44 41 Одновременно, представляется бесспорным вывод, что общепризнанной теории местного самоуправления в настоящее время еще не создано, а существующие теории, являются не более чем отдельными концепциями и моделями местного самоуправления, которые формировались на стыке государствоведческих, управленческих, экономических, географических и ряда других научных дисциплин. Интеграция данных теорий или их определенных направлений позволяет сегодня создать некую целостную теорию местного самоуправления, приемлемую для того или иного демократического государства. Так, используя существующие концепции и модели местного самоуправления, различный синтез которых находит свое отражение в текущем законодательстве, демократические государства создают свои модели местного самоуправления. Таким образом, наблюдается неразрывная связь между законодательно закрепленными нормами того или иного периода в сфере муниципального управления с различными теориями местного самоуправления и их влияние на формирование и развитие концепции местного самоуправления, что дает повод для перехода к историческому анализу развития конституционной концепции местного самоуправления в России в период с 2003 года по настоящее время. § 2. Влияние законодательства на развитие конституционной концепции местного самоуправления в России в период с 2003 года по настоящее время История конституционных принципов местного самоуправления, а также исторический анализ конституционного процесса современной истории России представляется актуальным для анализа современной деятельности органов местного самоуправления и, следовательно, определения фактического уровня сформированности и действенности конституционной концепции местного самоуправления на настоящем этапе реформирования местного самоуправления. Как отмечает С.А. Авакьян, «с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного 42 самоуправления в Российской Федерации» начался новый этап реформы местного самоуправления. Его следовало увязать с повышением эффективности управления государством в целом по всем уровням реализации публичной власти»45. При этом, нельзя не согласиться с позицией Ю.Н. Мищерякова о том, что Россия с точки зрения организации системы управления является уникальной страной. Выражается это в том, что реализуемая система управления, в том числе на местном уровне, представляет собой синтез двух практик: советских методов административно-командного управления и переносимых на российскую почву методов, характерных для стран с развитой экономикой. Неизбежные издержки такого сочетания приходилось преодолевать ценой серьезных усилий. И Федеральный закон № 131-ФЗ – одна из таких попыток. Поэтому, характеризуя недостатки данного законодательного акта, следует, во-первых, принимать во внимание реалии, в которых он разрабатывался и принимался. Во-вторых, концентрироваться не на его формальной критике, а на выявлении узловых проблем, которые Закон, в своем нынешнем виде, не позволяет преодолеть46. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ муниципальную реформу предполагалось внедрить в полном объеме с 1 января 2006 года. В двух субъектах Российской Федерации – Ставропольском крае и Новосибирской области действовал пилотный проект, согласно которому реформа началась на год раньше. Кроме того, в Тверской области уже в 2005 году внедрялись механизмы межбюджетного выравнивания на уровне муниципальных районов и городских округов. Однако на практике процесс внедрения реформы в задуманные сроки оказался драматичным. Были приняты поправки в федеральное законодательство, во многом изменившие не только сроки вступления в силу нового муниципального законодательства, но и саму идеологию реформы. Вступление в силу Федерального закона № 131-ФЗ оттягивалось в виду значительных организационных трудностей, и субъектам Российской Федерации 45 46 URL: http://lib.gendocs.ru/docs/168000/index-3748.html. Мищеряков Ю. Муниципальная реформа и муниципальное управление // Федерализм. 2011. № 3. С. 78. 43 было предоставлено право определить вступление в силу данного Закона на территории субъекта до 1 января 2009 года. В полном объеме Федеральный закон № 131-ФЗ реализуется во всех субъектах Российской Федерации с 1 января 2009 года, за исключением Чеченской Республики и Республики Ингушетия, для которых Федеральным законом от 24 ноября 2008 года № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике»47 срок реализации переходных положений Федерального закона № 131-ФЗ был продлен до 1 января 2010 года. Соответственно с этого периода данный Закон и реализуется в полном объеме в указанных субъектах Федерации. При этом федеральный закон предусматривал, что в каждом регионе должна быть сформирована правовая база, обеспечивающая надлежащий ход муниципальной реформы. В соответствии с Итогами переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подведенными Министерством регионального развития Российской Федерации, в результате проведенной повсеместно правовой работы, к 2009 году было принято в общей сложности 6857 законов субъектов Российской Федерации, включая законы о внесении изменений, направленных на реализацию Федерального закона № 131ФЗ48. Кардинальное изменение действующего законодательства было вызвано, в первую очередь, необходимостью интеграции международно-признанных муниципальных ценностей, заложенных в Европейской хартии местного самоуправления в российское законодательство о местном самоуправлении, а также необходимостью исключения расплывчатости возложенных на органы местного самоуправления полномочий и несоответствия переданных финансовоэкономических ресурсов для их исполнения. Собрание законодательства РФ. 2008. № 48. Ст. 5502. Итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Сборник информационноаналитических материалов Министерства регионального развития Российской Федерации. – М., 2009. С. 6–11. 47 48 44 Следуя принципам, отраженным в Конституции Российской Федерации и международных правовых документах, решение этой задачи было возложено на новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Разработка данного закона осуществлялась на основе предложений Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, созданной Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 74149. В рамках работы данной Комиссии был выработан подход в реформе местного самоуправления как к преобразованию, направленному на обеспечение требований Европейской хартии местного самоуправления о квалификации местного самоуправления как уровня публичной власти максимально приближенного к населению. Данный подход был изложен в Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления, принятой в 2002 году, официально не опубликованной и размещенной на сайте Пермского регионального правозащитного центра50. Концепцией предусматривалась кооперационная модель двухуровневой системы местной власти, в которой базовым уровнем местной власти, наиболее приближенным к населению и максимально самостоятельным, был уровень муниципалитетов – поселений, а уровнем межмуниципального сотрудничества, совместного решения задач и осуществления социальной политики – уровень муниципальных округов (районов). 49 50 Собрании законодательства РФ. 2001. № 26. Ст. 2652. URL: http://www.prpc.ru/law_org/colleag/concept.shtml. 45 Вместе с тем данная система являлась во многом декларативной, поскольку не была привязана к соответствующей хозяйственной инфраструктуре, не учитывала состояние местной экономики и ее территориальную структуру. Это ставило под сомнение возможность организации эффективных и самостоятельных муниципалитетов, основанных на принципах, вытекающих из Конституции Российской Федерации. Как доказательство тому, тот факт, отраженный на официальном сайте Всероссийского совета местного самоуправления в материале «Территориальные преобразования в сфере организации местного самоуправления: укрупнение и преобразование муниципальных образований в целях оптимизации системы местного самоуправления», что ни в 1995, ни в 2005 годах, при осуществлении муниципального деления субъекты Российской Федерации не ставили перед собой столь глобальной задачи, как создание оптимальной системы муниципальных образований. Это делалось в весьма сжатые сроки и на основе сложившейся еще в советское время системы административно- территориального деления. Какого-либо научно-обоснованного проектирования муниципального деления, с привлечением соответствующих специалистов, не осуществлялось. В результате оказались неучтенными не только перспективные тенденции, такие как растущая неравномерность расселения и усиливающаяся урбанизация, но и многие текущие факторы, включая ресурсную обеспеченность территорий и способность их к самостоятельному существованию. В итоге, действительно, было создано множество недееспособных муниципальных образований51. Модель, предусмотренная Концепцией, как отмечает Н. Миронов, в основном не реализована. Вместо нее создается централизационно- распределительная модель, в которой превалируют принципы централизма, 51 URL: http://www.vsmsinfo.ru/dokumenty-i-materialy/territorialnye-preobrazovaniya-v-sfere-organizatsii-mestnogosamoupravleniya-ukrupnenie-i-preobrazovanie-munitsipalnykh-obrazovanij-v-tselyakh-optimizatsii-sistemy-mestnogosamoupravleniya. 46 иерархии, упорядоченного распределения ресурсов сверху вниз, а самоуправление заменено вертикальным администрированием52. Корректировки первоначальных планов начались почти сразу после того, как Концепция увидела свет. Осенью 2003 года, когда разработанный в соответствии с ней проект будущего Федерального закона № 131-ФЗ еще не был принят, эксперты выражали озабоченность тем, что формируемая модель серьезно отличается от заложенной в первых проектах реформы. Как отмечает И.В. Бабичев, Комиссия плотно работала с июля 2001 по май 2002 года и пришла к определенным выводам. В результате было написано два федеральных закона: ФЗ-95, уточняющий полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и ФЗ-131. Позднее последовали изменения в бюджетное и налоговое законодательство. Процесс трансформации законодательства, в том числе и ФЗ-131, продолжается до сих пор. Как показала практика, этот процесс увел законодателей достаточно далеко от первоначальной концепции53. В Законе была заложена совершенно иная, чем в Концепции, природа муниципальных образований уровня муниципальных округов (в Законе они получили наименование муниципальных районов). Вместо подконтрольного муниципалитетам поселений через институциональные и финансовые механизмы уровня публичной власти, на котором решаются строго межмуниципальные вопросы и который является площадкой для кооперации муниципалитетов первого уровня, была, по сути, запрограммирована иерархия муниципальных образований. Сами же районы по своей природе оказались близки к административным районам советского и раннего постсоветского периодов. В дальнейшем эволюция этой модели привела к тому, что во многих регионах вновь образованные поселения низшего уровня – сельские поселения – вообще не получили собственных бюджетов и должны были в первые годы своего существования финансироваться по смете, составляемой в районе. Миронов Н. Местное самоуправление: незавершенный проект. Была ли реализована правительственная концепция муниципальной реформы? // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 2. С. 145–161. 53 Бабичев И.В. Местное самоуправление: новые пути развития // Муниципальная Россия. 2011. № 7. С. 19. 52 47 Согласно Концепции, основная функция муниципалитетов – решать вопросы жизнеобеспечения населения соответствующих населенных пунктов. Минимальный набор полномочий – благоустройство территории и предоставление коммунальных услуг населению – должен быть установлен в закрытом перечне, предусмотренном федеральным законом. Субъектам Российской Федерации может быть предоставлено право увеличения объема полномочий муниципалитетов при наличии соответствующих ресурсов и инфраструктуры, но не выходя за пределы установленного в федеральном законе объема полномочий. Кроме того, субъекты Российской Федерации могли наделять муниципалитеты отдельными своими полномочиями с передачей необходимых средств. В действительности закрепленный в Федеральном законе № 131-ФЗ перечень полномочий оказался значительно шире. Причем впоследствии он все больше расширялся. Эта тенденция сохраняется и по сей день, о чем говорилось в введении к настоящей работе и более подробно будет рассмотрено в последующих главах настоящей работы. Если Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года попытался формально уровнять все муниципалитеты – от города с миллионным населением до небольшого села, – то Закон 2003 года ориентирован на деление по типам муниципальных образований. Отныне статус муниципального образования определяет его полномочия, те вопросы местного значения, которые соответствующие органы призваны решать. Базовой идеей Закона № 131-ФЗ является изменение территориальной структуры местного самоуправления: создание двухуровневой модели, выделение пяти типов муниципальных образований (городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и определение принципов установления их границ. Особенностью указанного Закона является и то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы 48 местного значения, то есть вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Важным является также то, что различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Меньше всего реформа затронула крупные города, наукограды, ЗАТО и города – субъекты Российской Федерации. Наибольшему же реформированию подверглись те субъекты Федерации, в которых местное самоуправление было организовано на уровне административных районов. Именно муниципальные образования – районы оказались подвергнуты процедуре разделения на муниципалитеты – поселения. Эти процедуры сопровождались разграничением прав собственности, финансовых обязательств, территории и формированием новой структуры органов местного самоуправления. Существенным изменениям подверглись организационные основы местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации. Представительный существенными орган полномочиями, муниципального в том числе образования правом наделен определять главу администрации, заключать с ним договор, контролировать его деятельность и в случае необходимости отстранять от должности. Впервые введена контрактная система для главы местной администрации. Закон значительно расширяет перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, например: голосование по отзыву депутата, сход граждан, публичные слушания, конференция граждан, опрос и т.п. Кроме того, в данном Законе более детально прописаны вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Впервые закрепляется возможность проведения банкротства муниципального 49 образования, вводится запрет на так называемые «нефинансируемые мандаты», т.е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, необеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Отдельные нормы Закона посвящены отрицательным трансфертам. Таким образом, законодатель пошел по пути систематизации норм муниципального права, ранее содержащихся в разных федеральных законах, в одном правовом акте. Детальный анализ влияния Закона 2003 года на финансовоэкономическое состояние муниципальных образований будет дан ниже, в соответствующих разделах данной работы. Закон также образований, упорядочивает предполагается систему ассоциаций муниципальных обязательность вступления муниципальных образований в региональные ассоциации, которые, в свою очередь, объединяются в Единое общероссийское объединение муниципальных образований. Если проанализировать нормы Закона 2003 года в сравнении с Законом 1995 года, то необходимо отметить следующие отличительные особенности. Статья 1 Федерального закона 2003 года в отличие от статьи 2 Федерального закона 1995 года определяет местное самоуправление не через «деятельность населения», а через «форму осуществления народом своей власти». При этом, определение местного самоуправления по Федеральному закону № 131-ФЗ несколько отличается от используемого в Европейской хартии местного самоуправления. самоуправлением В понимается соответствии право и с Хартией способность под местным органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления в части решения государственных дел, в то время как российский Закон подчеркивает участие населения в решении именно вопросов местного значения. 50 Таким образом, местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, через создание органов местного самоуправления, которые выполняют преимущественную роль в осуществлении самоуправления путем исполнения возложенных на них полномочий. В Федеральном законе № 131-ФЗ глава, в которой определяется статус форм прямого волеизъявления (глава 5), размещена ранее главы об органах местного самоуправления, что отражает изменение отношения законодателя к вопросу о главенстве организационных форм. Однако в главе 5 формы прямого волеизъявления рассматриваются вместе с другими организационными формами, и все они обозначены термином «формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Причем в самой главе 5 не указано, какие формы являются формами непосредственного осуществления местного самоуправления, а какие – формами участия; равнозначен ли термин «формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления» термину «формы прямого волеизъявления» (последний в этой главе и вовсе отсутствует, а появляется только в главе 7 (статья 45) и относится только к местным референдумам и сходам граждан, хотя их статус определяется в главе 5). С точки зрения юридической техники это, конечно, недостаток Закона, так как юридические термины должны иметь однозначное толкование, а одно и то же правовое явление не может именоваться разными терминами. Структура, порядок формирования и компетенция представительного органа местного самоуправления получили в новом Законе более подробное закрепление, что проявляется в следующем: в соответствии с Федеральным законом 1995 года правовое регулирование возможности осуществления полномочий представительного органа собраниями (сходами) граждан и соответствующие условия такого «замещения» относилось к ведению субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе № 131-ФЗ условия определены на федеральном уровне – полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, если численность жителей поселения, обладающих 51 избирательным правом, составляет менее 100 человек. К сожалению, даже незначительное изменение указанного числа избирателей, скажем, в результате демографических колебаний, не говоря уж об исторических традициях и иных местных особенностях, не позволяет изменить федеральный императив. Расширение сферы федерального регулирования проявляется и в определении численного состава представительного органа. В соответствии со статьей 15 Федерального закона 1995 года численный состав представительного органа местного самоуправления подлежал определению уставом муниципального образования. Федеральный закон № 131-ФЗ исключает возможность местного нормотворчества по данному вопросу, поскольку статья 35 императивно устанавливает численность депутатов, – она зависит от численности населения муниципального образования, но никак не от желаний тех, кто разрабатывает и принимает устав муниципального образования. Данный факт можно оценивать как нереализованность одного из основных признаков самоуправления – учета местных традиций и особенностей при формировании структуры и состава муниципальных органов. Единый принцип самостоятельности населения муниципального образования в определении структуры и порядка формирования местных органов власти вне зависимости от территориальной организации также претерпел изменение. Федеральный закон № 131-ФЗ установил особый порядок формирования представительных органов в таких муниципальных образованиях, как муниципальные районы. Представительные органы муниципальных районов либо избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо состоят из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства. 52 Федеральный закон № 131-ФЗ в отличие от предшествующего Закона 1995 года устанавливает точное число депутатов, работающих на постоянной основе, – не более 10 % от общего числа депутатов. Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ ввел новеллы, определяющие статус главы муниципального образования. В первую очередь это касается обязательности такого органа и наделения его федеральным законом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. К компетенции главы относятся представительские функции, промульгация нормативных правовых актов представительного органа, издание собственных правовых актов и инициатива созыва внеочередного заседания представительного органа. Правовое образования с положение и взаимоотношения представительным органом главы новым муниципального Законом императивно связываются с порядком его избрания. Глава муниципального образования избирается либо населением муниципального образования, либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Право определения порядка избрания главы в уставе муниципального образования является одной из немногих диспозитивных норм нового Закона в части регулирования «общих принципов» системы органов самоуправления. При этом, Закон довольно четко определяет принципы взаимоотношений главы и представительного органа: в случае избрания на муниципальных выборах глава либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию, а в случае его избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования. Не допускается совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Новеллой являются условия отрешения от должности высшего должностного лица муниципального образования. К таким условиям, в частности, относятся нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или 53 бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. При этом в новом Законе отсутствует процедура предупреждения после принятия соответствующего решения суда. Кроме того, расширен перечень условий привлечения к такой ответственности. Дальнейшие изменения норм Федерального закона № 131-ФЗ, связанные с ответственностью главы муниципального образования перед представительным органом, а также основаниями и порядком досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, получили свое развитие с введением Федеральным законом от 7 мая 2009 года № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»54 института удаления главы муниципального образования в отставку. Как следует из пояснительной записки к проекту Федерального закона № 155656-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», размещенной на официальном сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, данная новелла обусловлена реализацией положений Послания Президента Российской Федерации от 5 ноября 2008 года, касающихся предоставления представительным органам муниципальных образований права более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности глав муниципальных образований55. Следует отметить, что институт ответственности глав муниципальных образований перед соответствующими представительными органами довольно хорошо известен мировой практике; как правило, применяемая санкция носит название «выражение недоверия». Однако в данном случае было предложено иное наименование санкции – удаление в отставку. 54 55 Собрание законодательства РФ. 2009. № 19. Ст. 2280. URL: http://www.asozd.duma.gov.ru. 54 В этой связи нельзя не согласиться с мнением Е. Шугриной, что использование этого термина в данном случае представляется не совсем удачным. Например, удаление судьи в отставку признается почетным уходом или почетным удалением судьи с должности (статья 15 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»)56. Институт удаления главы муниципального образования в отставку практически с первых дней начал использоваться на практике. Практически за год реализации данной нормы (к концу 2010 года) удаление главы муниципального образования в отставку было инициировано в целом ряде муниципальных образований в Челябинской, Владимирской, Новосибирской, Кемеровской, Тверской, Ленинградской и Московской областях, Пермском, Ставропольском, Красноярском, Алтайском краях, Республиках Карелия и Саха (Якутия). Естественно, случаи применения соответствующей нормы исчисляются не сотнями, но серьезность правовых последствий предполагает необходимость тщательного анализа правовой нормы и правоприменительной практики. Тем более, не раз отмечалось, что нововведения, изложенные в статье 74 Федерального закона № 131-ФЗ, содержат большое количество пробелов и противоречий, что позволяет многим экспертам ставить под сомнение целесообразность введения нового механизма повышения ответственности местных чиновников. В частности, О.А. Мотякова обращает внимание, что есть случаи применения депутатским корпусом указанной нормы к «неугодным» главам муниципалитетов субъективно, без должных законных оснований и надлежащего обоснования, не в интересах населения, а для разрешения определенных противоречий между ветвями или уровнями местной власти57. Кроме того, тему «удаления мэров» эксперты Совета Европы и их российские дублеры объясняют как одно из проявлений «очередного пожелания губернаторов» произвести «усечение» самоуправления и демократии в целях Шугрина Е. Удаление главы в отставку: как, за что и в какие сроки? // Глава местной администрации. 2011. № 3. С. 17. 57 Мотякова О.А. Удаление глав муниципальных образований в отставку // Муниципальная Россия. 2010. № 5. С. 90–91. 56 55 простоты «управления территориями» для удовлетворения своих личных и/или групповых интересов58. Таким образом, как отмечалось ранее, принимая во внимание, что рядом муниципальных экспертов подана жалоба на эти новеллы Федерального закона № 131-ФЗ, в отчете, принятом на 19-й сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, России рекомендуется «отменить недавние поправки к статье 74 закона № 131-ФЗ в отношении удаления в отставку мэров с тем, чтобы гарантировать мэрам возможность свободно осуществлять свои полномочия, не опасаясь вмешательства или политического давления со стороны муниципальных советов или губернаторов»59. Как указывалось выше, отрешение от должности главы муниципального образования на момент принятия Федерального закона № 90-ФЗ уже было предусмотрено Федеральным законом № 131-ФЗ, установившим механизм удаления глав в судебном порядке. Рассматриваемые же изменения предоставляют одному из субъектов публичной власти право на внесудебное отрешение от власти равного по статусу субъекта публичной власти, что нарушает конституционные основы государства, разрушает систему сдержек и противовесов, являющуюся основой организации публичной власти в демократическом государстве. Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ не учитывает разные варианты избрания главы муниципального образования – всенародными выборами или депутатами представительного органа из своего состава. Если в случае избрания главы муниципального образования депутатами их право на его «удаление в отставку» имеет некую логику, то в случае избрания главы прямым голосованием должностное лицо получает властный статус из рук населения муниципального образования, которое согласно статье 130 Конституции Российской Федерации является главным субъектом местного самоуправления – источником власти. При этом удаляется в отставку по решению равного ему органа местного 58 59 Муниципальная Россия. 2010. № 9. С. 5. Там же, с. 100. 56 самоуправления. Вместе с тем, здесь прослеживается параллель с порядком отрешения Президента Российской Федерации, установленным статьей 93 Конституции Российской Федерации. Президент избирается народом, а отрешается от должности Советом Федерации. При этом особенно характерно отсутствие обязанности учета мнения избирателей. Налицо очевидное и сознательное умаление активного избирательного права граждан. Право граждан избирать органы местного самоуправления попирается правом представительного органа отменить прямое волеизъявление избирателей. Очевидно, что попрание активного избирательного права отчуждает население от избирательного процесса и отторгает его от самого института выборной демократии. Необходимо отметить, что основания принудительной отставки главы муниципального образования в законе однозначно не определены. Нечеткость процедуры удаления от должности, отсутствие гарантий судебной защиты, отсутствие арбитра в оценке оснований для выдвижения инициативы о принудительной отставке вместо повышения ответственности местной власти неизбежно внесут дополнительную сильную коррупционную составляющую в ее организацию и функционирование. Новеллой в нормативном закреплении в системе органов местного самоуправления местной администрации является в первую очередь факт самой обязательности такого органа, причем независимо от численного состава избирателей или иных факторов. Целью создания местной администрации по смыслу статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ является наряду с решением вопросов местного значения осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Руководство администрацией отнесено на принципе единоначалия к компетенции главы местной администрации, которым может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое по контракту по результатам конкурса. 57 Отдельного внимания заслуживает не столько возможность замещения должности на условиях конкурса, сколько сам порядок его проведения, в частности, состав конкурсной комиссии. Число членов такой комиссии устанавливается представительным органом муниципального образования. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе или городском округе 2/3 ее членов назначаются представительным органом района (округа), а 1/3 – законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта. Участие в решении такого «местного» вопроса представителей государственной власти субъекта представляется недостаточно обоснованным. Кроме того, условия контракта в части осуществления государственных полномочий устанавливаются органами государственной власти субъекта Федерации. Вне зависимости от оценки деятельности главы администрации по решению вопросов местного значения он может быть освобожден от должности в порядке, который был приведен выше, в случае невыполнения условий осуществления государственных полномочий. Таким образом, система отношений органов местного самоуправления с органами государственной власти постольку, поскольку она касается выполнения государственных полномочий, строится на основе прямой подчиненности. Как замечает Н.Л. Пешин, происходящая на наших глазах реформа местного самоуправления ведет к существенному повышению степени встроенности местного самоуправления в систему государственной власти. Это видно и на примере уже реализованных инициатив, таких, как установление более высокой степени ответственности местного самоуправления перед государством, повышение контроля за местным самоуправлением, особенно в сфере делегированных полномочий, временное осуществление отдельных полномочий местного самоуправления органами государственной власти (такими, как, скажем, временная финансовая администрация). Это заметно и на примере активно 58 обсуждаемых до последнего времени проектов – например, по отмене выборности глав муниципальных образований крупных городских поселений и т.п. Очевидно, отмечает автор, что последовательная реализация данной концепции может привести к тому, что местное самоуправление окажется уровнем отношения органов государственного управления60. Вместе с тем реформированы не только государственной власти и местного самоуправления по вертикали. Обновлению подверглась система взаимоотношений местных органов между собой. Так, в новом Законе появилось понятие исполнительно-распорядительного органа самоуправления (местной администрации); представительные органы исполняют правотворческие функции, отграниченные от функций исполнительно- распорядительного органа; глава муниципального образования не может быть и главой администрации, и председателем представительного органа, и наделен правом вето. Указанное создает предпосылки для рассмотрения взаимоотношений органов местного самоуправления в контексте разделения властей, характерного для организации системы органов государственной власти. Дальнейшее развитие местного самоуправления считаем целесообразным охарактеризовать на основе изменений, внесенных в Закон № 131-ФЗ, а также поступавших предложений по его изменению. Как было отражено на V Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. Пятилетние итоги и перспективы конституционного партнерства», первое что необходимо отметить – это число поступивших предложений. Например, только к проекту данного закона поступило свыше 5 тысяч поправок и изменений61. На количество внесенных в данный Закон изменений неоднократно обращал внимание Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в своих докладах «О состоянии законодательства в Российской Пешин Н.Л. Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15. С. 6. 61 Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. Пятилетние итоги и перспективы конституционного партнерства: V Всерос. науч.-практ. конф. 26–27 июня 2007 г. М., 2008. С. 112. 60 59 Федерации» (например, в Докладах 2006 и 2007 годов62). Достаточно сказать, что по состоянию на январь 2011 года было принято 52 Федеральных закона, вносивших изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, на конец 2012 года их количество уже перевалило за 60, причем очень часто одним актом вносились изменения во многие статьи Закона. Первое изменение в Федеральный закон № 131-ФЗ было внесено уже через 8 месяцев после его принятия Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 53ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»63 и связано с предоставлением права отсрочки от прохождения военной службы депутатам представительных органов и главам муниципальных образований. Однако данная гарантия распространена только на лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе. При этом число депутатов, которые могут исполнять свои полномочия на постоянной основе, Федеральным законом № 131-ФЗ существенно ограничено. Для остальных депутатов, исполняющих свои полномочия на непостоянной основе, а также глав администраций, назначаемых по контракту, призыв на военную службу служит основанием для досрочного прекращения полномочий. Дальнейшие изменения были связаны с реализацией переходных положений Закона № 131-ФЗ и в определенной степени исправлением ошибок, допущенных на стадии разработки и принятия акта. Так, Федеральным законом от 12 августа 2004 года № 99-ФЗ «О внесении изменений в статью 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в статью 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»64 устанавливается, что выборы в органы местного самоуправления, сроки полномочий которых продлены или сокращены, должны быть проведены до 1 ноября 2005 года. Однако допускается продление или сокращение законом Собрание законодательства РФ. 2007. № 13. Ст. 1474; Собрание законодательства РФ. 2008. № 13. Ст. 1206. Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2484. 64 Собрание законодательства РФ. 2004. № 33. Ст. 3368. 62 63 60 субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом органа местного самоуправления сроков полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах указанных органов и должностных лиц с днем голосования на иных выборах. О таком продлении или сокращении сроков полномочий органов местного самоуправления информируется Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Целью принятия Закона № 99-ФЗ очевидно является экономия средств, выделяемых субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления на проведение выборов в органы местного самоуправления, поскольку налицо проявилась финансовая неготовность страны к реализации столь масштабной реформы. В проекте Федерального закона № 131-ФЗ даже не было представлено расчетов затрат, которые неизбежно последуют в связи с проведением выборов в органы местного самоуправления. Следующие существенные изменения были внесены Федеральным законом от 28 декабря 2004 года № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»65. В частности, были уточнены нормы, определяющие формирование территорий муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, имеющих низкую плотность сельского населения, а также уточнены нормы, регулирующие формирование территорий городских и сельских муниципальных образований (городских и сельских поселений). Кроме того, внесены дополнения, регулирующие упразднение внутригородских муниципальных образований и муниципальных образований, состоящих из нескольких городов. Учитывая массу сложностей, с которыми столкнулись муниципальные образования при проведении выборов по новому Закону, было установлено, что во вновь образованных муниципальных образованиях, в которых не определена 65 Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 12. 61 структура органов местного самоуправления, избранный глава муниципального образования возглавляет местную администрацию. В ходе подготовки к реализации Федерального закона появлялись разные инициативы от субъектов Российской Федерации, отражающие их видение местного самоуправления, его места в системе публичной власти, в том числе и желание плотнее связать местное самоуправление с государственной властью. В частности, в этом плане заслуживает внимания размещенная на официальном сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законодательная инициатива Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, внесенная в Государственную Думу в октябре 2004 года (законопроект № 94268-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах Федерации» (об организации местного самоуправления изменении территориальной в Российской организации местного самоуправления в Российской Федерации))66. Данный проект предполагал организацию местного самоуправления по поселенческому типу, реализуя тем самым принцип близости публичной власти к населению. Предлагаемая проектом территориальная организация местного самоуправления ориентировалась на создание муниципальных образований в городских и сельских поселениях, а также во внутригородских муниципальных образованиях. Авторы законопроекта исходили из того, что на уровне административнотерриториальных единиц, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации, следует ввести систему так называемого государственного управления, то есть сохранить или воссоздать на этом уровне территориальные органы государственной власти. По мнению разработчиков законопроекта, район, охватывающий территорию в десятки, а в некоторых субъектах Российской Федерации и в сотни квадратных километров, для эффективного осуществления местного самоуправления слишком велик. 66 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=94268-4&02. 62 Вместе с тем, данная инициатива шла в разрез как с территориальной организацией предусмотренной Федеральным законом № 131-ФЗ, так и с основными направлениями государственно-правовое муниципальной управление реформы, Президента что Российской отметило Федерации. Постановлением Государственной Думы от 11 марта 2005 года № 1603-IV-ГД данный законопроект был отклонен67. Следующие изменения, внесенные Федеральными законами от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»68, от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»69, в значительной степени пошли вразрез с проводимой муниципальной реформой. Если при разработке Закона № 131-ФЗ одной из целей проводимой реформы указывалась необходимость искоренения «нефинансируемых мандатов», то теперь же перечень вопросов местного значения всех типов муниципальных образований дополнился целым рядом финансово затратных вопросов. Например, на поселения возложены следующие вопросы местного значения: организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; создание, развитие и обеспечение охраны лечебнооздоровительных местностей и курортов местного значения на территории Собрание законодательства РФ. 2005. № 12. Ст. 1007. Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 17. 69 Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 25. 67 68 63 поселения. Естественно, незамедлительно возник вопрос о том, из каких средств финансировать осуществление таких полномочий. Законы № 191-ФЗ, № 199-ФЗ стали лишь первым шагом на пути дальнейшего роста числа вопросов местного значения без какой бы то ни было адекватной финансовой поддержки. В это же время, опять-таки со стороны регионов, был внесен ряд поправок, связанных с развернувшейся дискуссией о возможности изменения механизмов выбора глав муниципальных образований по аналогии с изменением механизма выбора губернаторов, то есть перехода к такой системе, при которой глава муниципального образования выбирается представительным органом местного самоуправления по представлению губернатора. Зафиксированный Конституцией Российской Федерации принцип разделения государственной власти и местного самоуправления не позволил напрямую реализовать этот механизм. Однако были предприняты определенные шаги по усилению воздействия региональных властей на формирование органов местного самоуправления. Следующий Федеральный закон от 18 апреля 2005 года № 34-ФЗ «О внесении изменений в статью 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»70 предоставил органам государственной власти субъектов Российской Федерации право определять порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований, а также статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления в переходный период, если не принято решение о проведении референдума (схода граждан) по вопросу о структуре органов местного самоуправления. Кроме того, этим же Законом были внесены поправки, предусматривающие, что при найме главы администрации муниципального района либо городского округа по контракту доля членов конкурсной комиссии, формируемая региональной властью, увеличивается с трети до половины. В качестве обоснования данного предложения субъектом правотворческой инициативы – Государственным Советом Республики Татарстан, в пояснительной 70 Собрание законодательства РФ. 2005. № 17. Ст. 1480. 64 записке к законопроекту № 134690-4, размещенной на официальном сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, указывается, что проведение местного референдума для решения вопроса избрания глав вновь образованных муниципальных образований представительными органами из своего состава является процессом длительным и сложным, потребует существенных финансовых затрат71. Таким образом, под видом экономии средств был сделан очередной шаг для укрепления политического влияния региональных властей на формирование органов местного самоуправления. Следует отметить, что на укрепление вертикали власти в этот период были направлены и изменения избирательного законодательства, приведшие к исключению избирательной самоуправления комиссии муниципальных из образований состава и органов закрепившие местного участие избирательных комиссий субъекта Российской Федерации в формировании избирательных комиссий муниципальных районов и округов, а районных избирательных комиссий – в формировании избирательных комиссий поселений. Последующие изменения в Закон были связаны с введением переходного периода. Вступление в силу Закона было перенесено с 1 января 2006 года на 1 января 2009 года. Данное обстоятельство получило достаточно активное противодействие ряда депутатов Государственной Думы Российской Федерации, а также неоднозначную позицию администрации Президента Российской Федерации, однако Закон был принят сразу во втором и третьем чтениях. При этом региональные власти оказались наделены полномочиями определять сроки и порядок решения вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях, что, на наш взгляд, противоречит конституционному духу местного самоуправления. Следует отметить особую позицию Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления по данному вопросу. В заключении Комитета от 06 июля 2005 года № 41/1, размещенном на официальном сайте 71 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=134690-4&02. 65 Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, указывается, что неверным с правовых позиций является принцип введения в силу положений федерального закона законами субъектов Российской Федерации, поскольку федеральный закон обладает более высокой юридической силой, чем закон субъекта Российской Федерации. Представляется целесообразным установить, что в переходный период к органам местного самоуправления будут применяться положения Федерального закона72. Кроме того, согласно данному Закону вопросы местного значения вновь созданных городских и сельских поселений частично или даже полностью могут передаваться муниципальным районам. При этом допускается зачисление доходных источников, закрепленных за поселениями (включая местные налоги – земельный налог и налог на имущество физических лиц) в районный бюджет. В этом случае доходы и расходы поселений могут входить в состав бюджета муниципального района, т.е. финансирование поселений может осуществляться по смете. Необходимо отметить, что как следует из стенограммы выступления советника Президента Российской Федерации С.Н. Самойлова на парламентских слушаниях на тему «Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации», прошедшей 25 апреля 2006 года, достаточно большое число субъектов Российской Федерации полностью ввели в действие Федеральный закон № 131-ФЗ с 1 января 2006 года, а именно – 46 регионов. Однако лишь 16 из них действительно передали весь объем предусмотренных законодательством полномочий на поселенческий уровень и обеспечили формирование местных бюджетов на уровне поселений73. Федеральным законом от 27 декабря 2005 года № 198-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и Федеральный закон «Об общих 72 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=182462-4&02. Материалы парламентских слушаний «Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления». М., 2006. 73 66 принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»74 были внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон № 131-ФЗ, направленные на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в период до 2011 года. Установлены положения, в соответствии с которыми дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений могут быть полностью или частично заменены дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в бюджеты поселений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в бюджет субъекта Российской Федерации. Кроме того, Закон установил порядок, в соответствии с которым при формировании и утверждении проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на 2006 – 2010 годы законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено перечисление в бюджет субъекта Российской Федерации субвенций из бюджетов муниципальных образований, в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета (дифференцированным) налоговых нормативам доходов отчислений) по или дополнительным уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации. Ранее Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривал возможность установления подобного трансферта только для муниципальных образований, уровень бюджетной обеспеченности в которых более чем вдвое превышал средний уровень по субъекту Федерации, при этом изыматься могло не более 50 % подобного превышения. Принятые данным Законом поправки снизили планку установления отрицательного трансферта до уровня 1,3 от средней по субъекту Федерации 74 Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 9. 67 бюджетной обеспеченности, оставив без изменения максимальный уровень изъятия – 50 %. Данные положение привели к тому, что муниципальные образования – получатели финансовой помощи не приобрели стимулов к наращиванию собственной налоговой базы, а муниципалитеты с развитой экономикой, оказались в роли доноров. В дальнейшем был принят целый ряд законов, накладывающих дополнительную финансовую обузу на муниципальные образования. Принятие Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»75 в очередной раз увеличило перечень вопросов местного значения, а также установило право органов местного самоуправления за счет средств местного бюджета участвовать в осуществлении государственных полномочий, установленных федеральными законами. По сути, такое «право» подрывает и сводит на нет гарантии финансовой обеспеченности местного самоуправления в рамках исполнения делегированных государственных полномочий. Зато органы государственной власти приобретают удобную лазейку, что бы взвалить финансирование собственных полномочий на муниципалитеты. Одним из базовых положений концепции муниципальной реформы являлось четкое разграничение вопросов местного значения между двумя уровнями муниципальных образований – муниципальными районами и поселениями. Однако Закон № 199-ФЗ, формально не нарушая принципа, привел к существенному размыванию данного разграничения, в результате чего четко разграничить полномочия между районом и поселением становится невозможно. Так, в соответствии с данным Законом за поселениями были сохранены либо дополнительно закреплены такие вопросы местного значения, как создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития физической культуры и массового спорта, 75 Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 10. 68 содействие в развитии сельскохозяйственного производства и др. В то же время на уровне муниципальных районов были добавлены такие вопросы местного значения, как обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, входящих в состав района. Кроме того, неопределенность в разграничении ставит под вопрос и ещё одно концептуальное положение муниципальной реформы, заключающееся в том, что собственность должна следовать за полномочием. Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации конвенции совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму»76 возложил на органы местного самоуправления полномочия по участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения. Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»77 опять-таки расширил перечень вопросов местного значения в связи с введением в действие Лесного кодекса Российской Федерации. Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»78 в очередной раз, пользуясь невнятной терминологией, включил в число вопросов местного значения создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка. Кроме того, данный Закон предусмотрел для каждого типа муниципальных образований право на решение вопросов, не отнесенных к Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3452. Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5279. 78 Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 21. 76 77 69 вопросам местного значения. Однако данное право в большей мере напоминает обязанность. В 2007 году Федеральным законом № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований»79 были установлены требования относительно правомочности заседаний представительного органа муниципального образования и установлен срок для первого заседания представительного органа. При этом Федеральный закон наделил губернаторов полномочием инициировать роспуск представительных органов муниципальных образований, которые в течение трех месяцев подряд не проводили правомочных заседаний. Роспуск может быть осуществлен законом субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что в этом же Законе губернатор наделяется правом (но не обязанностью) досрочного прекращения (представительного) органа государственной полномочий власти законодательного субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный (представительный) орган в правомочном государственной составе власти законодательный субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание. Однако в отношении инициирования роспуска представительного органа муниципального образования сконструирована императивная норма права. Кроме того, возложение таких полномочий на региональные власти усиливает и без того явные тенденции распространения вертикали государственной власти на местный уровень. Представляется, что было бы логичнее предоставить право роспуска представительного органа муниципального образования исключительно суду. Федеральным законом от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с 79 Собрание законодательства РФ. 2007. № 26. Ст. 3074. 70 совершенствованием разграничения полномочий»80 были внесены существенные изменения в части изменения границ и преобразования муниципальных образований. Кроме того, данный Закон установил возможность упразднения сельских и городских поселений, в которых численности населения менее 100 человек. Установление жесткой цифры численности населения не учитывает местных особенностей отдельных территорий, а также не учитывает возможности временной демографической корреляции числа жителей. При этом инициатива для упразднения предоставлена, в том числе органам государственной власти Российской Федерации и региональным властям. Представляется, что данные положения Закона идут вразрез с природой местного самоуправления, провозглашенной в Европейской хартии местного самоуправления. Следующий этап правки переходных положений произошел с принятием Федерального закона от 25 ноября 2008 года № 222-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные совершенствованием акты организации Российской местного Федерации в самоуправления»81, связи с согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом устанавливать численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума. Данное положение Закона привело к тому, что указанные вопросы были впоследствии урегулированы законами субъектов Российской Федерации, а не населением соответствующих территорий. Кроме того, этим Законом урегулированы вопросы правопреемства органов местного самоуправления, а также установлен срок для проведения выборов органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и определено, что до формирования новых органов местного самоуправления 80 81 полномочия по решению Собрание законодательства РФ. 2007. № 43. Ст. 5084. Собрание законодательства РФ. 2008. № 48. Ст. 5517. вопросов местного значения 71 осуществляют органы местного самоуправления, действовавшие ранее на данной территории. Буквально через месяц был принят Федеральный закон № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»82, урегулировавший вопросы создания муниципальных образований на межселенных территориях. Этим же Законом до 2012 года сдвинуты сроки установления границ муниципальных образований, в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства, а также сроки отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года. Следующим Закон, вызвавший довольно широкий общественный резонанс, стал ранее указывавшийся Федеральный закон от 7 мая 2009 года № 90-ФЗ, подготовленный в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года83, касающийся усиления ответственности главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования, и вводящий институт удаления главы муниципального образования в отставку, о чем говорилось выше. По мнению Европейского клуба экспертов местного самоуправления, изложенному в обращении в Администрацию Президента Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Комитеты по вопросам местного самоуправления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по данному вопросу, размещенному на сайте Европейского клуба экспертов местного самоуправления, предлагаемые Законом механизмы не позволяют достичь поставленной цели, а, наоборот, лишь усугубят ситуацию, поскольку: 1) разрушают сбалансированность ветвей местной публичной власти, одну из конституционных основ государства; 2) нарушают конституционный принцип самостоятельности местного Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6236. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 ноября. 82 83 72 самоуправления; 3) вводят внесудебные процедуры лишения властных полномочий, открывающие неограниченные возможности для коррупционных действий84. Следует отметить, что отстранение от должности главы муниципального образования на тот момент уже было предусмотрено Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установившим механизм отстранения в судебном порядке. Изменения же предоставляют одному из субъектов публичной власти право на внесудебное отстранение от власти равного по статусу субъекта публичной власти, что нарушает конституционные основы государства, разрушает систему сдержек и противовесов, являющуюся основой организации публичной власти в демократическом государстве. Кроме того, Закон не учитывает разные варианты избрания главы муниципального образования – всенародными выборами или депутатами представительного органа из своего состава. Если в случае избрания главы муниципального образования депутатами их право на его «удаление в отставку» имеет некую логику, то в случае избрания главы муниципального образования в результате голосования на прямых выборах, данное должностное лицо получает статус высшего должностного лица из рук населения муниципального образования, которое согласно статье 130 Конституции Российской Федерации является главным субъектом местного самоуправления – источником власти. Исходя из этого, лишение главы муниципального образования его должностного статуса другим субъектом местного самоуправления – представительным органом – представляется сомнительным. Закон предусматривает, что решение об удалении главы муниципального образования в отставку в установленных случаях может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которое является государственным чиновником, т.е. лицом из системы органов государственной власти. Это же лицо, согласно Закону, вправе инициировать 84 URL: http://www.ost-euro.ru/russian/dev-club.html. 73 «удаление в отставку» главы муниципального образования. Подобное регулирование нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. При этом особенно характерно отсутствие обязанности учета мнения избирателей. Налицо очевидное и сознательное умаление активного избирательного права граждан. Право граждан избирать органы местного самоуправления попирается правом представительного органа отменить прямое волеизъявление избирателей. Очевидно, что попрание активного избирательного права отчуждает население от избирательного процесса и отторгает его от самого института выборной демократии. Необходимо отметить, что основания принудительной отставки главы муниципального образования в законопроекте однозначно не определены. Нечеткость процедуры удаления от должности, отсутствие гарантий судебной защиты, отсутствие арбитра в оценке оснований для выдвижения инициативы о принудительной отставке вместо повышения ответственности местной власти неизбежно внесут дополнительную сильную коррупционную составляющую в ее организацию и функционирование. Таким образом, Закон предусматривает противоречащее Конституции Российской Федерации вмешательство органов государственной власти в процедуру назначения и освобождения от должности должностных лиц органов местного самоуправления. Существенным шагом на пути развития муниципальной реформы стало принятие Федерального закона от 27 декабря 2009 года № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»85. Данным Законом вносится изменение в часть 3 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ. До принятия данного Закона действовало правило, согласно которому «объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных 85 Собрание законодательства РФ. 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6441. 74 образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан». Отныне же согласие населения на объединение поселений более не потребуется. Достаточно получить согласие представительных органов объединяемых поселений. Тем самым данный Закон нарушил принципы, заложенные в самом институте местного самоуправления, требования Европейской хартии местного самоуправления, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Совершенно очевидно, что данное нововведение является очередным шагом в сторону свертывания демократических начал местного самоуправления, уменьшающим и до того минимальные возможности непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Законодательным шагом, который в 2011 году был призван существенно изменить облик всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон от 29 ноября 2010 года № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»86, внесенный в Государственную Думу Российской Федерации Законодательным Собранием Ленинградской области. Данным Законом вносятся изменения в статью 34 Федерального закона № 131ФЗ, согласно которым уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. Закрепление в уставе муниципалитета райцентра возможности, де-факто, отказаться от собственных исполнительных органов разрушает природу местного самоуправления поселений – районных центров, лишает население райцентра возможности самостоятельно определять систему органов самоуправления, 86 Собрание законодательства РФ. 2010. № 49. Ст. 6411. 75 искажает понятие «местные потребности (нужды)», поскольку ставит удовлетворение потребностей жителей райцентра в зависимость от организации деятельности системы органов власти другого типа муниципального образования – района. Кроме того, данный Закон нарушает положения решений Конституционного Суда Российской Федерации относительно принципов формирования и передачи полномочий органов местного самоуправления. Муниципальные образования могут передавать друг другу только такие полномочия, которые не затрагивают (не меняют) муниципальной природы местной власти как «обязанности местного сообщества самостоятельно решать вопросы обеспечения своей жизнедеятельности». Очевидно, что утрата собственной администрации муниципалитета райцентра делает его местное сообщество полностью зависимым от решений, принимаемых муниципальным районом. Нарушены также положения решений Конституционного Суда Российской Федерации относительно принципов формирования территориальных основ и эффективности местного самоуправления. Определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать приближению органов местного самоуправления к населению, эффективному решению всего комплекса вопросов местного значения. Очевидно, что данным Законом разрушается поселенческий принцип формирования местного самоуправления в Российской Федерации как один из основополагающих принципов, с которыми связана эффективность местной власти и полнота удовлетворения потребностей местных сообществ. Данные выводы основаны на Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года № 3-П, от 2 апреля 2002 года № 7П, от 11 ноября 2003 года № 16-П, Определениях Конституционного Суда 76 Российской Федерации от 2 ноября 2006 года № 540-О, от 7 декабря 2006 года № 542-О, от 1 ноября 2007 года № 827-О-П, от 1 апреля 2008 года № 194-О-П87. Примечательно, что Правительство Российской Федерации и Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления изначально дали негативную оценку данному законопроекту и рекомендовали Государственной Думе отклонить его при рассмотрении в первом чтении. Подводя итог рассмотрению данного этапа развития самоуправления, приходится констатировать, что заявленные цели муниципальной реформы не были реализованы в том виде, в каком они ставились при принятии Федерального закона № 131-ФЗ. Попытка четкого разграничения компетенции различных типов муниципальных образований в одном законе не удалась. Это связано в большей мере со спецификой организации местного самоуправления, а также с крайней нестабильностью, а порой противоречивостью законодательства. Перед законодателем стояла сложная задача – совместить базовый закон о местном самоуправлении с отраслевыми законами. Именно на это указывал С.А. Авакьян: «Очень важный для модели местного самоуправления вопрос – о нормативной базе…Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на самом деле только по названию является главным актом для местного самоуправления. А по существу для всех отраслей есть свои, отраслевые законы. И проблема их соотношения с Федеральным законом… существовала, существует и будет существовать. …Но первая проблема на федеральном уровне, требующая решения, нужно свести, синхронизировать Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и другие законы»88. К сожалению, следует констатировать, что это проблема не Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 4. Ст. 532; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374; Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П // Собрание законодательства РФ. 2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4509; Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2; Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 542-О // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1260; Определение Конституционного Суда РФ от 1 ноября 2007 г. № 827-О-П // Собрание законодательства РФ. 2007. № 53. Ст. 6675; Определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 г. № 194-О-П // Собрание законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 2093. 88 Авакьян С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути её совершенствования // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении / Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации; сост. И.В. Бабичев [и др.]; под общ. ред. В.С. Мокрого. М., 2008. С. 20. 87 77 Федерального закона № 131-ФЗ, и даже не муниципального права, это проблема всей российской правовой системы, где нет должной координации различных правовых подсистем, и эта проблема не решена по сей день. В принятом предпринята Федеральном попытка законе № недопущения 131-ФЗ законодателем была нефинансируемых государственных мандатов. С этой целью в статье 18 закона закреплена норма, согласно которой круг вопросов местного значения может изменяться только путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, а не другими (отраслевыми) законами. Статья 19 предусматривает, что делегирование государственных полномочий возможно только специальными законами, в которых должны быть урегулированы вопросы финансирования. Однако, органам местного самоуправления предоставляется право на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, закрепленных в статьях 14.1, 15.1 и 16.1, а также право участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно пункту 4 статьи 20. В данной связи следует полностью согласиться с мнением Н. Мироновой, что подобные новеллы федерального законодательства прежде всего ломают всю стройную процедуру передачи полномочий на муниципальный уровень, что, кстати, было одним из немногих достоинств реформы. Кроме того, они приводят к тем же самым нефинансируемым государственным мандатам (пусть и на факультативной основе), избавление от которых являлось одной из основных целей реформирования системы публичной власти в России89. Вместе с тем, невзирая на перечисленные недостатки и пробелы, в результате построения двухуровневой модели был сделан значительный шаг по реформированию местного самоуправления. Искоренена практика осуществления местного самоуправления на уровне районов в качестве низового звена. Однако, к сожалению, как отмечают С.Ю. Наумов и А.А. Подсумкова, приходится констатировать факт устранения и самоустранения населения от решения 89 Миронова Н. Размытая компетенция // Вопросы местного самоуправления. 2007. № 3. С.10. 78 большинства публичных вопросов и в частности от реализации своего права на местное самоуправление90. Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс. Муниципальная реформа еще далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике. Поэтому, совершенно справедлива позиция ряда авторов о том, что необходима дальнейшая – постепенная, последовательная и продуманная – модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий91. § 3. Проблемы реализации конституционной концепции местного самоуправления в современной России в свете законодательства о местном самоуправлении и пути их решения Исторический анализ становления и развития местного самоуправления показывает, что процесс формирования системы местного самоуправления и законодательства о нем в Российской Федерации не завершен. В предыдущих параграфах настоящей работы предпринята попытка осмысления первого опыта местного самоуправления, с целью более объективного представления функционирования современной модели местного самоуправления в России, выявления основных проблем реализации конституционной концепции местного самоуправления в свете законодательства о местном самоуправлении и выработки предложений по их решению. Одна из основных причин трудностей в реализации конституционной концепции местного самоуправления и законодательства о местном Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М., 2009. С. 220. 91 Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М., 2009. С. 10. 90 79 самоуправлении заключается в том, что реформа местного самоуправления в очередной раз навязана сверху. Многочисленные замечания и предложения муниципальных образований не были услышаны при принятии нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года. Еще на стадии обсуждения законопроекта к нему предъявлялся ряд замечаний, которые не были учтены в принятой редакции Федерального закона № 131-ФЗ, вызывающие существенные затруднения в правоприменительной практике. По некоторым позициям Федеральный закон № 131-ФЗ вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Европейской хартией местного самоуправления. Необходимо указать на отдельные нормы, соответствие которых основополагающим конституционным принципам, выраженным в статьях 12, 130, 131 Конституции России, вызывает сомнение: 1) Федеральный закон № 131-ФЗ практически исчерпывающим образом определил систему местного самоуправления, в том числе принципы организации структуры органов местного самоуправления. Вместе с тем статья 131 Конституции России устанавливает, самоуправления определяется обстоятельство подтверждается, что структура населением в частности, органов самостоятельно. позицией, местного Указанное отраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2002 года № 26-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной Думы о проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»92. В части определения общих принципов организации структуры органов местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ приводит практически Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. № 26-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 4. 92 80 исчерпывающий их перечень. Между тем в статье 72 Конституции Российской Федерации установлено, что Федерация и ее субъекты совместно определяют такие общие принципы организации местного самоуправления. Поэтому ни федеральный закон, ни законы субъектов Федерации не могут переходить к детальному одностороннему регулированию, а должны иметь характер общих принципов. Глава об органах местного самоуправления Федерального закона № 131-ФЗ не во всем соответствует этому требованию. Конституционное требование о том, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления, реализовано в Федеральном законе № 131-ФЗ ограничительно, чем подрывается сам принцип. Регулирование вопросов, касающихся структуры органов местного самоуправления, настолько детализировано, что утрачивает характер общих принципов. Однако, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 21 февраля 2002 года № 26-О, местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, так как из Конституции Российской Федерации (статья 130) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований93. Обязательность должности главы муниципального образования вызывает сомнения и у Т.М. Бялкиной, которая отмечает, что предусмотренное Федеральным законом № 131-ФЗ существование в каждом муниципальном образовании главы муниципального образования как высшего должностного лица, наделенного собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, вступает в противоречие с практикой реализации данных положений. Объем и характер полномочий главы муниципального образования не позволяет ему в ряде случаев быть по-настоящему властной фигурой, особенно если он не исполняет полномочия главы местной администрации. Кроме того, возможность 93 Там же. 81 существования главы муниципального образования, избираемого депутатами представительного органа местного самоуправления из своего состава и исполняющего практически обязанности лишает его его председателя статуса на непостоянной самостоятельного органа основе, местного самоуправления, способного оказывать реальное воздействие на управленческий процесс. Подлинным руководителем в этой ситуации является глава местной администрации, работающий по контракту и в значительно меньшей степени подотчетный населению муниципального образования94. 2) Чрезмерное вовлечение региональных органов государственной власти в процессы по формированию органов местного самоуправления. Примером является участие представителей органов государственной власти в составе комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы местной администрации, а инициированию также роспуска предоставленное губернаторам представительного органа полномочие по муниципального образования, а также аналогичное полномочие по досрочному прекращению полномочий глав местных администраций. В то же время в силу норм статей 12, 130 Конституции Российской Федерации влияние органов государственной власти в этой области недопустимо. 3) Федеральным законом № 131-ФЗ установлена возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти соответствующего субъекта. Вместе с тем, такая возможность ранее исключалась. Это, в частности, подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 15 января 1998 года № 3-П и Постановлении от 24 января 1997 года № 1-П95. В Федеральном законе № 131-ФЗ сохранилась неконкретность и размытость в определении вопросов местного значения. С позиции точного определения юрисдикции местного самоуправления формулировка таких вопросов местного Практика муниципального управления. 2013. № 3. С. 55–56. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708. 94 95 82 значения в Федеральном законе № 131-ФЗ, как «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения» (подпункт 8 пункта 1 статьи 14), «организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (подпункт 23 пункта 1 статьи 14), не может быть признана приемлемой и обоснованной. Указанные вопросы входят одновременно в компетенцию органов государственной власти, и, несомненно, их реализация на практике вызовет неясности в отношении компетенции определенного уровня власти и, как следствие – проблемы финансирования в рамках данной сферы деятельности. Предметы ведения местного самоуправления сформулированы в Федеральном законе № 131-ФЗ так, что они оказываются по сути совместными и для государственных органов (федеральных и региональных), и для органов местного самоуправления. В такой ситуации сохраняется необоснованная возможность для возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им, или, напротив, возникает право органа местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках вопроса местного значения. А норма, устанавливающая правило об изменении перечня вопросов местного значения не иначе как путем внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ (пункт 1 статьи 18), останется декларативной и недействующей. В этой связи Н.Л. Пешин отмечает, что согласно Конституции Российской Федерации и Федеральным законам (и 1995, и 2003 гг.) местное самоуправление наделено компетенцией в двух сферах: в вопросах местного и государственного значения. Однако законы и другие нормативные акты, принимаемые органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации), не всегда разграничивали эти виды полномочий местного самоуправления, предпочитая в ряде случаев не указывать, к какому виду они относятся, именно потому, что любые передаваемые государственные полномочия требуют одновременной передачи органам местного самоуправления 83 необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, не всегда имеющихся у соответствующих органов государственной власти. Как далее справедливо указывает автор, – следует отметить, что иногда невозможно определить, государственное или местное значение имеют те или иные полномочия, само деление это достаточно относительно (например, обеспечение санитарного благополучия населения, обеспечение социальной поддержки, содействие занятости населения и т.д.). Более того, как показывает практика, один и тот же вопрос может рассматриваться и как вопрос государственного, и как вопрос местного значения96. Федеральный закон № 131-ФЗ определяет исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, в отличие от Федерального закона № 154-ФЗ, что создает затруднения при решении установленных Федеральным законом вопросов местного значения. Неоднозначно можно оценить и нормы, касающиеся понятия субъекта муниципальной собственности и его прав. Если в Федеральном законе № 154-ФЗ указывалось, что право собственности от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, – население непосредственно, то согласно Федеральному закону № 131-ФЗ это право реализуется только органами местного самоуправления. Население отстранено и от определения порядка и условий приватизации муниципального имущества – муниципальными нормативными этот порядок правовыми устанавливается актами в теперь соответствии с федеральными законами. Такое ограничение прав собственника, то есть населения муниципального образования, идет вразрез с общей направленностью Закона на расширение участия граждан в делах местного самоуправления. Кроме того, количество принятых Федеральных законов, вносящих изменения в Федеральный закон 131-ФЗ, с октября 2003 года по настоящее время Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционноправовой модели и практики взаимоотношений: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 15–16. 96 84 их уже более 90, не способствует стабильности и последовательности реализации закрепленных в нем правовых норм. На сегодняшний день официальная статистика такова, что более двух третей принимаемых Государственной Думой Российской Федерации федеральных законов представляют собой внесение изменений в уже существующие законодательные акты. Такая динамика правовых норм отрицательно сказывается на развитии и укреплении самоуправления на местах. Частые изменения действующего базового закона негативным образом сказываются на построении межбюджетных отношений, при разделе собственности, в наделении местных органов власти полномочиями и их финансовом обеспечении. В конечном итоге – на эффективности работы органов местной власти, их авторитете и степени ответственности перед населением. Продление переходного периода, то есть перенесение срока вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ на 1 января 2009 года отчасти явилось неблагоприятным фактором, в особенности для представительных органов и выборных должностных лиц вновь образованных муниципальных образований. Федеральный закон № 131-ФЗ (с учетом поправок, внесенных в него Федеральным законом от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ) не обязывал субъекты Российской Федерации осуществлять постепенную передачу в течение всего переходного периода полномочий по решению вопросов местного значения вновь образованным поселениям, а значит, позволял передать их полностью до 1 января 2009 года. В результате, продление переходного периода не решило поставленной задачи по созданию условий для передачи полномочий по решению вопросов местного значения вновь образованным поселениям, а явилось лишь поводом для затягивания процесса введения Федерального закона № 131-ФЗ на территории субъектов Федерации в полном объеме. В этот период регионы получили право регулировать объем полномочий поселений в рамках установленного в Федеральном законе №131-ФЗ перечня вопросов местного значения первого уровня муниципальных образований. В результате во многих регионах России муниципальные районы сконцентрировали 85 и свои собственные полномочия, и полномочия поселений. Это происходило как путем поэтапной передачи полномочий поселениям, так и путем заключения соглашений о делегировании полномочий снизу вверх между районами и поселениями. Институт таких соглашений вводился в декабре 2005 года очередными поправками в Федеральный закон № 131-ФЗ. В 2006 – 2007 годах заключение соглашений между районами и поселениями приняло массовый характер. В 46 регионах все полномочия передавались поселениям с 1 января 2006 года. Однако во многих из них большая часть или ключевые полномочия были возвращены районам через механизм соглашений. В других регионах передача полномочий осуществляется в разные сроки, например в Республике Хакасия – с 1 января 2007 года, а в Московской области – с 1 января 2009 года. Более подробно данные процессы будут рассмотрены в рамках главы 4 настоящей работы. Немалой критике подвергалась реализация организационных основ, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ в отношении представительных органов местного самоуправления муниципальных районов. Законом устанавливаются два варианта их формирования. Первый – представительные органы местного самоуправления муниципальных районов выбираются непосредственно населением. Второй – представительные органы формируются из глав поселений, часть из которых являются главами администраций, и из делегатов от нижестоящих представительных органов. Если первый вариант формирования представительного органа в наибольшей степени отражает представительский характер местного самоуправления, основанный на волеизъявлении населения, то второй вариант вызывает ряд нареканий. Во-первых, второй вариант плох тем, что главы исполнительной власти формируют из себя представительный орган, что само по себе нецелесообразно. Более того, такой представительный орган будет вышестоящим по отношению к представительным органам поселений, от которых будут делегированы главы. Главы муниципальных образований (местных администраций) осуществляют 86 исполнительно-распорядительные функции, следовательно, по Европейской хартии местного самоуправления, они должны быть подотчетны своим представительным органам, а их предлагается поставить над ними. Во-вторых, согласно статье 3 Европейской хартии местного самоуправления представительный орган призван осуществлять местное самоуправление, и он избирается прямым, всеобщим, тайным, равным и свободным голосованием. При двухуровневой схеме, заложенной в Законе, принцип прямых выборов нарушается, поскольку нижестоящие органы, вместо всех избирателей, будут выбирать представителей в вышестоящие. При этом Федеральный закон № 131ФЗ содержит конкретный механизм перехода от первого варианта ко второму. Кроме того, Закон ограничивает число депутатов представительного органа местного самоуправления, которые могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе, 10 процентами от их числа. Вызывает недоумение позиция федерального законодателя в императивном ограничении числа депутатовпрофессионалов, а также остается только догадываться, почему была выбрана рамка именно в 10 процентов. При таком подходе депутаты, занятые на своей основной работе, не смогут реально и эффективно участвовать в подготовке и проработке документов, проектов решений. В то же время, особенности рассмотрения проекта местного бюджета, обусловленные требованиями бюджетного процесса, порой требуют, чуть ли не каждодневного проведения различного рода заседаний профильных комитетов (комиссий) представительного органа. По сути, муниципальное нормотворчество, а также представительство интересов населения ставится на второе место, в свободное от основной работы время. Вместе с тем, федеральный законодатель не предусмотрел такого ограничения для других органов местного самоуправления, а наоборот ввёл ряд ограничений для муниципальных служащих на осуществление иных видов деятельности. В подобном ограничении числа депутатов-профессионалов видится скрытый подтекст на усиление роли исполнительных органов власти. Представляется, что каждое муниципальное образование должно самостоятельно 87 решать для себя вопрос о том, сколько депутатов будет осуществлять свои полномочия в представительном органе на освобожденной основе. Данная позиция поддерживается выводами Е.В. Белоусовой о том, что ограничения по количеству депутатов, работающих на постоянной основе, целесообразно определять не в процентном соотношении, а долей расходов бюджетов на их заработную плату. При этом число «депутатов-профессионалов» должно устанавливаться закрепления положения самим о муниципальным образованием с работе на постоянной основе учетом председателя представительного органа, его заместителя (заместителей), руководителей постоянных комиссий и комитетов97. Широкий резонанс получило обсуждение в муниципальном сообществе порядка избрания глав вновь образованных муниципальных образований и их место в структуре органов местного самоуправления. Статьей 34 Закона предусмотрено, что структура вновь образованного муниципального образования определяется населением на местном референдуме. Назначение и обеспечение проведения референдума осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При отсутствии предусмотренной референдума Законом структура инициативы органов граждан местного о проведении самоуправления местного определяется представительным органом муниципального образования после его избрания. Вместе с тем, проведение местного референдума для решения вопроса избрания глав вновь образованных муниципальных образований является процессом длительным и сложным, потребует существенных финансовых затрат. Кроме того, не предусмотрен Законом случай, если местный референдум будет признан не состоявшимся, либо если на референдуме не будет принято решения. Белоусова Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 18. 97 88 В связи с этим в муниципальном сообществе были высказаны различные предложения по данному вопросу98, которые можно условно разделить на две противоположные группы. Так, предлагалось внести изменения в Федеральный закон, установив, что в переходный период главы вновь образованных муниципальных образований избираются населением на всеобщих выборах и осуществляют руководство местной администрацией. К числу противоположной точки зрения в частности относится внесенная Государственным Советом Республики Татарстан законопроектом № 134690-4, размещенным на официальном сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, поправка к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данной поправкой предлагалось внести изменение, предусматривающее предоставление права органам государственной власти субъектов Российской Федерации определять муниципальных порядок образований в избрания переходный глав вновь период, если образованных в порядке, установленном Федеральным законом, не принято решение о проведении референдума (схода граждан) по вопросу о структуре органов местного самоуправления, а в последующем оставив право определения этого порядка представительным органам местного самоуправления, закрепляя его в уставах99. В 2005 году получил активное развитие процесс централизации власти, воплощенный в Федеральном законе от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных Вискулова В.В. О гарантиях избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов вследствие преобразования муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 58–65; Егорова Н.Е. Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 12. С. 110–117; Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 2. С. 145–161; Миронов Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2. С. 21–27; Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений // Журнал российского права. 2008. № 3. С. 26–36; Михеева В.И. Реформы местного самоуправления 1995 и 2003 гг. как фактор, определяющий количество избираемых органов местного самоуправления // Общество и право. 2008. № 1. С. 51–55. 99 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=134690-4&02. 98 89 гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»100, установивший порядок назначения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, породивший определенные опасения у муниципального сообщества. Поступали предложения о сведении процесса по укреплению вертикали власти до местного уровня путем назначения высших должностных лиц местного самоуправления губернаторами. Однако статья 12 Конституции Российской Федерации, соответствующие положения Европейской хартии местного самоуправления не двусмысленно запрещают такую возможность, поскольку основным принципом местного самоуправления является выборность органов местного самоуправления. Как отметил Б. Грызлов, гражданское общество получает развитие только там, где создаются механизмы участия людей в решении вопросов общественной значимости101. В связи с этим вызвали неоднозначные мнения, заложенные в статье 37 Федерального закона № 131-ФЗ варианты избрания главы муниципального образования: населением непосредственно, либо представительным органом из состава депутатов. При втором способе избрания главы, данное должностное лицо возглавляет представительный орган муниципального образования, а руководство местной администрацией осуществляет назначаемый по контракту управленец. При этом Закон предусматривает, что одна треть состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) формируется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по предложению высшего должностного лица субъекта Федерации, тем самым предусматривается возможность регионального влияния на избрание главы местной администрации. Следует отметить, что при подобном способе формирования органов местного самоуправления глава муниципального образования осуществляет 100 101 Собрание законодательства РФ. 2004. № 50. Ст. 4950. URL: http://www.gov.karelia.ru/Karelia/1311/15.html. 90 большей частью представительские функции, а вся полнота исполнительнораспорядительных полномочий сосредотачиваются в руках назначаемого с участием субъектов Российской Федерации главы местной администрации. Выбор конкретного самоуправления, способа согласно формирования Федеральному закону органов местного осуществляется представительным органом местного самоуправления либо населением, но в тоже время на федеральном уровне, в частности Министерством регионального развития Российской Федерации, предпринята активная пропаганда избрания глав муниципальных образований именно представительным органом из своего состава и, как следствие, назначение глав местных администраций по контракту. Данный факт представляется государственной власти в опосредованным процесс вмешательством формирования органов органов местного самоуправления. Практическая реализация нового Федерального закона в части формирования новой территориальной организации местного самоуправления столкнулась с целым рядом проблем, вызванных, с одной стороны, желанием региональных властей обойти закон и сохранить существующую систему местного самоуправления на территории субъекта, а с другой – несовершенством федерального законодательства, позволяющего это делать фактически в рамках правового поля. Проблемы, возникающие в ходе территориальной реформы местного самоуправления, в целом можно объединить в две группы: Первая группа – это проблемы, связанные с формированием городских округов. Нечеткость формулировок статей Закона привела к тому, что весь 2004 год многие муниципальные образования старались получить статус городского округа, а субъекты Федерации найти законные основания для отказа им в этом. Проблема формирования городских округов многоаспектна. С одной стороны, субъекты Федерации заинтересованы в том, чтобы за счет ресурсов городов решить проблемы жизнеобеспечения сельской территории, присвоив им 91 всем статус поселений. С другой стороны, субъекты Федерации должны быть заинтересованы в экономическом развитии своей территории, в повышении ее экономического и инвестиционного потенциала. Но если выбор субъектом Федерации претендентов на статус городского округа среди городов понятен, то возможность наделения административного района статусом городского округа не прогнозировалась даже разработчиками Закона. Между тем в целом ряде субъектов Федерации административные районы были преобразованы в городские округа, что не только является отступлением от принципов и положений Федерального закона, но и нарушает его концепцию, не приближая, а отдаляя население от местных органов власти. Расширяя городскую черту до размеров района, субъект Федерации препятствует возможности осуществления местного самоуправления в целом ряде населенных пунктов, вошедших в состав городского округа и потерявших статус населенных пунктов. Вторая проблема территориальной организации местного самоуправления, которой способствовала нечеткость формулировок Закона, – это формирование сельских поселений, либо чрезвычайно мелких и неэффективных, вследствие отсутствия экономических основ для своего развития, либо чрезвычайно крупных и неэффективных с точки зрения обеспечения доступности местной публичной власти. В результате вышеперечисленных проблем в толковании ряда норм Федерального закона потребовалось принятие еще одного Закона, который уточнил особенности территориальной организации местного самоуправления и продлил срок определения границ и установления статуса муниципальных образований до 1 марта 2005 года. В 2004 году был принят целый ряд федеральных законов, одни из которых расширяют расходные полномочия местного самоуправления, а другие сокращают его доходные источники. Это и Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении 92 изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 102, и ранее указанный Федеральный закон № 199-ФЗ, и Градостроительный кодекс Российской Федерации103, и Жилищный кодекс Российской Федерации104, и др. При принятии поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации были изъяты из доходов, закрепленных за местными бюджетами, транспортный налог и 10 % подоходного налога; принятие новой главы Налогового кодекса Российской Федерации105 «Земельный налог» – сократило доходную базу муниципальных образований за счет предоставления льгот на федеральном уровне. Основной задачей Федерального закона № 122-ФЗ являлся пересмотр федерального отраслевого законодательства в части, касающейся разграничения полномочий между органами власти различных уровней и их финансового обеспечения. Согласно внесенным изменениям на органы местного самоуправления этим Законом был возложен целый ряд полномочий в области социальной сферы: в образовании, здравоохранении, жилищной и социальной политике, которые раньше осуществлялись государственными органами и не были отнесены к вопросам местного значения. Все перечисленные в Законе полномочия являются довольно затратными и требуют не только единовременных, но и постоянных значительных финансовых ресурсов. Дополнительный перечень вопросов местного значения, предлагаемый к закреплению за местными бюджетами Федеральным законом № 122-ФЗ, Жилищным и Градостроительным кодексами Российской Федерации, ведет к дальнейшему нарушению баланса между доходами и расходами местного самоуправления. Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607. Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16. 104 Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 14. 105 Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340. 102 103 93 Для восстановления баланса доходов и расходов местного самоуправления необходимо прекратить практику закрепления за местным самоуправлением новых вопросов местного значения без соответствующих источников финансирования. Кроме того, возникла острая необходимость в возврате местным бюджетам транспортного налога, увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепляемую за субъектом Федерации и полностью предназначенную для распределения между муниципальными образованиями, сохранение принципа Бюджетного кодекса Российской Федерации106 и Федерального закона № 131-ФЗ по закреплению законами субъектов Российской Федерации за муниципальными образованиями единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на долговременной основе. Помимо этого на сегодняшний день требует соответствующих изменений статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ, закрепляющая закрытый перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности: необходимо сделать его открытым. Примечательно, что вышеуказанным Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 года № 540-О принято решение, позволяющее органам местного самоуправления не рассматривать перечень имущества, установленный статьей 50, как закрытый. В данном Определении Конституционный Суд Российской Федерации установил, что перечень муниципального имущества, установленный в статье 50, не может рассматриваться как закрытый и не допускающий наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований107. Вместе с тем, законодатель не торопится с изменением трактовки данной статьи. Как отмечает Р. Бабун, здесь важен не только сам факт недопустимости установления закрытого перечня муниципального имущества, но и прямое указание Конституционного Суда на возможность наличия в муниципальной собственности имущества, предназначенного для формирования собственных доходов муниципальных образований. Однако в реальной жизни такого из- 106 107 Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2. 94 менения не произошло, и субъекты Российской Федерации продолжают оказывать давление на органы местного самоуправления с целью ускоренной приватизации всего и вся, а Государственная Дума Российской Федерации отказалась внести соответствующие изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ. Единственное, что было сделано (Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 281-ФЗ) – это перенос конечного срока отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества, не соответствующего требованиям статьи 50, с 1 января 2009 года на 1 января 2012 года. Но это не решение вопроса, а лишь оттяжка его решения. Следует отметить, что в целом механизм исполнения решений Конституционного Суда в России отсутствует, и депутаты могут сколь угодно долго оттягивать принятие законодательных актов, без которых реализовать эти решения практически невозможно108. Кроме того, до 2010 года просуществовала так и не реализованной норма пункта 6 статьи 50, предусматривающая, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом. В связи с этим у муниципальных органов власти вызывает тревогу складывающая в регионах практика корректировки реформы, когда проездные билеты для льготных категорий граждан предлагают оценить в 90 – 120 рублей, поездки в пригородном транспорте в 20 рублей, а лекарство в 50 рублей. Снова возникает вопрос, кто будет доплачивать до себестоимости проезд льготников в транспорте и покупку ими лекарств? Или опять все это ляжет на плечи местных бюджетов, а при условии отсутствия у них денег на население? Вызывают тревожные опасения законодательные инициативы ряда регионов России, в частности Башкирии, представляющие собой новый концептуальный подход к местному самоуправлению, а именно определяющий, что местное самоуправление осуществляется лишь на уровне микрорайонов и дворов, а на всех остальных территориях образуются территориальные органы 108 URL: http://www.pandia.ru/text/77/223/18833.php 95 государственной власти субъектов Российской Федерации. По сути, этим предложением перечеркиваются все достижения 10-летней истории развития местного самоуправления в России. Не является гладким процесс реализации переходных положений Федерального закона № 131-ФЗ внутри субъектов Российской Федерации. Так, в Оренбургской области Законом от 19 августа 2004 года № 1301/205III-ОЗ «О внесении дополнения в Закон Оренбургской области «О порядке наделения муниципальных поселения, городского образований округа, статусом муниципального городского, района, сельского преобразования муниципальных образований, установления и изменения границ муниципальных образований»109 органам государственной власти предоставлена возможность наделения муниципальных районов статусом городского округа. Наделение муниципального района статусом городского округа, фактически означает преобразование такого муниципального образования, как муниципальный район. Однако, в статье 13 Федерального закона № 131-ФЗ содержится исчерпывающий перечень случаев преобразования муниципальных образований, а именно: объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Таким образом, такой случай преобразования муниципального образования, как наделение муниципального района статусом городского округа, Федеральным законом № 131-ФЗ в настоящий момент не предусмотрен, что более подробно будет проанализировано в следующей главе настоящей работы. Отдельного упоминания заслуживает такой аспект как судебный порядок защиты местного самоуправления, поскольку он является одним из важнейших направлений взаимодействия органов местного самоуправления с государственной властью, гарантированный статьей 133 Конституции Российской Федерации. 109 Южный Урал. 2004. 21 августа. 96 При этом институт судебной защиты остается предметом серьезного обсуждения на всех уровнях публичной власти и если с 30 января 2009 года проблема освобождения органов местного самоуправления от уплаты государственной пошлины частично была решена (статьей 14 указанного Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 281-ФЗ органы местного самоуправления освобождаются от уплаты госпошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах), то вопрос, связанный с ограничением муниципалитетов на участие в конституционном правосудии остается открытым. В данном случае имеет место конституционно-правовой пробел, так как отсутствует сколько-нибудь разумное обоснование по отстранению органов местного самоуправления от конституционного судопроизводства, а именно от права обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. Ведь, например, если возникает ситуация, предусмотренная частью 5 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления вправе будут инициировать в судах общей юрисдикции проверку того или иного нормативного правового акта только на соответствие федеральным законам или договорам о разграничении предметов ведения и полномочий, но если спорный акт будет противоречить Конституции Российской Федерации, то в данном случае органы местного самоуправления будут лишены возможности оспорить такой акт в Конституционном Суде Российской Федерации. Это, в свою очередь, значительно сужает реальный объем возможностей по судебной защите местного самоуправления, поскольку наиболее заинтересованной стороной в инициировании судебной проверки нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации является орган местного самоуправления, а носителем права на такую инициацию будет орган, которым издан оспариваемый акт, что как минимум несправедливо. Реализация Федерального закона № 131-ФЗ наглядно свидетельствует о необходимости максимально сплоченного взаимодействия всех уровней публичной власти, в особенности с федеральными органами государственной власти, Президентом Российской Федерации. 97 К сожалению, возможности такого взаимодействия в отношении муниципального сообщества существенно ограничены. Созданный в мае 1997 года Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, являвшийся координационным центром при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправление и подготавливающий соответствующие предложения Президенту Российской Федерации, был упразднен в мае 2004 года. В июле 2004 года упразднена Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления. При этом вызывает недоумение то обстоятельство, что указанные преобразования произошли в связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ, а также под оптимизации эгидой структуры совершенствования и упорядочения государственного управления, функций федеральных органов исполнительной власти. Взамен перечисленным структурам в составе Комиссии при Президенте Российской Федерации по совершенствованию государственного управления в июле 2004 года создана лишь межведомственная рабочая группа по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления. Пожалуй, это поспешное и недостаточно обоснованное решение. Об эффективности совещательных структур можно судить по работе Государственного рекомендациями полномочия по совета и Российской предложениями обеспечению Федерации, которого в Президент согласованного соответствии реализует функционирования с свои и взаимодействия органов государственной власти. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации. Отрадно, что Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 2007 года № 1451 был воссоздан Совет по развитию местного самоуправления110. 110 Собрание законодательства РФ. 2007. № 45. Ст. 5462. 98 Вместе с тем настораживает, что в составе Совета представители муниципалитетов составляют лишь третью его часть на фоне представителей федеральных и региональных властей. К сожалению, в состав Совета не включены представители даже наиболее крупных межмуниципальных организаций, союзов, ассоциаций, хотя именно в них аккумулируется ценный опыт правоприменительной практики. В связи с этим необходимо наиболее полно представить муниципальное сообщество во всех уровнях государственной власти, наладить механизм «обратной связи» активному процессу изменения действующего законодательства о местном самоуправлении, способствовать возможности участия муниципального сообщества в законодательном процессе. Подводя итог проведенному анализу вопроса становления конституционной концепции местного самоуправления в современной истории России к настоящему моменту, можно сделать следующие основополагающие выводы: Федеральный закон №131-ФЗ и запущенная им муниципальная реформа все же сыграли свою положительную роль в укреплении конституционной концепции местного самоуправления в России. Так, в рамках рассмотренных процессов, была проведена территориальная реорганизация местного самоуправления (чему более подробно будет посвящена следующая глава настоящей работы), в результате которой количество муниципальных образований муниципалитетами образованиями стали обрели все увеличилось города сельские и почти право поселения. вдвое, быть при этом муниципальными Появилось пять видов муниципальных образований – городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. Были разграничены полномочия между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти; между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями. В Федеральном 99 законе №131-ФЗ исчерпывающе определены вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований. Возросла финансовая поддержка территорий со стороны государства, хотя это в основном произошло не за счет укрепления собственной доходной базы муниципальных образований, а за счет федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов. С учетом их реализации на местном уровне удалось решить некоторые проблемы в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства, сноса аварийного и ветхого жилья, капитального ремонта жилищного фонда, дорожного хозяйства, благоустройства и др. Возросло значение представительной ветви в системе местной власти, увеличилось количество депутатов в представительном органе, окрепла партийная составляющая в организации его деятельности. Установленные Федеральным законом №131-ФЗ формы организации местной власти не предполагали для крупных муниципалитетов совмещения руководства местными представительным и исполнительным органами в одном лице. Напротив, усилился контроль со стороны представительного органа за деятельностью главы муниципального образования вплоть до удаления его в отставку. Получили развитие процедуры непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (собрания, конференции, сходы; публичные слушания; опросы граждан), новый импульс развития был придан территориальному общественному самоуправлению. Создана новая система союзов и ассоциаций муниципальных образований, центральным звеном которой являются советы (объединения) муниципальных образований в каждом субъекте РФ и состоящее из них единое общероссийское объединение муниципалитетов. Однако сегодня необходимо констатировать, что, несмотря на имеющиеся достижения, реальные результаты муниципальной реформы далеко не в полной мере воплотили те цели, которые были положены в ее основу, в связи с чем, в 100 последующих главах настоящей работы будут более подробно проанализированы вышеперечисленные моменты. Вместе с тем уже сейчас можно сформулировать те основные цели, на достижение которых, как представляется, в первую очередь должно быть направлено дальнейшее совершенствование основ местного самоуправления. Первая цель законодательной – базы формирование местного стабильной самоуправления, и более четкое и совершенной оптимальное разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Вторая цель – приведение в соответствие расходных полномочий муниципальных образований доходным источникам их бюджетов. Третья цель – приближение муниципальной власти к населению, формирование структур гражданского общества на местном уровне, вовлечение широких слоев населения в самоуправленческий процесс. Глава 2. Основы территориальной организации местного самоуправления в современной России как одного из основных элементов концепции местного самоуправления § 1. Развитие территориальных основ конституционной концепции местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации Вопрос о территориальной организации местного самоуправления все годы становления местного самоуправления в России остается одним из актуальных и 101 спорных, вызывающих дискуссии в кругах научных и практических работников. Актуальность рассмотрения данного вопроса в рамках настоящей работы обусловлена местного необходимостью самоуправления соотношения с территориальной конституционной концепцией организации местного самоуправления, с учетом исторических этапов становления и развития местного самоуправления, а также практики развития и реализации норм международного права и законодательства Российской Федерации в данной сфере. Начиная с 1990 года, формирование института местного самоуправления являлось частью широкого экономической систем. федеративное устройство процесса Как либерализации следствие, и по-новому территориальная политической были и урегулированы организация местного самоуправления. В этой связи А.Н. Максимов в качестве этапов развития федеративного устройства России обозначает: - этап сохранения федерации национально-государственного типа (когда субъектами Российской Федерации были только автономные национальногосударственные образования) – до 31 марта 1992 года, – даты заключения Федеративного договора, когда субъектами Российской Федерации стали все края, области, города федерального значения, а также автономная область и автономные округа; - этап становления федерации на договорной основе, 31 марта 1992 года – 12 декабря 1993 года; - этап развития федерации на конституционной основе (со дня принятия Конституции России 12 декабря 1993 года)111. При этом важно отметить, что Конституция России 1993 года сформулировала иные подходы к организации местного самоуправления по сравнению с предыдущим периодом, однако принципиальные изменения в его соотношении с административно-территориальным устройством на практике произошли не сразу. Толчком к кардинальным изменениям стало ранее Максимов А.Н. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 37. 111 102 отмеченное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 октября 1996 года «О системе органов государственной самостоятельность власти в Удмуртской Республике», административно-территориального подтвердившее устройства и территориальной организации местного самоуправления, а также автономию субъектов Федерации в решении вопросов административно-территориального устройства112. В данной связи вызывает интерес позиция В.И. Фадеева, согласно которой территориальная организация местного самоуправления за истекший период прошла самостоятельные этапы, со следующей периодизацией: - первый этап: с 1990 – 1991 годы по октябрь – декабрь 1993 года, когда местное самоуправление осуществлялось в рамках существующих административно-территориальных единиц; - второй этап: со времени поэтапной конституционной реформы и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, когда был закреплен поселенческий принцип организации местного самоуправления и при этом исключена жесткая привязка территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, к существующим административно-территориальным единицам; - третий этап: с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», когда определение исчерпывающего перечня видов и наименований муниципальных образований было отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации; - четвертый этап начался с реализацией норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусмотрел, по сути, 112 Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708. 103 переход к единообразной для всех субъектов Федерации территориальной организации местного самоуправления113. Федеральный закон № 131-ФЗ в статье 2 содержит четкое закрепление о пяти муниципальных единицах, которые существуют в Российской Федерации и в которых осуществляется местное самоуправление. Среди них: сельское поселение; городское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения. При этом, Н.С. Тимофеев обращает внимание, что хотя Закон 2003 года № 131-ФЗ предусматривает 5 типов муниципальных образований, при установлении границ и статуса муниципальных образований могут возникнуть 4 вида городских поселений, 3 вида сельских поселений на территориях с высокой плотностью населения, 5 видов сельских поселений на территориях с низкой и средней плотностью населения и в труднодоступных местностях, 4 вида городских округов, 4 вида муниципальных районов114. В закреплении территориальных пределов местного самоуправления важно учесть установку Европейской хартии местного самоуправления на такое управление со стороны местных сообществ, которое было бы «одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину». Именно эта позиция Европейской хартии не раз ложилась в основу решений Конституционного Суда России. Однако, как отмечает И.В. Выдрин, тезис о необходимости максимального приближения местной власти к населению (а значит, количественного роста муниципальных образований)…, ставший лозунгом муниципальной реформы образца 2003 года, себя не оправдал. Соответствующие преобразования проводились в весьма сжатые сроки, в должной мере не учитывали мнений специалистов, не подкреплялись продуманными финансово-экономическими мероприятиями, в итоге случилось то, что и должно было случиться. Многие муниципальные территории сегодня оказались неспособными эффективно решать Фадеев В.И. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1996. С. 15– 27; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2008. С. 292–302. 114 Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2007. С. 8. 113 104 вопросы местного значения, предоставлять качественные услуги населению, а именно эти критерии должны находиться в основе территориального устройства местного самоуправления. Вот почему уже сейчас мы являемся свидетелями обратного процесса, ведущего к сокращению муниципальных образований. Главным образом речь идет о тенденции сведения к минимуму поселенческого уровня местного самоуправления с передачей его полномочий на уровень муниципальных районов115. Ряд других российских экспертов в области местного самоуправления отмечают появление новой тенденции, связанной, по их мнению, с началом широкой кампании по объединению ныне существующих в Российской Федерации муниципальных образований. Признается, правда, что она затронет в первую очередь низовое звено самоуправляющихся территорий – сельские поселения. В частности, Е.А. Кодина и И.В. Бабичев предрекают масштабные территориальные преобразования в субъектах Российской Федерации, которые, по их оценкам, коснутся не только муниципального устройства, но также, возможно, деления»116. и «сетки существующего Аналогичным образом административно-территориального прогнозирует развитие событий и В.С. Тимченко, по словам которого, «настала пора подумать об оптимизации территории муниципальных образований, прежде всего поселенческого уровня»117. Как отмечает В.Л. Глазычев еще на стадии разработки Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специалисты предупреждали, что минимальная численность жителей в поселении должна составлять не менее 30 тысяч человек. Только в этом случае налоговые сборы хотя бы в минимальной степени в состоянии покрывать Выдрин И.В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. № 5. С. 12. 116 Кодина Е.А., Бабичев И.В. Некоторые итоги и тенденции развития местного самоуправления, или Куда идет муниципальная Россия // Местное самоуправление. 2009. № 11–12. С. 4. 117 Тимченко В.С. О некоторых вопросах развития местного самоуправления в России в связи с реализацией Федерального закона № 131-ФЗ // Муниципальная власть. 2010. № 3. С. 6. 115 105 расходные обязательства118. Хотя данная позиция и представляется крайне спорной, так как обеспеченность расходных обязательств зависит, прежде всего, от существующей налоговой системы, а не от количества жителей того или иного поселения, между тем действующее российское законодательство допускает возможность создания муниципальных образований с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. «В результате, – указывает В.С. Тимченко, – оказались неучтенными не только перспективные тенденции, как растущая неравномерность расселения и усиливающаяся урбанизация, но и многие текущие факторы, включая ресурсную обеспеченность территорий и способность их к самостоятельному существованию, и главное – развитию»119. В этой связи важно подчеркнуть, что под территориальной основой как раз и понимается совокупность норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К числу наиболее важных вопросов местного территориального устройства, требующих законодательного регулирования, следует отнести: - образование муниципального образования; - состав территории муниципального образования; - границы муниципального образования; - изменение состава территории муниципального образования; - упразднение муниципального образования. Как отмечает Н.В. Постовой, осуществление власти в обществе и в государстве связано с территориальным устройством120. Развивая данную мысль, Е.И. Колюшин указывает, что местное самоуправление осуществляется только там, где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины121. Одновременно В.И. Фадеев отмечает, что территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой Глазычев В. Самоуправление на местности // Коммерсантъ. 2006. 28 сентября. Муниципальная власть. 2010. № 3. С. 6–7. 120 Постовой Н.В. Территориальная основа местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8. С. 3. 121 Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления… С. 72. 118 119 106 совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения122. Такой же точки зрения придерживаются А.Н. Писарев и Е.С. Шугрина123. В.А. Баранчиков придерживается несколько иной точки зрения124. Хотя он и не дает определения территориальной основы, однако, исходя из его суждений, можно логически предположить, что автор подразумевает и под территориальной основой совокупность отношений, регулируемых нормами права. Таким образом, практика реализации федерального законодательства о местном самоуправлении показывает, что одной из наиболее сложных и актуальных проблем является определение территориального уровня, на котором может и должно осуществляться местное самоуправление – то есть уровня, на котором могут и должны создаваться муниципальные образования. Дискуссии о территориальной организации муниципальной власти, об использующихся в этой сфере вариантах и моделях характерны для многих стран в различные периоды их существования. Практически общепризнано, что не существует одного, пригодного на все времена и в любых условиях решения этой проблемы. На выбор той или иной модели влияют разнообразные факторы. В научной литературе выделяется четыре группы таких факторов: - факторы, влияющие на эффективность и качество муниципальных услуг; - факторы, связанные с созданием условий для участия населения в управлении муниципальным образованием. Общераспространенная точка зрения состоит в том, что наилучшие условия для участия населения в управлении муниципальным образованием обеспечиваются в небольших муниципалитетах поселенческого уровня. В этом случае власть оказывается более доступной для жителей и более подотчетной им. Практика свидетельствует, что в мелких муниципальных образованиях более высока явка на выборы и другие формы Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. М., 1997. С. 195. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 1997. С. 15–16; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 86. 124 Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. М., 1999. С. 29. 122 123 107 общественного волеизъявления, больше доверия населения к власти. Население в подобных муниципалитетах во многих случаях оказывается достаточно однородным, тем самым власть объективно может выражать его интересы в более полной мере. В то же время меньше вероятность, что власть будет подчинена интересам крупных лоббистов. Но существуют и противоположные аргументы. Так, считается, что более крупные муниципалитеты выполняют более широкий набор функций и тем самым играют большую роль в жизни людей, проживающих на этой территории. Это стимулирует интерес населения к участию в управлении, а также способствует привлечению более квалифицированных кандидатов на местные выборы; - факторы, влияющие на финансовую устойчивость муниципального образования, а также же на справедливость распределения финансовых средств. Более крупные муниципальные образования, в общем и целом, обеспечивают большую финансовую устойчивость за счет того, что в рамках муниципального образования средства могут перераспределяться между его более богатыми и более бедными территориями. В то же время подобное перераспределение в определенной степени нарушает базовый принцип, на котором строятся муниципальные финансы в либеральной экономике: тот, кто получает выгоды от потребления муниципальных услуг, должен оплачивать эти услуги. Исходя из этого, считается, что крупные муниципальные образования могут покрывать свои потери за счет перераспределения, и потому не столь активны в поиске способов экономии средств, в частности менее склонны к кооперации, децентрализации механизмов предоставления услуг, а так же к привлечению сторонних организаций. Однако и мелкие муниципалитеты не могут в полной мере обеспечить справедливость при финансировании муниципальных услуг. Существенным фактором здесь выступают так называемые эффекты перелива, возникающие в условиях, когда жители одного муниципального образования пользуются услугами, предоставляемыми другим муниципальным образованием. Такая ситуация характерна, например, для пригородов, где действуют самостоятельные 108 муниципалитеты, однако жители активно используют прилегающую городскую инфраструктуру. Более крупные муниципальные образования позволяют существенно смягчить эту проблему, в максимальной степени включив в свой состав те населенные пункты, для которых характерны подобные эффекты. Однако существуют и альтернативные способы решения этой проблемы – с помощью трансфертов от вышестоящего уровня власти либо через межмуниципальные соглашения; - факторы, связанные со стратегическим развитием на муниципальном уровне. Как правило, крупные муниципальные образования имеют безусловные преимущества с точки зрения обеспечения интересов стратегического развития. Они в большей мере могут концентрировать ресурсы на приоритетных направлениях, а также способствовать формированию благоприятного инвестиционного климата: развивать транспорт, образование, обеспечивать общественную безопасность. Тем самым крупные муниципальные образования создают лучшие условия для стимулирования экономического роста и формирования конкурентных преимуществ. Основное преимущество крупных муниципалитетов обычно видится в возможности в их рамках перераспределять средства, компенсируя неравномерность распределения налоговой базы. Этот аргумент приводится в качестве наиболее принципиального для обоснования выбора районной модели. В условиях поселенческой модели многие муниципалитеты могли бы остаться без собственных источников доходов, что обострило бы проблему предоставления муниципальных услуг, привело бы к ускорению исчезновения экономически несостоятельных населенных пунктов, усилению оттока населения. Однако высказывались и противоположные аргументы. Например, Т. Летунова отмечает, что у крупных муниципалитетов не будет времени и желания заниматься небольшими и отдаленными населенными пунктами, поэтому последние будут заброшены, обострится проблема мелких деревень, 109 ликвидация населенных пунктов при районной модели будет идти более быстрыми темпами, чем при поселенческой125. Ещё один аспект выравнивания связан не с доходами, а с расходами на предоставление муниципальных услуг, различия в которых могут нивелироваться на районном уровне. Другой позитивный фактор, упоминаемый И. Стародубровской в связи с крупными муниципальными образованиями – создание условий для решения долгосрочных задач. Консолидация средств на уровне района позволяет увеличивать капиталовложения. Более крупный муниципалитет имеет большие возможности для привлечения инвесторов, налаживания межрегиональных связей, тем самым он создает более благоприятные предпосылки для ускорения экономического роста и повышения качества муниципальных услуг. Основные негативные тенденции в крупных муниципальных образованиях определяются в первую очередь отделением власти от населения, усилением бюрократизации власти. Что касается небольших поселенческих муниципалитетов, то их наиболее существенные преимущества связывались с близостью власти к людям, ее большей отзывчивостью на нужды жителей. Основные недостатки поселенческой модели сводятся в первую очередь к раздуванию управленческого аппарата и недостатку квалифицированных управленческих кадров126. Применительно к территориальной организации местного самоуправления необходимо остановиться и на таком понятии как «муниципальное образование». Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Данный термин впервые в российском законодательстве появился в части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и служит в контексте Кодекса для обозначения населенной территориальной единицы, являющейся субъектом отношений, 125 URL: http://www.orlis.ru/books/letunova-t/problemy-reformy-mestno.html. Стародубровская И. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М., 2005. С. 11. 126 110 регулируемых гражданским законодательством. При этом в Гражданском кодексе Российской Федерации определение этому термину не дается. Статья 2 муниципальному Федерального образованию закона как № городское 131-ФЗ дает определение или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Как отмечает Б. Горохов, необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах Российской Федерации стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление127. При этом, И.В. Бабичев определяет муниципальное образование как сложносоставную юридическую конструкцию, публично-правовую систему, состоящую из элементов – субъектов и объектов местного самоуправления. К субъектам местного самоуправления относятся территориальный публичный коллектив, состоящий, в свою очередь, из субъектов местного самоуправления – граждан и местных сообществ, органы местного самоуправления, организации территориального общественного самоуправления, являющимся образования, относятся: поселенческообразующий самоуправления. составными территория, (градообразующий) К объектам элементами местного муниципального очерченная границами; инфраструктурный комплекс, находящийся в муниципальной собственности; средства местного бюджета; имущественные права муниципального образования; набор вопросов местного значения; власть. Основными же объектами местного самоуправления, являющимися элементом муниципального образования как публично-правовой системы, выступает собственно населенный пункт в установленных территориальных Горохов Б. Споры, связанные с определением территорий муниципальных образований // Вопросы местного самоуправления. 2004. № 1. С. 100. 127 111 границах с поселенческообразующим (градообразующим) инфраструктурным комплексом, находящимся в муниципальной собственности, и власть во всей ее структурной сложности – прежде всего власть местного самоуправления (муниципальная власть), а также государственная власть и власть общественная. Основным субъектом местного самоуправления – элементом муниципального образования выступает население муниципального образования (территориальный публичный коллектив) во всей его структурной сложности128. Таким образом, особенность муниципального образования как юридической конструкции состоит как раз в том, что оно объединяет в себе как субъекты, так и объекты местного самоуправления, перечисленные выше, проявляя в правоотношениях свойства как субъекта, так и объекта. Взаимодействуя с иными субъектами права, муниципальное образование (посредством своих органов местного самоуправления) выступает как субъект права, субъект местного самоуправления. При взаимодействии органов местного самоуправления между собой, с территориальным публичным коллективом, при взаимодействиях местных сообществ и граждан по вопросу принятия и осуществления планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, что является составной частью процесса определения и нормативизации общих целей территориального публичного коллектива и муниципального образования, последнее выступает как объект местного самоуправления, как объект таких правоотношений. Наличие одновременно субъектных и объектных свойств у муниципального образования еще раз подчеркивает его базовую роль в правовой системе местного самоуправления. Органы же местного самоуправления и сам территориальный публичный коллектив регулируют права и обязанности граждан, местных сообществ, самого публичного коллектива в отношении местного самоуправления, т.е. правоотношения, но не сами себя как объекты. Бабичев И.В. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 23 – 34. 128 112 При разработке проекта Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» этот термин использовался в более широком смысле и обозначал базовые субъект и объект отношений, связанные с реализацией права на местное самоуправление. Данный Закон следующим образом определил этот термин: городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Таким образом, из указанного определения, имевшего место в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года, отличительными признаками муниципального образования выступают: - населенная территория; - осуществление на ней местного самоуправления; - обособленная муниципальная собственность; - местный бюджет; - выборные органы местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ, как отмечалось выше, определяет данное понятие путем перечисления типов муниципальных образований. При этом, Конституция Российской Федерации в статье 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления: - местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях; - территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций; 113 - изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Из приведенного анализа следует вывод, что в настоящий момент в сфере территориальной организации местного самоуправления следует четко определиться с понятием «муниципальное образование». По-сути, его правовое определение в настоящее время отсутствует. Определение, приведенное в Федеральном законе № 131-ФЗ, не раскрывает существенные признаки муниципального образования. В этой связи следует согласиться с позицией В.В. Пылина, согласно которой «муниципальное образование» можно определить как территорию, в границах которой самоуправление в населением пределах, самостоятельно установленных осуществляется Конституцией местное Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Федерации, в целях решения вопросов местного значения непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления исходя из интересов населения129. Говоря о практике территориальной организации местного самоуправления в России в переходный период, с целью уяснения процессов формирования муниципальных образований на различных этапах развития местного самоуправления, необходимо привести следующие статистические данные. До 1 марта 2005 года законами субъектов Российской Федерации были установлены границы 24316 муниципальных образований. В течение переходного периода и после его окончания принимались законы субъектов Российской Федерации об изменении границ муниципальных образований, о преобразовании муниципальных образований. Всего с 2006 по 2009 годы установлено 378 случаев изменения границ муниципальных образований, при этом в 2008 году количество изменений границ в 2 раза превышает аналогичный показатель за 2006 год – 192 случая в 2008 году против Пылин В.В. Некоторые проблемы и пути их решения в сфере территориальной организации местного самоуправления в России // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 2. С. 31–34. 129 114 93 в 2006 году. Изменения границ проводились в 44 субъектах Российской Федерации. Как правило, инициируют процедуру изменения границ муниципальных образований органы местного самоуправления – в 303 случаях из 352, в 35 случаях подобные процессы инициировали органы государственной власти субъектов Российской Федерации и только в 24 случаях – население. По решению судов различной инстанции границы муниципальных образований были изменены в 16 муниципальных образованиях. С 2006 по 2009 год, установлено 338 случаев преобразования муниципальных образований, при этом количество преобразований в 2008 году в 10 раз превышает количество подобных преобразований в 2006 году – 267 против 22. Из указанного количества преобразований в 324 случаях осуществлялось объединение муниципальных образований – в основном сельских поселений, в 5 случаях было осуществлено разделение муниципальных образований (в Свердловской, Оренбургской, Тульской и Рязанской областях, Республике Татарстан). Также с 2006 по 2009 годы 9 городских округов были лишены своих статусов и преобразованы в городские поселения, при этом городские поселения статусом городских округов не наделялись. Таким образом, если на 1 января 2006 года законами субъектов Российской Федерации были установлены границы 24219 муниципальных образований, то по итогам переходного периода количество муниципальных образований незначительно сократилось. Так, на 1 января 2009 года на территории Российской Федерации образовано 24161 муниципальное образование, из них: 507 городских округов, 1810 муниципальных районов, 1745 городских поселений, 19863 сельских поселений и 236 внутригородских муниципальных образований. Проводя сравнительный анализ рассматриваемого периода, можно сделать вывод, что картина по формированию муниципальных образований на различных уровнях выглядела таким образом (на основании данных, размещенных в Бюллетенях «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации» 115 на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики 130), как приведен в таблице 1. Таблица 1 По состоянию на дату городские округа 2006 год 2007 год 2008 год 2009 год 522 520 521 507 Муниципальные образования в том числе по типам муниципальные поселения районы всего в том числе городские сельские 1801 21660 1741 19919 1793 21658 1732 19919 1799 21595 1734 19861 1810 21608 1745 19863 При этом можно привести ряд ярких примеров в отдельных регионах Российской Федерации: так в 2007-2008 годах существенно изменилась территориальная организация местного самоуправления в Калининградской области, вследствие которой городские округа были наделены статусом муниципальных районов с образованием на их территориях сельских и городских поселений, и количество муниципальных образований увеличилось с 36 до 88. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации в 2006 году в Калининградской области насчитывалось 3 муниципальных района и 19 городских округов. К 2008 году картина организации местного самоуправления существенно изменилась, и на территории данного региона было образовано 15 муниципальных районов и осталось лишь 7 городских округов131. Существенное сокращение общего количества муниципальных образований произошло в Башкирии. Вследствие принятия и вступления в силу Закона Республики Башкортостан от 19 ноября 2008 года № 50-з «Об изменении границ и объединении отдельных сельских поселений в Республике Башкортостан»132 количество сельских поселений сократилось на 124 единицы. 130 URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1244553308453. Итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»… С.37-45. 132 Республика Башкортостан. 2008. 20 ноября. 131 116 Также с 2006 по 2009 год установлено 17 случаев изменения статуса поселений с городского на сельское, что согласно действующему федеральному законодательству преобразованием не является, при этом сельские поселения статусом городских не наделялись. Для наглядности следует отметить, что по данным, размещенным в Бюллетене «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации – 2013 год» на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики, на 1 января 2013 года число муниципальных образований в Российской Федерации составляет 23001, в том числе по типам: муниципальные районы – 1817; городские округа – 518; внутригородская территория города федерального значения – 257; поселения (всего) – 20409, в том числе городские – 1687, сельские – 18722133. Приведенные данные свидетельствуют, что на практике прослеживается тенденция к снижению количества муниципальных образований, в основном за счет преобразования (объединения) сельских поселений. § 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления В соответствии с одним из основных конституционных принципов местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Развивая данный принцип, Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет, что установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Одновременно данный Закон устанавливает исчерпывающий перечень типов муниципальных образований, в отличие от Закона 1995 года 133 URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1244553308453. 117 № 154-ФЗ, который рассматривал муниципальные образования в свободном варианте, связывая их с городскими и сельскими поселениями и иными территориями. При этом, в части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Как отмечает в этой связи С.Ю. Кабашов, Конституция Российской Федерации использует термины «городское, сельское поселение», «иная территория» (населенная) и таким образом устанавливает поселенческую (территориально-поселенческую), а не сообщническую (от слова сообщество) модель местного самоуправления134. Следует вывод, что данное положение Конституции России определяет и поселенческий принцип создания муниципальных образований. Также и в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 3 декабря 2002 года № 93-Г02-24 указывается, что в основе формирования любого муниципального образования, в том числе путем его реорганизации, лежит поселенческо-территориальный принцип, который должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, находящихся в ведении местного самоуправления, а не оценка деятельности самоуправляющегося населения по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий135. Согласно ранее указанному Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» по смыслу статьи 131 (часть 1) в ее связи со статьями 12 и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, городские и сельские муниципальные образования как Кабашов С.Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации: учеб. пособие. М., 2010. С.33. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 03 декабря 2002 г. № 93-Г02-24 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 134 135 118 таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти. Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, – с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, – может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации136. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. При этом территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, поселений, составляющих исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения, могут не включаться в состав территорий поселений. Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Исключения из вышеуказанных правил могут составлять субъекты Федерации 136 или отдельные районы Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708. в субъектах Федерации, которые 119 постановлением Правительства Российской Федерации признаются территориями с низкой плотностью населения. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 года № 707-р определены территории с низкой плотностью населения в 30 субъектах Федерации137. В границах этих административно-территориальных единиц могут создаваться межселенные территории – территории, не входящие в состав поселений, управление которыми осуществляют непосредственно органы местного самоуправления муниципальных районов. Таким образом, Федеральным законом № 131-ФЗ определены три основных (и наиболее распространенных) типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы и поселения (городские и сельские). Городские округа являются муниципальных одноуровневыми районов муниципалитетами. создается двухуровневая На территории система местного самоуправления, при которой на одной и той же территории действуют два типа муниципалитетов – муниципальные районы и поселения. Федеральный закон № 131-ФЗ также содержит норму об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления, указанная выше, касается не территорий, а целей, в которых это ограничение допускается. Таким образом, вся территория Российской Федерации должна быть «покрыта» муниципальными образованиями. Это существенно, так как теоретически возможна модель территориальной организации местного самоуправления, при которой в границы муниципальных образований включаются населенные пункты, может быть, с небольшой прилегающей территорией, а вся остальная территория остается под управлением исключительно органов государственной власти. Практика территориальной организации местного самоуправления такова, что к 2009 году, т.е. концу переходного периода, из 81 субъекта Российской Федерации, территориальное устройство субъектов Российской Федерации 137 Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2318. 120 полностью совпадает в соотношении со сформировавшимся муниципальным делением в 57 регионах, частично в 22 и лишь в Калининградской области и Республика Тыва не совпадает138. За время действия Закона Российской Федерации 1991 года и Федерального закона 1995 года в Российской Федерации зарегистрировано в качестве муниципальных образований: - 427 городов областного (республиканского, краевого и окружного) значения из 590 (72 %); - 1596 районов из 1856 (83 %); - 160 городов районного значения из 499 (33 %); - 453 поселков из 1900 (28 %); - 8407 сельских округов из 24275 (34 %); - а также 197 городских района и 291 населенный пункт. Из приведенных данных следует, что наиболее многочисленной группой являются регионы, в которых самоуправление получили города областного значения и приравненные к ним, а также все районы субъекта Федерации. Следует отметить, что Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 год) и Закон Российской Федерации местном «О осуществление местного самоуправлении» самоуправления на (1991 год) предусматривали территориях существующих административно-территориальных единиц: сельсовет, поселок, сельский район, город, район в городе и т.п. При этом одна самоуправляемая единица находилась в административном подчинении другой. В течение времени наблюдались изменения в подходах органов государственной власти субъектов Российской Федерации к установлению территориальных основ местного самоуправления, но вместе с тем принципиально субъекты Российской Федерации в части решения этого вопроса разделились на несколько относительно устойчивых групп: Итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»… С. 31–36. 138 121 - муниципальные образования на уровне районов – в 6 субъектах Российской Федерации; - муниципальные образования на уровне районов и крупных городов – в 37 субъектах Российской Федерации; - муниципальные образования на уровне сельсоветов, поселков и малых городов – в 5 субъектах Российской Федерации; - муниципальные образования на уровне административных районов, городов и сельских округов – в 23 субъектах Российской Федерации; - на уровне городских районов и округов – в 2 субъектах Российской Федерации; - на уровне городов и сельских округов – в 11 субъектах Российской Федерации; - не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями – в 5 субъектах Российской Федерации. Федеральный закон № 131-ФЗ содержит требования к формированию территорий муниципальных образований, существенно отличающиеся от соответствующих положений прежней редакции названного Закона. Если ранее субъекты Российской Федерации имели возможность устанавливать территории муниципальных образований практически без какихлибо ограничений, разделять или не разделять вопросы местного значения, доходные источники местных бюджетов, объекты собственности между муниципальными образованиями по собственному усмотрению, то в новой ситуации устанавливаются: обязательность наличия нескольких категорий муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа); вопросы местного значения, относящиеся к компетенции каждой из категорий муниципальных образований; требования к формированию территорий муниципальных образований. Закон 2003 года в части установления территориальной основы местного самоуправления базируется на понятии «поселение», определенном иначе, чем в 122 градостроительном законодательстве. В соответствии с Конституцией Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях». Если буквально следовать норме этой статьи, а под поселениями понимать населенные пункты, то каждый населенный пункт должен получить статус муниципального образования, что представляется нецелесообразным. Поэтому в Законе 2003 года городским поселением признается «город или поселок с прилегающей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления», в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями; сельским поселением – «один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления». Далее через понятие «поселение» определяются еще несколько видов муниципальных образований (муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения). Редакцией Закона 1995 года было предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Здесь имеет место перечисление возможных территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, но не содержится требования об обязательном осуществлении местного самоуправления на этих территориях, и очевидно, что их перечень не является «закрытым». 123 В результате этого, а также с учетом собственных полномочий в области определения территориальной основы местного самоуправления органы государственной власти субъектов Российской Федерации приняли для себя различные модели территориальной организации местного самоуправления. При этом никаких предписаний со стороны федерального законодателя о принципах формирования той или иной территориальной основы местного самоуправления в субъекте Российской Федерации не имелось, и субъекты Российской Федерации были совершенно свободны в ее выборе. Кроме того, существенные различия между редакцией Закона 1995 года и редакцией Закона 2003 года имеются в части решения вопросов установления территорий муниципальных образований; образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; установления и изменения их границ. Закон 2003 года хоть и предусматривает установление границ территорий муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации, но содержит требования к их установлению. Для обеспечения единого подхода к определению территорий муниципальных образований статьей 11 Федерального закона № 131-ФЗ были сформулированы принципы установления их границ. При этом в основу муниципально-территориального деления положены географические (пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов), а не экономические (наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг) или организационные (работоспособность системы управления, прежде всего – дееспособность органов местного самоуправления) принципы. Экономическими и организационными критериями было отчасти подкреплено формирование территорий городских поселений и округов (наличие инфраструктуры) и, в какой-то мере, муниципальных районов (наличие условий для осуществления полномочий), однако данные критерии и здесь имеют характер дополнительных. Базовым же принципом деления также остаются границы географических объектов и расстояния от них. 124 Для муниципальных районов введены следующие требования: - границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Представляется явно необоснованным ставить условие о возможности осуществления муниципальным районом государственных полномочий, так как муниципальное образование создается в первую очередь для решения вопросов местного значения, а вовсе не для реализации государственных полномочий. Как справедливо отмечает Э.А. Уткин, передаваемые полномочия не должны создавать препятствия для решения муниципальными органами власти вопросов местного значения или ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования139; - принцип транспортной доступности, в соответствии с которым границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. При этом Законом определено, что требование транспортной доступности может в соответствии с законами субъектов Российской Федерации не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. Для поселений Законом определен состав территорий городских и сельских поселений, а также введен принцип пешеходной доступности для поселений, в состав которых входит несколько населенных пунктов. В частности, в соответствии с первоначальной редакцией Федерального закона № 131-ФЗ в состав территории поселений могли входить: 139 URL: http://sbiblio.com/biblio/archive/municupr/6.aspx. 125 - для городских поселений: один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями; - для сельских поселений: один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый), а также сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек (в соответствии с законами субъекта Российской Федерации с учетом плотности населения и доступности территории поселения). При установлении границ сельских поселений, состоящих из нескольких населенных пунктов, по Закону должно было выполняться требование пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. В отношении городских округов было установлено, что городским округом является городское поселение; соответственно состав территории городского округа аналогичен составу территории городского поселения. При этом обязательным условием наделения городского поселения статусом городского округа признано наличие у городского округа и прилегающего муниципального района социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления этих муниципальных образований вопросов местного значения городского округа и муниципального района соответственно и переданных отдельных государственных полномочий. Таким образом, перечисленные выше принципы и ограничения на процесс формирования муниципальных образований должны были обеспечить создание унифицированной системы местного самоуправления на территории всей Российской Федерации. Однако уже в первые месяцы реализации реформы местного самоуправления были выявлены существенные недостатки 126 законодательного регулирования территориальных основ организации местного самоуправления. В части регулирования процесса формирования сельских поселений наибольшие споры вызвали следующие нормы Закона. Прежде всего, законодательством не раскрывалось понятие «пешеходная доступность», не были определены какие-либо количественные характеристики пешеходной доступности, да и сам принцип признавался архаичным, не отвечающим современным реалиям того времени. Кроме того, необходимость одновременно учитывать критерии численности населенных пунктов, входящих в состав сельского поселения, и пешеходную доступность административного центра, вызвала затруднения в нарезке границ сельских поселений. В результате, в последующих редакциях Закона требование учета пешеходной доступности было несколько смягчено путем добавления словосочетания «как правило» в пункт 11 части 1 статьи 11. Существенные затруднения при нарезке границ поселений были вызваны тем, что перечень территорий с низкой плотностью населения устанавливается на федеральном уровне, при этом к территориям с низкой или высокой плотностью относились в целом субъекты Федерации или районы субъектов Федерации. Однако в России нередко наблюдаются ситуации неравномерного распределения населения по территории отдельных районов, когда в районах с нормальной плотностью населения встречаются анклавы практически незаселенной земли. Разграничение этих территорий между поселениями соответствует нормам Закона, но практически не имеет смысла, поскольку большая часть территории таких поселений оказывается незаселенной. Тем не менее, эта проблема осталась без внимания законодателей при внесении изменений в законодательство о местном самоуправлении. Следует отметить, что имела место и такая реакция, при которой сельские поселения увидели в Федеральном законе № 131-ФЗ в первую очередь угрозу для себя. Так, в открытом письме ассоциации сельских муниципальных образований, адресованном Президенту Российской Федерации В.В. Путину, указывается, что 127 на деле проект закона направлен на сохранение крайне неэффективной существующей сегодня системы, сложившейся в большинстве субъектов Российской Федерации, когда все ресурсы и полномочия сосредоточены в районных структурах. Закрепляется принцип, при котором решение сельских поселенческих проблем возлагается на районный уровень. Для жителей сохраняется неразбериха в ответственности за решение проблем140. Однако, данное утверждение представляется не совсем обоснованным, поскольку к настоящему моменту общепризнано (это подтверждается и статистикой, в том числе приведенной в настоящей работе), что сельские поселения как массовый муниципальный тип появились как раз в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЗ. Отдельный блок недостатков законодательного регулирования был связан с процедурой установления границ и наделения статусом городского округа. Прежде всего, Федеральный закон № 131-ФЗ в его первоначальной редакции не содержал норм, которые бы разрешали сохранение административных центров районов в городах, получивших статус городского округа. Для урегулирования этого вопроса в конце 2004 года в Закон были включены нормы о том, что городской округ может являться административным центром муниципального района (пункт 10 части 1 статьи 11). Кроме того, нечеткость формулировок законодательных норм, регулирующих состав территории городского округа, породило такое явление, как создание городских округов на базе сельских районов. Проблема заключалась в том, что в соответствии с первоначальной редакцией пункта 5 части 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ в границах городского округа могли находиться «один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями». Формально под это требование Федерального закона № 131-ФЗ подходили как города областного значения, имевшие в большинстве своем подведомственную территорию, с расположенными на ней поселками и сельскими населенными 140 URL: http://www.yabloko.ru/Themes/SG/mp-1-2-03.html#faseev. 128 пунктами, так и административные районы. В результате в отдельных регионах была сделана попытка сохранения одноуровневой модели местного самоуправления путем создания городских округов в границах административных районов. Такая политика региональных властей хоть и соответствовала букве Закона, но противоречила его духу. Данный факт вызвал весьма критичную реакцию экспертного сообщества, поскольку территория вновь образованных городских округов далеко не всегда носила действительно урбанизированный характер. Фактически, налицо случаи искусственной подгонки района под признаки города с прилегающей зоной его перспективного развития. На практике это означало сохранение одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, т.е. отказ от реализации концептуальных предложений Федерального закона № 131-ФЗ. Для прекращения практики создания одноуровневых муниципалитетов в сельской местности в конце 2004 года в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены изменения Законом № 186-ФЗ. В состав городского округа разрешалось включение не просто прилегающих к городу или поселку территорий сельских населенных пунктов, а только «территорий, предназначенных генеральным планом городского поселения для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры». Таким образом, если в городе был утвержден генеральный план развития территории, вопрос о включении тех или иных территорий в состав вновь образуемого городского округа решался однозначно. Вместе с тем, практика территориальной организации местного самоуправления наглядно свидетельствует, что даже с принятием этой поправки в закон городские округа на базе муниципальных районов все равно создавались. Этому способствовало в первую очередь большое сопротивление реформе в ряде субъектов Российской Федерации, которое выражалось в попытках отвергнуть предписание Федерального закона № 131-ФЗ о формировании органов местного самоуправления (фактически о восстановлении) в городах и сельских округах на территории районов, в которых органы местного самоуправления были упразднены. Например, И.В. Бабичев указывает, что в целях сохранения 129 «полновластия» районов в ряде субъектов Российской Федерации были предприняты попытки по наделению их статусом городского округа141. Следует отметить, что Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Федерального Собрания Российской Федерации неоднократно высказывал правовую позицию, о том, что требуется остановить подобную практику, которая муниципальной грозит публичной полной власти, ликвидацией в лучшем поселений случае как сведет уровня их к территориальному общественному самоуправлению. Как указывается в статье «Майна-вира» полномочий. О решениях рабочей группы Совета Федерации по распределению полномочий между тремя уровнями власти», практика такого «преобразования» (состоявшаяся, например, в Нижегородской, Тульской и Свердловской областях) показывает, что поселенческий уровень полностью упраздняется, тем самым перечеркивается вся проведенная с начала 2000-х годов работа по реформе местного самоуправления142. В этой связи следует отметить позицию Е.В. Гриценко, который обращает внимание на особенности муниципального района. Так, автор указывает, что с одной стороны муниципальный район признается самостоятельным видом муниципального образования со всеми присущими ему основными элементами статуса, как-то: собственное население, собственная территория, собственный круг вопросов местного значения. С другой же стороны, он рассматривается как объединение входящих в район сельских и городских поселений (возможно, с включением межселенных территорий) и приобретает в связи с этим некоторые черты, которые обычно присущи межмуниципальным объединениям. По мнению Е.В. Гриценко, это выражается в следующем: 1) допускается косвенный порядок формирования органов муниципального района путем делегирования в них представителей органов входящих в район поселений; Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России… С. 424 «Майна-вира» полномочий. О решениях рабочей группы Совета Федерации по распределению полномочий между тремя уровнями власти // Муниципальная Россия. 2011. № 9. С. 30–31, 37. 141 142 130 2) вопросы местного значения, входящие в компетенцию муниципального района, сформулированы не всегда как «районные» вопросы, решаемые для населения данного муниципального образования; 3) широкое распространение получила практика заключения соглашений о передаче органам местного самоуправления муниципального района осуществления части полномочий входящих в него поселений; 4) поселения, входящие в район и образовавшие его представительный орган путем делегирования, обязуются перечислять в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Выделение таких особенностей позволяет сделать вывод о том, что, с одной стороны, подобная гибридная форма муниципального района выглядит для поселений весьма привлекательной, поскольку позволяет им через район непосредственно взаимодействовать с органами государственной власти субъекта Федерации. С другой же стороны, данный подход вступает в противоречие с природой района как самостоятельного муниципального образования, ведет к подмене района межмуниципальным союзом, что делает избыточными иные административные и хозяйственные формы межмуниципального сотрудничества, а значит, не способствует их развитию143. В любом случае, очевидно, что для рассматриваемого рода преобразований, связанных с изменением статуса муниципального района на статус городского округа, нужна детальная проработка нормативной базы, как федерального и регионального, так и местного уровня, финансово-экономического обоснования, а самое главное, оценка дальнейшей возможности реализации основной цели местного самоуправления – приближения местной власти к населению. При всем при этом на сегодняшний день можно констатировать, что практика подобного преобразования достаточно богатая. Так, в ряде субъектов Российской Федерации попытки принять подобные решения и наделить Гриценко Е.В. Муниципальный район и совместная администрация: проблемы соотношения // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. М., 2010. С. 429–434. 143 131 муниципальные районы статусом городского округа были отвергнуты на этапе обсуждения законопроектов, например, в Оренбургской области, Республике Татарстан и ряде других регионов. Однако, следует отметить, что на территории Оренбургской области вернулись к данной идеи, и в настоящий момент распоряжением Губернатора Оренбургской области от 30 июля 2012 года № 290-р образованы рабочие группы по подготовке плана организационных мероприятий и координации работы по преобразованию муниципальных образований области144, которыми активно ведется работа по разработке соответствующих проектов нормативно-правовых актов законодательного органа субъекта Федерации, направленных на преобразование муниципальных районов в городские округа. Как указывает И.Ф. Фасеев, в Ивановской области статусом городского округа было наделено 14 муниципальных районов и только 12 января 2005 года внесено соответствующее изменение в областной закон. В Сахалинской области 17 районов, имевших статус муниципального образования, наделены статусом городского округа и только 2 района наделены статусом муниципального района. В Московской области статусом городского округа наделены Домодедовский район и Балашихинский район145. В Республике Коми Законом от 5 марта 2005 года № 11-РЗ «О территориальной организации местного самоуправления в Республике Коми»146 было предусмотрено образование в городах республиканского значения Воркута, Вуктыл, Инта, Печора, Сосногорск, Усинск, Ухта, с подчиненными им территориями, и на территории Княжпогостского района, единых муниципальных образований городских поселений (городских округов), а не муниципальных районов, хотя в состав подчиненных городам республиканского значения территорий и территории Княжпогостского района входят другие поселения и Распоряжение Губернатора Оренбургской области от 30 июля 2012 г. № 290-р // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 145 Фасеев И.Ф. Проблемы территориальной организации местного самоуправления. Вопросы образования, преобразования, упразднения муниципальных образований, изменения границ муниципальных образований. Учет мнения населения при изменении границ муниципальных образований // Актуальные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации: сборник аналитических записок и документов. М., 2008. С. 143. 146 Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2005. № 11. Ст. 4103. 144 132 межселенные территории, предназначенных инфраструктуры для расположенные развития указанных выше вне социальной, городов. границ территорий, транспортной Решением и иной Верховного Суда Республики Коми от 29 апреля 2005 года № 3-4-2005147 данные нормы были признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими. Вместе с тем, Постановлением Президиума Верховного Суда Республики Коми от 10 августа 2005 года № 44г-90 данное решение Верховного Суда Республики Коми отменено и в этой части принято новое решение, в пользу региональных властей148. Таким образом, судебная практика по данному вопросу неоднозначна. В Калининградской области 10 районов, имевших статус муниципального образования, наделены статусом городского округа и только 3 района наделены статусом муниципального района. Данное обстоятельство послужило причиной для судебного разбирательства. В итоге, в Постановлении от 25 мая 2007 года № 1-П Уставный Суд Калининградской области указал, что наделив муниципальные образования в границах административных районов статусом городских округов, органы государственной власти Калининградской области тем самым нарушили право сельского населения на осуществление местного самоуправления на уровне поселений, лишив его права на самостоятельное решение вопросов местного значения, отнесенных действующим законодательством к полномочиям поселений как муниципальных образований первого уровня149. Таким образом, процесс наделения муниципальных образований статусом городских округов оказался одним из наиболее конфликтных во всей продолжительности реализации переходных положений Федерального закона № 131-ФЗ. Не последнюю роль здесь сыграли и различные сроки вступления в действие отдельных статей Закона. В частности, абзацем 4 части 3 статьи 84 Федерального закона № 131-ФЗ было установлено, что городские поселения, Решение Верховного суда Республики Коми от 29 апреля 2005 г. № 3-4-2005 // Республика. 2005. № 109. Постановление Президиума Верховного суда Республики Коми от 10 августа 2005 г. № 44г-90 // Справочноправовая система «КонсультантПлюс». 149 Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25 мая 2007 г. № 1-П // Вестник Уставного Суда Калининградской области. 2006–2007. № 7–8. 147 148 133 являющиеся на день вступления в силу этого Закона муниципальными образованиями, становятся городскими округами, если законом субъекта Федерации до 1 марта 2005 года не будет установленное иное. При этом Закон предоставлял субъектам Федерации право не наделять такие городские поселения статусом городского округа при выполнении двух условий: - отсутствие у города и/или окружающего его муниципального района инфраструктуры, необходимой для решения каждым из этих муниципальных образований вопросов местного значения, закрепленных за ними, и переданных государственных полномочий (часть 2 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ); - наличие согласия населения, как города, так и района, в состав которого включается этот город в качестве городского поселения, на их объединение (часть 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ). Однако на практике в подавляющем большинстве случаев мнение населения при включении ранее действовавших муниципальных образований в районы не выявлялось. Поводом послужило то, что решения о статусе муниципальных образований должны были быть приняты регионами до 1 февраля 2005 года (по первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ), а статьи Закона, регулирующие процедуры выявления мнения населения, вступили в силу с 1 января 2006 года. Таким образом, региональные власти получили возможность не учитывать мнение населения при принятии решения о лишении статуса «городского округа» городских поселений, являвшихся муниципальными образованиями по Закону 1995 года. В результате в муниципальные районы были включены достаточно крупные города со значительным социальным, экономическим и управленческим потенциалом. Неточности и противоречия федерального законодательства о местном самоуправлении при применении на практике приводили к конфликтам между местными органами власти и органами власти регионов. В результате этих противоречий границы 50 муниципальных образований были установлены Министерством регионального развития Российской 134 Федерации – уполномоченным органом, который в соответствии с абзацем вторым части 3 статьи 85 Федерального закона № 131-ФЗ вправе устанавливать границы тех муниципальных образований, по которым до 1 марта 2005 года не было принято решение органами власти субъектов Российской Федерации. На практике границы муниципальных образований были определены фактически по усмотрению субъектов Федерации, а диапазон их территориальных масштабов оказался чрезвычайно широк. Право органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению границ муниципальных образований, по сути, является продолжением региональных полномочий по определению административно-территориального деления своей территории. При этом, формально содержащиеся в Федеральном законе № 131-ФЗ рычаги сдерживания органов региональной власти, например учет мнения населения при изменении территории местного самоуправления, больше напоминают видимость сдерживающих факторов. Благодаря широкой интерпретации понятия «учет мнения населения», примененного в части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации, ряд авторов полагают, что «учет мнения населения» не означает принятия решения в соответствии с выраженным мнением населения, и решение органами власти может быть принято и вопреки данному мнению. Данной позиции, например, придерживается В.И. Шкатулла150. Кроме того, отсутствие законодательных установлений о способе выявления мнения населения, открывает широкий простор по данному вопросу. Вместе с тем, в вышеуказанном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П выражена правовая позиция, состоящая в том, что «наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум». По мнению И.Ф. Фасеева, конституционная обязанность учитывать мнение населения (не допускается без учета...) не может трактоваться как диспозитивное положение, предоставляющее право органам Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). М. 2006. С. 167. 150 135 публичной власти по своему усмотрению учитывать или не учитывать сформированное мнение при принятии решения. Если некое решение допускается (императив!) с учетом мнения (еще раз императив!), то мнение, вопреки которому решение принято, невозможно считать учтенным. Иначе будут нарушены законы логики151. Разделяя в данном вопросе мнение И.Ф. Фасеева, необходимо отметить, что само по себе наличие резко диаметральных мнений о толковании норм федерального законодательства должно послужить толчком для внесения соответствующих изменений в закон, исключающих возможность ограничения прав местного самоуправления. В итоге, сложившаяся благодаря решениям региональных органов государственной власти сетка муниципальных образований подверглась определенной критике, так как многие поселения и районы оказались, по сути, нежизнеспособными ввиду недостатка финансовых, имущественных и кадровых ресурсов. Формально Федеральный закон № 131-ФЗ установил универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований, а также закрепил ограниченный перечень форм создания, преобразования, упразднения муниципальных образований. При этом закон не предусматривает возможности создания муниципальных образований на межселенных территориях. Однако, не смотря на это, до настоящего времени не устранено нарушение положений Федерального закона № 131-ФЗ в Кабардино-Балкарской Республике, установившей межселенные территории в нарушение требований указанного Федерального закона, не смотря на предписания Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенные Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2007 года № 171-О-П152. Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает преобразование муниципальных образований путем их объединения в следующих формах: объединение поселений в границах одного муниципального района, объединение городского округа и поселения, объединение муниципальных районов. Фасеев И.Ф. Конституционно-правовые принципы регулирования учета мнения населения при изменении территорий местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 13. С. 15–23. 152 Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П // Собрание законодательства РФ. 2007. № 21. Ст.2561. 151 136 При этом Закон не позволяется осуществлять объединение поселений различных муниципальных районов, объединение городских округов, объединение муниципального района и всех поселений в его границах в единый городской округ. Преобразование муниципального образования путем его разделения может осуществляться путем разделения поселения на два, и более поселения, разделения муниципального района на два и более муниципальных районов. Однако остались за рамками законодательного дозволения разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения (т.е. преобразование городского округа в муниципальный район), разделение городского округа на два и более городских округов. Изменение статуса муниципального образования допускается законом при преобразовании городского поселения в городской округ, преобразовании городского округа в городское поселение. Вместе с тем, закон не рассматривает и не закрепляет такие возможности как преобразование сельского поселения в городское и преобразование городского поселения в сельское. Из обозначенных отсутствующих форм наиболее остро на практике обозначились проблемы невозможности в правовом поле преобразования городского округа в муниципальный район или муниципального района (с поселениями на его территории) в городской округ. В данном случае налицо пробел в праве, допускающий как неоправданно расширительную трактовку действующих норм Федерального закона № 131-ФЗ, касающихся вопросов преобразования муниципальных образований, так и избыточное ограничение для реально назревших изменений. Так, не имеют успеха попытки объединения муниципального района и входящих в его состав поселений применительно к территориям, где в административном центре проживает абсолютное большинство жителей муниципального района, а все входящие в район поселения становятся зоной рекреации, субурбанизации и перспективного развития города. Примеры здесь – Муромский район Владимирской области, 137 Переяславский район Ярославской области, Шелеховский район Иркутской области, Сортавальский район Республики Карелия. Разрешить обозначенные противоречия предлагается путем четкого законодательного регулирования процедур большего числа возможных видов преобразования муниципальных образований. Наиболее важно закрепить порядок объединения муниципального района и всех поселений, находящихся на его территории в единый городской округ на основе четких критериев, определяющих возможность такого объединения и хорошо регламентированной процедуры такой трансформации. Для устранения вышеуказанных проблем и противоречий необходимо законодательно закрепить обязательные условия, при которых возможно преобразование района в городской округ. Такими условиями могут быть следующие: - в одном из населенных пунктов муниципального района, имеющем статус города, проживает более 1/2 жителей муниципального района в целом (по данным государственной статистики на 1 января года, в котором инициируются процедура объединения муниципальных образований); - в утвержденном генеральном плане городского поселения, ядро которого составляет этот город, содержится обоснованное предложение об изменении границ данного городского поселения; - территория городского поселения составляет не менее определенной части территории всего муниципального района. Процедура объединения должна предусматривать получение согласия населения, которое можно организовать по стандартной для норм Федерального закона №131-ФЗ модели: голосование за объединение населения каждого из объединяемых поселений, а также представительного органа муниципального района. Подобная схема объединения одновременно исключает возможность ограничения права граждан на участие в местном самоуправлении и открывает дорогу для эволюции территориальной организации местного самоуправления. 138 При этом принципиально важно отметить, что в настоящий момент преобразование муниципальных образований путем объединения допустимо в отношении двух и более поселений, городского поселения и муниципального района, а также в отношении двух и более муниципальных районов. При этом такой способ преобразования, как объединение городского округа и муниципального района, Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает. Частью 3.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрена возможность объединения городского округа с поселением. При этом в случае объединения с городским муниципального образования поселением и последнее одновременно утрачивает осуществляется статус изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение городов как административнотерриториальных единиц. Таким образом, системное толкование норм статьи 2, пункта 5 части 1 статьи 11, части 3.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что в результате преобразований, обязательных административно-территориальных при объединении городских поселений с городским округом, должны быть упразднены все города (кроме города, находящегося на территории городского округа) и поселки и объединены с городом, находящимся на территории городского округа. При этом, в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ, территорию поселения (а городской округ – это тоже поселение) составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов и другие земли, необходимые для рекреации и развития поселений. Вряд ли исторически сложившейся территорией данного города можно считать территорию другого города или поселка, находящегося от него на расстоянии в десятки километров. Требование Федерального закона № 131-ФЗ об объединении подобных населенных пунктов также нереализуемо, поскольку новый целостный городской субъект на их месте не возникает, поскольку составляющие его части отдалены друг от друга значительными сельскими пространствами. 139 Кроме того, рассматривая вопрос об объединении всех поселений, которые входят в состав муниципального района, с городским округом, следует учитывать положения Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которым объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований. Должно быть также учтено мнение населения муниципального района, выраженное представительным органом муниципального района. Если объединяются все поселения, то данная норма становится невыполнимой, так как отсутствует население муниципального района. Также необходимо отметить, что согласно статье 11 Федерального закона № 131-ФЗ в состав городског8о округа могут входить сельские территории. Однако указанную норму не следует рассматривать, как разрешающую включать в состав городского округа территории в размерах территории муниципального района. Представляется, что наделять статусом городского округа целесообразно урбанизированную территорию, а не территорию, которая по своему экономическому потенциалу, по характеру занятий населения, является сельской. Если принять позицию, допускающую упразднение муниципальных районов с заменой их городскими округами, мы тем самым сделаем возможной абсурдную ситуацию создания городских округов, состоящих из сельских территорий. Требование об обязательном формировании муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения – является концептуальным положением Федерального закона № 131-ФЗ. Это позволило создать единую систему местного самоуправления, соответствующую Конституции Российской Федерации, во всех субъектах Российской Федеральном законе Федерации. № 131-ФЗ Представляется, возможных что вариантов ограничение в преобразований муниципальных образований, не допускающее установления законодательными актами субъектов Российской Федерации новых вариантов изменения 140 (преобразования) или прекращения статуса того или иного муниципального образования, направлено, прежде всего, на обеспечение стабильности этой системы. На основании изложенного, с учетом требований действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ, можно сделать однозначный вывод, что без внесения соответствующих изменений в указанный Федеральный закон, объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, в новое муниципальное образование со статусом городского округа, противоречит действующему законодательству и, кроме того, концепции территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, заложенной в Конституции России и в Федеральном законе № 131-ФЗ. С учетом данного вывода, преобразования, проведенные в Белгородской, Тульской, Волгоградской, Нижегородской областях, Пермском крае, Республике Коми, и предусматривающие объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района с городским округом, следует признать противоправными и не соответствующими требованиям Федерального закона № 131-ФЗ. Актуально и правовое регулирование обратного процесса – разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения. Создание такой правовой возможности имеет смысл для исправления перекосов муниципально-территориального деления, выражающихся в неоправданном создании городских округов на преимущественно неурбанизированных территориях. В качестве обязательных условий для инициирования процедуры логично предусмотреть следующие обстоятельства: - на территории городского округа находятся не менее 3 различных населенных пунктов; - в самом городе проживает менее 1/2 населения муниципального образования либо территория города составляет менее 1/2 территории муниципального образования. Поскольку основным сдерживающим фактором 141 здесь служит процесс голосования, логично предусмотреть альтернативу, чтобы не ущемить интересы территориально разбросанных и слабо связанных с ядром, но несопоставимых с ним по численности жителей, населенных пунктов. Несоблюдение критериев, как представляется, ставит под сомнение управленческую целесообразность использования модели «район-поселение». Определение правового регламента для данной формы преобразования муниципальных образований должно не только стимулировать появление подобных прецедентов на основе голосования населения, но и развязать руки судебным органам – обозначенные выше критерии могут стать для судов индикатором водораздела между форматами городского округа и муниципального района. Целесообразно закрепить в Федеральном законе № 131-ФЗ и иные формы преобразования муниципальных образований: - объединение двух и более городских округов – актуально в случае срастания городов в единую урбанизированную территорию; - разделение городских округов на два и более муниципальных образования (например, при появлении городов-дублеров, вполне сопоставимых с ядром существующего городского округа по масштабам, инфраструктурной обеспеченности и самодостаточности); - объединение имеющих общие границы поселений различных муниципальных районов (с отнесением нового муниципального образований к территории одного из районов по выбору населения). - изменение статуса городского поселения на сельское и наоборот, а также создания новых поселений на межселенных территориях. Особое внимание заслуживает рассмотрение правового статуса муниципальных районов и их места в системе территориальной организации местного самоуправления. Как отмечает И.Ю. Юргенс, практика реализации муниципальной реформы свидетельствует об очевидном отходе от первоначальной концепции Федерального закона № 131-ФЗ: «поселения для населения, районы – для 142 поселений». Сама конструкция районного звена самоуправления в законе (наличие самостоятельных доходных источников, возможность прямой выборности населением районных органов и передачи поселениями району своих полномочий, участие районов в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности поселений) создавала управленческой для него инстанции. потенциал Последующие самостоятельной изменения и сильной законодательства – возможность распределения земельных участков, собственность на которые не разграничена; сохранение в собственности районов значительной части имущества в связи с появлением у них вопросов местного значения, по сути, дублирующих вопросы поселений – привело к сосредоточению на районном уровне еще большей власти153. Сегодня именно районы обладают на местах ключевыми властными рычагами. Однако их главной функцией все более становится исполнение многочисленных переданных им государственных полномочий, в то время как применительно к вопросам местного значения они остаются скорее инстанцией, только координирующей живую работу поселений. Но это не значит, что район должен стать субрегиональной единицей государственной власти. Представляется, что необходимо вернуться к концепции «район – для поселений, поселения – для населения», закрепив ее как норму-принцип в Федеральном законе № 131-ФЗ и последовательно претворяя в жизнь. На практике получается, что районные органы завязаны на решении государственных задач, но не являются органами государственной власти. Районы пользуются статусом муниципальных образований, но слабо задействованы как в непосредственном обеспечении жизнедеятельности жителей, так и в прямой организационной и методической помощи поселенческому уровню самоуправления. В этих условиях необходимо рассмотреть возможные варианты адекватного реагирования федерального законодателя по повышению роли и самостоятельности поселений. В качестве варианта возможно закрепление 153 URL: http://portal.urc.ru/doclads/324.html. 143 факультативности районного уровня местного самоуправления. По мере укрепления поселений, перехода к ним преобладающей управленческой нагрузки по решению вопросов местного значения, территориям может быть предоставлено право выбора между одноуровневой и двухуровневой системами местного самоуправления в сельской зоне. Переход к одноуровневой системе местного самоуправления предполагает передачу решения всех вопросов местного значения непосредственно поселениям. Однако отдельные вопросы, ныне относящиеся к ведению районов, целесообразно в этом случае передать субъектам Федерации. Однако, данная схема вызывает большие сомнения в ее дееспособности, так как практика подтверждает, что местное самоуправление реально возможно и функционально либо в двухуровневом варианте (такая схема была и при советской власти, что рассматривалось в предыдущих параграфах настоящей работы), либо только на уровне районов и городов. В качестве более реальной, и как представляется, правильной альтернативы этому может быть предусмотрена возможность сохранения второго уровня муниципальных образований в формате «районы для поселений». При этом законодательно все вопросы местного значения и доходные источники местных бюджетов должны быть закреплены за поселениями, а районам полномочия могут с необходимыми финансовыми средствами передаваться поселениями только в той части, в которой сами поселения с ними справиться не в состоянии. Право выбора системы местного самоуправления целесообразно предоставить субъектам Федерации: возможность прямого самоопределения поселений района выглядит более демократичной по форме, однако на практике подобный шаг может быть блокирован районной властью, а в случае реализации способен запутать систему организации публичной власти в регионе. Отказ от районного уровня самоуправления может также расчистить поле для межмуниципального сотрудничества, которое, как показывают исследования, сегодня сдерживается районами. Запустить процесс подобных преобразований на федеральном уровне также возможно далеко не сразу. Подготовительная работа здесь должна включать: 144 - подготовку и принятие пакета изменений и дополнений в законы, предмет регулирования которых затрагивает подобная реформа – речь идет далеко не только о Федеральном законе № 131-ФЗ, но и о значительном массиве нормативных актов самых разных отраслей; - расчет потребности в финансовом обеспечении работы каждого уровня публичной власти применительно к каждой из систем организации местного самоуправления (одноуровневой, двухуровневой), разработка оптимальных моделей распределения доходных источников местных бюджетов применительно к каждой из таких систем; - определение федеральным законодателем единых принципов административно-территориального устройства – без этого высоки риски неэффективного управления на субрегиональном уровне; - выбор вариантов решения проблемы межселенных территорий, учитывая конституционную невозможность отказа от осуществления местного самоуправления на заселенных территориях; - проработку оптимальных моделей управления первичной медициной и общим образованием, состыковка принципов совершенствования организации местного самоуправления с направлениями реформирования данных отраслей социальной сферы; - синхронизацию изменений с очередным электоральным циклом в районах (что предполагает, что их реализация возможна только в среднесрочной перспективе). На основании вышеизложенного вполне очевидно, что решение проблем территориальной организации местного самоуправления должно исходить как из общих принципов определения этих территорий, так и из критериев, носящих местный региональный характер. Анализ Конституции Российской Федерации и Законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 годов свидетельствует о том, что к общим принципам могут быть отнесены: обязательность местного самоуправления на всей территории 145 Российской Федерации, поселенческо-территориальный, одноуровневость (с принятием Федерального закона № 131-ФЗ – двухуровневость), приближенность к населению, учет мнения населения, учет исторических и иных местных традиций, количественные параметры сельских поселений, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры (для городского округа), пешеходная и транспортная доступность. Что касается критериев, установленных в законодательстве субъектов Российской Федерации, то следует отметить наличие существенных различий, связанных не только с историческими и иными местными традициями. Так, например, в Иркутской области к таким критериям были отнесены: размер территории и установленных нормативов обеспечения земельными ресурсами, достаточность материальных и финансовых средств для реализации задач местного самоуправления, способность местного сообщества самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять местный бюджет. В Белгородской области к критериям отнесли соответствие исторически сложившейся системы расселения в области и учет существующего административно-территориального устройства области, создание условий для реализации населением права на местное самоуправление в соответствии с гарантиями, установленными федеральным и областным законодательством, обеспечением населению здоровой и безопасной среды обитания, содействие рациональному использованию экономического потенциала земли, природных территории и ресурсов, ее развитие социально-бытовой инфраструктуры. В Курской области среди основных принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования можно отметить определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов местного значения, а также наличие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов 146 местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителями муниципального образования. Таким образом, установление в законодательстве субъектов Российской Федерации соответствующих критериев и принципов свидетельствует о попытке упорядочения процесса определения территориальных пределов местного самоуправления. При этом следует согласиться с мнением Н.С. Тимофеева, что современное региональное законодательство об административно-территориальном устройстве в основном носит заимствованный характер, однако параметры городов и поселков в разных субъектах могут значительно отличаться друг от друга. Такое положение не способствует всесторонне обоснованному решению вопросов территориальной организации местного самоуправления. Необходимость единообразного понимания административно-территориальных дефиниций и их согласование с родственными понятиями, применяемыми в Законе 2003 года № 131-ФЗ, очевидна154. Подводя итог рассмотрению вопроса о принципах территориальной организации местного самоуправления, следует констатировать, что, к сожалению, ряд основополагающих принципов территориальной организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ, во многих регионах в отношении части муниципальных образований игнорируется, подменяется видимостью реформы. Принципиальные вопросы, связанные с установлением законами субъекта Федерации границ муниципальных образований, и наделение их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района решались во многих случаях без участия населения, без участия всего спектра общественных объединений граждан, нередко даже вопреки воле населения, вопреки его интересам. А ведь это был один из важнейших этапов реформы, который во многом был призван определить на длительный период концепцию организации самоуправления и главное – ее поддержку со стороны населения. 154 Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления… С. 28. местного 147 § 3. Мониторинг развития моделей территориальной организации местного самоуправления в современной России Проведенный показывает, что в предыдущих организация параграфах местной настоящей власти главы требует анализ определения территориальных основ ее построения. При этом модель территориальной организации местного самоуправления в целом зависит от особенностей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а также от воздействия целого ряда иных факторов: исторических и иных местных обычаев и традиций, особенностей геополитического положения, ресурсного потенциала, особенностей взаимоотношений с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и др. Однако, как отмечалось выше, законодатель положениями Федерального закона № 131-ФЗ унифицировал модели местного самоуправления и, как следствие, виды муниципальных образований и уровни осуществления местного самоуправления. В этой связи Ю.Н. Мильшин и С.Е. Чаннов выделяют такие способы территориальной организации местного самоуправления как территориальный и поселенческий155. При выборе поселенческого способа муниципальные образования образуются в границах поселений (городов, сел, поселков). При территориальном способе муниципальные образования образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач. 155 Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России: учебное пособие. М., 2006. 402 с. 148 Территориальная сформированными модель главным с одноуровневыми образом на базе муниципалитетами, крупных городов и административных районов после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 года, получила распространение более чем в половине субъектов Российской Федерации, среди которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области и др. Очевидный недостаток данной модели – отдаленность муниципальных управленческих структур от населения; органы местного самоуправления по сути превращаются в низовое звено системы государственной власти. Между тем, как неоднократно отмечалось ранее, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П была четко выражена правовая позиция, согласно которой уровень местного самоуправления должен «способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению». Конституция Российской Федерации определила, что местное самоуправление в России может осуществляться в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Что же касается собственно выбора модели местного самоуправления, то здесь Конституция России устанавливает только самые общие рамки. По сути из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных «государственно-муниципальных» органов и предметов ведения. Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю. Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», развивая указанные конституционные положения, позволял выбирать любую модель территориальной организации местного самоуправления с учетом местных политических, культурных, национальных, географических, исторических и других особенностей. В статье 12 данного Федерального закона определялось, что 149 территории муниципальных образований устанавливаются субъектом Российской Федерации. На практике выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве субъектов Российской Федерации происходил в процессе конкуренции региональных и местных политических элит, исходя из их интересов. В результате имели место территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения, в том числе городские и сельские, сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневые организации и др. При этом никаких предписаний со стороны федерального законодателя о принципах формирования той или иной территориальной основы местного самоуправления в субъекте Российской Федерации не имелось, и субъекты Российской Федерации были совершенно свободны в ее выборе. Причем анализ показывает, что в большинстве случаев модели территориальной организации выбраны неоптимальным образом: там, где необходимо было укрупнение территорий муниципальных образований, они «измельчались», и наоборот. По мнению некоторых авторов, например А.А. Сергеева, отсутствие в Федеральном законе 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «должной детализации» территориальной организации местного самоуправления не позволило четко, без коллизий и споров реализовать принцип повсеместности осуществления местного самоуправления, находить правильные решения встречающихся на практике проблем156. Именно отсутствие этой детализации дало достаточно большую свободу для регионов. Поэтому в одних субъектах был ликвидирован поселенческий уровень и были оставлены муниципальные районы и города, в других, наоборот, остался только поселенческий уровень, а районы перешли в статус государственного управления, как, например, в Башкирии и Татарстане. Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном реформировании // Местное право. 2001. № 10–11. С. 3–15. 156 самоуправлении нуждается в разумном 150 Вместе с тем, выделяя первоначальный период создания муниципальных образований (примерно 1995 – 1997 года), Е.С. Шугрина обращает внимание на отсутствие во многих регионах законов об административно-территориальном делении, территориальном устройстве или о муниципальных образованиях. Зачастую работал принцип «кто не успел, тот опоздал». Пока региональные законодатели думали, какими должны быть муниципальные образования, к какому территориальному уровню их нужно отнести, отдельные конкретные территории объявляли себя муниципальными образованиями157. В качестве примера приводится факт, что в соответствии с первоначальной редакцией Закона Новосибирской области от 11 декабря 1996 года № 51-ОЗ «О территориальных органах государственной власти в городе Новосибирске»158 (как и в других крупных городах Новосибирской области) должны были формироваться только местные органы государственной власти, а формирование органов местного самоуправления не предполагалось. Однако к тому времени в городе Новосибирске уже были проведены местные выборы, сформировано городское собрание, разработан и утвержден устав города. Поэтому фактически город сам объявил себя муниципальным образованием. В данном контексте следует полностью согласиться с позицией Н.С. Тимофеева о том, что отсутствие соответствующих законов субъектов Российской Федерации не может лишать население права на осуществление местного самоуправления, признаваемого Конституцией. Функция определения территорий муниципальных образований, возложенная на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, не связана с их обязательным пересмотром159. Фактически перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации была поставлена задача признания (или непризнания) уже существующих территорий местного самоуправления в городских и сельских Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. М., 2004. С. 113–114. Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 1996. № 51. 159 Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления… С.24. 157 158 151 поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. То есть после принятия Закона 1995 года был период территориальной реформы, а с принятием Федерального закона № 131-ФЗ мы вернулись к тому, с чего начали. Нынешние городские и сельские поселения – это, соответственно, города районного подчинения и сельсоветы в 1990 году. Муниципальные районы и были муниципальными районами. Городские округа – это аналоги городов республиканского, краевого, областного и прочего значения, которые существовали и в 1990 году, и до 1990 года. Города федерального значения с их внутренним районным делением также были раньше. Так что, пожалуй, единственное изменение в территориальной организации местного самоуправления – это то, что исчезли районы в городе как муниципальные образования (кроме Москвы и Санкт-Петербурга). Но именно эта новация Федерального закона, состоящая в отказе от создания внутригородских муниципальных образований, представляется небесспорной. Как отмечает Т.Я. Хабриева, ее реализация привела к определенному отдалению населения крупных городов от муниципальной власти160. Отчасти решение этого вопроса осуществляется посредством более активной реализации права граждан на территориальное общественное самоуправление. Следует отметить, что в период действия Федерального закона № 154-ФЗ в крупных городах в абсолютном большинстве своем образовывались единые муниципальные образования с внутренними административно-территориальными подразделениями в виде городских районов или округов, которые сами по себе не являлись муниципальными образованиями. Такие подразделения не имели представительных органов власти, муниципальной собственности, права устанавливать местные налоги и сборы, самостоятельно формировать и исполнять бюджет. Главы самоуправления 160 этих города. администраций Однако, в назначались отдельных главой случаях, местного районы города Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. 2008. № 3. С. 3–15. 152 определялись городским уставом как муниципальные образования внутри города и обладали всеми их атрибутами. Если же рассматривать возможные варианты организации местного самоуправления на уровне сельских районов, то необходимо отметить две модели. Чаще всего встречалась модель, при которой на территории района, являющегося муниципальным образованием, находятся самостоятельные городские, сельские, поселковые или другие муниципальные образования, например, сельсоветы, объединяющие несколько поселений. В рамках правового регулирования, установленного Федеральным законом № 154-ФЗ, существовала модель единого районного муниципального образования, в состав которого поселения входили на правах административнотерриториальных единиц с территориальными органами власти муниципального образования – района. При такой модели глава района назначал глав городских, сельских или поселковых администраций. Некоторые субъекты Российской Федерации избрали иную модель организации местного самоуправления на уровне района, согласно которой - район исключен из перечня административных единиц, на территории которых возможно осуществление местного самоуправления; - права муниципальных образований не зависят от их размера и численности населения, либо эти отличия зависят от вида населенного пункта – город, село, поселок; - организация местного самоуправления в городах является внутренним делом местных сообществ. Таким образом, административные районы в большинстве субъектов Российской Федерации оставались территориальной основой органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Главы районов назначались главой администрации субъекта Российской Федерации, что обеспечивало «вертикаль власти». Одновременно это позволяло изменять структуру организации населения по осуществлению местного самоуправления в 153 соответствии с перераспределением полномочий и составом муниципальной собственности. В некоторых субъектах Российской Федерации указанная модель была воспринята как возможность создавать территориальные органы государственной власти не только на территории районов в составе области, но и городов областного значения. При этом органы местного самоуправления могли быть созданы лишь на уровне районов в городах областного значения, в городах районного значения, в сельских населенных пунктах, сельсоветах и поссоветах. Наглядным примером подобной административно-территориальной организации стала Курская область. Уставом области предусматривалось право населения самостоятельно и добровольно через референдум решать, необходима ли организация местного самоуправления. Если же население отказалось от реализации этого права, то на данной территории местное самоуправление не организуется, а осуществляется государственная власть через соответствующие территориальные органы администрации области. В этой связи Конституционный Суд Российской Федерации в ранее указанном Постановлении от 30 ноября 2000 года № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава Курской области пояснил, что граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей – в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования161. В данном случае население выбирает лишь форму осуществления местного самоуправления. За весь период существования местного самоуправления в России споры об оптимальности какой-то конкретной модели территориальной организации местного самоуправления так и не утихают. Как правило, субъекты Федерации в 161 Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943. 154 своих законах обходили этот вопрос дублированием общих положений Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», как, например, в частности Закон Оренбургской области от 21 февраля 1996 года «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области»162. Федеральный закон № 131-ФЗ пошел по пути выработки единой позиции на этот счет. Можно по-разному рассматривать данный шаг. С одной стороны, по мнению В.С. Мокрого, существовавший ранее принцип разнообразия конкретных форм реализации конституционного права на местное самоуправление в соответствии с интересами граждан и местной спецификой соответствует демократической природе местного самоуправления163. С другой стороны, предоставленное регионам право по формированию собственной модели местного самоуправления стало слишком удобным механизмом построения эффективной административной схемы управления на местах, а порой и приводило к попыткам полностью исключить местное самоуправление в регионе, как, например, в Курской области. Достаточно наглядным показателем изменения моделей территориальной организации местного самоуправления является опыт Оренбургской области, поскольку в масштабах отдельно взятого региона сменялись различные способы построения муниципального уровня власти. Так, на момент вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года местное самоуправление в Оренбургской области осуществлялось в границах территорий, предусмотренных Законом Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»164. Таковыми территориями являлись районы, города, поселки, сельсоветы и др. С вступлением в силу Гражданского кодекса Российской Федерации165 (1 января 1995 года) для указанных территорий было введено обобщенное Южный Урал. 1996. 20 марта. Мокрый В.С. Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования: монография. Самара, 2003. С. 104. 164 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010. 165 Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. 162 163 155 наименование – «муниципальное образование», которое затем было отражено в Федеральном законе № 154-ФЗ. Изменение данного статуса, то есть упразднение муниципальных образований, было возможно лишь при неукоснительном соблюдении норм Конституции Российской Федерации (статья 131) и Федерального закона № 154-ФЗ (пункт 2 статьи 13), а именно – с учетом мнения населения соответствующих территорий. Тем не менее, в Оренбургской области в нарушение указанных норм, без учета мнения населения, муниципальные образования – районы были упразднены правовыми актами Оренбургской области, а именно, Законами Оренбургской области от 24 марта 1997 года «О внесении изменений и дополнений в Устав Оренбургской области»166 и от 4 сентября 1996 года «Об административнотерриториальном устройстве Оренбургской области»167, а также распоряжением главы администрации Оренбургской области от 22 октября 1996 года № 835-р «О ликвидации администраций районов и образовании территориальных органов государственного управления»168. В границах упраздненных муниципальных образований были созданы территориальные органы государственной власти Оренбургской области. Главы администраций районов назначались главой администрации области. Следует отметить, что формирование указанных органов для исполнения государственных полномочий не противоречит Конституции Российской Федерации, что было отмечено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Однако, противоречит Конституции Российской Федерации способ перехода к подобной организации власти, а также определение администраций районов Оренбургской области в качестве органов общей компетенции, выполняющих исполнительные и распорядительные функции при решении всех Южный Урал. 1997. 29 марта. Южный Урал. 1998. 26 декабря. 168 Распоряжение Главы администрации Оренбургской области от 22 октября 1996 г. № 835-р // Справочноправовая система «КонсультантПлюс». 166 167 156 вопросов развития районов, о чем свидетельствуют нормы статьи 3 Положения об администрации района, утвержденного указанным распоряжением главы администрации области 22 октября 1996 года. В то время как из пункта 5 констатирующей части вышеуказанного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности отдельных статей Конституции Республики Коми следует, что подобные администрации как органы исполнительной власти, непосредственно исполняющие государственное управление, могут являться лишь функциональными структурами органов государственной власти, а не органами общей компетенции. За период с декабря 1996 года по март 1997 года на территории Оренбургской области было образовано 579 муниципальных образований. На протяжении более чем трех лет существовала модель, при которой местное самоуправление осуществлялось на территории населенных пунктов – городов (таковых было 11), сел, поселков, либо на территории сельсоветов, объединявших несколько находившихся рядом небольших сельских поселений (таковых было 567). Исключением являлось муниципальное образование Абдулинский район, в котором в качестве эксперимента местное самоуправление было организовано на уровне района. При этом администрации города Абдулина, сел и поселков были территориальными подразделениями администрации муниципального образования Абдулинский район. Необходимо отметить, что формирование и осуществление местного самоуправления в области не было «гладким». Органы государственной власти области неоднократно принимали акты, направленные на ограничение самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления. Например, 3 сентября 1997 года был принят Закон Оренбургской области «О Совете представителей муниципальных образований района»169. В соответствии с указанным Законом Совет представителей муниципальных образований района 169 Южный Урал. 1997. 19 сентября. 157 (далее – Совет представителей) является коллегиальным представительным органом района и формируется из глав муниципальных образований (сельсоветов, поссоветов), главы района. При этом состав представителей утверждается главой района. К функциям Совета представителей, согласно областному Закону, были отнесены такие вопросы, как: заслушивание отчета глав муниципальных образований по исполнению решений Совета представителей; принятие решения по протестам прокурора района; утверждение районных программ и мероприятий, осуществление контроля за их исполнением; установление налогов и сборов, а также льгот и преимуществ, в том числе налоговых, по платежам, установление которых отнесено действующим законодательством к компетенции районного представительного органа; межтерриториального финансирования и принятие решения районного объектов общей о строительстве объектов значения; определение порядка установление порядка собственности; управления и распоряжения общей собственностью; создание районного фонда поддержки муниципальных образований и иных внебюджетных фондов и так далее. Решения Совета представителей признавались обязательными для исполнения всеми, расположенными на территории района органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами, а так же предприятиями, учреждениями и организациями независимо от организационно-правовых форм, и не могли быть отменены органами государственной власти и органами местного самоуправления. Исходя из определения и функций Совета представителей, можно проследить определенные аналогии с Федеральным законом № 131-ФЗ, а именно с представительным органом муниципального района. С учетом территориальной организации местного самоуправления в Оренбургской области на рассматриваемом временном этапе, то есть на уровне поселений, а не района, Совет представителей был наделен функциями межпоселенческого характера. Наличие Совета представителей напоминает предусмотренную Федеральным 158 законом № 131-ФЗ двухуровневую систему организации местного самоуправления, при которой часть властных полномочий возлагается на муниципальный район. Однако Совет представителей, а также район, как территориально-административная единица Оренбургской области, не являлись муниципальными образованиями, в отличие от муниципального района по смыслу Федерального закона № 131-ФЗ. Кроме того, предоставление главе района – государственному должностному лицу – права утверждения состава Совета с вышеуказанными полномочиями являлось все-таки недопустимым. Сходные тенденции наблюдаются в настоящее время и в Федеральном законе № 131-ФЗ, а именно в части формирования конкурсной комиссии с участием субъекта Российской Федерации для отбора кандидатов на должность главы местной администрации. Вызывает определенное беспокойство то, что федеральный закон, как и прежде, выражает тенденцию к огосударствлению местного самоуправления, что более подробно будет рассмотрено в последующих главах настоящей работы. В соответствии со статьями 3 и 32 Конституцией Российской Федерации народовластие осуществляется гражданами непосредственно, а также через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления. При этом согласно статьям 2 и 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», представительные органы избираются непосредственно гражданами в соответствии с законами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Таким образом, предусмотренный названным Законом Оренбургской области порядок формирования Совета представителей муниципальных образований, позволяет считать его лишь совещательным органом при главе администрации района, а определение для него властных полномочий представительного органа местного самоуправления нормами статьи 14 этого Закона, таких как: установление налогов и сборов, утверждение районных программ, установление порядка управления и распоряжения общей собственностью и других, – следует признать не 159 соответствующими федеральному законодательству, действующему в рассматриваемый период, в частности, положениям пункта 3 статьи 15 Федерального закона самоуправления № наделяются 154-ФЗ, в закрепившего, соответствии с что органы уставами местного муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. С этой же точки зрения, решения Совета представителей не могли быть обязательными для исполнения всеми расположенными на территории района органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами, а также предприятиями, учреждениями и организациями, как это было установлено в статье 16 указанного Закона Оренбургской области. Оренбургским областным Судом по жалобе главы администрации Никольского сельсовета ряд норм указанного областного Закона был признан недействительным и не порождающим юридических последствий, а впоследствии (в 2001 году) данный Закон был признан утратившим силу в полном объеме. Таким образом, суд признал незаконность вмешательства органов государственной власти субъекта Российской Федерации в деятельность органов местного самоуправления, осуществляемую в рамках их компетенции. Особое влияние на формирование территориальной основы местного самоуправления в Оренбургской области оказало постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 4 октября 1996 года № 36ПЗС «О включении населенных пунктов в состав городов»170. Данным постановлением в состав городов Оренбург, Новотроицк, Орск включены поселки и села, не имеющие с городами общей территории: они значительно удалены от городов, разделены территориями и землями других поселений и других районов. Подобная территориальная организация вступила в противоречие с законодательством об административно-территориальном устройстве, о местном самоуправлении, о выборах и с земельным законодательством. В соответствии с частью 2 пункта 1 статьи 1 Федерального закона № 154ФЗ термин «муниципальное образование» означает «городское, сельское 170 Южный Урал. 1996. 19 октября. 160 поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, Федеральным иная населенная законом, в территория, пределах предусмотренная которых настоящим осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Из этого определения, в частности, следует, что не бывает муниципальных образований, состоящих из нескольких поселений, не объединенных общей территорией. В соответствии с положениями части 2 статьи 12 вышеуказанного Федерального закона «территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли, в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения». Согласно статье 56 Устава (Основного закона) Оренбургской области «территории муниципальных образований – городов, поселков, станиц, районов, сельских округов (сельсоветов) и других муниципальных образований – устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами области с учетом исторических и местных традиций». Таким образом, ни Устав (Основной закон) Оренбургской области, ни вышеназванный Закон о местном самоуправлении не предусматривают наличия в составе муниципального образования территорий, находящихся за пределами границ данного образования и не граничащих с ним. Кроме того, данная территориальная организация нарушает один из принципов организации избирательных округов. В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»171 и статьей 18 принятого впоследствии и ныне действующего Федерального закона 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», избирательный округ должен составлять единую территорию, не допускается образование избирательного округа из 171 Собрание законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3406. 161 территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий. Следует отметить, что и образование на основе этих населенных пунктов новых избирательных округов невозможно из-за недостаточности численности проживающего в них населения. Кроме того, при включении населенных пунктов в состав города Оренбурга имели место нарушения законодательства в части учета мнения населения объединяемых территорий. В результате проверки прокуратуры Оренбургской области установлено, что в поселке Бердянка сход граждан не проводился, а в поселках Самородово, Пруды, селе Городище в сходах приняло участие менее 50 процентов граждан, обладающих избирательным правом. В связи с тем, что на этих сходах не было кворума, граждане не могли принимать какие-либо решения. Поэтому решения этих сходов не имеют юридической силы. Как следует из протоколов собраний жителей сельских населенных пунктов, вместо сходов проводились собрания граждан по месту жительства (по улицам, микрорайонам) и по месту работы, что не одно и то же и не предусмотрено законодательством. Так, в селе Городище вместо схода проведено 12 собраний по улицам и трудовым коллективам, в селе Краснохолм – 30 собраний. Но в соответствии с пунктом 3 статьи 25 Закона Оренбургской области «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области» собрание (сход) признается правомочным при наличии более 50 процентов граждан муниципального образования, обладающих избирательным правом. Из этого следует обязательность наличия единовременно на одном собрании (сходе) 50 процентов граждан муниципального образования, обладающих избирательным правом, а не на нескольких собраниях, в разные дни, время и в разных местах. Наличие присоединенных к городам населенных пунктов в настоящее время, на этапе реализации Федерального закона № 131-ФЗ, вызывает особые сложности. Согласно определению, данному в статье 1, а также согласно пункту 5 статьи 11 Закона, под городским поселением понимается один город или один поселок с прилегающей территорией. В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными 162 образованиями. Определение городского округа при этом строится на основе определения городского поселения. Согласно данным положениям Закона, территория города Оренбурга, потенциально являющегося городским округом, как и многих других городов, подвергнется территориальной трансформации. То есть в данном случае из состава города Оренбурга должны выйти поселки, как удаленные, так и непосредственно прилегающие. В ряде случаев прилегающие к городам поселки составляют целостную инфраструктурную единицу. Поэтому видится неоправданным столь жесткое определение городского округа в Законе и целесообразно пункт 5 статьи 11 – по аналогии с пунктом 6, дополнить словами «и (или) объединенные общей территорией несколько городов и (или) поселков городского типа». В контексте рассмотренной ситуации следует полностью согласиться с мнением В.В. Пылина, в соответствии с которым основополагающие конституционные положения практически невозможно претворить в жизнь в искусственно созданных сельских и городских поселениях с включением в их состав расположенных вдали от них небольших по численности жителей сельских населенных пунктов. Так же, как в таких удаленных сельских населенных пунктах невозможно обеспечить конституционные гарантии участия их жителям в осуществлении местного самоуправления в тех поселениях, в состав которых их искусственно включили. Подобные модели порождают лишь иллюзорность местного самоуправления, представляя собой на самом деле некое «политико-социальное и экономическое унизительное попечительство» одних, часто материально слабых, муниципальных образований над совсем слабыми населенными пунктами, с которыми их ничего не связывает – ни единые публичные интересы, ни единая муниципальная собственность. Тем самым субъекты Федерации и муниципальные районы, по сути, самоустраняются от проблем весьма удаленных, небольших по численности жителей сельских населенных пунктов, перекладывая ответственность на сельские и городские поселения – «попечителей»172. 172 Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 2. С. 31–34. 163 В 1999 году Законодательным Собранием Оренбургской области принят Закон № 198/31-ОЗ «О территориях муниципальных образований и порядке их образования, объединения, преобразования, упразднения, установления и изменения границ»173. Данный Закон устанавливал порядок образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований в области, определял процедуру установления и изменения границ муниципалитетов. В связи с этим органам местного самоуправления было рекомендовано провести весь комплекс организационных мероприятий по решению вопросов объединения и подготовке документов на рассмотрение Законодательного Собрания области. В соответствии с Законом области под муниципальным образованием понималось городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. То есть областной Закон опять-таки четко не определял, на каком именно уровне должно осуществлять местное самоуправление. В Законе также давались понятия таким важным процедурным вопросам, как образование, объединение, преобразование и упразднение муниципальных образований, очерчивался круг субъектов, которым принадлежит право инициативы по вопросам изменения муниципального образования. Весной 2000 года в области начался новый этап развития местного самоуправления – этап «укрупнения» существующих муниципальных образований до уровня районов. В постановлении Правительства Оренбургской области от 24 марта 2000 года № 2-п «О реформе местного самоуправления в Оренбургской области»174 отмечалось, что в развитии местного самоуправления в области имеются Южный Урал. 1999. 2 марта. Постановление Правительства Оренбургской области от 24 марта 2000 г. № 2-п // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 173 174 164 серьезные проблемы. Опыт работы органов местного самоуправления за три года, прошедших с начала их образования, показал, что действующая в области система местного самоуправления работает неэффективно. Причинами такого положения являются разобщенность местной власти на уровне районов, сельсоветов и поссоветов, отсутствие четкого распределения между ними предметов ведения и полномочий, недостаточная концентрация как у территориальных органов государственной власти – районных администраций, так и у сельских администраций финансовых и материальных ресурсов, властных полномочий, необходимых для сохранения и развития инфраструктуры, обеспечивающей поддержание и подъем уровня экономического потенциала муниципальных образований, удовлетворение жизненно важных потребностей населения. Такое положение дел в органах местной власти явилось одной из причин снижения за последние годы уровня социально-экономического развития многих территорий области. В результате более чем полугодичной работы с населением и органами местного самоуправления было предложено объединить мелкие муниципальные образования – сельсоветы, поссоветы в более крупные муниципальные образования – районы, а при объединении сельских муниципальных образований с городским – в единое муниципальное образование город и район. В состав муниципальных образований – районов был включен ряд городов области. Одновременно были упразднены администрации районов – территориальные подразделения администрации Оренбургской области. Таким образом, в результате проведенной работы на территории Оренбургской области было образовано 48 муниципальных образований. В связи с упразднением одних муниципальных образований и образованием других возник ряд судебных процессов, связанных с правопреемством. Однако суды очень быстро выработали практику, по которой вновь образованные муниципальные образования не являются правопреемниками ликвидированных и, следовательно, не отвечают по долгам последних. 165 К 2003 году на территории области сложилась следующая система организации местного самоуправления: во-первых, статусом муниципального образования обладает ряд городов, а именно: Бугуруслан, Бузулук, Гай, Кувандык, Медногорск, Новотроицк, Сорочинск, Оренбург, Орск; во-вторых, статус муниципального образования присвоен районам, центр которых является отдельным муниципальным образованием, например, Оренбургский район, Бузулукский район, Кувандыкский район; в-третьих, статусом муниципального образования обладают районы, центр которых, город или иной населенный пункт, является их административнотерриториальной единицей, и администрация которого является территориальным подразделением администрации района (таковых 31); в-четвертых, сохранились муниципальные образования на уровне сельсоветов (таковых 4), население которых отказалось от «вхождения в единое муниципальное образование – район». Кроме того, местное самоуправление с учетом ограничений, установленных федеральным законодательством, осуществляется в ЗАТО Комаровский. Тенденция развития территориальной реформы местного самоуправления в Оренбургской области свидетельствует о стремлении городов и поселков – районных центров «получить» статус городских округов, а не городских поселений, поскольку наделение статусом городского поселения предусматривает финансовые отчисления в бюджет муниципального района. Таким образом, статус городского округа предусматривает определенную финансовую независимость и самостоятельность. С другой стороны, образование городских округов должно учитывать и интересы муниципальных районов. С учетом изложенного трудно сказать о формировании какой-то единой системы местного самоуправления на территории области. Здесь присутствуют элементы от различных моделей. Представляется, что столь недолгая история развития местного самоуправления в области не позволяет судить о «правильности» или «неправильности» той или иной модели, либо об их 166 эффективности. Во всяком случае, положительным моментом укрупнения муниципальных образований в Оренбургской области явилось то, что район – исторически сложившееся единое целое, на этом уровне легче реализовывать единые экономические и социальные программы, нежели согласовывать нюансы общей областной политики с многочисленными более мелкими муниципалитетами. Несомненен эффект от упорядочивания системы управления. При объединении сокращаются расходы на содержание аппарата управления – не будет служб, дублирующих функции друг друга, создается централизованная администрация, отвечающая за состояние дел на всей территории района. Что касается экономической выгоды, то, прежде всего, появляется возможность проведения единой экономической политики на территории, включая анализ социально-экономического положения и разработку конкретных программ. Затем осуществляется единое управление развитием района и собственностью; формируется направление товарных и финансовых потоков, их регулирование. И, наконец, выравниваются бюджетные доходы и расходы на одного жителя за счет аккумулирования доходов в единый бюджет. Все это свидетельствует о том, что муниципальный район, наравне с городским округом, должен быть базовым уровнем местного самоуправления в нашей стране. В данной связи заслуживает внимания позиция А.Г. Гладышева, изложенная еще в 2001 году, согласно которой «в современных условиях крупная административно-территориальная единица (город областного подчинения, сельский район и т.п.), несмотря на многообразие действующих на ней управляемых объектов и органов управления ими, представляет собой целостное, комплексное образование со сложными экономическими, социальными, духовными и политическими взаимосвязями; это создает объективную основу для построения, правового регулирования и функционирования соответствующих управляющих структур (органов управления); в практике российского государственного и муниципального управления потенциал (синергетический эффект) управленческой координации управляемых объектов разных форм собственности и уровней подчиненности недооценивается и не используется; в 167 результате во многих местах экономические и социальные процессы деградированы, производственные мощности простаивают, человеческий ресурс не работает на созидание»175. Таким образом, в рамках реализации Федерального закона № 131-ФЗ в Оренбургской области создано 607 муниципальных образований, из них 9 – со статусом городского округа, 35 – со статусом муниципального района, 559 – со статусом сельского поселения, 4 – со статусом городского поселения. Общее число муниципальных образований увеличилось более чем в 12 раз, произошло глубинное изменение территориальной организации местного самоуправления. Характеризуя картину моделей территориальной организации местного самоуправления по всей Российской Федерации интересно заметить, что в докладе рабочей группы по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации Государственного совета Российской Федерации в октябре 2002 года отмечалось, что в России до 1917 года существовало более 20 различных систем организации местного самоуправления, и даже из 72 так называемых «русских» губерний только в 37 использовалась унифицированная модель176. Дело в том, что это связано с земством, которое было введено не во всех губерниях. Изменение территориальных основ местного самоуправления является одним из основных направлений преобразования системы местного самоуправления в Российской Федерации, закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ. Основными принципами реформирования в данной сфере является создание унифицированной модели территориальной организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, за исключением городов Москва и Санкт-Петербург, а также законодательное закрепление принципов установления границ и определения статуса муниципальных образований. При этом будет иллюзией полагать, что формирование модели территориальной организации местного самоуправления осуществляется в отрыве Гладышев А.Г. Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообщества: На опыте Одинцовского района Московской области: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2001. С. 5. 176 Доклад Государственного совета РФ: Местное самоуправление в России: современное состояние и перспективы развития. М., 2002. С. 9. 175 168 от построения системы государственного управления. Муниципальные районы и городские округа становятся буферным звеном, сочетающим в себе как муниципальные, так и государственные функции. Основным подтверждением данного факта, как справедливо отмечает Н.С. Тимофеев, является то, что муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации177. Отличительной особенностью введенной унифицированной модели территориальной организации местного самоуправления стало императивное установление низового, поселенческого уровня, выстраиваемого на поселенческотерриториальном принципе, на котором осуществляется местное самоуправление. При этом до вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ понятия «поселение» и «населенный пункт» были синонимами. Как определялось в Советском энциклопедическом словаре, «населенный пункт, населенное место (поселение), первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село). Обязательный признак населенного пункта – постоянство использования его как места обитания из года в год (хотя бы сезонно)»178. Федеральный закон № 131-ФЗ в правовом смысле разделил эти понятия: поселение – муниципальное образование, один из его видов; населенный пункт понятийно используется и в вышеприведенном значении первичной единицы расселения людей, и как родовое понятие административно-территориальной единицы (единицы административно-территориального деления). Как обращается внимание в Письме статс-секретаря – заместителя Министра регионального развития Российской Федерации от 24 сентября 2008 года 177 178 № 23999-АР/06, размещенном на официальном URL: http://lib.gendocs.ru/docs/168000/index-3748.html. Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1986. С. 864. сайте Комитета 169 Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, важно уяснить при рассмотрении вопроса территориальной организации местного самоуправления разницу понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица». Современное российское законодательство относит административно-территориальное устройство территории субъекта Российской Федерации к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате в различных регионах наблюдается значительное разнообразие в подходах к административно-территориальному делению. Причем, учитывая отсутствие в федеральном законодательстве четких и однозначных критериев для сопряжения единиц административно-территориального деления и муниципальных образований различных видов, равно как и определения самих понятий единица», «административно-территориальная «административно- территориальное устройство», в законах субъектов Российской Федерации либо вообще не формулируются, либо по-разному определяются указанные понятия, смешиваются понятия муниципальных образований и административно- территориальных единиц179. В региональном законодательстве по-разному трактуется административно-территориального устройства. Как правило, понимается деление соответствующего субъекта Федерации на территории части – понятие под ним Российской административно-территориальные единицы (административно-территориальные образования) и населенные пункты. При этом одни субъекты Федерации определили административно-территориальное устройство только для целей государственного управления, а другие – для наиболее оптимальной организации государственной власти и местного самоуправления. Следует отметить, что к началу реализации Федерального закона № 131-ФЗ из 76 регионов России в 57 регионах границы муниципальных образований полностью соответствовали административно-территориальному делению. 179 URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/. 170 В то же время Федеральный закон № 131-ФЗ определяет поселенческую основу муниципальных образований через те или иные административнотерриториальные единицы (населенные пункты). Так, сельское поселение определено как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых осуществляется местное самоуправление. Городское поселение определено как город или поселок, в которых осуществляется местное самоуправление. Городской округ определен через понятие городского поселения. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ пользуется понятием «населенный пункт» как родовым понятием административно-территориальной единицы и через описание раскрывает его видовое содержание (город, поселок, село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул и другие сельские населенные пункты), при этом, по смыслу данного Федерального закона, поселок может быть как сельским, так и городским населенным пунктом. Нетрудно заметить, что на первый план выходят места компактного проживания людей (фактически единство территории и населения) и традиционное совместное решение ими вопросов местного значения, в чем и состоит смысл местного самоуправления. Другие атрибуты муниципального образования (собственность, бюджет) в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ являются сопутствующими. В отдельную категорию муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ выделены городские округа – городские поселения, наделенные компетенцией, как поселений, так и муниципальных районов. Их территории формируются так же, как и территории других городских поселений, но они не входят в состав территорий муниципальных районов. При этом наделение осуществляется городского законом поселения субъекта статусом Российской городского Федерации при округа наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского 171 поселения всех вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной самостоятельной и реализации иной инфраструктуры, своей компетенции необходимой органами для местного самоуправления прилегающего муниципального района. Городскими округами являются также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования. Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, ЗАТО, наукограды и приграничные территории имеют ряд особенностей организации местного самоуправления. Однако следует учесть практический опыт, накопленный в них. Так, Санкт-Петербург был первым из городов, который предоставил статус внутригородским муниципальных округам, образований получившим теперь не статус только созданным «внутригородской территории города федерального значения». Муниципальными образованиями стали пригородные города и поселки городского типа. Примечательно, что в обоих городах федерального значения есть территории, не входящие в состав муниципальных образований. Например, в Санкт-Петербурге территория Морского торгового порта не входит в состав муниципальных округов. В городе федерального значения Москва Кремль, кварталы Китай-города, территория завода ЗИЛ, лесопарк «Лосиный остров» тоже не входят в состав территории муниципалитетов, что представляется явным противоречием Федеральному закону № 131-ФЗ. Без сомнений, не может не обращать на себя внимание и тот факт, что с 2008 года больше половины населения земного шара живет в городах. По подсчетам ученых количество жителей городов к 2030-му году будет более 3 миллиардов человек. К 2050-му году в городах будет жить 70 % населения Земли. Свойственна эта тенденция и для Российской Федерации. При этом города сталкиваются с целым рядом проблем: это и экология, и транспорт, и коммуникации, и вопросы с жилищным строительством, и полигоны твердых бытовых отходов и многое другое. 172 В настоящей ситуации гиперактивного развития общества и роста населения одной из основных задач представляется развитие городских агломераций, а именно развитие межмуниципального сотрудничества городов с прилегающими сельскими поселениями. Данное сотрудничество дает дополнительный ресурс для дальнейшего развития муниципалитетов, позволяет объединить научный, предпринимательский, финансовый, потребительский потенциал города и потенциал сельских поселений. Сельские поселения располагают значительными природными, минеральными, биологическими, земельными, рекреационными и водными ресурсами, которые являются привлекательными для инвестиций, создания предприятий различных направлений, в том числе, и межмуниципальных по производству товаров, связанных с переработкой и использованием ресурсов поселений. Они могут быть использованы в материальном производстве, в первую очередь, сельскохозяйственном, непроизводственной сфере. Их «соединение» позволит получить «нужный» эффект и взаимные выгоды. Это является основанием для «специализации» открытия новых муниципальных видов деятельности, образований, экономической формирования локальных рынков, создания новых рабочих мест, повышения финансовой устойчивости города и поселений. Основными направлениями сотрудничества территорий, входящих в данную агломерацию, должны стать: - развитие кластерной структуры производства (например, сельскохозяйственно-промышленные организации); - развитие транспортной и логистической инфраструктуры; - совместное использование жилищно-коммунальной инфраструктуры; - жилищная и производственная застройка свободных территорий; - улучшение экологического состояния территории; - создание единого рынка труда; 173 - и, наконец, повышение благосостояния населения, включая сельское. Всё это будет способствовать формированию многокомпонентной динамической системы с интенсивными производственными, транспортными и культурными связями, обеспечивающими жизнеспособность городов. При этом, как справедливо отмечает И.В. Бабичев, важно подчеркнуть отличие городской агломерации как вида муниципального образования от городской агломерации как феномена пространственного развития городов, как градоведческого понятия. В то же время именно городская агломерация, понимаемая как компактная и относительно развитая совокупность дополняющих друг друга городских и сельских поселений, группирующихся вокруг города-ядра и объединенных многообразными и интенсивными связями, как пространство потенциальных и реальных взаимодействий, в которое вписывается недельный жизненный цикл большинства жителей современного крупного и крупнейшего города и его спутниковой зоны, является при нормативном установлении ее статуса и границ административно-территориальной единицей субъекта Российской Федерации и при муниципально-правовой институционализации основой соответствующего вида муниципального образования180. Как далее отмечает И.В. Бабичев, – городские агломерации как вид муниципального образования могут формироваться на основе крупнейших и крупных городов, являющихся в основном центрами субъектов Российской Федерации и имеющих городской инфраструктурный комплекс и социальноэкономический потенциал, достаточный для решения дополнительных к вопросам местного значения городских округов вопросов, которые сегодня законодательство относит к государственным вопросам: промышленная и научная политика на территории городской агломерации, высшее профессиональное образование, высокоспециализированная медицинская помощь, управление объектами культуры академического уровня и прочее. Городские агломерации могут иметь внутриагломерационные муниципальные образования по образу тех, которые имеют города федерального 180 Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ… С. 174–175. 174 значения. Вопросы местного значения и полномочия таких муниципальных образований могут устанавливаться уставом городской агломерации в соответствии с принципами: полномочия передаются городской агломерацией, в том числе дифференцированно по поселениям, в соответствии с принципом субсидиарности и с учетом сохранения единства общегородского хозяйства и устойчивости его развития, при этом должна решаться задача вовлечения насколько можно более широкого круга граждан в городской самоуправленческий процесс181. Как указывалось в настоящей работе – Федеральный закон № 131-ФЗ содержит норму об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, следовательно, вся ее территория должна быть «занята» муниципальными образованиями. В данной связи следует отметить, что по данным Министерства регионального развития Российской Федерации, к 1 октября 2005 года была полностью сформирована система муниципальных образований во всех субъектах Российской Федерации, за исключением Республики Ингушетия. Всего было создано 24 510 муниципальных образований, в том числе 520 городских округов, 1819 муниципальных районов, 20109 сельских и 1826 городских поселений. В Москве и Санкт-Петербурге самоуправления осталась без территориальная изменений: организация местное местного самоуправление осуществляется в границах 236 внутригородских территорий, установленных ещё до начала реформы 2003 года182. Незначительный рост числа муниципальных образований в ряде регионов связан с тем, что до 2003 года во многих субъектах Федерации формально существовала поселенческая или двухуровневая модель организации местного самоуправления, при которой поселения (поселки городского типа, сельсоветы, волости, города районного значения и иные территориально-административные единицы) имели статус самостоятельных муниципальных образований. Там же. Вопросы реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Аналитический вестник. Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Вып. 4. М., 2005. С. 110. 181 182 175 По информации, содержащейся в работе И.В. Стародубровской и Н.И. Мироновой, на начало 2000-х годов поселенческая модель территориальной организации местного самоуправления была в 17 регионах, двухуровневая – в 22 регионах183. На практике большая часть этих поселений не были самостоятельными муниципальными образованиями, а именно не обладали такими основополагающими признаками муниципального образования, как наличие самостоятельного бюджета и муниципальной собственности. В результате проведенной реформы местного самоуправления в Российской Федерации число муниципальных образований возросло почти в 2 раза: с 12,6 тысяч до 24,5 тысяч. Анализ изменения числа муниципальных образований показал, что в 11 регионах в результате проведения реформы местного самоуправления число муниципальных образований незначительно уменьшилось, в 17 регионах – осталось на дореформенном уровне или выросло несущественно (менее чем на 10 %), в 29 регионах рост числа муниципальных образований составил от 3 до 10 раз, и в 18 регионах их количество взросло более чем в 10 раз. Следует отметить, что двухуровневая модель муниципального управления находит достаточно широкое распространение в международной практике. Действительно, в какой-то мере она позволяет смягчить конфликт между факторами, ориентирующими в пользу выбора и крупных, и мелких муниципальных образований. В соответствии с широко распространенным мнением существование муниципального образования на поселенческом уровне позволяет обеспечить доступность и подотчетной местной власти населению, приспособлением услуг к местным потребностям. В то же время наличие более крупной структуры дает возможность реализовать экономию на масштабе, осуществлять финансовое выравнивание и создавать благоприятные условия для стратегического развития. При этом более крупное муниципальное образование решает в интересах населения территориально входящего в его состав более Стародубровская И.В., Миронова Н.И. Муниципальная реформа в республиках Южного федерального округа. М., 2010. С. 20. 183 176 мелкого муниципального образования те вопросы, которые последнее не в состоянии решить, либо которые на его уровне не могут быть решены достаточно эффективно. Применительно к российским реалиям эта модель отвечает в первую очередь следующим характерным для нее условиям: - большие территории расселения; - низкая плотность населения; - значительная степень концентрации экономики и социальной сферы в отдельных «точках» (поселениях); - недостаточность, слабость коммуникаций (дороги, связь и др.). В подобной ситуации двухуровневая модель позволяет обеспечить, с одной стороны, приближение власти к населению, а с другой – необходимую концентрацию ресурсов. Подобное сочетание создает условия для передачи на местный уровень достаточно существенного набора функций, повышает его политическую и общественную значимость. В то же время двухуровневая модель не лишена недостатков. Наиболее явные из них связаны с возникновением конфликтной системой местного управления. Именно стремление четко разделить функции по уровням ведет к постоянно воспроизводящимся конфликтам. Например, организация библиотечного обслуживания населения отнесена к вопросам местного значения, как поселений, так и муниципальных районов. При этом на практике возникают трудности, как разделить библиотечный фонд, когда на территории муниципального района созданы поселения. Двухуровневая система ведет к дополнительным потерям, связанным с ростом управленческого аппарата, неизбежным дублированием функций и сложностями с координацией деятельности двух уровней управления. Данная система непрозрачна и непонятна для рядовых граждан, которым сложно разобраться, какой уровень власти отвечает за выполнение каких функций. Вместе с тем, местное самоуправление как низовое звено публичной 177 власти должно быть максимально приближенно и соответственно понятно для населения. Однако, как показала практика развития местного самоуправления в России, построение одноуровневой системы местного самоуправления (в смысле его территориальной организации) оказалось неразрешимой задачей. Требования, предъявляемые к местному самоуправлению, противоречивы. С одной стороны, местная власть по своей природе максимально приближена к населению. Исходя из этого, территории муниципальных образований должны быть локализованы, чему соответствует организация местного самоуправления в отдельных населенных пунктах или их небольших группах. С другой стороны, для достижения экономической самоуправления необходимо эффективности наличие деятельности достаточных собственных местного ресурсов (материальных, финансовых, природных), которые, как правило, имеются на относительно больших территориях (не менее существующих районов). Особенно это относится к объектам налогообложения, прежде всего к хозяйствующим субъектам, расположенным по территории неравномерно. Еще одним весомым доводом в пользу двухуровневой территориальной организации местного самоуправления и типологизации муниципальных образований является необходимость разграничения компетенции и требующихся для ее реализации ресурсов. Федеральным законом № 154-ФЗ была установлена единая для всех муниципальных образований безотносительно к их видам компетенция, включающая как вопросы местного значения, так и отдельные государственные полномочия. Это привело к тому, что и крупный город, и район, и сельское поселение должны были решать один и тот же круг вопросов независимо от того, располагают ли они необходимой инфраструктурой, материальными и финансовыми ресурсами. Закон содержал норму, согласно которой «в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта 178 Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города». Но она, во-первых, касается только тех субъектов Российской Федерации, которые приняли двухуровневую модель территориальной организации местного самоуправления, во-вторых, реализуется, как правило, таким образом, что возникала запрещенная Законом соподчиненность муниципальных образований. Вышеприведенный анализ также позволяет сделать вывод, что новым возможным вариантом двухуровневой системы местного самоуправления являются городские агломерации. Внутриагломерационные муниципальные образования находятся с городской агломерацией в компетенционных взаимоотношениях, сходных с теми, в которых находятся муниципальный район и входящие в него поселения. Внутриагломерационные поселения осуществляют тот объем полномочий, который им делегирован городской агломерацией. Но в случае городской агломерации два уровня местного самоуправления как раз необходимы для того, чтобы граждане, проживающие в городской агломерации, могли более полно осуществить свое право на местное самоуправление, используя для этого как уровень внутриагломерационного муниципалитета, так и уровень самой агломерации, и чтобы при этом сохранялся город как единая поселенческая система. Однако, оценивая существующее положение вещей, следует согласиться с мнением В. Гаевского, высказанным в апреле 2013 года на заседании круглого стола на тему «Развитие городских агломераций – особенности государственного регулирования», согласно которому практика формирования агломераций намного опережает теорию и государственное регулирование. Несмотря на то, что понятие агломерации встречается практически во всех программах и стратегиях развития регионов, в федеральном законодательстве оно отсутствует. Законодательство не запрещает, но и не содействует этому процессу; отсутствует эффективная инфраструктура поддержки агломераций, согласованная система документов долгосрочного развития. Задача состоит в том, чтобы поддержать естественные процессы, определяющие развитие агломераций в России, и для ее 179 решения требуются соответствующие публичные институты и единые подходы, направленные на стимулирование межмуниципального хозяйственного взаимодействия184. Однако тот факт, что понятие агломерации встречается практически во всех программах и стратегиях развития регионов, не свидетельствует о полном учете интересов муниципальных образований в части территориальной организации местного самоуправления. Совершенно верно в данной связи мнение В.Л. Глазычева, что «Разрабатывая стратегии, региональные администрации часто не учитывают муниципальный аспект: они просто не видят никакой власти ниже себя. Пока ни в одной региональной стратегии развития муниципального аспекта нет вообще. Отсюда идя огосударствления местного самоуправления»185. Подводя итог рассмотрению концепции территориальной организации местного самоуправления в современной России с целью ее дальнейшего совершенствования, представляется необходимым выполнение и разрешение следующих вопросов: - разработка стратегии пространственного развития в Российской Федерации для создания условий комплексного подхода к организации территории, в том числе сельских территорий; - разработка мер стимулирования межмуниципального сотрудничества между городами – центрами муниципальных районов и сельскими поселениями, между несколькими сельскими поселениями, между городскими округами и прилегающими муниципальными районами для развития агломераций, а также для активизации сбыта и переработки сельскохозяйственной продукции; - предоставление права городским округам и поселениям распоряжаться землей, государственная собственность на которую не разграничена, и общераспространенными полезными ископаемыми как дополнительными источниками доходов бюджетов городских округов и поселений; 184 185 Агломерация – как это будет по-русски // Муниципальная Россия. 2013. № 3. С. 52. Глазычев В.Л. Политическая экономия города: учеб. пособие. М., 2010. С. 73. 180 - разработать и принять федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства (территориальной организации) в Российской Федерации, в котором определить правовое содержание понятия «населенный пункт» как родового и его виды (город, поселок, сельский населенный пункт), критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам, порядок наделения населенных пунктов соответствующим видовым статусом и лишения этого статуса, понятия административно-территориальных единиц и административно-территориального устройства в субъекте Российской Федерации; - о возможности выделения нового вида муниципальных образований – «городских агломераций», прежде всего из числа городов – центров субъектов Российской Федерации, поскольку они «в разы» отличаются от иных городов субъекта Российской Федерации и по численности населения, и по занимаемой территории, и по величине инфраструктурного градообразующего комплекса и его качеству, и по целевым функциям. «Городские агломерации» как муниципальные образования могли бы иметь в своем ведении дополнительные вопросы местного значения в ряде сфер деятельности – промышленной и научнотехнической политике, здравоохранении, высшем и среднем профессиональном образовании, дорожном дополнительные строительстве полномочия, и иметь и другие, связанные внутригородские с этим муниципальные образования (как еще один особый вид муниципалитетов), вопросы местного значения и полномочия по их решению которых устанавливались бы в соответствии с федеральным законом уставом такой «городской агломерации», имея в виду, в том числе, сохранение единства городского хозяйства; - привести в соответствие положения Федерального закона № 131-ФЗ и Градостроительного кодекса Российской Федерации в части возможности отражения в предназначенных генеральном для плане развития его городского поселения территорий, социальной, транспортной и иной инфраструктуры, не входящих на момент составления генерального плана в границы соответствующего городского поселения; 181 - большое разнообразие местных условий предопределяет целесообразность принятия конкретных решений по оптимизации территориальной организации местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с действующим Федеральным законом и с учетом мнения населения, проживающего на соответствующих территориях. При этом, каждое укрупнение муниципальных образований должно быть всесторонне обоснованно с учетом вышеизложенных подходов и не приводить к ликвидации поселенческого уровня местного самоуправления. При этом территориальные размеры нового поселения должны обеспечивать гражданам нормальную транспортную доступность органов местного самоуправления и организаций сферы услуг. В остальных случаях приоритет должен отдаваться межмуниципальному сотрудничеству. Глава 3. Значение организационной основы местного самоуправления в формировании целостной концепции местного самоуправления § 1. Построение организационной основы местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации Без сомнений можно утверждать, что сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть, относятся к основам местного самоуправления. Важнейшим условием эффективности местного самоуправления являются его организационные основы, с помощью которых на муниципальном уровне происходит формирование и организация практической работы различных органов местного самоуправления, координация их деятельности, а также их взаимодействие с органами государственной власти. 182 Организационные основы, являясь институтом муниципального права, представляют собой совокупность нормативно-правовых норм-принципов в сфере местного самоуправления, принятие которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Организационные основы должны соответствовать возложенным на органы местного самоуправления целям и задачам, выраженным, в основном, в их компетенции. При этом основы должны соответствовать уровню развития и в стране в целом, и в отдельно взятом муниципальном образовании. Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, и устанавливающих систему органов местного самоуправления (общие принципы ее формирования), а также общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления, во взаимосвязи с особенностями их взаимодействия с органами государственной власти, относящимся к разным ее ветвям. В отличие от экономических основ, организационные основы Федеральный закон № 131-ФЗ в отдельную главу не выносит, поскольку нормы, составляющие в совокупности организационные основы местного самоуправления, находятся во всех главах данного Закона. Как отмечает Т.М. Бялкина, задачи оптимизации организационной структуры местного самоуправления необходимо рассматривать во взаимосвязи со всеми иными аспектами организации и функционирования данного института публичной власти. Несмотря на всю их значимость, тем не менее органы местного самоуправления есть организационная форма осуществления главной цели – решения вопросов местного значения. Поэтому абстрактные рассуждения о достоинствах или недостатках тех или иных организационных моделей непродуктивны, поскольку они обязательно должны вписываться в социальноэкономическую, политическую и иную инфраструктуру конкретного 183 муниципального образования. Одна и та же модель функционирует с разной степенью эффективности в различных муниципальных образованиях186. Все это обусловило актуальность выделения в отдельную главу вопроса о формировании организационной основы местного самоуправления в Российской Федерации. Проводимая в России реформа местного самоуправления, как и реформа федеративных отношений, осуществляется в соответствии с государственной концепцией разграничения полномочий всех уровней власти и повышения эффективности осуществления полномочий, в том числе органами местного самоуправления. В этой связи определение четкой структуры и организации системы органов местного самоуправления является одной из актуальных задач муниципальной реформы в части построения организационной основы местного самоуправления. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не давал четкого определения структуры органов местного самоуправления, что породило споры в юридической литературе по поводу определения этого понятия. Федеральный закон № 131-ФЗ устранил этот правовой пробел, и в пункте 1 статьи 34 структуру органов местного самоуправления определил как совокупность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления данного муниципального образования, предусмотренных уставом этого муниципального образования. Таким образом, по мнению В.И. Васильева, под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений187. В структуру органов местного самоуправления согласно Федеральному закону № 131-ФЗ входят представительный орган муниципального образования, 186 187 Практика муниципального управления. 2013. № 3. С. 54–55. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 222. 184 глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В юридической литературе высказывается сомнение в том, вправе ли федеральный законодатель устанавливать требование обязательного формирования в муниципальных образованиях вышеуказанных органов местного самоуправления. В части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации упоминаются «выборные и другие органы местного самоуправления». А часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако данные конституционные положения необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции Российской Федерации. Так, в соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления, подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 1 февраля 1996 года № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области»188. Необходимо отметить, что в Конституции Российской Федерации не раскрывается понятие общих принципов. В Федеральном законе № 131-ФЗ также 188 Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700. 185 не дан конкретный перечень общих принципов организации местного самоуправления. В юридической литературе существуют различные подходы к определению содержания данного понятия и классификации общих принципов организации местного самоуправления. Так, В.И. Фадеев, выделяя четыре группы принципов организации местного самоуправления, которые вытекают из преамбулы Федерального закона № 131-ФЗ, считает, что эти группы принципов охватывают все основные положения данного Закона, и сформулировать их перечень практически очень сложно. В связи с такой неопределенностью понятия общих принципов субъекты Российской Федерации в настоящее время столкнулись с проблемой, когда вопросы организации местного самоуправления, отнесенные Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения, достаточно детально урегулированы федеральным законодателем в Федеральном законе № 131-ФЗ. В региональном законодательстве, а также в уставах муниципальных образований в большинстве случаев дублируются положения Федерального закона № 131-ФЗ. Таким образом, отсутствие четких критериев определения общих принципов организации местного самоуправления не гарантирует на практике осуществление принципа его самостоятельности в полной мере189. В этой связи В.И. Васильев высказывается, что законы об общих принципах местного самоуправления «могут включать сколь угодные ограничения самостоятельности населения» в вопросах организации местного самоуправления190. Без сомнений, данное утверждение представляется спорным, так как есть Конституция Российской Федерации, ратифицированная Европейская Россией, есть хартия правовые местного позиции самоуправления, в данной сфере Конституционного Суда Российской Федерации, кроме того, существуют и концептуальные нормы-принципы самого Федерального закона № 131-ФЗ, что в совокупности позволяет говорить о невозможности произвольного ограничения самостоятельности населения в вопросах организации местного самоуправления, 189 190 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2006. С. 98. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы… С. 223. 186 в противном случае это ограничения для злоупотребления правом и нарушения таким образом самой сущности местного самоуправления. Однако, отсутствие четкого понятия общих принципов организации местного самоуправления все же позволило федеральному законодателю ограничить случаи проведения муниципального референдума по вопросам определения структуры органов местного самоуправления. Обращает также внимание тот факт, что в Федеральном законе 1995 года (пункт 2 статьи 8) содержалось положение о том, что устав муниципального образования, в котором закреплялась структура органов местного самоуправления, мог быть принят на муниципальном референдуме. В Федеральном законе № 131-ФЗ такого положения нет, – в соответствии с частью 3 статьи 44 устав муниципального образования принимается образования, а в представительным поселениях с органом численностью муниципального жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан. Проведение же муниципального референдума по вопросам структуры органов местного самоуправления, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, возможно только во вновь образованном муниципальном образовании на межселенных территориях или в случае преобразования существующего муниципального образования. На таком местном референдуме выявляется мнение населения в части перечня и наименований органов местного самоуправления, а также порядка избрания и полномочий главы муниципального образования на основании части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ. Местный референдум во вновь образованном муниципальном образовании проводится в случае, если с инициативой его проведения выступит группа жителей муниципального образования в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования. В случае отсутствия такой инициативы структура органов местного самоуправления будет определяться представительным органом вновь избранного муниципального образования после 187 его избрания. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, учитывая существующее безразличие населения к муниципальным делам, апатию избирателей, что хорошо известно законодателю, можно сделать вывод «о некой формальной дани с его стороны демократической процедуре и расчете на облегченный вариант (через представительный орган) определения структуры муниципальной власти»191. Такая позиция подтверждается практикой проведения референдумов в субъектах Российской Федерации. Как отмечается в юридической литературе, в процессе переходного периода муниципальной реформы местные референдумы по вопросу определения структуры органов местного самоуправления были инициированы и проведены только в муниципальных образованиях двух субъектов Российской Федерации: в Республике Башкортостан и в Тюменской области. Однако даже столь незначительный опыт проведения местных референдумов не был идеальным. Содержание вопросов, вынесенных на местные референдумы в Тюменской области, не соответствовало положениям части 6 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, потому что на местный референдум фактически были вынесены и другие вопросы (об осуществлении полномочий депутатов представительного органа поселения и главы поселения на непостоянной основе; о том, что уставом поселения должен быть закреплен порядок выражения мнения главы муниципального района по кандидатуре на должность главы поселения и по кандидатуре на должность главы администрации и др.). Таким образом, следует вывод, что местный референдум – механизм властного решения, принимаемого непосредственно населением муниципального образования, не является сегодня широко распространенным в муниципальной практике, однако такой способ принятия властных решений, особенно в небольших по численности населения поселениях, в том числе и по вопросу определения структуры органов местного самоуправления, следует признать перспективным для развития местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут прибегать к проведению референдума в тех случаях, когда 191 Там же, с. 225. 188 нужно выбрать один конкретный вариант правового решения из нескольких возможных (например, избирается ли глава муниципального образования всенародно или из состава представительного органа; осуществляет ли он полномочия главы местной администрации или председателя представительного органа; численность депутатов представительного органа; перечень органов местного самоуправления в данном муниципальном образовании и т.п.). При этом ответственность за правильный выбор будет возложена на само население. В данном случае проведение местного референдума позволяет достигнуть консенсуса при наличии разногласий в руководстве самого муниципалитета. В данном случае механизм принятия решения на референдуме может быть востребован и как альтернатива представительному народовластию. Возможность населения заставить органы местного самоуправления учитывать его волю должна быть реальной. Необходима законодательная гарантия назначения и проведения местного референдума в тех случаях, когда граждане желают непосредственно решать тот или иной вопрос, отнесенный к компетенции муниципального образования. Инициирующая и организующая роль локальных местных сообществ и их ассоциаций в подобном ответственном подходе к принятию решений по вопросам местного значения должна быть либо значимой, либо и вовсе определяющей. Как уже отмечалось, Конституция Российской Федерации, и Федеральный закон № 131-ФЗ оперируют понятием «структура органов местного самоуправления». При этом в статье 131 Конституции Российской Федерации продекларировано именно право населения определять эту структуру, а статья 34 Федерального закона № 131-ФЗ фактически определила эту структуру, перечислив органы местного самоуправления, которые должны быть созданы обязательно, и предусмотрев возможность закрепления в уставах муниципальных образований иных органов местного самоуправления. В связи с этим в научной литературе высказываются предложения изменить в Федеральном законе № 131ФЗ термин «структура» на термин «система». В частности, Е.В. Белоусова обращает внимание, что анализ термина «структура» позволяет сделать вывод, 189 что под ним понимается совокупность внутренних элементов того или иного объекта, внутреннее устройство. Под системой органов местного самоуправления следует понимать совокупность имеющих самостоятельный правовой статус органов, обладающих собственной компетенцией и реализующих на данной территории власть. При таком подходе к терминам «система» и «структура» отсутствуют противоречия между Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 131) и Федеральным законом № 131-ФЗ (часть 1 статьи 34)192. Вместе с тем, развивая предложение автора, получается, что вопреки вышеуказанному мнению В.И. Васильева о понятии структуры органов местного самоуправления, населению должно быть предоставлено также полномочие и по определению структурных подразделений (отраслевых (функциональных) и территориальных органов) местной администрации, депутатских комиссий и комитетов представительного органа и т.д. В данной связи А. Джагарян и Н. Шевченко, ссылаясь на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную в Постановлении от 27 января 1999 года № 2-П в отношении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти193, как имеющую, по мнению авторов, общеметодологическое значение, предлагают под системой органов местного самоуправления понимать взаимосвязанное единство органов местного самоуправления, которое исходя из разграничения функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления обеспечивает баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов местного значения в интересах населения194. В свою очередь, структуру органов местного самоуправления указанные авторы предлагают рассматривать как конкретный перечень органов местного самоуправления в системе органов местного самоуправления, а также внутреннее устройство данных органов. Белоусова Е.В. Представительный орган местного самоуправления… С.10. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. 1999. № 6. Ст. 866. 194 Джагарян А., Шевченко Н. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1. С. 116–127. 192 193 190 Соглашаясь с данным подходом, И.В. Бабичев уточняет некоторые его аспекты. Так, автор указывает, что органы местного самоуправления данного муниципального образования составляют публично-правовую систему, элементы которой (органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых – наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся в определенных взаимоотношениях (это неотъемлемое свойство элементов системы). Эти элементы – органы местного самоуправления – и их взаимоотношения и составляют структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования (т.е. структура – это не совсем перечень). Сама же система органов местного самоуправления, помимо их структуры, включает системообразующий фактор, которым является цель системы195. С данным подходом к определению понятия структуры органов местного самоуправления следует полностью согласиться, тем более что он подтверждается и правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 10 декабря 2002 года № 9-Г02-32 и от 12 октября 2000 года № 44Г00-12, запрещающей органам государственной власти определять именно количественный состав органов местного самоуправления196 и образовывать какие-либо органы в структуре органов местного самоуправления197. До сих пор остается дискуссионным вопрос о том, какими должны быть «иные органы» местного самоуправления. Так, рабочей группой Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в 2006 – 2007 годах проводился анализ правовых актов муниципальных образований Вологодской области в рамках исследования реализации правотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления Вологодской Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ… С. 183–184. Определение Верховного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 9-Г02-32 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 197 Определение Верховного Суда РФ от 12 октября 2000 г. № 44-Г00-12 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 195 196 191 области в сфере организации местного самоуправления. При этом были отмечены как спорные Вологодской положения области, самоуправления Устава Белозерского регламентирующие района. В структуру муниципального структуру органов органов местного района местного самоуправления Белозерского муниципального района входят кроме представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации и контрольноревизионной комиссии района, еще и финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района (статья 16 Устава Белозерского муниципального района)198. По своей функциональной природе финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района являются органами исполнительно-распорядительные функции. администрации, реализующими Структурные подразделения администрации не являются органами местного самоуправления и необязательно должны обозначаться в уставе. Их полномочия производны от полномочий администрации как органа местного самоуправления. Эти концептуальные положения Федерального последовательное закона функциональное № 131-ФЗ направлены разграничение на более представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и связаны с основополагающим положением данного Закона о том, что глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия представительного органа и местной администрации. Необходимо отметить также, что управление образования Белозерского района согласно Положению о нем, хотя и действует в «рамках полномочий органов местного самоуправления», однако в своей деятельности руководствуется, прежде всего, приказами и инструкциями Министерства образования и науки Российской Федерации, департамента образования Вологодской области, нормативными актами губернатора и Законодательного Устав Белозерского муниципального района Вологодской области. Принят Решением Белозерского комитета районного самоуправления от 27 июля 2005 г. № 130. Зарегистрирован в Правительстве Вологодской области 8 августа 2005 г. № 831 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 198 192 Собрания Вологодской области, а затем уже (как это следует из смысла содержания Положения) Уставом и другими актами Белозерского района. Таким образом, управление образования в этом качестве выступает в качестве органа двойного подчинения, что является не допустимым. С учетом этого, решением Представительного Собрания Белозерского муниципального района от 16 октября 2007 года № 133 в устав муниципального образования были внесены изменения, исключающие из структуры органов местного самоуправления вышеуказанные управления199. Следует обратить внимание на то, что Белозерский район Вологодской области не является единственным примером формирования такой неоднозначной структуры органов местного самоуправления. Например, согласно статье 26 Устава муниципального образования городского округа города Горно-Алтайска Республики Алтай (в редакции от 26 октября 2006 года) в структуру органов местного самоуправления входили муниципальный орган управления образованием и муниципальный орган управления коммунальным хозяйством 200. Таким образом, распорядительными образовав функциями несколько органов структур местного с исполнительносамоуправления, представительные органы вышеуказанных муниципальных образований, по сути, создали несколько центров административного управления, что не согласуется с положениями Федерального закона № 131-ФЗ. Постановлением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 27 июня 2008 года № 5-10 данные органы управления были исключены из числа органов местного самоуправления201. На сегодняшний день перекосы в формировании «иных органов» местного самоуправления связаны, в первую очередь, с несовершенством федерального законодательства. Так, статья 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» устанавливает, что функции и полномочия учредителя в отношении муниципального учреждения, созданного Новый путь. 2007. 4 декабря. Вестник Горно-Алтайска. 2005. 31 августа. 201 Вестник Горно-Алтайска. 2008. 20 августа. 199 200 193 муниципальным образованием, осуществляются уполномоченным органом местного самоуправления202. Вместе с тем, фактически, на местах, данные полномочия осуществляются соответствующими отраслевыми (функциональными) органами администрации муниципального образования. Поэтому и возникают попытки закрепить в уставах муниципальных образований в качестве самостоятельного органа местного самоуправления комитеты по управлению имуществом, либо иные структурные подразделения местной администрации, осуществляющие полномочия учредителя муниципальных учреждений. В этой связи, для разрешения сложившейся коллизии видится целесообразным внесение изменений в федеральное законодательство, с целью допущения осуществления функций учредителя уполномоченными структурными подразделениями органов местного самоуправления. При раскрытии принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в определении структуры своих органов, особого внимания заслуживает анализ роли органов государственной власти в процессе формирования и прекращения полномочий органов местного самоуправления. Следует отметить, что в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, несмотря на то, что органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, они остаются в системе государственно-властных отношений. Местная власть имеет публичный характер, что неоднократно было выражено в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в которых подтверждалось, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения203. Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. С. 708; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 4. Ст. 532. 202 203 194 В указанном Постановлении «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» от 30 ноября 2000 года № 15-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что никакой орган не вправе вмешиваться в решение вопросов субъектами местного самоуправления. Не органы государственной власти, а органы местного самоуправления или население непосредственно должны решать вопросы местного значения. На органы государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление204. Однако, следует констатировать, что, несмотря на принцип не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации принимают участие в механизме формирования и в вопросах прекращения полномочий органов местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ прописаны случаи участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления. Вместе с тем, в Федеральном законе 1995 года (часть 3 статьи 17) было закреплено, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Федеральный закон № 131-ФЗ это допускает. Так, частью 5 статьи 37 установлено, что при формировании конкурсной комиссии для замещения должности главы местной администрации в муниципальном районе (городском округе) одна треть ее членов назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта 204 Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943. 195 Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Как отмечают в этой связи А.А. Подсумкова и С.Е. Чаннов, с одной стороны, такое участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в осуществлении местного самоуправления обусловлено тем, что глава администрации муниципального района или городского округа должен будет отвечать и за реализацию отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. С другой стороны, учитывая часто возникающие трения между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, последние могут при проведении конкурса на должность главы местной администрации оказывать давление на представительный орган муниципального образования205. Более верным представляется второй вывод авторов, так как законодательно-закрепленных рычагов воздействия и контроля за реализацией отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, у органов государственной власти предостаточно и без данного вмешательства. В соответствии с частью 3 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, утверждаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Если лицо назначается на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) по контракту, то уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный. М., 2008. С. 365. 205 196 должность главы местной администрации (часть 4 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ). Налицо государственной законодательно-допускаемое власти в процесс вмешательство формирования органов органов местного самоуправления (назначения на должность должностных лиц органов местного самоуправления) и определения их компетенции по отдельным вопросам. В качестве механизма устранения данного спорного вмешательства органов государственной власти субъектов Российской Федерации в деятельность органов местного самоуправления, верным представляется предложение Т.М. Бялкиной, в соответствии с которым, предусмотренные федеральным законодательством права органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать обязательные требования к кандидатам на должность главы местной администрации, а также непосредственное участие их представителей в конкурсной комиссии, целесообразно скорректировать. Как вариант, это возможность органов государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовать при выборе представительного органа местного самоуправления кандидата из числа рекомендованных конкурсной комиссией, с которым будет заключен контракт206. Органы государственной власти могут также участвовать в вопросах прекращения полномочий органов местного самоуправления. Так, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 части 11 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ). Кроме того, можно отметить, Бялкина Т.М. Совершенствование структуры органов местного самоуправления: организационно-правовые вопросы // Практика муниципального управления. 2013. № 3. С. 57. 206 197 что в качестве наступления ответственности представительного органа муниципального образования перед государством в статье 73 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается возможность внесения проекта закона в законодательный представительного орган субъекта органа Российской муниципального Федерации образования. о В роспуске статье 74 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрены случаи издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации акта об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Рассматривался в предыдущих главах настоящей работы и вопрос введения института удаления в отставку главы муниципального образования по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Таким образом, в Федеральном законе № 131-ФЗ, особенно с учетом последних изменений и дополнений, наглядно просматривается тенденция к огосударствлению местного самоуправления. Несмотря на существующую критику вмешательства органов государственной власти, необходимо иметь в виду следующее. В условиях переходного периода муниципальной реформы и наличия проблем в процессе эффективного осуществления местного самоуправления, в том числе пассивность населения в реализации собственных инициатив, такие меры могут быть в определенной степени оправданы. Однако, нельзя согласиться с имевшими место в недавнем прошлом предложениями об отказе от выборов глав муниципальных образований и, фактически, их назначении по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В Государственную Думу Российской Федерации вносились законопроекты с указанными предложениями по изменению положений Федерального закона № 131-ФЗ. Аргументы авторов указанных предложений заключаются в том, что такой порядок «наделения граждан Российской Федерации полномочиями глав 198 муниципальных образований» позволит наиболее эффективно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов местного населения на всей территории субъекта Российской Федерации. Кроме того, в результате внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ повысится ответственность глав муниципальных образований за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Однако такой новый порядок назначения глав муниципальных образований по предложению глав субъектов Российской Федерации, безусловно, нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, что не раз отмечалось в юридической литературе. Местное самоуправление в этом случае становится продолжением нижнего уровня государственной власти. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно в своих решениях указывал на недопустимость нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления, например в Определениях от 11 июня 1999 года № 105-О и от 2 ноября 2000 года № 236-О207. По своей сути переход к назначению глав муниципальных образований по предложениям высших должностных лиц субъектов Федерации представительными органами муниципальных образований означает отказ от местного самоуправления в принципе. Так как основополагающая идея местного самоуправления заключается в том, что именно местное население, сами граждане осуществляют это самоуправление – непосредственно и через свои органы власти. Если органы самоуправления становятся целиком или в определенной степени назначаемыми, то просто теряется смысл существования местного самоуправления. Вызывает оптимизм тот факт, что данная позиция была поддержана членами Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Как отмечается в публикации «Майна – вира» полномочий. О решениях рабочей группы Совета Федерации по Определение Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 105-О // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 31. – Ст. 4037; Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. № 236-О // Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 214. 207 199 распределению категорически полномочий не может между поддержать тремя уровнями предложения о власти» Комитет назначении глав муниципальных образований… – такие предложения противоречат Конституции Российской Федерации и политике руководства страны в вопросах развития местного самоуправления208. Несмотря на то, что Федеральный закон № 131-ФЗ подразумевался законодателем как рамочный, в этом Законе, по оценкам большинства исследователей, в ряде случаев предусмотрено довольно детальное регулирование муниципальных правоотношений, связанных, в том числе с организацией структуры органов местного самоуправления. Существует даже точка зрения С.Э. Несмеяновой, что учитывая содержание Федерального закона № 131-ФЗ, необходимо было его назвать «О местном самоуправлении в Российской Федерации»209. Рассматривая вопрос организационной основы местного самоуправления в свете функционирования муниципальных органов нельзя не затронуть и тот факт, что в имущественных правоотношениях органы местного самоуправления выступают как юридические лица в форме учреждений в отличие от государственных органов, которые хотя и обладают правами юридического лица, но сохраняют статус органа власти – публично-правового образования, созданного для осуществления государственных функций. Так, статьей 41 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления определены как юридические лица в организационно-правовой форме учреждений, чья деятельность регулируется Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Указанная статья Федерального закона № 131-ФЗ противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующим статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. «Майна – вира» полномочий. О решениях рабочей группы Совета Федерации… С.30. Несмеянова С.Э. Централизация нормативного регулирования местного самоуправления // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: Конституционно-правовые вопросы: Материалы международной научной конференции. Москва, 7–9 апреля 2005 г. М., 2006. С. 308. 208 209 200 По мнению О.Л. Савранской проблема заключается в принципиальном противоречии между регулированием статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в Гражданском кодексе Российской Федерации и Федеральном законе № 131-ФЗ. Введенный Федеральным законом № 131-ФЗ статус органов местного самоуправления как учреждений создает существенные препятствия для организации предоставления муниципальных услуг, так как не учитывает целей деятельности органов местного самоуправления и гражданской правоспособности последних, не позволяет эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе и в части предоставления муниципальных услуг210. Федеральный закон № 131-ФЗ не определяет муниципальное образование как субъект правоотношений, от имени которого действовали бы органы местного самоуправления, как это заложено в Гражданском кодексе Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ муниципальное образование представляет собой всего лишь территориальную единицу, а не общественно-политическую структуру, созданную по территориальному принципу (что более подробно рассматривалось в главе 2 настоящей работы), в свою очередь органы местного самоуправления не наделены по Федеральному закону № 131-ФЗ представительскими функциями. В результате в Федеральном законе № 131-ФЗ происходит смешение понятий «муниципальное образование» и «органы местного самоуправления» и подмена субъекта прав местного самоуправления. В данном случае органы местного самоуправления обозначены как хозяйствующие субъекты, а не органы одного из уровней публичной власти. Имея статус юридических лиц в форме учреждений, органы местного самоуправления не отвечают по обязательствам муниципального образования, а муниципальные образования не отвечают по обязательствам органов местного самоуправления, за исключением субсидиарной ответственности средствами местного бюджета. В результате получается, что единая цель создания того или Савранская О.Л. О вопросах местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3. С. 10–13. 210 201 иного муниципального образования отсутствует, что каждый орган местного самоуправления действует в соответствии с какими-то своими целями, отличными от целей муниципального образования и целей других органов местного самоуправления. Такая ситуация как минимум не способствует повышению качества предоставления муниципальных услуг населению. Как отмечалось в более ранних работах, органы местного самоуправления должны действовать исключительно от имени муниципального образования, а муниципальное имущество должно приобретаться, использоваться и отчуждаться для обеспечения местного самоуправления, а не его органов. Органы местного самоуправления должны нести ответственность перед муниципальным образованием, в свою очередь муниципальное образование должно отвечать за деятельность своих органов перед населением211. Кроме того, необходимо отметить, что в Гражданском кодексе Российской Федерации определены субъекты гражданских правоотношений – физические и юридические лица, а также так называемые особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях, это – Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, которые выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с их иными участниками. В соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса Российской Федерации, к вышеназванным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. При этом Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает для муниципальных образований лишь возможность участия в гражданских правоотношениях наравне с иными юридическими лицами. Однако муниципальные образования реализуют свою правоспособность через свои органы. Гражданский кодекс Российской Федерации, с учетом особенностей властных органов, содержит нормы, позволяющие органам местного самоуправления участвовать в гражданских правоотношениях от имени 211 Щепачев В.А. Местное самоуправление в современной России. Оренбург, 2010. С. 214–215. 202 муниципальных образований в рамках их компетенции, установленной уставом муниципального образования. Таким образом, можно сделать вывод, что в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации органы местного самоуправления, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, не нуждаются в статусе юридического лица, а действуют в соответствии с главой 5 Гражданского кодекса Российской Федерации и уставом муниципального образования. Данная конструкция направлена, прежде всего, на обеспечение интересов самого муниципального образования, а не его органов. Также следует отметить, что статья 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющая организационно-правовые формы юридических лиц, не содержит такой формы, как орган местного самоуправления либо муниципальное образование. В связи с этим можно сделать вывод о том, что Федеральный закон № 131-ФЗ внес значительные изменения в теорию юридического лица. Так, представительный орган и местная администрация обладают правами юридического лица, а в соответствии с уставом муниципального образования статусом юридического лица могут наделяться и отраслевые (функциональные) органы администрации, то есть органы другого юридического лица. Следовательно, представительный орган и местная администрация как учреждения могут воспользоваться правом, предоставленным Гражданским кодексом Российской Федерации, и оказывать платные услуги, заниматься предпринимательской деятельностью, а также обязаны платить установленные налоги и сборы. Подобная правовая конструкция может привести к тому, что поскольку согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (статья 298) учреждения не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, решение такого вопроса местного значения, как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, будет для муниципальных образований значительно затруднено. 203 Вместе с тем, в рамках рассматриваемой проблемы заслуживает внимания позиция В.Е. Чиркина, который обращает внимание на еще один неоднозначный момент: «В приказах федеральных министров, руководителей федеральных ведомств, утвердивших положения об их территориальных органах в субъектах РФ (группе субъектов РФ) (главных управлениях, управлениях и т.д.), последние тоже названы юридическими лицами. За федеральным законодательством следуют правовые акты субъектов РФ, объявляющие юридическими лицами свои органы управления. Не отстают и некоторые муниципальные образования. Главы их администраций издают положения об отделах администрации, квалифицируя их в качестве юридических лиц. Таково, например, Положение 2005 года о финансовом отделе администрации г. Ладушкин Калининградской области. Отдел, ссылаясь на то, что он теперь юридическое лицо, сразу же обратился в банк за денежным займом. Такие факты имели место и в других муниципальных образованиях»212. Как пишет В. Артемов, ситуация иногда доходит до абсурда, когда два подразделения муниципальной администрации, объявленные юридическими лицами, ссылаясь на это, затевают судебную тяжбу друг с другом213. Между тем если применить некоторые правовые аналогии, например, в связи с оценкой положения в общественных объединениях, то вопрос о юридическом статусе организаций (объединений) и их органов решается иначе. Как отмечает Г.А. Кудрявцева, в России утвердилось представление, что юридическими лицами являются организации (объединения), а не их органы. Органы – представители организаций214. Этот вывод поддерживает О.Е. Кутафин и рассматривает органы другого рода (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) как представителей соответствующих публично-правовых единиц. Такие органы «могут выступать от имени публично-правовых образований» и являются юридическими лицами или Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 237. Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 1. С. 8. 214 Кудрявцева Г.А. Гражданско-правовой статус общественных объединений // Государство и право. 2005. № 3. С. 34. 212 213 204 «приравненными к ним лицами», участвуя в гражданских правоотношениях215. Как отмечает В.Е. Чиркин, это значительный шаг вперед в исследовании данной проблематики. Но это не решает проблемы с министерствами, службами, их управлениями, военкоматами, отделениями милиции, другими органами и учреждениями, объявленными в подзаконных актах юридическими лицами. Да и субъекты конституционного (т.е. публичного) права, участвуя в гражданском обороте, вряд ли в результате этого изменяют свою коренную сущность. Решение этих проблем требует выхода за рамки цивилистики. Теперь, как говорилось, некоторыми законами и многими подзаконными актами органы государства и местного самоуправления объявлены самостоятельными юридическими лицами. Поэтому важно различать корпоративное общественное управление со стороны органов общественных объединений и общественных учреждений и публичноправовое управление, осуществляемое органами и учреждениями публичной власти. Последние являются юридическими лицами совсем другого рода216. Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ предпринял серьезную попытку поставить точку в достаточно спорном вопросе о наделении местных органов власти статусом юридического лица в организационно-правовой форме учреждений. Данное положение представляется неоправданным, так как прямо противоречит нормам гражданского законодательства, из которых следует, что право выбора той или иной организационно-правовой формы юридического лица принадлежит только муниципальному образованию, которое является собственником муниципального имущества, которое, в свою очередь, закрепляется за учреждениями. Федеральный закон может лишь закрепить саму возможность такого выбора. Наделение местных органов статусом юридического лица может повлечь нарушение самостоятельности органов местного самоуправления в части реализации своих правомочий в качестве собственника либо учредителя. Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ сохранил двоякую правосубъектность Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007. С. 129, 239. 216 Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права… С. 238. 215 205 органов местного самоуправления – с одной стороны, они рассматриваются как полноправные участники гражданских правоотношений (муниципальные образования), а с другой стороны – являются составной частью этих органов (органы местного самоуправления), что также представляется неправомерным. В данной связи следует полностью согласиться с выводами В.В. Волкова, что органы местного самоуправления наделяются статусом юридического лица для осуществления собственной финансово-хозяйственной деятельности, участия в гражданском обороте от своего имени для удовлетворения исключительно собственных материально-технических, организационных и иных потребностей. Статус юридического лица позволяет органам местного самоуправления имеет в своем ведении обособленное муниципальное имущество, которое закрепляется за ними на праве оперативного управления и необходимо для обеспечения собственной деятельности данных органов. В связи с этим гражданско-правовой статус нужен органам местного самоуправления для повышения эффективности их управленческих функций в целях осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, а также для обеспечения их организационной и финансовой самостоятельности. Во всех остальных случаях органы местного самоуправления действуют как органы публичной власти для реализации публично-властных полномочий, а также участия в гражданском обороте от имени и в интересах муниципального образования, являющегося самостоятельным участником гражданских отношений. Наличие или отсутствие статуса юридического лица у органов местного самоуправления прямо не влияет на структуру органов местного самоуправления в муниципальном образовании, на объем и порядок реализации этими органами публичных полномочий и возможность участия их в гражданских правоотношениях от имени и в интересах муниципальных образований, а также на подчиненность и подотчетность органов местного самоуправления и их структурных подразделений217. Волков В.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц // Практика муниципального управления. 2012. № 4. С. 20–21. 217 206 Таким образом, вопросы функционирования органов местного самоуправления, формирования структуры органов местного самоуправления, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти всех уровней, равно как и детальность законодательного регулирования основ местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях, несомненно, являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления, что более подробно будет рассмотрено в последующих параграфах настоящей главы. § 2. Структура органов местного самоуправления и мониторинг ее развития в современной России В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации многонациональный народ Российской Федерации, являясь единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляет ее непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Рассматривая данное положение Конституции Российской Федерации в широком смысле, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления – это одно из средств осуществления народом власти, источником которой он является. В данной норме Конституции говорится о власти вообще, без ее разделения на государственную и муниципальную. И это вполне оправдано, так как и государственную и муниципальную власть объединяет их общая суть, а именно: и государственная и муниципальная власть – это различные уровни единой публичной власти, источником которой является народ. Обращаясь к определению понятия «местное самоуправление», закрепленному в части 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ, несложно сделать вывод, что через органы местного самоуправления (наряду с 207 непосредственной формой осуществления власти) народ реализует муниципальную власть, облеченную в институт местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ придает местному самоуправлению значение формы осуществления народом муниципальной власти, при этом содержанием является сама муниципальная власть, как один из уровней публичной власти. Органам местного самоуправления в данном случае отводится роль средства реализации власти народом, наряду с возможностью ее непосредственного осуществления. Таким образом, не менее чем непосредственные формы имеют значение формы представительной демократии при решении вопросов местного значения. Основная масса вопросов местного значения решается органами местного самоуправления, которые формируются населением и несут перед ним ответственность. Следовательно, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления являются ядром организационной основы местного самоуправления. При этом, как отмечает И.В. Бабичев, правовая теория и практика правоприменения ставят ряд вопросов, связанных с органами местного самоуправления, их системой, структурой, их статусом, их местом в юридической конструкции муниципального муниципальным образованием образования, как их взаимоотношением публично-правовой системой с и составляющими ее элементами, с органами государственной власти218 (что еще раз подтверждает актуальность темы настоящей главы). Не случайно в соответствии со статьей 3 Европейской хартии местного самоуправления данный институт рассматривается как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Как справедливо в данной связи отмечает И.И. Овчинников, такой подход к закреплению системы местного самоуправления 218 представляется более реалистичным, Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ… С. 182. поскольку именно 208 институты представительной демократии, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления повседневно и непосредственно обеспечивают решение вопросов местного значения на территории муниципального образования219. Часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. При различных подходах к определению понятия «структура органов местного самоуправления», изученных в первом параграфе настоящей главы, как в Конституции Российской Федерации, так и Федеральном законе № 131-ФЗ, очевидным является, что законодатель, говоря о структуре органов местного самоуправления, предусматривает перечень этих органов, формируемых в муниципальных образованиях. На это прямо указывает часть 6 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, говоря о требованиях, предъявляемых к решению, принятому на местном референдуме по поводу определения структуры органов местного самоуправления, а именно, предусматривая установление в таком решении «структуры (перечня) и наименования органов местного самоуправления». Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, в структуру органов местного самоуправления входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные предусмотренные должностные уставом лица муниципального местного самоуправления, образования. С учетом императивности данной нормы наличие первых четырех элементов в структуре органов местного самоуправления любого муниципального образования является обязательным. Однако следует согласиться с мнением Н.А. Антоновой, что простой перечень органов местного самоуправления не отражает всего содержания 219 Овчинников И.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 2010. С. 117. 209 понятия «структура». Это должен быть не только перечень органов, но и определенное установление их взаимоотношений, взаимосвязи различных элементов такой структуры. Причем элементами структуры выступают не только отдельные части органов (например, отделы, комитеты местной администрации), но и организационные системы (сами органы местного самоуправления). Кроме этого определение структуры органов предполагает и наделение компетенцией ее отдельных элементов, ибо структура, как простой набор элементов без установления их функциональной и компетенционной зависимости, перестает быть собственно действующей структурой.220 С учетом данной позиции и анализа норм Федерального закона № 131-ФЗ, регламентирующих вопросы организации структуры органов местного самоуправления, при различном сочетании трех традиционных и обязательных элементов системы местного самоуправления (представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации), можно определить несколько моделей их правового статуса и взаимоотношений: 1) глава муниципального образования избран на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию, обладает правом отлагательного вето на решения представительного органа; представительный орган возглавляет председатель, избранный из его состава; 2) глава муниципального образования избран на муниципальных выборах и возглавляет представительный орган; глава местной администрации назначается представительным органом по итогам конкурса; 3) глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет его; глава местной администрации назначается представительным органом по итогам конкурса; 4) в сельских поселениях глава муниципального образования независимо от способа своего избрания может одновременно возглавлять местную администрацию и представительный орган; Антонова Н.А. Возможность выбора структуры органов местного самоуправления населением муниципального образования: проблемы и последствия // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юрид. фак. МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10–13 марта 2010 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 426. 220 210 5) в поселениях, с населением, обладающим избирательным правом, не более 100 человек представительный орган не формируется, его функции выполняет сход граждан; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Необходимо обратить внимание, что основным элементом, в наибольшей степени влияющим на формирование и построение той или иной модели, является высшее должностное лицо муниципального образования – глава муниципального образования. Добавив в эти варианты, помимо трех перечисленных обязательных органов, контрольно-счетный орган, а также иные органы местного самоуправления, возможно получить весь спектр основных моделей системы органов местного самоуправления в рамках действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ. В свою очередь, четко определенный объем полномочий и установленная ответственность за их реализацию являются важнейшими признаками любой публичной власти, в том числе и муниципальной. При этом полномочия должны быть разграничены между органами местного самоуправления, иначе предусмотренная ответственность теряет смысл. Без конкретного определения объема полномочий, за который должен отвечать каждый вид органов местного самоуправления, эффективное осуществление муниципальной власти невозможно. Поэтому разграничений полномочий между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления является одним из значимых направлений развития местного самоуправления в Российской Федерации на настоящем этапе. Не менее актуальным в настоящий момент является вопрос разграничения предметов ведения между полномочиями главы муниципального образования, избранного из состава представительного органа и исполняющего полномочия по его руководству, и компетенцией главы местной администрации, назначенного представительным органом по итогам конкурса. 211 Во многих муниципалитетах страны с введением института «главы местной администрации, назначаемого по контракту», и избранием главы муниципального образования из состава депутатов представительного органа, ввиду отсутствия четких норм, разграничивающих круг полномочий между указанными должностными лицам, возникли серьезные конфликты и противостояния между главами муниципальных образований и главами местных администраций, что, естественно, негативным образом сказалось на эффективности решения вопросов местного значения и, более того, породило местами отрицательный имидж деятельности органов местного самоуправления в глазах жителей муниципальных образований. Из анализа и опыта реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ просматривается тенденция муниципальным образованием образования исполняет его по полномочия создания схеме, главы под когда систему глава местной управления муниципального администрации, что соответственно повлияло на детальную конкретизацию именно данной схемы. При этом достаточно «размыто» и крайне скудно урегулированы правоотношения в сфере муниципального управления по схеме, когда глава муниципального образования исполняет полномочия по руководству представительным органом муниципального образования, а местной администрацией руководит назначаемый по результатам конкурса глава местной администрации, что выражается в отсутствии норм, муниципального четко регламентирующих образования как круг самостоятельного полномочий органа главы местного самоуправления и как высшего должностного лица муниципального образования. Таким образом, единственным механизмом, позволяющим в настоящее время выстроить четкое взаимодействие и разграничение полномочий между главой муниципального образования, как органом местного самоуправления и высшим должностным лицом муниципального образования и главой местной администрации, осуществляющим полномочия по руководству исполнительнораспорядительным органом местного самоуправления – местной администрацией, является устав муниципального образования, в рамках которого муниципалитеты 212 пытаются предусмотреть возможные схемы и принципы вышеуказанного взаимодействия, а также определить границы собственных полномочий указанных должностных лиц в сфере решения вопросов местного значения. Однако попытки по конкретизации положений уставов муниципальных образований по данному вопросу вызывают противоречивые мнения специалистов в области местного самоуправления и депутатов представительных органов, со ссылкой на отсутствие норм, регулирующих указанные правоотношения на федеральном уровне и в связи с наличием внутренних противоречий в Федеральном законе № 131-ФЗ. Так, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ глава муниципального образования выступает как самостоятельный орган местного самоуправления и является высшим должностным лицом, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом изучение нормативно-правовой базы позволяет сделать вывод, что закрепление полномочий главы муниципального образования, избираемого из состава депутатов представительного органа, носит декларативный характер и не имеет конкретного определения в нормативно-правовых актах, как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации. Кроме того, до недавнего времени, в силу части 4 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, вправе был издавать постановления и распоряжения только по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, в случае, если он исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Возникал вопрос – какие решения вправе принимать глава муниципального образования, исполняющий полномочия по руководству представительным органом в рамках решения вопросов местного значения (то есть каким кругом полномочий он наделен), и какие нормативно-правовые акты с целью реализации 213 своих полномочий он вправе издавать, учитывая ограничения, установленные частью 4 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ? Следует отметить, что данный пробел был устранен, и Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»221 в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены соответствующие дополнения, устанавливающие право главы муниципального образования издавать постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Представляется, что глава муниципального образования должен являться координатором и руководителем программно-целевого управления деятельностью муниципального образования и координатором деятельности всех органов местного самоуправления как единой публично-правовой системы, направленной на выявление, установление и реализацию главных целей муниципального образования и его населения. Для этого глава муниципального образования уставом должен наделяться соответствующими руководитель собственными полномочиями программно-целевой деятельности как координатор органов и местного самоуправления. Возможно условно подразделить полномочия главы муниципального образования на две группы: общего и специального характера. Под полномочиями главы муниципального образования общего характера понимаются полномочия, которыми в равной степени обладает любой глава муниципального образования вне зависимости от того, с какой иной должностью в муниципальном образовании совмещается полномочиями должностью, должность главы специального которую муниципального характера одновременно и под – полномочия, предопределенные занимает образования. 221 образования, Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (часть I). Ст. 7039. глава муниципального 214 Полномочия главы муниципального образования общего характера изложены в части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ. К ним относятся: 1) представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления государственной власти, других муниципальных гражданами и образований, организациями, органами действие без доверенности от имени муниципального образования; 2) подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования; 3) издание в пределах своих полномочий правовых актов; 4) право требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования; 5) обеспечение полномочий по осуществления решению вопросов органами местного местного значения самоуправления и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Полномочием специального характера, которым наделен глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, можно считать право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом. В качестве полномочий специального характера главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, следует в первую очередь рассматривать полномочия по организации деятельности представительного органа (часть 14 статьи 35). Кроме того, полномочие специального характера, которым обладает глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, зафиксировано в части 6 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ – полномочие по заключению контракта с главой местной администрации. Никакое другое должностное лицо не вправе подписывать контракт с победителем конкурса на замещение должности главы местной администрации. 215 О первичности статуса главы муниципального образования по отношению к статусу председателя представительного органа и главы местной администрации говорит формулировка пунктов 2, 3, 5 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, из которой ясно, что именно глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа или возглавляет местную администрацию, а не наоборот. Кроме вышеперечисленных полномочий Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет лишь следующие полномочия главы муниципального образования: - право на обращение в суд для назначения местного референдума в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки (часть 5 статьи 22); - созыв схода граждан; при этом проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации (часть 3 статьи 25); - председательствование на сходе граждан (часть 5 статьи 25); - проведение главой муниципального образования публичных слушаний для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования (часть 1 статьи 28); - выдвижение инициативы о проведении публичных слушаний (часть 2 статьи 28); - назначение публичных слушаний, проводимых по инициативе главы муниципального образования (часть 2 статьи 28); - выдвижение инициативы о проведении собрания граждан (часть 2 статьи 29); - назначение собрания граждан, проводимого по инициативе главы муниципального образования (часть 2 статьи 29); - выдвижение инициативы о проведении опроса граждан по вопросам местного значения (часть 3 статьи 31); - представление представительному органу муниципального образования ежегодных отчетов о результатах своей деятельности (часть 5.1 статьи 36); 216 - подача заявления в суд о расторжении контракта с главой местной администрации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных частью 9 статьи 37 (часть 11 статьи 37); - издание постановлений и распоряжений по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (часть 4 статьи 43); - издание постановлений и распоряжений по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами (часть 4 статьи 43); - внесение проектов муниципальных правовых актов (часть 1 статьи 46); - выдвижение ходатайства для принятия решения арбитражным судом субъекта Российской Федерации о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации на срок до одного года (часть 4 статьи 75). Кроме того, анализ норм Федерального закона № 131-ФЗ говорит о том, что правом отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом, в силу части 13 статьи 35, может обладать только глава муниципального образования, являющийся главой администрации. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, такого права не имеет. Из анализа отраслевого законодательства были выявлены следующие полномочия главы муниципального образования, исполняющего полномочия по руководству представительным органом: 1) Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»222: - может выступать представителем нанимателя (работодателем) в отношении муниципальных служащих, наравне с руководителями органов местного 222 самоуправления, председателем Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152. избирательной комиссии 217 муниципального образования и иными лицами, уполномоченными исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя) (часть 3 статьи 2) – анализ данной статьи позволяет сделать вывод, что законодатель настоящей нормой предусмотрел все случаи, в которых представителем нанимателя (работодателем) выступают именно руководители органов местного самоуправления или иных органов с правами юридического лица. Таким образом, глава муниципального образования выступает представителем нанимателя (работодателем) либо в представительном органе, либо в местной администрации, в зависимости от того, какой орган он возглавляет, а не в отношении всех муниципальных служащих органов местного самоуправления муниципального образования; - выдача письменных разрешений муниципальным служащим принимать награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в их должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями (пункт 10 части 1 статьи 14); 2) Бюджетный кодекс Российской Федерации: - является участником бюджетного процесса (часть 1 статьи 151) – при этом Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет лишь одно полномочие главы муниципального образования в статье 168.2 в части подачи ходатайства в арбитражный суд субъекта Российской Федерации о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании; 3) Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»223: - образование по согласованию с соответствующей территориальной комиссией участков референдума (часть 2 статьи 40); - опубликование списков участков референдума с указанием их номеров и границ, мест нахождения участковых комиссий, помещений для голосования и номеров телефонов участковых комиссий (часть 1 статьи 41); 223 Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710. 218 - представление сведений о гражданах Российской Федерации для формирования списков участников референдума территориальной комиссией (часть 2 статьи 42); - представление сведений об участниках референдума для составления участковой комиссией списков участников референдума по участку референдума, образованному в труднодоступной или отдаленной местности (часть 4 статьи 42); - безвозмездное предоставление в распоряжение участковой комиссии помещения для голосования (часть 1 статьи 69); 4) Земельный кодекс Российской Федерации224: - определение периодического печатного издания для опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства (часть 3 статьи 30.1), для извещения о проведении аукциона по продаже земельного участка из земель, находящихся в муниципальной собственности (часть 9 статьи 38.1); 5) Градостроительный кодекс Российской Федерации: - принятие решения о проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки при получении такого проекта от органа местного самоуправления (часть 11 статьи 31); 6) Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации225: - право обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части (часть 2 статьи 251); 7) Лесной кодекс Российской Федерации226: - определение периодического печатного издания для опубликования извещения о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений организатором аукциона (часть 3 статьи 79); Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532. 226 Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278. 224 225 219 8) Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции Российской Федерации»227: - подписание уточненных списков кандидатов в присяжные заседатели для представления в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 5 статьи 5); 9) Федеральный закон от 5 декабря 2005 года № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»228: - подписание договоров (соглашений) с казачьим обществом для привлечения членов казачьих обществ для оказания содействия в осуществлении установленных задач и функций (часть 4 статьи 7); 10) Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»229: - направление устава муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия для государственной регистрации (часть 1 статьи 3); - получение от регистрирующего органа зарегистрированного устава муниципального образования и свидетельства о его государственной регистрации (часть 6 статьи 4); - направление в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) государственный реестр для уставов включения муниципальных указанных сведений образований в субъекта Российской Федерации (статья 5); 11) Указ Президента Российской Федерации от 7 сентября 2010 года № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации»230: Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3528. Собрание законодательства РФ. 2005. № 50. Ст. 5245. 229 Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (часть I). Ст. 3108. 230 Собрание законодательства РФ. 2010. № 37. Ст. 4643. 227 228 220 - рассмотрение документов на лиц, в отношении которых возбуждено ходатайство о награждении государственными наградами, и направление их для дальнейшего рассмотрения высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (пункт 18); 12) Постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года № 178 «Об утверждении положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований»231: - подписание заключения о согласовании (об отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования (пункт 15); - принятие решения об утверждении документа территориального планирования либо об отклонении проекта документа территориального планирования и направления его на доработку (пункт 23). Таким исполняющего образом, полномочия полномочия по главы муниципального руководству образования, представительным органом муниципального образования, закрепленные в отраслевом законодательстве, носят точечный характер, и могут быть предметом изучения в рамках отдельной работы. Вопрос вызывает и тот факт, что глава муниципального образования наделен статусом высшего должностного лица, но при этом определение самого понятия «высшее должностное лицо муниципального образования» в Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствует. В этой связи предлагается закрепить в части 1 статьи 2 рассматриваемого Федерального закона понятие: «высшее должностное лицо муниципального образования – выборное должностное лицо местного самоуправления, координирующее посредством нормативного регулирования, применения мер разрешительного характера, согласования и методического руководства деятельность органов местного самоуправления в целях эффективного решения вопросов местного значения, в 231 Собрание законодательства РФ. 2007. № 14. Ст. 1691. 221 том числе, вопросов осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации». Кроме того, имеется еще целый ряд проблем, связанных с разграничением полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления по решению вопросов местного значения и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, который, до настоящего времени, остается не разрешенным. С учетом этого, в приложении А к настоящей работе, предлагается проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования организации местного самоуправления», направленный на устранение вышеуказанных пробелов232. В части самоуправления разграничения практика полномочий реализации между Федерального органами закона местного № 131-ФЗ показывает, что в ряде поправок и дополнений нуждается не только этот Закон, но и целый ряд других нормативно-правовых актов. В них необходимо конкретизировать полномочия органов местного самоуправления, избранных глав муниципальных образований и компетенцию глав местных администраций. В этих целях в ряд нормативно-правовых актов предлагается внести изменения, конкретизирующие полномочия представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований и местных администраций. Учитывая, что полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ наделяются только органы местного самоуправления, к числу которых не относится глава местной администрации, в законопроекте при установлении полномочий исполнительнораспорядительных органов местного самоуправления используется формулировка «местная администрация муниципального образования», а не «глава местной 232 См.: Приложение А. 222 администрации», так как именно администрация является исполнительнораспорядительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Глава же местной администрации осуществляет полномочия по ее руководству. Указанные изменения предлагается внести, в частности, в следующие акты: Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утв. ВС РФ 9 октября 1992 года № 3612-1), Закон Российской Федерации от 14 января 1993 года № 4292-1 «Об увековечивании памяти погибших при защите Отечества», Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Федеральный закон от 12 января 1996 года № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», Федеральный закон от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», Федеральный закон от 17 июня 1996 года № 74ФЗ «О национально-культурной автономии», Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 года № 1-ФЗ, Федеральный закон от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов», Федеральный закон от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Федеральный закон от 16 июля 1998 года № 102ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», Федеральный закон от 25 июня 2002 223 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Федеральный закон от 9 июля 2002 года № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей», Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ, Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», Федеральный закон от 8 ноября 2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», Федеральный закон от 30 ноября 2010 года № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности»233. В нашей стране местное самоуправление находится на том уровне, когда для поднятия имиджа и статуса высших должностных лиц муниципального Российская газета. № 248. 17 ноября; Российская газета. № 32. 17 февраля; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 33. Ст. 1316; Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649; Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 146; Собрание законодательства РФ. 1996, № 3. Ст. 148; Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2591; Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2965; Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 198; Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5718; Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 219; Собрание законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1801; Собрание законодательства РФ. 1998. № 26. Ст. 3009; Собрание законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3400; Собрание законодательства РФ. 2002. № 26. Ст. 2519; Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2787; Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018; Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032; Собрание законодательства РФ. 2002. № 48. Ст. 4746; Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3799; Собрание законодательства РФ. 2007. № 46. Ст. 5553; Собрание законодательства РФ. 2007. № 50. Ст. 6242; Собрание законодательства РФ. 2010. № 1. Ст. 2; Собрание законодательства РФ. 2010. № 49. Ст. 6423. 233 224 образования возможно введение официальной символики не только муниципальных образований, но и руководителей муниципальных образований. Для удовлетворения такой потребности статью 9 Федерального закона № 131-ФЗ предлагается дополнить положением, позволяющим главе муниципального образования и главе местной администрации, на основании решения представительного органа муниципального образования, иметь свои официальные символы. В целях доурегулирования правоотношений в сфере муниципального управления по схеме «глава муниципального образования, исполняющий полномочия по руководству представительным органом муниципального образования – глава местной администрации, назначаемый по результатам конкурса», законопроектом более четко определяются границы собственных полномочий глав муниципальных образований по решению вопросов местного значения и глав местных администраций по руководству исполнительнораспорядительным органом, а также вводятся нормы, позволяющие выстраивать взаимоотношения глав муниципальных образований и глав местных администраций на основе их статусов (избранный, наёмный). В связи с этим законопроектом в статьи 36, 37, 43 Федерального закона № 131-ФЗ предлагается ввести новые нормы о полномочиях глав муниципальных образований и глав местных администраций. Использование в законодательстве определений, не имеющих толкования в отраслевом (специальном) законодательстве, не позволяет в должной мере применять эти нормы на практике. Так, в Уголовном кодексе Российской Федерации234 и в Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации в отношении руководителей органов местного самоуправления используется определение «главы органов местного самоуправления». В Федеральном законе № 131-ФЗ используются определения «глава муниципального образования», «глава местной администрации», «председатель представительного органа» и др. Для устранения имеющихся правовых коллизий законопроектом в Уголовный 234 Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. 225 кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ и в Уголовноисполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 года № 1-ФЗ предлагается внести соответствующие изменения. Анализ правоприменительной практики также позволяет говорить о правовом пробеле при определении состава действий должностных лиц, подпадающих под административную ответственность. Так, в статье 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях235 в качестве основания для привлечения к ответственности указывается неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностным лицом своих служебных обязанностей. Анализ работы некоторых должностных лиц местного самоуправления показывает, что ими довольно часто практикуется уклонение от исполнения своих обязанностей, выражающееся в затягивании принятия решения того или иного вопроса в связи с несвоевременной передачей определенного рода информации. Термин «уклонение» в Кодексе используется в значении самостоятельного действия. Однако этот термин не используется в отношении такого действия, как уклонение от передачи информации. Необоснованно большие возможности по принятию решений (совершению действий, бездействию) по своему усмотрению позволяют должностным лицам использовать указанный правовой пробел в своих интересах. Уклоняясь от выполнения своих обязанностей, они грубо нарушают общественные интересы. Несвоевременно предоставленная информация одними должностными лицами местного самоуправления может фактически блокировать работу других должностных лиц местного самоуправления и т.д. Для ликвидации этого правового пробела законопроектом в статьи 2.4 и 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предлагается внести соответствующие изменения236. Рассматривая правовой статус главы необходимо отметить и следующие моменты. 235 236 Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. См.: Приложение А. муниципального образования, 226 Отдельные нормы статей 35 и 36 Федерального закона № 131-ФЗ посвящены отношениям между представительным органом муниципального образования и муниципального главой муниципального образования образования. подконтролен и Во-первых, подотчетен глава населению и представительному органу муниципального образования. Федеральным законом № 154-ФЗ в статье 16 предусматривалась аналогичная подотчетность, однако «в соответствии с уставом муниципального образования». Во-вторых, определены особенности принятия представительным органом местного самоуправления правовых актов в случае, когда глава муниципального образования осуществляет руководство местной администрацией. Одно из ограничений, прямо установленных Законом, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации. Это вызвано тем, что ответственность за исполнение бюджета несет, прежде всего, исполнительный орган местного самоуправления, а от его имени – высшее должностное лицо. Баланс представительного и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления обеспечивается и тем, что глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, как указывалось выше, имеет право отлагательного вето на нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования. В свою очередь представительный орган муниципального образования может преодолеть вето главы квалифицированным большинством. Глава муниципального образования, являющийся председателем представительного органа, не имеет права отклонять акты представительного органа, а лишь подписывает и обнародует их. Федеральный закон № 131-ФЗ содержит нормы, требующие корректировки. Так, более точного регламентирования требуют такие вопросы, как возможность 227 временного исполнения полномочий главы муниципального образования и основания досрочного прекращения его полномочий. Не вызывает сомнения, что статус главы муниципального образования в значительной степени определяется принятой в муниципальном образовании и зафиксированной в его уставе структурой органов местного самоуправления. Не останавливаясь отдельно на каждой возможной в условиях Федерального закона № 131-ФЗ модели организации органов местного самоуправления, перечисленной выше, возможно ограничиться рассмотрением статуса главы муниципального образования в условиях, если: а) в поселении глава избирается представительным органом из своего состава; б) представительный орган муниципального района состоит из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений, избранных в соответствии с равной нормой представительства; в) председатель представительного органа муниципального района избирается представительным органом района из своего состава. Первого условия достаточно для того, чтобы статус главы поселения приобрел комплексный характер: глава является депутатом представительного органа и высшим должностным лицом городского или сельского поселения. Если выполняются одновременно два первых условия, то статус главы муниципального образования усложняется: он приобретает также полномочия депутата представительного органа муниципального района. Юридически возможна и нередко встречается на практике правовая конструкция, при которой комплексный характер статуса лица, занимающего должность главы поселения, наиболее выражен. Это происходит в случае, если депутаты представительного органа муниципального района своим председателем избирают не депутата одного из поселений, выбранного в районный представительный орган по норме представительства, а главу какого-либо из поселений. В этом случае глава муниципального района является одновременно членом представительного органа поселения, членом представительного органа муниципального района и главой двух муниципальных образований. Так, в Ленинградской области 10 из 17 глав муниципальных районов одновременно 228 являются главами городских поселений, образованных на территориях городов – административных центров соответствующих муниципальных районов, и в одном муниципальном районе глава муниципального образования одновременно возглавляет одно из крупных сельских поселений. В таких обстоятельствах лицо, занимающее должность главы муниципального района, вправе выбрать любой из четырех мандатов для осуществления полномочий на постоянной основе (депутата поселения, депутата муниципального района, главы поселения и главы муниципального района). Полномочия по другим мандатам будут осуществляться на непостоянной основе. Возможен вариант, при котором такой глава муниципального района все свои полномочия в обоих муниципальных образованиях осуществляет на непостоянной основе. Статус главы муниципального образования будет комплексным в любом случае, однако выполнение означенных условий порождает уникальную ситуацию, при которой одно лицо становится носителем важнейших полномочий одновременно в двух муниципальных образованиях. Вывод о приоритетности позиции и комплексном характере статуса главы муниципального образования следует принимать во внимание при решении вопросов о временном исполнении полномочий главы муниципального образования и досрочном прекращении этих полномочий. Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»237 статья 36 Федерального закона № 131-ФЗ была дополнена частью 7, которая установила, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. 237 Законодатель сегодня ограничил Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104. возможность временного 229 исполнения полномочий главы муниципального образования только одним основанием – досрочным прекращением полномочий главы. В июне 2006 года на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации от Государственного Совета Удмуртской Республики поступил проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Законодатели Удмуртской Республики среди прочего предложили часть 7 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ после слов «главы муниципального образования» дополнить словами «а также в случаях, когда глава муниципального образования временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности»238. Таким образом, к случаям досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования предлагалось добавить случаи его временного отсутствия – болезнь и отпуск. Если такое дополнение и представляется оправданным при некоторых условиях, то, по меньшей мере, не является полным и точным. Ситуации отсутствия главы муниципального образования следует подразделять по принципу их длительности. В первую очередь следует понимать принципиальное отличие случаев досрочного прекращения этих полномочий от случаев временного отсутствия главы муниципального образования (болезнь, отпуск, командировка, временное отстранение от должности в рамках уголовного процесса). В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления в принципе перестает существовать ключевой элемент управления, наличие которого в соответствии с Федеральным законом является обязательным. В этом случае речь должна идти об исполнении полномочий впредь до подведения итогов выборов нового главы муниципального образования и вступления его в должность либо об избрании нового главы муниципального образования его представительным органом. Действующее ограничение возможностей временного исполнения полномочий главы муниципального образования случаями именно досрочного Законопроект № 314152-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 238 230 прекращения его полномочий является на сегодняшний день принципиальным положением статуса главы муниципального образования, обусловленным его комплексным характером. Однако представляется, что данная гарантия не должна носить абсолютного характера. Существование порядка временного исполнения полномочий главы муниципального образования в его настоящем виде, т.е. только в случае досрочного прекращения полномочий, может легко привести к ситуации, при которой интересы муниципального образования окажутся в зависимости от неспособности одного лица выполнять свои обязанности, пусть даже и в силу уважительных причин. Комплексный характер статуса главы муниципального образования может привести к тому, что в такой зависимости окажутся интересы одновременно двух крупных муниципальных образований (муниципального района и городского поселения, образованного на территории города – административного центра района). С учетом этого представляется целесообразным расширить в Федеральном законе № 131-ФЗ перечень оснований временного исполнения полномочий главы муниципального образования, путем включения в данный перечень временного длительного отсутствия главы муниципального образования при одновременном законодательном установлении срока длительного отсутствия (например, три месяца), по истечении которого вступает в действие норма устава муниципального образования, определяющая должностное лицо, на которое возлагается временное исполнение обязанностей главы муниципального образования. В случае временного краткосрочного отсутствия главы муниципального образования речь может и должна идти только об исполнении полномочий председателя представительного органа или главы местной администрации (в зависимости от того, одновременное замещение какой должности предусмотрено уставом муниципального образования). В перспективе краткосрочное отсутствие главы муниципального образования может быть изменено на его длительное отсутствие, при условии истечения упомянутого предельного срока. 231 Однако, интерес вызывает позиция по данному вопросу Комитета Государственной Думы Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, размещенная на официальном сайте данного Комитета, которую можно воспринять как переложение ответственности за разрешение сложившейся ситуации на уровень муниципального нормотворчества, а именно закрепления соответствующих норм в уставе муниципального образования, либо в решении представительного органа муниципального образования. В частности, в разъяснении указывается, что в соответствии с частью 7 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Как видно, в данной норме не определяется порядок такого исполнения полномочий, решение этого вопроса полностью отнесено законом к ведению самих муниципальных образований. В отношении исполнения указанных полномочий на случаи временного отсутствия главы муниципального образования по каким-либо причинам Федеральный закон подобной нормы не содержит. Однако по смыслу Федерального закона уставом муниципального образования и иными муниципальными нормативными правовыми актами регулируются не только вопросы, прямо предусмотренные Федеральным законом, но и любые иные вопросы организации и осуществления местного самоуправления (часть 1 статьи 7, часть 2 статьи 44 и др.). Соответственно, в отсутствие специальных требований федерального законодательства относительно временного исполнения полномочий главы муниципального образования данный вопрос должен регулироваться уставом муниципального образования. Исходя из статуса и места представительного органа в системе органов местного самоуправления, в случае отсутствия таких положений непосредственно в уставе муниципального образования, до внесения изменений в него, данный вопрос может регламентироваться решениями указанного органа. Согласно части 232 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ именно представительный орган муниципального образования уполномочен принимать решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (общеобязательные правила). Что касается определения конкретного должностного лица, на которое в соответствии с муниципальными нормативными правовыми актами может быть возложено временное исполнение полномочий главы муниципального образования (в том числе в случае временного отстранения его от должности), решение этого вопроса может быть различным. При этом следует иметь в виду, что согласно части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Из этого определения следует, что к должностным лицам местного самоуправления относятся, например, глава муниципального образования, его заместители, глава местной администрации и его заместители, руководители органов местной администрации и их заместители, председатель представительного органа муниципального образования и его заместители и т.д. Выбор того или иного из указанных должностных лиц в качестве исполняющего обязанности главы муниципального образования может быть увязано с существующей структурой органов местного самоуправления: если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа, его полномочия временно исполняет депутат, являющийся заместителем председателя представительного органа муниципального образования; если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации, временное исполнение его полномочий возлагается на одного из первых заместителей, заместителей главы местной администрации239. 239 URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/052051050.html 233 В отличие от перечня оснований досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, который приведен в части 10 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является закрытым, не предусматривает «иных случаев». Хотя «иные случаи» досрочного прекращения полномочия депутата, члена выборного органа, могут быть предусмотрены Федеральным законом путем внесения изменений в часть 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ. Вместе с тем, по мнению С.А. Авакьяна, считать этот перечень исчерпывающим нет оснований. Федеральный закон № 131-ФЗ (часть 6 статьи 40) гласит, что выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных собраний субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, ее субъектов, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа данного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом. Сказанное означает, что выборное должностное лицо местного самоуправления, а это и глава муниципального образования, должно отказаться от соответствующего мандата или поста, в противном случае его полномочия должны быть прекращены досрочно. В данной связи следует напомнить, что в соответствии с частью 6 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом (здесь подразумевается разрешенный случай, когда главе сельского или городского поселения разрешено стать членом представительного органа муниципального района). Если подобное 234 нарушение обнаружится, главе муниципального образования придется отказать от одного из мандатов240. Решение законодателя сформулировать закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования можно, вероятно, рассматривать обеспечения как стабильности решение, персонального продиктованное состава соображениями органов местного самоуправления и стремлением предоставить высшему должностному лицу муниципального образования гарантии независимости от местной и региональной политической конъюнктуры. Единый порядок применения перечня заключается в осуществлении досрочного прекращения полномочий вне зависимости от способа замещения должности главы муниципального образования. Единственную оговорку следует сделать в отношении отзыва главы муниципального образования избирателями, процедуру которого можно применить только к лицу, который избран на муниципальных выборах. Если глава муниципального образования избран представительным органом из своего состава, можно говорить только об отзыве его как депутата представительного органа. Прекращение полномочий депутата представительного органа в этом случае влечет прекращение полномочий главы муниципального образования. Федеральным законом напрямую не предусматривается возможность возникновения ситуации, при которой глава муниципального образования, избранный представительным органом из своего состава, может помимо собственного желания утратить полномочия главы, сохранив при этом полномочия депутата. Вместе с тем, возможно предположить ситуацию, когда глава муниципального образования продолжительно (более трех месяц) болеет, либо по иной причине не осуществляет полномочия, но не уходит добровольно в отставку. В данном случае возможно освобождение главы от должности по решению представительного органа муниципального образования. При этом статуса депутата данное лицо не лишается. 240 URL: http://lib.gendocs.ru/docs/168000/index-3748.html 235 Как отмечалось в начале настоящего параграфа и как справедливо замечают В.В. Комарова, а также Г.Д. Садовникова, согласно действующей Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть путем представительного правления через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также путем референдумов и некоторых других институтов непосредственной демократии241. Вместе с тем в науке отсутствует однозначное понимание сущности и правовой природы представительных органов. Так, Г.Д. Садовникова под представительными органами (органами народного представительства) понимает «выборные коллегиальные органы, так или иначе поддерживающие связь с населением»242. По мнению С.А. Авакьяна народное представительство наряду с коллегиальными органами, состоящими из избранных народом депутатов, охватывает и должностных лиц, избранных народом243. С ним солидарен П.А. Астафичев, указывая, что представительство народа осуществляют не только коллегиальные, но и единоличные выборные институты власти244. Безусловно, представительный характер президентской власти или выборного должностного лица местного самоуправления очевиден. В Толковом словаре под редакцией С.И. Ожегова термин «представительный» определяется как: 1) выборный, основанный на представительстве; 2) вполне отражающий чьилибо интересы. В свою очередь, термин «выборный» означает: 1) замещаемый по принципу выборности; 2) человек, избранный группой людей для представительства где-либо в качестве ходатая245. В научной литературе предлагаются и другие определения понятия представительного органа местного самоуправления. Так, И.И. Худобин предлагает следующую формулировку: «Представительный орган Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2006. С. 8; Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 35. 242 Садовникова Г.Д. Представительная демократия… С. 37. 243 Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1998. С. 5. 244 Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2006. С. 11. 245 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М., 1999. С. 581. 241 236 муниципального образования – формируемый населением муниципального образования непосредственно на муниципальных выборах либо (в определенном федеральным законом случае и установленном им порядке) уполномоченными на то представителями местных сообществ, коллегиальный орган, обладающий правом представлять установленной интересы федеральными населения законами, и в законами пределах компетенции, субъектов Российской Федерации и уставом муниципального образования принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования»246. Так или иначе, любое понятие представительного органа должно отражать его основные черты. Во-первых, его коллегиальный характер с учетом норм законодательства о численности депутатов. Во-вторых, установленный срок полномочий в соответствии с законодательством (от двух до пяти лет). В-третьих, возможные способы его формирования – посредством всеобщего прямого избирательного права с использованием различных избирательных систем (в отношении всех видов представительных органов муниципальных образований) и путем делегирования от представительных органов поселений и глав поселений, расположенных на территории муниципального района (в отношении представительного органа муниципального района). В-четвертых, основная функция представительного органа любого уровня – выражение интересов народа (населения муниципального образования). В-пятых, представительному органу муниципального образования присуще такая специфическая черта, как ответственность перед населением. Таким образом, можно сделать вывод, что представительные органы муниципальных образований занимают особое место в системе публичной власти. Являясь органами публичной власти и обладая всеми необходимыми ее признаками, вместе с тем имеют присущие им некоторые особенности. Представительные органы муниципальных образований, осуществляющие функции публично-властного характера на местном территориальном уровне, Худобин И.И. Правовое регулирование полномочий представительных органов местного самоуправления: на примере Белгородской области: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 9. 246 237 наиболее тесно связаны с населением, перед которым несут ответственность. Их близость к населению обусловлена способом их формирования – выборностью прямым либо косвенным путем, а также возможностью прямого влияния избирателей на деятельность названного органа в связи с особым характером депутатского мандата. Кроме того, в системе органов публичной власти в муниципальном образовании представительные органы занимают доминирующее положение, поскольку, во-первых, все иные органы производны от представительных органов (либо населения), во-вторых, законодательство прямо предусматривает контроль с их стороны за деятельностью иных органов публичной власти. Как указывает В.А. Баранчиков, в системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления, состоящим из депутатов247. Таким образом, представительный орган муниципального образования – это орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, формулировать общие правила по вопросам местного значения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и осуществлять контроль за их проведением в жизнь исполнительно-распорядительной ветвью муниципальной власти. Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает различные способы формирования представительных органов. Согласно статье 35 данного закона представительный орган поселения численностью более 100 человек состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава. Второй способ формирования представительного органа муниципального района это избрание депутатов на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного 247 Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учеб. для вузов. М., 2000. С. 173. 238 права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Примечательно, что в Федеральном законе избрание депутатов на прямых выборах стоит именно на втором месте. Тем самым федеральный законодатель отдает предпочтение первому способу формирования представительного органа. Формирование представительного органа косвенным путем признано Конституционным Судом Российской Федерации не противоречащим Конституции. Как отмечает в Постановлении от 18 мая 2011 года № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» Конституционный Суд Российской Федерации, положения Конституции Российской Федерации и корреспондирующие им положения Европейской хартии местного самоуправления не исключают возможность формирования представительного органа муниципального образования, созданного по территориальному принципу, путем вхождения в его состав представителей поселенческих муниципальных образований, избранных населением на муниципальных выборах, если решение об этом принимается с учетом мнения населения248. На сегодняшний день можно утверждать, что наметилась очевидная тенденция к отказу от использования прямых выборов при формировании представительных органов муниципальных районов. Во-первых, это связано с тем, что данный способ активно навязывается региональными властями. Второй фактор связан с практической невозможностью совмещения требования Федерального закона № 131-ФЗ в части соблюдения представительства от каждого поселения на территории района не более двух пятых от общей численности депутатов и требований федерального законодательства о выборах. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П // Собрание законодательства РФ. 2011. № 22. Ст. 3239. 248 239 Согласно статье 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено требование о примерном равенстве избирательных округов. Однако именно это условие является труднодостижимым. Очевидно, что с целью устранения препятствий для формирования представительных органов муниципальных районов на основе прямых выборов населением необходимо внесение изменений в федеральное законодательство, допускающих принцип представительства поселений в районном представительном органе пропорционально числу избирателей. Правда в таком случае намечается риск лоббирования интересов крупных поселений в представительном органе района. Компетенция как элемент правового статуса представительного органа включает функции и полномочия по предметам ведения, закрепленные за ним законодательством, необходимые для достижения целей деятельности. При этом не следует отождествлять понятия «функция» и «предметы ведения», так как одна функция может реализовываться по различным предметам ведения. В соответствии с частью 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на 240 услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; 10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Из анализа действующего федерального и регионального законодательства к компетенции представительных органов муниципальных образований фактически относится: - назначение местного референдума, выборов депутатов представительного органа; - избрание главы муниципального образования из своего состава (в случае закрепления данной схемы муниципального управления в уставе муниципального образования); - назначение главы администрации муниципального образования по контракту (в случае закрепления данной схемы муниципального управления в уставе муниципального образования); - утверждение структуры исполнительно-распорядительного органа (местной администрации) муниципального образования и внесение в нее изменений образования; по представлению главы администрации муниципального 241 - избрание и освобождение от должности заместителей главы муниципального образования (в случае избрания главы муниципального образования из состава депутатов представительного органа); - образование и упразднение постоянных депутатских комитетов, депутатских комиссий представительного органа, утверждение их персонального состава; - рассмотрение обращений депутатов и принятие по ним соответствующих решений в порядке, установленном действующим законодательством; - определение депутатов представительного органа, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, размеров и условий оплаты их труда; - утверждение регламента представительного органа муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений; - утверждение структуры представительного органа муниципального образования; - осуществление права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации; - формирование состава избирательной комиссии муниципального образования; - формирование контрольно-счетного органа муниципального образования и утверждение положения о нем; - определение размеров и условий оплаты труда работников органов местного самоуправления муниципального образования; - определение порядка проведения аттестации муниципальных служащих в соответствии с законодательством; - утверждение положения о муниципальной казне; - установление размера платы: за пользование жилым помещением (платы за наем) и платы за содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда; за содержание и ремонт помещения для собственников жилых помещений, которые 242 не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом; за содержание и ремонт жилого помещения, если собственники помещений в многоквартирном доме на их общем собрании не приняли решение об установлении такого размера; за содержание и ремонт жилых помещений специализированного жилищного фонда; - утверждение программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования; - утверждение инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования; - установление надбавок к ценам (тарифам) для потребителей; - установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального образования, для личных и бытовых нужд; - определение порядка и условий приватизации муниципального имущества; - установление порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности; - установление в соответствии с законодательством Российской Федерации льгот по местным налогам, а также льгот в части налогов, остающихся в муниципальном образовании, льгот по арендной плате за землю, по арендной плате за нежилые здания (помещения), находящиеся в муниципальной собственности; - утверждение положения о порядке, сроках и размере перечисления части прибыли муниципальных унитарных предприятий в бюджет муниципального образования; - установление порядка осуществления муниципального земельного контроля; - утверждение правил благоустройства муниципального образования; 243 - образование резервного фонда по представлению местной администрации при внесении проекта бюджета, в порядке и на условиях, установленных федеральным законодательством; - установление порядка распространения наружной рекламы в пределах полномочий, установленных действующим законодательством; - установление в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка назначения на должность и освобождение от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений; - определение порядка управления и распоряжения земельными участками на территории муниципального образования в пределах полномочий, установленных действующим законодательством; - утверждение генерального плана муниципального образования, правил застройки и землепользования, перспективных градостроительных программ; - утверждение состава, порядка подготовки документов территориального планирования муниципального образования, порядка подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состава, порядка подготовки планов реализации таких документов; - утверждение состава, порядка подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования; - присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в муниципальном образовании, а также установление (изменение) наименований других муниципальных объектов; - принятие решений о порядке передачи отдельных муниципальных объектов и финансовых ресурсов образованным на территории муниципального образования органам территориального общественного самоуправления; - установление правил содержания мест погребения, организации ритуальных услуг, а также порядка деятельности общественных кладбищ на территории муниципального образования; - утверждение размера стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению умерших (погибших) на 244 территории муниципального образования, а также тарифов на погребение умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего, а также умерших, личность которых не установлена; - осуществление иных полномочий, отнесенных федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и иными правовыми актами представительного органа к компетенции представительных органов муниципальных образований. Из анализа положений Федерального закона № 131-ФЗ следует, что основными функциями представительного органа, в рамках которых реализуются его полномочия, являются: - правотворческая функция, которая заключается в деятельности по изданию правовых актов представительного органа как нормативного, так и ненормативного характера, а также реализации права законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации; - организационная функция, в рамках которой реализуются полномочия, связанные с участием представительного органа в формировании других органов муниципального образования, а также прекращения их полномочий, назначения выборов и референдума, реализации инициативы изменения границ муниципального образования; - контрольная функция, в рамках которой реализуются полномочия по контролю за деятельностью других органов и должностных лиц местного самоуправления. Сущностью данной функции является контроль за соблюдением интересов местного населения муниципальными органами власти при выполнении возложенных на них полномочий и выполнением решений представительного органа местного самоуправления. Кроме этого, следует иметь в виду, что сам представительный орган подконтролен населению, его избравшему, и государству. 245 Организационные формы контроля представительных органов муниципальных образований за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения могут определяться в уставах муниципальных образований или других нормативно-правовых актах. Помимо контрольной деятельности созданных представительным органом специальных контрольных структур законодательством о местном самоуправлении предусмотрены контрольные полномочия, которые представительный орган реализует самостоятельно, они закреплены в статье 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Контрольная функция представительных органов включает в себя самостоятельный контроль и контроль через создаваемые ими органы. Сферы, в которых представительные органы осуществляют свой контроль, связаны: - с бюджетно-финансовым и экономическим направлением; - с управлением муниципальным имуществом и земельным контролем; - с исполнением правовых актов, принятых решениями по основным вопросам местного значения. Порядок осуществления представительными органами контрольной функции устанавливается уставами муниципальных образований и другими правовыми актами представительных органов, к которым относятся Порядок организации контроля и положения о контрольных органах, созданных представительными органами муниципальных образований. В настоящее время, исходя из правовых актов (уставов), представительный орган муниципального образования осуществляет контрольную деятельность по вопросам местного значения с учетом разграничения полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования. Деятельность представительного органа по контролю за исполнительной властью осуществляется в следующих формах: - отчет председателя представительного органа; - отчет главы муниципального образования в порядке, предусмотренном уставом; - отчет должностных лиц администрации муниципального образования; 246 - отчет руководителей муниципальных предприятий и организаций; - депутатские слушания по вопросам местного значения; - работа депутатских комиссий (комитетов) по вопросам местного значения; - информация контрольно-счетного органа муниципального образования о результатах проводимых контрольных мероприятий и заключений по исполнению местного бюджета и целевых бюджетных фондов. В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что роль представительного органа местного самоуправления должна быть усилена: «представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости – и отстранять от должности руководителей муниципалитетов»249. Данная инициатива Президента Российской Федерации была реализована в законодательстве уже в мае 2009 года, о чем неоднократно упоминалось в предыдущих параграфах и главах настоящей работы. Одним из методов осуществления функции контроля представительными органами местного самоуправления является заслушивание отчетов, сообщений и информаций главы местной администрации, должностных лиц органов местной администрации по осуществлению полномочий по вопросам местного значения. К числу приоритетных задач любого муниципального образования относится осуществление контроля за исполнением местного бюджета и муниципальными финансами. Возможность не только воздействовать на формирование муниципальных доходов, но и контролировать распоряжение бюджетными средствами является важнейшим инструментом в руках представительных органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения. К сожалению, Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит четкого критерия, определяющего компетенцию представительного органа местного самоуправления с учетом его особенностей, позволяющих наиболее эффективно решать те или иные вопросы, и отводит при этом определяющую 249 Российская газета. 2008. 6 ноября. 247 роль уставу муниципального образования, в котором согласно статьям 34 и 77 Федерального закона № 131-ФЗ должны быть урегулированы вопросы подконтрольности и подотчетности органов местного самоуправления и должностных лиц. Это является явным следствием проблемы отсутствия в законодательстве единого универсального критерия разграничения компетенции органов местного самоуправления. Закрепляя исключительные полномочия представительного органа, Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает ряд изъятий из его компетенции. Статья 35 запрещает представительному органу или отдельным депутатам (группам депутатов) управлять и (или) распоряжаться средствами местного бюджета в процессе его исполнения, за исключением тех средств, которые предназначены ограничение самому на представительному реализацию некоторых органу. Установлено исключительных также полномочий представительного органа. Нормативно-правовые акты представительного органа об установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, а также об осуществлении расходов из средств местного бюджета вносятся на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации. Одним из наиважнейших направлений деятельности представительного органа муниципального образования, а точнее его депутатов, представляется работа и взаимодействие с населением непосредственно на местах, на избирательных округах. Для успешной работы депутата с населением, предприятиями, организациями и т.д. важную роль играет информированность о своём округе. Целостная информация об избирательном округе (его своеобразный «паспорт») должна включать: - количество жителей; - количество жилых домов (частных и многоквартирных); - количество улиц; 248 - социальный состав населения округа (рабочие, служащие, безработные, дети, пенсионеры, мужчины, женщины, возраст и т. д.); - основные виды занятости; места работы (включая данные о том, сколько ездит на работу в другие населенные пункты, из сельской местности – в города и т.п.); - длительность проживания в округе, перспективы увеличения или сокращения численности населения (миграция, переселение в связи со сломом домов и улучшением жилищных условий и т.п.); - места проживания, состояние жилищного фонда, количество нуждающихся в улучшении жилищных условий и очередников; - обеспеченность коммунальными, бытовыми, торговыми и иными услугами; - наличие в округе культурных учреждений (кинотеатры, дома, дворцы культуры, спортивные сооружения, парки, скверы и т.д.; - количество образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и уровень нуждаемости в них; - и так далее. С целью решения данных задач представляется необходимым создание совета территории (территориального совета) избирательного округа (либо иной территории муниципального образования – микрорайона, квартала, улицы и т.п.) под началом депутата представительного органа. Территориальный совет, по сути, должен являться органом территориального общественного самоуправления граждан, созданным по месту их жительства, на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в решении вопросов местного значения. В муниципальном образовании целесообразно создание территориальных советов по числу одномандатных избирательных округов по выборам депутатов представительного органа местного самоуправления. В состав территориального совета могут входить: 249 - депутат представительного органа, избранный по избирательному округу, образованному на соответствующей территории; - представители политических, ветеранских, общественных, молодежных организаций, действующих на территории округа; - представители органов территориального общественного самоуправления, действующих на территории; - представители предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности, расположенных на территории; - представители органов социальной защиты населения, образования, здравоохранения, культуры и спорта; - предприниматели, осуществляющие деятельность на данной территории; - представители управляющих компаний, осуществляющих обслуживание жилищного фонда территории; - старшие по дому (подъезду); - представители органов правопорядка; - представители духовенства; - другие представители жителей территории округа. Территориальный совет на своей территории должен обладать следующими полномочиями и правами: 1) на добровольных началах взаимодействует с другими органами территориального общественного самоуправления, осуществляющими свою деятельность на данной территории; 2) может взаимодействовать с предприятиями, организациями, учреждениями различных форм собственности, товариществами собственников жилья, управляющими компаниями, гаражными кооперативами, садовыми товариществами, иными общественными организациями, решающими вопросы местного значения; 3) предоставляет представительному органу, местной администрации сведения о своей деятельности. Вносит предложения по развитию местного самоуправления, о включении в планы социально-экономического развития 250 муниципального образования, в целевые программы и планы экономического и социального развития территории вопросов местного значения; 4) рассматривает вопросы местного значения, касающиеся интересов жителей территории. Обсуждает вопросы благоустройства территории, сохранности и надлежащего обслуживания жилищного фонда и социальных объектов, организации мероприятий по досуга, охране охраны общественного окружающей среды, правопорядка и проведения иные вопросы жизнедеятельности территории; 5) обсуждает проекты решений органов местного самоуправления по наиболее важным вопросам жизнедеятельности муниципалитета; 6) рассматривает отчеты о работе депутатов представительного округа, избирателями которых являются жители территории, и, по согласованию, отчеты руководителей органов местного самоуправления по вопросам социальноэкономического развития территории и муниципалитета в целом; 7) ежеквартально отчитывается по итогам своей деятельности перед жителями территории; 8) решает вопросы о целевом использовании добровольных взносов и пожертвований жителей территории и меценатов на общественные нужды; 9) содействует практическому осуществлению мероприятий на территории округа и муниципалитета в целом посредством их пропаганды среди населения и его привлечению к непосредственному участию в этих мероприятиях; 10) организует выполнение решений общего собрания жителей территории, а также содействует реализации решений органов местного самоуправления; 11) организует проведение общественных работ по благоустройству и озеленению территории, улучшению санитарного состояния дворовых территорий, спортивных и детских игровых площадок; проведение субботников и месячников благоустройства и озеленения; 12) контролирует качество и сроки выполнения работ по благоустройству территории, ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры, других социально-значимых работ, проводимых на территории; 251 13) вносит в местную администрацию, в органы социальной защиты населения, а также руководителям предприятий предложения по оказанию социальной, материальной и иной помощи нуждающимся жителям территории; 14) оказывает территориальной содействие избирательной органам комиссии местного в самоуправления организации и избирательных кампаний; 15) принимает участие в организации досуга населения, проводит культурно-массовые и спортивные мероприятия на территории, содействует развитию народного творчества; 16) оказывает содействие органам охраны общественного порядка, участковым уполномоченным полиции; 17) содействует формированию рынка услуг по содержанию жилищного и коммунального хозяйства на территории, может выступать инициатором создания товарищества собственников жилья; 18) осуществляет совместно с соответствующими органами общественный контроль за соблюдением норм и правил в сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания жителей территории; 19) представители территориального совета вправе участвовать в работе совещаний органов местного самоуправления при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы жителей территории. При этом, основным инициатором, координатором и двигателем всех указанных направлений деятельности на территории избирательного округа должен являться депутат. Данную деятельность депутата на территории избирательного округа можно изобразить схематически (рисунок 1). Следует отметить, что современная модель организации представительной власти, как известно, принципиально отличается от модели, действовавшей в советский период. Одна из главных отличительных особенностей современной модели – наличие механизмов вертикального и горизонтального партнерства в процессе разделения и осуществления власти и, в частности, координация, предполагающая согласование действий, учет позиций сторон. 252 Рисунок 1 – Деятельность депутата на территории избирательного округа Органы государственной власти Органы местного самоуправления Депутат Территориальный совет Руководители предприятий, организаций, учреждений Предприниматели Директора школ, МДОУ, руководители правоохранительных органов, органов соцзащиты, здравоохранения, культуры, спорта, религиозных организаций Руководители управляющих компаний, ТСЖ, расположенных на территории округа Представители первичных ветеранских, общественных и молодежных организаций Комитеты общественного территориального самоуправления (КТОС) При этом принцип разделения государственной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации) зачастую не только фактически, но и юридически переносится на местное самоуправление. В научной среде есть противники данного принципа на местном уровне. Так, Е.С. Шугрина указывает, что «принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на 253 федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления и затруднили бы оперативное принятие решений»250. С другой стороны, И.Э. Садчикова считает, что конституционный принцип разделения властей касается по аналогии и местного самоуправления. Представительные и исполнительные органы наделяются в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ (статья 14) и уставами муниципальных образований собственной компетенцией. И так же, как и на других уровнях власти, между ветвями власти нередко идет борьба. Нужен механизм сдержек и противовесов, выравнивающий силы властей251. Представляется, что в данном вопросе в первую очередь необходимо руководствоваться позициями Европейской хартии местного самоуправления, которая отводит превалирующую роль представительным органам. Именно орган, получивший мандат доверия от населения муниципального образования должен занимать главенствующую роль в системе органов местного самоуправления. При этом компетенция всех органов должна быть максимально четко определена, что будет является надежным механизмом защиты от нежелательных юридических коллизий, о чем подробно указывалось выше. Именно разграничение компетенции между органами местного самоуправления в полной мере позволит распространить на муниципальный уровень публичной власти принцип разделения властей, на котором, согласно статье 10 Конституции Российской Федерации, основано осуществление только государственной власти. На сегодняшний день ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный закон № 131-ФЗ не распространяют напрямую принцип разделения властей на уровень местного самоуправления, что нередко приводит к необоснованным действиям, как представительного, так и исполнительнораспорядительного органов муниципальной власти, при которых фактически Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления: Учеб.-метод. пособие. Новосибирск, 1997. С. 53. 251 Садчикова И.Э. Конституционно-правовое обеспечение формирования и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации (по материалам муниципальных образований Московской области): дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 97. 250 254 отсутствуют закрепленные законом цивилизованные процедуры разрешения возникающих при этом разногласий. Необходимо отдать должное Федеральному закону № 131-ФЗ, в котором закреплен ряд положений, выполняющих роль отдельных элементов системы сдержек и противовесов в отношениях между представительным органом местного самоуправления и исполнительно-распорядительным органом. Во-первых, Федеральным законом №131-ФЗ предусмотрены в качестве обязательных органов местного самоуправления и представительный орган и исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления – местная администрация, наделенная исполнительно-распорядительными полномочиями (статья 34). Во-вторых, дано начало разграничению представительных и исполнительно-распорядительных функций. Так, в пункте 4 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ закреплен запрет на совмещение исполнения полномочий председателя представительного органа муниципального образования и полномочий главы местной администрации. В дополнение к этому в части 6 статьи 40 Закона установлен запрет на совмещение полномочий муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления. Баланс полномочий обеспечивается и правом главы муниципального образования, являющегося нормативный муниципального правовой главой акт, образования и местной принятый администрации отклонить представительным возможностью представительного органом органа преодолеть «вето» главы квалифицированным большинством голосов равным не менее чем две трети от установленной численности депутатов (часть 13 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ). В качестве элемента системы сдержек и противовесов имеет определенное значение роль представительного органа в формировании исполнительнораспорядительного органа местного самоуправления. Так, условия контракта для главы местной администрации, порядок проведения конкурса, число членов 255 конкурсной комиссии утверждаются представительным органом местного самоуправления, сами члены конкурсной комиссии назначаются также представительным органом местного самоуправления. Вместе с тем, представляется неправильной позиция Федерального закона № 131-ФЗ, предоставляющая право представительному органу утверждать структуру местной администрации (статья 37). Данные полномочия должны быть у главы администрации, самостоятельно определяющего стратегию управления. Из анализа вышеназванных норм, можно утверждать, что в Федеральном законе № 131-ФЗ принцип разделения властей действует в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления, по признаку их функционального различия. Тем не менее, полного разграничения компетенции представительного органа и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, как на уровне Федерального закона № 131-ФЗ, так и на уровне отраслевого законодательства, о чем говорилось выше, не происходит. Депутатский муниципальный контроль является формой контроля над деятельностью исполнительной власти в муниципальных образованиях. В статье 34 Федерального закона № 131-ФЗ сказано, что порядок подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Через организацию депутатского контроля начинают работать элементы системы сдержек и противовесов, содержащихся в принципе разделения представительной и исполнительной власти: их открытость и доступность, подотчетность избирателям, сотрудничество со средствами массовой информации и отдельными элементами институтов гражданского общества. Общество и власть могут эффективно взаимодействовать, только опираясь на принцип взаимной ответственности. Логика здесь очень проста: закон (решение), его реализация (исполнение) и контроль за исполнением. 256 При организации депутатского контроля в муниципальных образованиях, по мнению А.И. Гомола, И.А. Гомола, Е.В. Борисовой, само понятие «контроль» целесообразно рассматривать в следующих основных аспектах: - как систему мер, обеспечивающих обнаружение негативных явлений и тенденций в состоянии и функционировании подконтрольных объектов, отражающих жизненные интересы отдельного муниципального образования; - как конечный элемент процесса управленческой деятельности, направленный на систематизацию мер предупредительного, исправляющего, пресекающего, а иногда и дисциплинарного воздействия; - как систематическую и конструктивную деятельность представительных органов, т.е. контроль как вид деятельности, реализующийся через закрепленные правовые формы (устав, регламент)252. Порой все процедуры муниципального контроля определяются в регламенте представительного органа муниципального образования. Однако представляется, что такой подход, при отсутствии уставных норм об осуществлении контроля представительным органом муниципального образования, не соответствует принципу разделения властей. Регламент, утверждаемый решением представительного органа, – его внутренний, организационный документ, а устав создается совместными усилиями исполнительного и представительного органа местного самоуправления, с обязательным участием населения муниципального образования, что позволяет согласовать все позиции в этом серьезном вопросе. Из вышесказанного следует, что в регламентах представительных органов допустимо регулировать только те вопросы, которые связаны с внутренней подготовкой контрольных мероприятий до момента их осуществления. Проявления контрольной деятельности органов муниципального контроля должны быть урегулированы в уставах. Следовательно, именно в уставы муниципальных образований в части раскрытия контрольных полномочий представительного органа необходимо включать норму, в которой «порядок Гомола А.И., Гомола И.А., Борисова Е.В. Правовые основы государственного и муниципального управления. М., 2009. С. 115. 252 257 осуществления представительным органом муниципального образования контроля над исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения определяется самим представительным органом». Сам порядок может быть принят отдельным документом или включен в регламент работы представительного органа муниципального образования. В регламенте работы представительного органа муниципального образования в разделе по организации депутатского контроля должна быть прописана система его организации, включающая в себя определение: субъекта контроля; объекта контроля; предмета контроля; принципов контроля; методов (методики) контроля; техники и технологий контроля; процесс контроля; сбора и обработки исходных данных для проведения контроля; результатов контроля; принятия решения по результатам контроля. Это делается потому, что перечисленные элементы системы организации депутатского контроля являются в совокупности механизмом осуществления депутатского контроля. В трудах некоторых ученых предлагается кроме контроля за соблюдением законности в деятельности ввести еще контроль за целесообразностью, эффективностью деятельности органов местного самоуправления253. Представляется, эффективность что распространение деятельности органов контрольных местного полномочий самоуправления на является обоснованным. Представительный орган, закрепляя в местном бюджете размеры расходов, связанных с решением вопросов местного значения вправе спросить об эффективности освоения выделенных средств. Кроме того, эффективность использования выделенных финансовых средств относится к числу основных полномочий контрольно-счетных органов в соответствии с Федеральным законом от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ254. 253 254 Там же, с. 273. Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 903. 258 Имеющийся опыт демонстрирует, что представительная власть в целом по России неравноправна и даже второстепенна по отношению к власти исполнительной. Хотя именно контрольная функция представительного органа по отношению к исполнительной власти является одним из основных показателей места и роли представительного органа в системе органов местного самоуправления. Наиболее сложным вопросом при разработке схем организации и взаимодействия органов муниципальной власти на территории субъектов Российской Федерации остается вопрос контроля со стороны представительного органа за реализацией исполнительной властью принимаемых депутатами решений. Таким образом, на муниципальном уровне необходимо сформировать единую систему депутатского контроля, в которой бы имело место отражение форм и методов, используемых представительными органами муниципальных образований в регионах. Соединив имеющийся опыт в субъектах Российской Федерации, можно предложить следующий механизм реализации контрольной функции в этой сфере. Представительному органу необходимо ежегодно формировать перечень правовых актов, исполнение которых подлежит контролю. В соответствии с перечнем на уровне представительных органов ведется планирование контрольной деятельности данных органов. Затем, в соответствии с планом и направлениями, контрольные вопросы отрабатываются на заседаниях постоянных комиссий с отчетами руководителей исполнительных органов. Для сбора информации о ситуации с реализацией контрольных вопросов депутатским корпусом могут использоваться такие инструменты контроля, как депутатский запрос, депутатское обращение. По результатам выполнения плана контрольной деятельности представительным органом принимается решение, в котором отображаются итоги и меры, направленные на устранение недостатков, даются поручения депутатским комиссиям, отдельным депутатам. А в случае необходимости, по итогам контрольной деятельности, представительный орган 259 может направить материалы в правоохранительные органы для дальнейшего исследования на предмет установления состава преступления. Вопросы, включенные в план контрольной деятельности представительного органа, могут рассматриваться и на публичных слушаниях. В ходе публичных слушаний контроль реализуется, как правило, в таких сферах, как исполнение бюджета, программы социально-экономического развития муниципального образования, инвестиционная политика, проекты правил землепользования и застройки и т.п. Основной причиной отсутствия единых подходов со стороны представительных органов муниципальных образований является отсутствие четкой нормативно-правовой базы на местном уровне, необходимой для реализации данных полномочий. Поэтому при решении указанных проблем акцент следует сделать на восполнении пробелов в нормативно-правовой базе муниципальных образований и исполнении уже принятых, но «неработающих» документов, регламентирующих данную сферу. Сильная и стабильная власть в муниципальном образовании невозможна без контроля, дисциплины и ответственности. Ни одно муниципальное образование не может полноценно функционировать без развитой системы контроля. Контроль является одной из важнейших функций современного муниципального управления, отражающей интересы и волю населения. В данной связи следует согласиться с мнением Е.С. Лапатухиной, что на сегодня одной из главных задач повышения эффективности реализации контрольных полномочий представительных органов местного самоуправления является создание единой системы организации контроля органами представительной власти, придание ему планомерности и целенаправленности255. С учетом отсутствия каких-либо законодательно установленных принципов организации такой контрольной деятельности регулирование данного вопроса целесообразно осуществлять муниципальными правовыми актами. Лапатухина Е.С. Контрольные функции органов представительной власти: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 16. 255 260 Контрольная функция представительного органа местного самоуправления имеет большое значение для эффективной деятельности органов местного самоуправления муниципального образования. Положительные результаты есть там, где есть системный подход к решению вопросов. Советам депутатов муниципальных образований всех уровней необходимо планировать осуществление контрольных полномочий и систематически заслушивать отчеты должностных лиц органов местного самоуправления. В то же время контроль за органами местного самоуправления и должностными лицами должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов. Как отмечает И.В. Бабичев, из трех обязательных органов местного самоуправления муниципального образования самой сложноустроенной является местная администрация – исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления256. Местная администрация наделяется правами юридического лица. Ее структура утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации, который руководит администрацией на принципах единоначалия. Говоря сжато, роль местной администрации состоит в том, чтобы осуществлять повседневное, текущее решение вопросов местного значения. Можно сказать, что местная администрация – орган управления хозяйственными и социально-культурными процессами на территории муниципального образования, предприятиями и учреждениями, находящимися в муниципальном ведении, а также координации и контроля – в рамках законодательства – деятельности различных органов и хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования. Кроме того, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 132) органы местного самоуправления (не уточнено, какие) могут 256 Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ… С. 193. 261 наделяться отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон № 131-ФЗ тоже в общем виде говорит о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Но в характеристике представительного органа муниципального образования, а также главы муниципального образования не указывается, что они осуществляют отдельные государственные полномочия, а вот в отношении местной администрации в законе есть формулировка на этот счет (часть 1 статьи 37). Возможно, это недоработка разработчиков закона, поскольку для осуществления государственных полномочий могут понадобиться решения прежде всего представительного органа, не исключено, что и главы муниципального образования. Однако идея законодателя, очевидно, состоит в том, что текущее осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий все-таки ложится на местную администрацию. И это является важным фактором в определении ее предназначения, так же как и в общении с органами государственной власти и субъекта Российской Федерации, и Российской Федерации. Значительное влияние на формирование правового статуса местной администрации сыграл указанный ранее Федеральный закон от 29 ноября 2010 года № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»257. Данным Законом были внесены изменения в статью 34 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которым уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. Необходимо констатировать, что положения данного Закона явно противоречат Европейской хартии местного самоуправления и Конституции 257 Собрание законодательства РФ. 2010. № 49. Ст. 6411. 262 Российской Федерации, ограничивают права населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления, хотя по данному поводу имеются и противоположные точки зрения, с которыми не представляется возможным согласиться. Так, например, В.В. Волков, рассматривая данные положения, отмечает, что они предоставляют возможность оптимизировать систему муниципального управления в указанных муниципальных образованиях и обеспечить сокращение расходов соответствующих местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления258. Как абсолютно справедливо в данной связи отмечает И. Кокин, «в сельских администрациях работают один – два, редко три человека, а глава поселения занимается вопросами чрезвычайных ситуаций, по которым прокуроры чуть не каждый день пишут представления, дамбами, плотинами, дорогами, детсадами и еще кучей вопросов вроде лесных пожаров. Если убрать администрации в поселениях, то никакой экономии не будет: все эти вопросы придется решать муниципальным районам, значит, надо увеличить их штаты»259. На это указывает и Совет муниципальных образований Тульской области, акцентируя внимание, что Федеральный закон № 315-ФЗ не решает задачу объединения экономических ресурсов муниципальных образований, так как создание «объединенной» утверждения и муниципальному администрации исполнения местного образованию и не не влияет на бюджета отдельно изменяет режима необходимость по каждому распоряжения муниципальной собственностью260. Следует учитывать, что и иные законодательные акты исходят из того, что в каждом муниципальном образования создается администрация. На это указывает и позиция Министерства финансов Российской Федерации, согласно которой особенности организации органов местного самоуправления поселения и муниципального района, установленные часть 2 статьи 34 Федерального закона Волков В.В. О передаче полномочий поселения муниципальному району: порядок, проблемы, правовые последствия // Практика муниципального управления. 2013. № 7. С. 58. 259 URL: http://www.kommersant.ru/doc/2016295. 260 Поработаем за двоих – О практике наделения администрации муниципального района полномочиями администрации поселения // Муниципальная Россия. 2011. № 8. С. 29. 258 263 № 131-ФЗ, в части бюджетных полномочий не урегулированы Бюджетным кодексом Российской Федерации. Практическая реализация указанных норм, по мнению Минфина, возможна после внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации соответствующих дополнений261. Кроме того, абсолютно верным является мнение Т.М. Бялкиной, что за прошедшее время большинство сельских поселений так и не стали самостоятельными муниципалитетами в силу различных обстоятельств, прежде всего недостаточности материально-финансовых ресурсов, квалифицированных кадров и др. Определенную негативную роль в этом сыграли положения законодательства, закрепляющие возможности органов местного самоуправления муниципальных районов осуществлять важнейшие управленческие функции муниципальных образований поселенческого типа. В этих целях происходит передача важнейших полномочий органов местного самоуправления поселений по договорам органам местного самоуправления муниципального района, создается единая администрация в поселениях – административных центрах муниципальных районов, осуществляется субсидирование поселений из бюджетов муниципальных районов с определением направления использования предоставляемых средств и др. Если подобная практика будет продолжена и впредь, то многие сельские поселения так и не смогут превратиться в полноценные муниципальные образования, что будет означать фиаско муниципальной реформы 2001 – 2003 гг.»262. Более того, статьей 17 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено самостоятельное осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, а также недопустимость подчинения органа местного самоуправления одного муниципального образования органу местного местного самоуправления самоуправления другого муниципального самостоятельно образования. управляют Органы муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. 261 262 Там же. Бялкина Т.М. Совершенствование структуры органов местного самоуправления… С. 57–58. 264 Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ органы местного самоуправления помимо полномочий по решению вопросов местного значения, отнесенных к их полномочиям, вправе решать иные вопросы, если они не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований. Анализ данных норм позволяет сделать вывод, что Федеральный закон от 29 ноября 2010 года № 315-ФЗ противоречит указанным концептуальным положениям Федерального закона № 131-ФЗ. Местную администрацию может возглавлять избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования либо глава местной администрации, замещающий должность по контракту. Из содержания Федерального закона № 315-ФЗ следует, что в нем фактически предполагается использование в административном центре только второго варианта, следовательно, его глава вправе исполнять только полномочия председателя представительного органа. Таким образом, для административного центра исключается возможность выбора способа замещения должности его главы, что является ограничением прав населения на определение порядка формирования органа местного самоуправления. Согласно Федеральному закону № 131-Ф3 к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Кроме того, Федеральный закон № 131-Ф3 предусматривает, что глава местной администрации, замещающий должность по контракту, ежегодно отчитывается перед представительным органом, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. Федеральный закон № 315-ФЗ не учитывает указанный вопрос подотчетности главы местной администрации. муниципального Неясно, образования перед должен представительным отчитываться органом глава какого администрации муниципального района. Также неясно, на каких правовых основаниях должны 265 осуществляться взаимоотношения администрации муниципального района с представительным органом административного центра. Учитывая, что местная администрация является органом, подконтрольным представительному органу муниципального образования, то представляется целесообразным обозначенные выше вопросы решать в форме соглашений между представительными органами муниципального района и поселения. Разработку модельных форм такого соглашения целесообразно возложить на советы (ассоциации) муниципальных образований. Необходимо также учитывать, что при замещении должности главы местной администрации по контракту, заключаемому по итогам конкурса, представительный орган соответствующего муниципального образования непосредственно влияет на данный процесс, путем определения условий контракта для главы местной администрации, установления порядка проведения конкурса, определения общего числа и назначения членов конкурсной комиссии и, наконец, назначения на должность главы местной администрации. В итоге, все перечисленные вопросы будут решаться представительным органом муниципального района. Таким образом, в предлагаемой Федеральным законом № 315-ФЗ организации исполнительно-распорядительной власти представительный орган административного центра практически не имеет возможности реального влияния в указанной процедуре. Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Следовательно, в уставе поселения, являющимся административным центром муниципального района, должны быть определены полномочия местной администрации как органа местного самоуправления, но который при этом отсутствует, что представляется нелогичным. С другой стороны, в уставе муниципального района к полномочиям его местной администрации не могут быть отнесены полномочия другого муниципального образования, в данном случае поселения, являющегося административным центром. 266 Вместе с тем, согласно разъяснению Комитета Государственной Думы Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, размещенному на официальном сайте данного Комитета, несмотря на то, что администрация поселения будет ликвидироваться, ее полномочия должны быть определены в уставе поселения, иначе не ясен перечень полномочий, который должна вместо нее исполнять администрация муниципального района. Но естественно, что одновременно в уставе должно быть положение о том, что указанные полномочия исполняются администрацией муниципального района. Указанные полномочия не могут определяться в уставе муниципального района263. Полномочия главы местной администрации могут быть прекращены досрочно по основаниям, установленным Федеральным законом № 131-ФЗ. В частности, представительный орган муниципального образования вправе обратиться в суд с заявлением о досрочном расторжении контракта в связи с его нарушением в части, касающейся решения вопросов местного значения. В той модели формирования исполнительно-распорядительного органа, которая предлагается Федеральным законом № 315-ФЗ, правом соответствующего обращения обладает представительный орган муниципального района, а представительный орган поселения, являющегося административным центром, никакого участия в решении данного вопроса не вправе принимать. Таким образом, в том случае, когда депутаты данного органа полагают, что вопросы местного значения поселения решаются неэффективно, они оказываются лишенными права досрочно расторгнуть контракт с главой местной администрации. Следует отметить достаточно негативную реакцию муниципалитетов и даже региональных властей на Федеральный закон № 315-ФЗ. Например, в Ставропольском крае нецелесообразность данного совмещения признала даже специально созданная по распоряжению губернатора рабочая группа. С критикой 263 URL: http://www.komitet4.km.dumа.gov.ru/site.xp/052051050.html. 267 по данному вопросу выступил, в частности, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления Э. Маркварт264. Представляется, что для принципиального решения сложившейся по сути проблемной ситуации существует два выхода. Первый заключается в полном отказе от данной схемы построения исполнительно-распорядительной власти. Второй путь связан с тем, что бы населенный пункт являющийся центром района, вообще лишить статуса муниципального образования, то есть районный центр будет населенным пунктом в составе муниципального образования. В этом случае прослеживается аналогия с городским поселением, в составе которого, как известно, может быть город, поселок и несколько сельских населенных пунктов. В составе городского округа кроме города как населенного пункта, могут быть несколько сельских населенных пунктов. Глава местной администрации – одна из ключевых фигур в местном самоуправлении, один из руководителей соответствующей территории. Конкретно роль главы местной администрации зависит от того, исполняет ли он одновременно обязанности главы муниципального образования или же работает по контракту. При совмещении постов главы муниципального образования и главы местной администрации лицо, конечно, даже сугубо юридически располагает более широкими возможностями – это одновременно первый руководитель территории, оказывающий влияние на все происходящие на ней процессы (об этом говорилось ранее при характеристике правового статуса главы муниципального образования), и управляющий хозяйственными и социальнокультурными делами, а также руководитель аппарата местной администрации. Если же главой муниципального образования стал председатель представительного органа, тогда глава местной администрации в большей мере хозяйственный управляющий территории. Разумеется, он может быть и весьма влиятельной фигурой на территории муниципального образования, если председатель представительного органа не претендует на позиции первого лица. Но реальный расклад можно видеть в конкретном муниципальном образовании. 264 URL: http://www.newsko.ru/articles/archive/vlast-i-politika/09/11/2010/ocherednoy-zakonodatelnyy-absurd.html. 268 Так или иначе, глава местной администрации осуществляет руководство исполнительно-распорядительным органом – местной администрацией на принципах единоначалия. Это предполагает самостоятельность главы местной администрации в вопросах назначения на должность и увольнения с должности муниципальных служащих администрации муниципального образования, распределения между ними полномочий, истребования отчета о проделанной работе, применения поощрений и наложения дисциплинарных взысканий. Однако в действующих муниципальных правовых актах различных муниципальных образований часто встречаются положения, которые обязывают главу местной администрации согласовывать с представительным органом муниципального образования кандидатуры заместителей главы администрации и руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации при назначении их на муниципальные должности. Подобные действия видятся не правильными и ограничивающими управленческую самостоятельность главы администрации. Однако, представляется, что исключение может составлять ситуация, когда муниципального данное согласование образования, как предусматривается высшим с должностным главой лицом, координирующим деятельность органов местного самоуправления в рамках обеспечения эффективного решения вопросов местного значения, и то не по всем должностям муниципальной службы, а по ключевым постам, обеспечивающим реализация основных полномочий органов местного самоуправления (например, заместителей главы местной администрации, руководителей отраслевых органов администрации, обладающих правами юридического лица и т.п.). Более того, целесообразно закрепление именно за главой администрации не только права разработки, но и права утверждения структуры местной администрации, поскольку за эффективность осуществления местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения несет ответственность глава администрации, а не депутатский корпус. На сегодняшний день, утверждение структуры местной администрации отнесено к полномочиям представительного органа муниципального образования. 269 Должность способами в главы местной зависимости от администрации порядка избрания замещается главы несколькими муниципального образования и вида муниципального образования. Однако, во всех случаях, когда глава местной администрации назначается по контракту, кандидаты на должность подбираются в результате отбора по конкурсу соответствующим муниципальным представительным органом. По данным Министерства регионального развития России, опубликованным в статье «Сити-менеджер – не председатель горисполкома», на начало 2011 года в 4782 из 23304 муниципалитетов, что составляет почти 20 %, управление осуществляется с использованием модели сити-менеджера. Данная модель действует в 42 % городских округов (наиболее крупных муниципалитетах), в том числе в 44 городах – административных центрах субъектов Российской Федерации265. При этом порядок проведения конкурса на замещение должности ситименеджера предоставляет субъектам Федерации возможность административного влияния на исполнительные органы местного самоуправления. Данное влияние осуществляется посредством участия в формировании конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы местной администрации и его отзыва в тех муниципальных образованиях, которые выбрали для себя такую модель формирования исполнительных органов. Ранее указанным Федеральным законом от 18 апреля 2005 года № 34-ФЗ «О внесении изменений в статью 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется право субъектов Федерации при формировании конкурсной комиссии назначить членов конкурсной комиссии в количестве, равном количеству членов, назначаемых представительным органом муниципального образования, что привело к расширению возможности влияния на решение конкурсной комиссии Сити-менеджер – не председатель горисполкома. Интервью с директором института сити-менеджмента государственной академии специалистов инвестиционной сферы Л.Н. Чернышовым // Муниципальная Россия. 2011. № 8. С. 71. 265 270 при выборе главы исполнительного органа. Жизнь дает нам достаточно красноречивых примеров такого влияния. Так, по информации, приведенной в статье С.В. Корсаковой, в Ставропольском крае из 25 глав администраций муниципальных районов, назначенных по результатам конкурса, 20 человек – в прошлом главы государственных районных администраций, назначаемые ранее правительством края, двое – в прошлом первые заместители глав государственных администраций266. Часть 4 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ гласит, что, в случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации, могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Так, в Законе Республики Мордовия от 28 января 2004 года № 5-З «Об условиях контракта для глав администраций муниципальных районов (городских округов) в Республике Мордовия в части осуществления государственных полномочий»267 в отношении кандидата на должность главы местной администрации предусмотрено наличие гражданства Российской Федерации, высшего профессионального образования, стажа работы на руководящей должности не менее пяти лет или стажа муниципальной либо государственной службы не менее трех лет, знание муниципального законодательства. Обозначены также права и обязанности главы местной администрации при осуществлении отдельных государственных полномочий. Среди них право издавать правовые акты по соответствующим вопросам, использовать материальные и финансовые ресурсы в установленных целях, обязанность организовывать работу органов местного самоуправления по реализации делегированных полномочий, не Корсакова С.В. Муниципально-правовая политика в РФ: реализация принципа самостоятельности местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 2. С. 19. 267 Известия Мордовии. 2004. 5 февраля. 266 271 разглашать сведения, составляющие охраняемую законом тайну, нести ответственность за осуществление государственных полномочий и т.д. В Законе Амурской области от 19 апреля 2004 года № 313-ОЗ «Об условиях контракта для глав администраций муниципальных районов (городских округов) в Амурской области в части осуществления государственных полномочий»268 говорится о необходимости наличия стажа муниципальной или государственной службы не менее трех лет или стажа работы на руководящих должностях не менее пяти лет. Помимо того, что предусмотрено в Законе Мордовии, в Законе Амурской области говорится об обязательности для кандидата на пост главы местной администрации владения государственным языком Российской Федерации, а также о наличии компетентности, организаторских способностей, соответствующей ответственности за порученное дело, добросовестности, зрелости, порядочности, а также состояния здоровья. В нормативных актах называются и условия расторжения контракта с главой местной администрации. Но в этих актах по существу воспроизводятся положения, закрепленные в части 11 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ. Как отмечалось ранее, согласно части 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Поскольку муниципальное законодательство предполагает многообразие видов и уровней муниципальных образований, различное число жителей и масштабы территорий осуществления местного самоуправления, единый порядок организации и деятельности местной администрации невозможен, равно как и способ ее формирования. Если рассматривать самостоятельное муниципальное образование с населением в несколько сотен человек, то для главы местной администрации вполне очевидно будет полномочие по назначению всех работников своей администрации, число которых может быть ограничено 268 Амурская правда. 2004. 24 апреля. 272 помощником главы и бухгалтером. Другое дело, если речь идет о муниципальном районе, в котором проживает несколько сот тысяч, или о городском округе с миллионным населением. В больших муниципальных образованиях аппарат администрации включает не один десяток подразделений, в том числе территориальных, в которых работают сотни муниципальных служащих и столько же технического персонала. Такое положение предопределяет сложный порядок формирования местной администрации. В данной связи следует полностью согласиться с позицией Е.С. Шугриной, в соответствии с которой автор выделяет два основных подхода к построению структур местных администраций – функциональный (территориально- функциональный) и программно-целевой269. В развитие данной позиции автор указывает, что функциональный (территориально-функциональный) подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местной администрацией, и ее структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей, хотя это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например по отраслевому (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, территориальному экономическая, (оперативное социально-политическая), руководство деятельностью по внутри- муниципальных территориальных единиц) и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирования функций и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля. Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И.В. Бабичева. М., 2008. С. 181. 269 273 Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ, что в большей степени отражает именно системный подход в организации местной власти270. В число наиболее важных полномочий администрации входит разработка проектов планов социально-экономического развития и проекта бюджета муниципального образования, представительным органом, а также управление исполнение их после муниципальной принятия собственностью, выполнение отдельных государственных полномочий и т.д. Определение компетенции отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации, как правило, осуществляется в положениях, принимаемых представительным органом. В структуру местных администраций входят различные по наименованию подразделения – департаменты, комитеты, главные управления, управления, комиссии и пр. При этом возможно систематизировать указанные органы по группам: функциональные, отраслевые и территориальные исполнительнораспорядительные муниципальные органы. Функциональными будут те подразделения местной администрации, которые выполняют задачи применительно ко всем отраслям местного хозяйства (например, бюджетно-финансовые). Отраслевыми считаются подразделения, которые отвечают за положение дел в конкретной отрасли на данной территории (например, ведающие здравоохранением). 270 Там же. жилищно-коммунальным хозяйством, образованием, 274 Территориальными являются подразделения местной администрации по управлению частями территории муниципального образования (например, в муниципальном образовании, большом городе, поделенном на районы, – это районные администрации). Например, в городе Оренбурге, являющимся городским округом с более чем полумиллионным населением сформированы два округа (Северный и Южный), являющиеся территориальными органами местной администрации. При этом территориальными органами администраций округов являются администрации сельских населенных пунктов, входящих в состав города Оренбурга. Число подразделений, муниципальных служащих и технического персонала в администрации каждого муниципального образования зависит от нескольких факторов, в частности от числа жителей и масштаба территории. Завершая характеристику местной администрации, еще раз необходимо обратить внимание на то, что в Федеральном законе № 131-ФЗ она называется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (часть 1 статьи 37). И хотя для муниципального уровня принцип разделения властей конституционно не введен, его контуры заложены в словах «представительный орган» и «исполнительно-распорядительный орган». Поскольку второе понятие адресовано местной администрации, порой возникает вопрос, можно ли в отношении местной администрации использовать понятие «исполнительная власть», что нередко имеет место в научной литературе. При ответе на данный вопрос следует иметь в виду, что наряду с полномочиями, необходимыми для разрешения вопросов местного значения, местная администрация может наделяться также государственными полномочиями – о чем говорилось ранее и что более подробно будет рассмотрено в следующей главе настоящей работы. Конечно, это будут полномочия исполнительной ветви государственной власти. Можно сказать, что, обладая такими полномочиями и осуществляя их, местная администрация выступает от имени исполнительной государственной власти. Исходя из этого, понятие «исполнительная власть» – в развитие понятия «исполнительно- 275 распорядительный орган», используемого Федеральным законом № 131-ФЗ, – может применяться в отношении местной администрации. Следует отметить, что, как справедливо замечает Л.П. Волкова, вопросы взаимоотношения органов государственной исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления имеют важнейшее значение для формирования и функционирования местного самоуправления, особенно в части разграничения их полномочий в области государственного управления271. При этом, по мнению ряда ученых, на сегодняшний день остается открытым вопрос определения места исполнительных органов местного самоуправления в системе разделения властей, механизме управления государством, а также в системе государственного и муниципального управления. В частности данной позиции придерживаются Л.Б. Соболева, С.Г. Соловьев, Н.М. Гладких, В.Е. Чиркин272. Если статья 77 Конституции Российской Федерации закрепляет, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с регионами федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти, то в отношении местного самоуправления статьи 130 и 132 Основного закона даже не содержат классификации органов местного самоуправления (в данных статьях лишь говорится о том, что местное самоуправление осуществляется гражданами, в том числе через выборные и другие органы местного самоуправления). Тем не менее, исполнительные органы местного самоуправления обладают в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, региональными уставами и конституциями, уставами муниципальных образований огромными полномочиями. Им также отведена роль исполнения отдельных государственных Волкова Л.П. Административно-правовой аспект разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 9. С. 41–44. 272 Соболева Л.Б. Место исполнительных органов местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1. С. 32–39; Соловьев С.Г., Гладких Н.М. К вопросу о месте исполнительных органов муниципального уровня в системе управления государством // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 10. С. 27–30; Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов. М., 2008. 447 с. 271 276 полномочий, передаваемых органам местного самоуправления в соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации. Причем передача подобных полномочий осуществляется одновременно с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств из федерального или регионального бюджета. Как в этой связи отмечает В.В. Гончаров, подобная конституционная неопределенность положения исполнительных органов местного самоуправления, их не включенность в единую систему исполнительной власти страны, бедность, а порой и нищета муниципальных бюджетов порождают массу проблем во взаимодействии и сотрудничестве исполнительных органов местного самоуправления с органами государственного управления, входящими в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации273. Развивая данную позицию С.Г. Соловьев указывает, что достаточно большой проблемой во взаимоотношениях государственной и муниципальной исполнительных властей является неопределенность объемов и пределов федеральной и региональной интервенции органов исполнительной власти в вопросы местного значения274. Несмотря на то, что статья 75 Федерального закона № 131-ФЗ достаточно подробно регламентирует государственной вопросы исполнительной временного власти осуществления (федеральной и органами региональной) отдельных полномочий исполнительных органов местного самоуправления (в связи с невозможностью осуществления соответствующих полномочий по причине наступления чрезвычайной ситуации, в связи с ненадлежащим осуществлением полномочий, финансируемых за счет субвенций, а также введением временной финансовой администрации), по мнению Л.В. Андриченко, А.Н. Домрина, В.А. Савицкого, А.Н. Черткова, неясными остаются некоторые Гончаров В.В. Исполнительные органы местного самоуправления и единая система исполнительной власти в Российской Федерации: современные проблемы взаимодействия и пути их разрешения // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 3. С. 87–91. 274 Соловьев С.Г. Федеральное вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы // Современное право. 2005. № 2. С. 40–44. 273 277 вопросы, например, каким образом будет осуществляться формирование бюджета муниципального образования временной финансовой администрацией275. Кроме того, большую проблему во взаимоотношениях государственной исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления составляет отсутствие в них четкого механизма координации и управления, особенно в части контроля делегированных местному самоуправлению отдельных государственных полномочий. Конечно, достаточно эффективным средством воздействия и устрашения со стороны единой системы исполнительной власти в отношении исполнительных органов местного самоуправления выступает возможность введения временной администрации (как адекватный ответ на их неэффективную или незаконную деятельность либо бездействие). Однако в большинстве случаев выстраивание властной исполнительной вертикали в отношении исполнительной власти муниципалитетов осуществляется руководителями регионов скорее посредством использования административного ресурса, чем в правовых формах. Значительной проблемой во взаимоотношениях органов государственного и муниципального управления, о чем неоднократно в разных контекстах указывалось в настоящей работе, является отсутствие в действующем законодательстве четкого механизма финансового обеспечения делегируемых государственными органами исполнительной власти отдельных государственных полномочий исполнительным органам местного самоуправления. На практике не исключены ситуации, когда финансирование делегированных полномочий федеральным или региональным бюджетом по каким-либо причинам может не осуществляться. Это, однако, не дает органам местного самоуправления права отказаться от выполнения делегированных полномочий. Причем в этом случае финансирование выполнения данных полномочий придется осуществлять из средств местного бюджета. Исполнительные органы местного самоуправления, конечно, вправе обратиться в суд за истребованием из государственных бюджетов Андриченко Л.В., Домрин А.Н., Сивицкий В.А., Чертков А.Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 100–126. 275 278 затраченных средств, но это потребует определенного времени (возможно, нескольких месяцев или даже лет). Кроме того, остается открытым вопрос, насколько законны в данном случае действия органов муниципального управления по использованию средств местного бюджета не по целевому назначению. Таким образом, органы местного самоуправления оказываются в любом случае в невыгодном положении. Самостоятельность и независимость исполнительных органов местного самоуправления в их взаимоотношениях с государственной властью серьезно подрывается финансовой слабостью и несостоятельностью муниципальных бюджетов, чья доходная часть все более становится зависимой от финансовых вливаний из федерального и регионального бюджетов, без которых в принципе невозможна реализация вопросов местного значения. Проблема усугубляется самоуправления в части тем, изыскания что полномочия новых органов местного источников доходной части муниципальных бюджетов носят незначительный характер. Так, Конституция Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации276 не предусматривают возможности введения муниципальными образованиями налогов и сборов, помимо содержащихся в федеральном законодательстве. Причем их предельные размеры также устанавливаются федеральным центром. Все это приводит к тому, что с каждым годом число дотационных муниципальных бюджетов, неспособных в достаточной мере осуществлять финансирование вопросов местного значения, становится все больше. В тоже время в связи с экономическим кризисом (начиная с 2009 года) ограничены возможности федерального, а тем более региональных бюджетов в части предоставления муниципальным бюджетам субвенций. Однако, невозможно не отразить и положительные тенденции, намечающиеся в последнее время в укреплении финансовой самостоятельности местного самоуправления. Как отметил в январе 2013 года на заседании Совета по развитию 276 местного самоуправления Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824. Президент Российской Федерации 279 В.В. Путин: «Конечно, в основе всего лежит финансовая обеспеченность. Или отсутствие таковой. В последнее время действительно предприняты определенные шаги… С 2013 года все денежные взыскания, штрафы, за нарушение муниципальных нормативных актов должны поступать в муниципальные же бюджеты. Субсидии на капитальный ремонт и ремонт автодорог общего пользования предусмотрены в 2013 году в размере 10 процентов региональных дорожных фондов… С 2014 года эта помощь будет переведена в постоянный налоговый доход местных бюджетов, это примерно 42, а если поточнее – 41,9 миллиарда рублей. С 2013 года сокращены изъятия по земельному налогу в части участков, предусмотренных для обеспечения обороны, безопасности и целей таможенной службы, что повысит бюджеты поселений и городских округов еще на 3 миллиарда рублей. Увеличены нормативы зачислений от единого сельхозналога в бюджеты поселений и муниципальных районов с 35 до 50 процентов, а городских округов – с 70 до 100 процентов. Полностью (100 процентов) в бюджеты муниципальных районов и городских округов будут зачисляться доходы от новой патентной системы налогообложения. И, наконец, Правительству также поручено внести изменения в законодательство, обеспечивающее право субъекта Федерации с 2014 года вводить местный налог на недвижимое имущество. Этот налог должен стать важным источником доходов местных бюджетов… Разумеется, это далеко не полный перечень того, что мы должны сделать все вместе для того, чтобы муниципальная власть была более самодостаточной и эффективной и отвечала бы сегодняшним требованиям, отвечала бы сегодняшним требованиям наших граждан»277. Не нужны проверки ради самих проверок. Владимир Путин провел заседание Совета по развитию местного самоуправления // Муниципалитет. 2013. № 2. С. 28. 277 280 Вместе с тем, наметившийся процесс попадания органов местного самоуправления во все большую зависимость от федеральной и региональной исполнительной власти таит в себе опасность трансформации института местного самоуправления в местный уровень государственной власти, причем в еще более недемократичной форме, чем это было во времена СССР, когда данного института не существовало вовсе. Развитие института местного самоуправления в Российской Федерации требует пересмотра объема и пределов полномочий исполнительных органов местного самоуправления. С одной стороны, практика показала, что муниципалитеты следует наделить дополнительными полномочиями в целях наиболее полного решения вопросов местного значения и реализации права граждан на самоорганизацию в границах муниципального образования (например, в сфере здравоохранения, образования, охраны правопорядка). Но, с другой стороны, это потребует еще больших расходов, что затруднительно при нынешнем уровне финансовой обеспеченности бюджетов муниципальных образований. Кроме того, как отмечает Ю.М. Алпатов, достаточно спорной представляется практика взаимоотношений государственной исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления в городах федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). В данных субъектах Российской Федерации муниципальные органы власти сильно ограничены в своих правах278. Таким образом, как справедливо отмечает А.В. Жеребцов и Н.А. Игнатюк, вопрос совершенствования конституционной модели взаимодействия государственной исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, особенно на региональном уровне, остается открытым279. Алпатов Ю.М. Организация местного самоуправления в городах федерального значения: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2009. С. 29. 279 Жеребцов А.В. Правовые и организационные основы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления: на примере Центрального федерального округа: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. 26 с.; Игнатюк Н.А. Соотношение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 1998. № 1. С. 57–65. 278 281 Более того, верен вывод И.В. Бабичева о том, что требуют разрешения и проблемы, возникающие при взаимодействии исполнительных органов местного самоуправления с иными органами внутримуниципальных образований280. Представляется, что разрешение вышеназванных проблем, возникающих при взаимодействии исполнительных органов местного самоуправления и органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, входящих в единую систему исполнительной власти, потребует проведения ряда мероприятий. Необходимо внести изменения в действующее финансовое и налоговое законодательство в части увеличения числа доходных источников муниципальных бюджетов, прежде всего путем оставления собираемых на территории муниципального образования местных и ряда федеральных и региональных налогов (их большей части), положительная тенденция в чем наблюдается, что отмечалось выше. Это позволит муниципальным образованиям эффективней решать вопросы местного значения, что в итоге приведет к росту покупательской способности населения и увеличению валового внутреннего продукта. Тем более, что федеральные власти крайне неэффективно используют бюджетные средства, размещая их в американские и европейские ценные бумаги (в частности, государственные облигации) крайне сомнительной надежности. Следует законодательно полномочия, делегированные исполнительной власти, самоуправления лишь закрепить, что отдельные государственные федеральными подлежат при и региональными выполнению условии органами предварительного органами местного перечисления соответствующих средств государственного бюджета. В случае просрочки перечисления данных средств в муниципальные бюджеты сумму финансирования следует уточнять в сторону увеличения с поправкой на инфляцию (причем данный индекс должен иметь размер не меньший, чем ставка рефинансирования Центрального банка Российской Федерации). 280 Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М., 2000. С. 113. 282 Требуют доработки и детализации в действующем законодательстве виды и формы федерального и регионального вмешательства в компетенцию исполнительных органов местного самоуправления. В условиях тотального дефицита местных бюджетов необходимо заложить в Федеральный закон № 131ФЗ механизм, препятствующий использованию института временной администрации в качестве политического средства давления на неугодных руководителей муниципалитетов. В связи с исполнительных тем, что властей руководители обладают федеральной значительными и региональной полномочиями по координации деятельности исполнительных органов местного самоуправления (особенно в части отрешения от должности их руководителей, введения временной администрации), представляется актуальным рассмотрение вопроса о возможности введения в законодательство понятия единой системы государственной исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления. С одной стороны это могло бы позволить централизовать и упорядочить практику взаимоотношений исполнительной власти на государственном и муниципальном уровнях, обеспечив ей надежное правовое регулирование. Однако, с другой стороны, исходя из конституционной природы автономности местного самоуправления, корректно было бы говорить о представительной и исполнительной ветвях единой муниципальной власти, что наблюдается и в Федеральном законе № 131-ФЗ – глава сельского поселения может возглавлять и исполнительную и представительную ветви местной власти. Но не возможно представить подобную аналогию на уровне федеральной государственной власти. Таким образом, вышеуказанное взаимодействие необходимо выстраивать с учетом принципа невхождения органов местного самоуправления в структуру органов государственной власти. 283 § 3. Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления и практика их реализации Как отмечает А.Н. Швецов, федерализация государства обусловила обособление нескольких уровней власти (включая местное самоуправление) с их собственными компетенциями. Эта «вертикальная» дезинтеграция дополняется на каждом уровне «горизонтальным» разделением властей, пока трудно находящих общий язык, а чаще просто конкурирующих между собой. И наконец, все это происходит на фоне сильно различающихся условий в регионах – субъектах Федерации. Таким образом, местное самоуправление выступает как общий, единый объект государственной политики, формирующейся и реализуемой многими центрами принятия решений. И чтобы эта политика оказалась эффективной, она должна быть согласованной, учитывающей интересы сторон и ориентирующей их на достижение общих целей281. Выделение органов местного самоуправления в обособленную систему и придание ей статуса самостоятельной публичной власти не влечет полного разрыва взаимоотношений с органами государственной власти и, более того, не освобождает государство от обязанности создания необходимых условий для ее развития. Помимо законодательного закрепления организационных основ местного самоуправления, рассмотренных в предыдущем параграфе, местное самоуправление не сможет динамично развиваться без материальной базы и достаточных для его функционирования финансовых средств. В этой связи федеральное законодательство закрепляет правила владения, пользования и распоряжения объектами собственности. Государство посредством установления налогов и сборов формирует казну и устанавливает правила распределения бюджетных средств, а также определяет предметы ведения и объем полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления. Приняв на себя Лексин В.Н., Швецов А.Н. Реформы и регионы: Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления. М., 2012. С. 528. 281 284 выполнение этих важных для функционирования местных публичных институтов функций, государство обязывается осуществлять их в соответствии с целями, которые ставятся перед любой публичной властью. Большое взаимодействия значение в государства современный период и самоуправления, местного приобретает проблема теоретического осмысления различных аспектов этого взаимодействия и воплощения их в законодательную практику. Рассматривая теоретические аспекты такого взаимодействия с увязкой к различным теориям местного самоуправления, нашедшим отражение в конституционной концепции России, и рассмотренным в главе 1 настоящей работы, следует отразить позицию Н.Л. Пешина, согласно которой, законодатель, приняв Федеральный закон 2003 года, оставил себе право максимально широко регулировать любые вопросы местной жизни. Государство тем самым может осуществлять неограниченное вмешательство в местную жизнь, в том числе и подменяя органы свидетельствует местного о самоуправления. возможности Это, превращения по мнению дуалистической автора, модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную. Закрепление Федеральным законом 2003 года права прямого решения вопросов местного значения федеральными органами государственной власти еще раз свидетельствует о новых принципах развития дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления282. В рамках проведенного анализа вышеуказанные выводы представляются не верными, так как все же действует Конституция Российской Федерации и ратифицированная Россией Европейская хартия местного самоуправления, не предусматривающие и, более того, не допускающие беспричинного и самовольного вмешательства государства в местные дела. Все это неоднократно подтверждалось и позицией Конституционного Суда Российской Федерации. Так же необходимо оппонировать и в той части вышеприведенной позиции, что решение вопросов местного значения органами государственной власти возможно 282 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России… С. 17. 285 только в исключительных случаях, прямо предусмотренных в статье 75 Федерального закона № 131-ФЗ, о чем несправедливо недоговаривается в рассматриваемом тезисе. Вместе с тем данная статья вызывает и ряд вопросов, на которые уже неоднократно обращалось внимание в научной литературе283. Как справедливо отмечает С.Е. Чаннов, вопрос о возможности передачи органам государственной власти полномочий органов муниципальных образований был в свое время поставлен перед Конституционным Судом РФ 284. Конституционный Суд в пункте 2 резолютивной части Постановления от 30 ноября 2000 года № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области от 30 ноября 2000 года285 признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, в частности, статье 132 (части 1) и статье 133, положения пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования соответственно. При этом суд указал, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Теис, 2005. С. 376; Сивицкий В.А. Регулирование ответственности в сфере местного самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М.: Юриспруденция, 2004. С. 298; Чаннов С.Е. К вопросу о конституционности временного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления // Право и экономика. 2008. № 6. С. 4–7. 284 Чаннов С.Е. К вопросу о конституционности временного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2009. № 9. С. 11– 13. 285 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П // Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943. 283 286 самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Вместе с тем нельзя не отметить и тот факт, что эту правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации разделяют не все его судьи. Так, особое мнение высказали по данному вопросу судьи Н.В. Витрук и Г.А. Гаджиев. По мнению Н.В. Витрука, если речь идет о праве передачи органом местного самоуправления органу государственной власти отдельных своих полномочий, вернее – их временного исполнения, то при этом местное самоуправление сохраняется и права органов местного самоуправления не умаляются, так как решение о такой передаче принимается самостоятельно представительным органом местного самоуправления либо непосредственно населением. Передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти – мера временная, а не постоянная. Спорные вопросы об объеме передаваемых полномочий, что может ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления и поставить под угрозу само его осуществление на той или иной территории Курской области по воле населения либо его представительного органа, вполне решаемы судами общей юрисдикции (в будущем - административными судами) с учетом конкретных обстоятельств. И самое важное состоит в том, что передача отдельных полномочий органов местного самоуправления, их временное исполнение органами государственной власти (прежде всего – местными (территориальными) органами государственной власти) осуществляется на основе договора, их взаимного согласия. Развитие договорных начал в публичном праве – перспективное направление осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации286. По мнению Г.А. Гаджиева, принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения непосредственно подразумевает право передачи ими части своих полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей необходимых Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука / Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П // Российская газета. № 239. 19 декабря. 286 287 материальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при этом отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, выступая в качестве хозяйственных публичных организаций, вправе заключать подобные договоры как между собой, так и с территориальными органами государственной власти287. Таким образом, необходимо однозначное понимание и восприятие необходимости взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, с точным определением пределов вмешательства каждого в дела другого. Как отмечает А.Р. Еремин, один из подходов к осмыслению такого взаимодействия сводится к требованию придать государственный характер управлению делами местного значения, свести самоуправление к решению мелких вопросов. Другой, исходит из необходимости расширить формы привлечения жителей к управлению, усилить гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления. Очевидно, что второй должен иметь больше возможностей быть воплощенным в реальную практику организации местного самоуправления, поскольку опирается на общедемократические тенденции, мировой опыт организации местного самоуправления. Задача состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант сочетания государственных и общественных начал в самоуправлении, повысить роль населения во всех процессах выработки, принятия и реализации управленческих решений на местном уровне288. Данный вывод автора заслуживает внимания, всесторонней поддержки и представляется максимально точно отражающим современные тенденции развития институтов местного самоуправления. Как отмечалось в ранее изданных работах и опубликованных статьях, например «О формах взаимодействия органов местного самоуправления и Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева / Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П // Российская газета. № 239. 19 декабря. 288 Еремин А.Р. Государственное обеспечение как обязательная составляющая местного самоуправления // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10–13 марта 2010 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 421. 287 288 органов государственной власти», взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти осуществляется в двух направлениях: вертикальное, предполагающее направляющую роль и контроль органов государственной власти по отношению к местному самоуправлению; горизонтальное – когда это отношения равного партнерства и сотрудничества сторон289. Слово «взаимодействие» в словаре С.И. Ожегова истолковано как «взаимная поддержка»290. В случае взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти это толкование наиболее полно и емко обозначает смысл такого взаимодействия. Муниципальная власть, являясь самым приближенным к населению уровнем публичной власти, обеспечивает защиту наиболее насущных и близких каждому человеку вопросов, с которыми он сталкивается каждый день. Круг вопросов, решаемых местным самоуправлением, определяется в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии (пункт 3 статьи 4). Это означает, что если определенный вопрос публично-правового характера наиболее эффективно можно решить на уровне местного самоуправления, то органы местного самоуправления должны быть наделены соответствующим публичным полномочием по решению данного вопроса, которое в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления должно быть полным и исключительным. Этот международный принцип организации местного самоуправления закреплен в качестве одной из основ конституционного строя нашей страны в статье 12 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и автономно от государственной власти. Щепачёв В.А. О формах взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 45–48. 290 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений. М., 1995. С. 75. 289 289 Однако, как отмечалось выше, эта автономия не является абсолютной, иначе ни о каком взаимодействии не было бы и речи. Точек соприкосновения органов государственной власти и органов местного самоуправления более чем достаточно. Так, органы государственной власти не только создают правовую и экономическую основы деятельности муниципальной власти, но и разъясняют населению государственную самоуправления, способствуют политику в тому, чтобы области развития граждане имели местного реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения. В данном случае следует согласиться с А.А. Васильевым, который отмечает, что государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей291. Существуют сферы общественных отношений, в которых невозможно организовать управление только на государственном или только на муниципальном уровне. Например, для создания условий осуществления прав граждан на жилище, организации охраны здоровья и медицинской помощи, образования, реализации ряда других прав граждан необходимы усилия, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Поэтому поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов Васильев А.А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: принципы, направления и формы. М., 2000. С. 12. 291 290 власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния многонационального народа Российской Федерации. Решающее значение для достижения баланса интересов государственной и муниципальной власти заключается в качественном построении взаимодействия названных уровней публичной власти, результатом которого должно стать достижение политической и правовой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти нашей страны, достижение наиболее полной реализации международных и конституционных принципов организации местного самоуправления и эффективного функционирования нашего государства. Бесспорно, что при решении вопросов местного значения невозможно строить диалог населения и государства только на «вертикальных» властных началах, т.е. по принципу власти и подчинения. В данной форме взаимодействия («вертикальной») определяющее значение имеет проблема четкого разделения компетенций органов публичной власти, учитывая, что властные полномочия всегда неразрывно связаны с ответственностью за достигнутый результат. Тем более, что Конституция Российской Федерации в полной мере не раскрывает сущности понятия «вопросы местного значения», закрепляя в статье 132 лишь наиболее важные полномочия. В частности к ним отнесены: право органов местного самоуправления управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать «иные вопросы местного значения». Эффективное решение этих задач невозможно без государственной поддержки, его ресурсного, кадрового, финансового обеспечения, без использования механизма государственного принуждения. Самостоятельность местного самоуправления не исключает его «встроенности» в систему государственного управления, что предполагает активное участие государства в 291 его осуществлении, а также контроле за надлежащим использованием выделяемых материальных средств и исполнением правовых предписаний. Как отмечает И.В. Бабичев, контроль и надзор со стороны органов государственной власти за некоторыми аспектами деятельности органов местного самоуправления является частью деятельности государства как субъекта правового окружения муниципальных системы образований, местного самоуправления осуществляется и исключительно конкретных в целях совершенствования воздействия субъектов государства на существенные стороны правового содержания тех или иных элементов системы местного самоуправления и правоотношений субъектов местного самоуправления292. Таким образом, можно сделать вывод, что в сфере решения вопросов местного значения государство и местное самоуправление являют собой разные системы, не находящиеся в отношении соподчинения, но в отношении системы и его окружения. То есть, государство не может оперативно вмешиваться в решение вопросов местного значения, но лишь посредством правовых установлений может совершенствовать эти отношения. Что же касается исполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, то в этом случае государство и местное самоуправление составляют соподчиненные системы (местное самоуправление выступает как часть системы государства), и в части решения переданных государственных полномочий между ними устанавливаются отношения иерархического соподчинения. Следует вывод, что чем больше государственных полномочий передано на уровень местного самоуправления, тем больше местное самоуправление находится в отношении соподчинения с государством, тем больше их отношения являются административными. А это противоречит Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления, что подтверждает: количество переданных государственных полномочий должно иметь необходимый и достаточный предел. Бабичев И.В. Основы взаимоотношений государства и местного самоуправления в российской правовой системе местного самоуправления // Государство и право. 2009. № 3. С. 43. 292 292 Его увеличение есть признак неэффективного разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В данной связи следует остановиться на одной из важнейших проблем взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления – проблеме соотношения их компетенции. Каждый орган власти, являясь институтом того или иного уровня публичной власти, наделен собственным объемом полномочий, что вместе с установленной ответственностью за реализацию данных полномочий является важнейшей составляющей любой публичной властной организации, в том числе и муниципальной. При этом полномочия должны быть разграничены между различными уровнями публичной власти, поскольку в противном случае предусмотренная ответственность теряет смысл. Без указанного разграничения эффективное осуществление властных полномочий невозможно. В настоящий момент подчас непросто четко разграничить компетенцию местного самоуправления, закрепленную в Федеральном законе № 131-ФЗ, по причине использования в нем не имеющих легального определения расплывчатых терминов и понятий. Это такие термины и понятия как «организация», «обеспечение», «обеспечение условий», «создание условий», «участие», «оказание содействия», которые широко используются в статьях 14 – 16 Федерального закона № 131-ФЗ для определения вопросов местного значения различных типов муниципальных образований. Однако ряд вопросов местного значения сформулирован прямо как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности, например содержание и строительство автомобильных дорог, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и т.п. В результате возникают многочисленные «пересечения компетенций», не просто осложняющие вертикальную форму взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, но и ставящие под сомнение саму возможность такой формы взаимодействия. 293 Однако следует отметить, что из официальной позиции Комитета Государственной Думы Российской Федерации по местному самоуправлению можно сделать вывод, что данный факт не должен вызывать на практике ни каких затруднений, что является довольно сомнительным. Так, в разъяснении данного Комитета, опубликованного в журнале «Государственная власть и местное самоуправление», в частности указывается: «Однозначное юридическое значение понятий «организация», «создание условий», «обеспечение» Федеральным законом не дано. Значения этих понятий следует определять из содержания норм Федерального закона, сформулированы положений вопросы Конституции, местного значения, на а основании также которых положений законодательных актов, регулирующих решение вопросов местного значения органами местного самоуправления. Анализ положений Федерального закона ведет к следующим выводам. Указанные понятия зачастую используются в сходных значениях. Понятие «организация» в большей степени означает осуществление исполнительно-распорядительных функций. Понятие «создание условий» преимущественно указывает на осуществление нормативно-правового регулирования и создание условий, благоприятных для данного вида деятельности. Понятие «обеспечение» указывает на обязательность решения органами местного самоуправления вопроса местного значения. При этом распорядительную правовое регулирование деятельность, а влечет деятельность и местных исполнительноадминистраций основывается на положениях нормативных актов. Порядок реализации отдельных полномочий по решению вопросов местного значения регулируется отраслевыми федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, принятыми в соответствии с федеральными законами. 294 Для реализации указанных положений органы местного самоуправления могут и обязаны применить все имеющиеся в их распоряжении правовые, управленческие, материальные и финансовые ресурсы. При этом органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают приоритеты в направлении средств на решение вопросов местного значения и определяют объем финансирования. В случае недостаточности доходов местных бюджетов для решения вопросов местного значения недостающие финансовые средства предоставляются из доходов бюджета субъекта Российской Федерации»293. Схожее мнение высказывается и отдельными авторами. Так, например, Н.С. Бондарь указывает, что Закон наряду с вопросами местного значения, которые могут и должны решаться местным самоуправлением самостоятельно, называет такие вопросы, в решении которых органы местного самоуправления наделены полномочиями «участвовать» (пункт 8 статьи 14), «создавать условия» (пункты 7, 10, 15 статьи 14), «оказывать содействие» (пункт 16 статьи 14) при решении соответствующих вопросов. Подобными формулировками, с одной стороны, несколько размывается граница между сферами государственной власти и местного самоуправления, а с другой – усиливается ориентация на обеспечение в этих сферах тесного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти294. Основные направления вертикальной формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти установлены статьями 5 и 6 Федерального закона № 131-ФЗ, в которых закреплены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Данные нормы, по идеи, должны устанавливать единые пределы вмешательства органов государственной власти в осуществление местного Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6 / Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 294 Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь [и др.]; под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М., 2011. С. 512. 293 295 самоуправления, и именно в данных пределах в основном и должно осуществляться указанное взаимодействие. Однако, как справедливо отмечает А. Швецов, с одной стороны, наличие многих десятков разительно отличающихся друг от друга субъектов Российской Федерации вроде бы априори блокирует реальную базу совпадения их позиций по большинству проблем, включая тему местного самоуправления. Да и сами российские регионы не дают видимых поводов понимать это иначе. Каждый из них относится к местному самоуправлению как к своему внутрирегиональному делу, не считая нужным превращать соответствующие вопросы в предмет общего с «себе подобными» и с «федеральным центром» внимания (а значит, и принятия решений)295. Видимо, неслучайно даже в Совете Федерации (называемом еще «палатой регионов» и призванном служить организационным инструментом выработки и трибуной для выражения их общей публичной позиции по актуальным вопросам во всех сферах государственной жизни) вплоть до недавнего времени не было профильного комитета по местному самоуправлению; нет интереса – нет и организационной структуры для его обеспечения. И напротив, самый пристальный интерес у субъектов Российской Федерации вызывает выстраивание их отношений с «центром»; неудивительно, что в структуре верхней палаты действовал Комитет по дела Федерации, Федеративному договору и региональной политике. отношении Такая закрытая, местного индивидуализированная самоуправления отчасти позиция коренится в регионов в федеральном законодательстве, предоставляющем субъектам Российской Федерации широкие полномочия по вопросам регулирования в этой сфере, а отчасти является результатом самодеятельности регионов, которая порой бывает столь активной, что приводит к нарушению или попросту к игнорированию общероссийского права. С другой стороны, как далее отмечает автор, региональные различия в сфере организации и регулирования местного самоуправления не следует 295 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Реформы и регионы: Системный анализ процессов реформирования… С. 543–544. 296 абсолютизировать. Во-первых, у всех региональных «моделей» местного самоуправления, можно сказать, общие генетические корни – социалистические местные советы народных депутатов. Во-вторых, большинство региональных лидеров прошли одну и ту же партийно-советскую школу руководства. В-третьих, нельзя недооценивать пусть несовершенную, но все же единую общероссийскую правовую базу местного самоуправления. Вот почему подходы к решению многих вопросов в этой области, практикуемые в различных субъектах Федерации или в отдельных их группах, могут быть вполне квалифицированны как общие или хотя бы схожие. Это обстоятельство дает основания для тех или иных типологий, классификаций, группировок296. Так, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления можно классифицировать на отдельные направления: 1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления (в пределах, предоставленных им Федеральным законом № 131ФЗ) и контроль за исполнением соответствующего законодательства на территории данного региона. При этом, законодательная основа местного самоуправления формируется преимущественно на региональном уровне. Вопросы местного самоуправления, прежде всего, регулируются в уставах субъектов Федерации. Основные направления законодательной деятельности субъектов Федерации в области местного самоуправления составляют представление об объеме правотворческой деятельности, который предстоит осуществить органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления. В основной пакет законов также входят нормативные акты о местном референдуме, о порядке подготовки и проведения муниципальных выборов, о бюджетном регулировании, о муниципальной службе, об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления и т.д. Наряду с законами, субъекты Федерации разрабатывают и утверждают 296 Там же. подзаконными нормативными актами положения, которые 297 регламентируют порядок решения иных вопросов местного самоуправления, например, передача муниципальную деятельности объектов собственность. местного собственности Правовое самоуправления субъектов регулирование предусматривает Федерации в организации и одновременный контроль со стороны субъектов Федерации за реализацией соответствующих законов и подзаконных нормативных актов; 2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления. Здесь должны быть предусмотрены: формирование правовой базы местного самоуправления; обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления; создание системы подготовки и переподготовки кадров для системы местного самоуправления; формирование в соответствии с законодательством системы и механизма контроля органов государственной власти субъектов Федерации за деятельностью местного самоуправления; 3) дальнейшее совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления; 4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления; 5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций. Учет исторических и иных местный традиций является в соответствии с законодательством одним из общих принципов организации и деятельности местного самоуправления. В законах субъектов Федерации должны предусматриваться особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; 6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. Осуществление региональной политики в значительной мере зависит от того, насколько органы государственной власти субъектов Федерации учитывают интересы отдельных муниципальных образований. Необходимо добиться 298 взаимодействия, взаимопонимания между соответствующими органами и их должностными лицами. При этом частью 2 статьи 5 и частью 2 статьи 6 Федерального закона № 131-ФЗ гарантируется недопущение осуществления исполнительно- распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления иначе как в случаях и порядке, которые установлены законодательством. Таким образом, никакими подзаконными актами нельзя установить возможность властного вмешательства в осуществление местного самоуправления. Данные гарантии, закрепленные в Федеральном законе № 131-ФЗ, соответствуют требованиям статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, которые предусмотрены Конституцией или законом. Целью любого административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, согласно Европейской хартии местного самоуправления, может являться лишь обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов. При этом административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать. Наиболее широкие контрольные полномочия органов государственной власти предусмотрены при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации и статье 21 Федерального закона № 131-ФЗ органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Нельзя не обратить внимания на то, что указанным Федеральным законом установлен приоритет 299 выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения. Однако осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий сопряжено со значительными проблемами, в том числе финансового характера, что более подробно будет рассмотрено в следующей главе настоящей работы. Следующей значимой формой взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти являются «горизонтальные» формы взаимодействия, к которым можно отнести заключение соглашений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, проведение совместных мероприятий (совещаний, семинаров, форумов), посвященных реализации публичных полномочий. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 30 ноября 2000 года № 15-П, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования297. Однако здесь следует учитывать, что возможность заключения договоров и соглашений публично-правового характера между органами региональной государственной власти и органами местного самоуправления не предусмотрена ни Конституцией Российской Федерации, ни Федеральным законом № 131-ФЗ, ни Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»298, в отличие от возможности заключения публично-правовых соглашений между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, а также между органами местного 297 298 Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943. Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 300 самоуправления различных типов муниципальных образований в части исполнения полномочий по решению вопросов местного значения. Следует отметить, что отношения «по горизонтали» – это отношения одного уровня, когда субъекты участвуют в общественных отношениях как равноправные стороны. Как отмечает И.Х. Миннегулов, в настоящее время наметилась тенденция смещения взаимодействий от властно-ориентированных («вертикальных») к равноправному сотрудничеству всех участников территориального развития («горизонтальным»), включая корпорации, трудовые коллективы, банки, профсоюзные кооперативные и исследовательские организации, различные группы населения и другие субъекты. При этом представительные и исполнительные органы власти выступают в качестве организаторов такого взаимодействия, которое вызвано следующими факторами: необходимостью создания демократической основы эффективной структуры исполнительной власти; потребностями финансирования региональных программ; переносом центра тяжести муниципальных трансфертов с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации; формированием новой системы финансирования региональной и местной инфраструктур, основанной на долевом участии государства, органов местного самоуправления и частного сектора299. В современных условиях, когда пока еще сложно установить оптимальный баланс между самостоятельностью местного самоуправления, его автономностью от государственной власти и возможностью государственного воздействия на качество оказываемых населению муниципальных услуг, необходимо наибольшее внимание уделять «горизонтальным» формам взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. В статье 133 Конституции Российской Федерации в числе гарантий местного самоуправления назван запрет на ограничение прав местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Миннегулов И.Х. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (на примере Приволжского федерального округа): дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 58. 299 301 Попытки жестко регламентировать организацию и полномочия органов местного самоуправления и установить прямую их ответственность перед государственной властью, причем более высокую, чем перед собственным населением, существенно ограничивают способность органов местного самоуправления самостоятельно решать свои задачи. Как справедливо отмечает Е.С. Шугрина, в число основных форм взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления должны включаться наделение органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп; представительном Федерации; реализация органе направление права законодательной государственной предложений и власти инициативы субъекта обращений в Российской органов местного самоуправления в органы государственной власти300. Важнейшее правовое основание «горизонтального» взаимодействия государственной власти и местного самоуправления закреплено в Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой государственные органы власти в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, должны консультироваться с этими органами, делая это заблаговременно и в соответствующей форме. Однако, на практике, при принятии региональными властями тех или иных решений, затрагивающих полномочия органов местного самоуправления, принцип обязательности консультирования с местными властями не соблюдается, наглядным подтверждением чему является пример принятие решений о передаче на местный уровень отдельных государственных полномочий. При этом, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, то есть «собственных полномочий» и по решению «делегированных полномочий» имеют различные механизмы реализации с Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 333– 343. 300 302 позиции организации деятельности органов местного самоуправления и наличия соответствующих финансово-материальных ресурсов. Конечная цель реализации указанных механизмов – достижение наибольшей эффективности местной власти, своевременное и качественное удовлетворение запросов населения в области жизнеобеспечения на уровне муниципального образования. Таким образом, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляется необходимым в обязательном порядке учитывать их мнение по данному вопросу. Органы государственной власти обязаны прислушиваться к мнению органов местного самоуправления по вопросу соответствующего наделения, оценивать его объективность и, только взвесив все «за» и «против», принимать решение о наделении соответствующих органов отдельными полномочиями. Государственная власть должна воздерживаться от принятия решений о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в случае, если из возражений соответствующих органов следует объективная невозможность их должного осуществления. Такое согласование может осуществляться советом муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации. Как заметил Ю.Н. Мищеряков в своем докладе о необходимости консультаций с органами местных властей на очередной 23-й пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, критериями, позволяющими определить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления, должны являться организационные и финансовые способности муниципалитетов. Например, представляется необходимым предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных служащих и образовании, полномочий, работников в при котором муниципальных должностные обязанности количество муниципальных учреждений в муниципальном которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше 303 количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления собственных полномочий по решению вопросов местного значения. Кроме того, необходимо закрепить правило, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, не должен превышать размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения. Следовательно, каждый раз, при рассмотрении вопроса о передаче того или иного полномочия следует заблаговременно консультироваться с местными властями на данную тему301. Данная позиция представляется правильной и требующей своего развития и законодательного закрепления. К сожалению, на практике этого не наблюдается. В большинстве случаев решения о передаче отдельных государственных полномочий принимаются региональными органами государственной власти единолично, а местные власти ставятся перед фактом. Как следствие – несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материальным и финансовым ресурсам. Основополагающим критерием объема полномочий органов местного самоуправления должна стать максимальная эффективность решения на уровне муниципального образования определенного круга общественно значимых вопросов, и, прежде всего, вопросов местного значения, с учетом возможности мобилизации местных ресурсов, порой невидимых с государственного уровня, – природных, материальных, человеческих, географических и прочих. Любая Борьба за местную демократию будет вестись олимпийскими циклами: итоги 23-й сессии КМРВСЕ // Муниципальная Россия. 2012. № 8. С. 92. 301 304 неясность в данном деле оборачивается нерешенными проблемами населения и дополнительной нагрузкой, порой не свойственной для муниципальной власти. Следствием данной ситуации становятся частые конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления, многочисленные нарушения законодательства, как со стороны органов государственной власти, так и со стороны органов местного самоуправления, а как следствие возможное обострение социальной и политической ситуации. Кроме того, при передаче государственных полномочий с органами местного самоуправления не согласовывается объем материальных ресурсов и субвенций, необходимый для их исполнения. Более того, зачастую не предусматриваются финансовые средства на оплату труда работников, силами которых передаваемые полномочия должны исполняться и на иные виды расходов, связанные с исполнением переданных государственных полномочий. Во избежание таких ситуаций необходимо четко закрепить в региональном законодательстве, что методика расчета объема субвенций на осуществление передаваемых государственных полномочий должна содержать как формулу, определяющую объем средств, необходимых на исполнение самого передаваемого полномочия, так и формулу, определяющую объем средств, необходимых на организацию исполнения данного полномочия; более того, эти формулы и объемы финансирования должны быть согласованы с органами местного самоуправления. Еще один из вариантов таких консультаций – это взаимодействие органов государственной власти с организациями межмуниципального сотрудничества, представляющими интересы муниципалитетов на том или ином уровне. Например, на региональном уровне порядок проведения таких консультации может быть предусмотрен в соответствующем законе субъекта Российской Федерации о взаимодействии органов государственной власти субъекта Российской Федерации и регионального совета муниципальных образований, необходимость принятия которого закреплена в абзаце третьем части первой статьи 66 Федерального закона № 131-ФЗ. 305 Как справедливо отмечает С. Киричук, большая роль в муниципальном самоопределении отводится советам муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Это не просто формальные структуры, навязанные регионам нормами ФЗ-131, а элементы системы местного самоуправления, площадки для муниципально-регионального диалога, механизмы прямой и обратной связи между муниципалитетами, регионами и Федерацией. От работы дирекций региональных советов муниципальных образований зависит состояние местного самоуправления в их регионах, отношение региональной власти к муниципальным властям, а также федеральная политика в части местного самоуправления302. Обеспечение баланса полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, основанного на продуктивном взаимодействии и сотрудничестве данных уровней публичной власти, несомненно, положительно отразится на результатах деятельности органов местного самоуправления каждого муниципального образования нашей страны. Р.И. Загидуллин замечает, что наибольшим потенциалом обладает именно институт «горизонтального» взаимодействия. Такой формат сотрудничества позволяет преодолеть ведомственные интересы и поставить во главу угла общественные приоритеты303. С данной позицией следует согласиться и ее поддерживаться. В свою очередь, укрепление «вертикальной» формы взаимодействия, так называемое встраивание местного самоуправления во властную вертикаль, – это как минимум самый непродуктивный метод взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Построение этого взаимодействия с использованием административного подчинения неизбежно влечет нарушения Конституции Российской Федерации и международных принципов, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления. Киричук С. Летний мозговой штурм //Муниципальная Россия. 2013. № 5. С. 4–5. Загидуллин Р.И. «Горизонтальные» формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере наделения государственными полномочиями // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 3. С. 33. 302 303 306 Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления должно строиться в форме, максимально приближенной к равноправному диалогу, т.е. в «горизонтальной» форме. Представляется, что данная позиция должна иметь особую значимость для государства в свете формирования муниципальной политики. В свое время основные положения муниципальной политики были сформулированы в Указе Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»304. Содержание данного нормативного акта во многом актуально и сегодня. Однако, складывается впечатление, что о существовании данного документа либо забыли, либо специально не вспоминают по той причине, что, несмотря на более чем десятилетний срок со дня его принятия, к заявленным в нем целям так и не смогли приблизиться. В данной связи следует полностью согласиться с мнением Т.М. Бялкиной о целесообразности обновления концепции государственной муниципальной политики, и утверждения на ее основе конкретной программы действий органов государственной власти по развитию местного самоуправления в Российской Федерации (аналогичной имеющимся программам 2020). Как далее указывает автор, поскольку местное самоуправление в России внедряется «сверху», по инициативе и решению органов государственной власти, то без конкретной планомерной деятельности соответствующих государственных институтов, без твердой политической воли руководства страны подлинное местное самоуправление в нашем государстве не появится. О наиболее значимых проблемах местного самоуправления в последнее время было достаточно сказано как специалистами в области муниципального права, так и практическими работниками органов местного самоуправления, поэтому определить основные направления развития местного самоуправления не так уж сложно305. Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. Бялкина Т.М. Демократический потенциал российского местного самоуправления: конституционные основы и современные проблемы // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт 304 305 307 Глава 4. Основы компетенции органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и исполнению переданных государственных полномочий в качестве элемента концепции местного самоуправления § 1. Реализация основ компетенции органов местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации В Европейской хартии местного самоуправления особое внимание уделяется закреплению функциональных стандартов местной власти, то есть требованиям к предметам ведения и полномочиям муниципалитетов. Эти стандарты могут быть классифицированы по различным критериям. Например, Е.В. Гриценко выделяет следующие: - принцип функциональной самостоятельности муниципальных единиц в рамках закона, выраженный в определении местного самоуправления как права и действительной способности местных территориальных коллективов (коммун) регламентировать и управлять значительной частью публичных дел в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах местного населения; - принципы определения круга муниципальных задач и распределения компетенции между приближенность управления, различными власти полнота и к уровнями населению, власти: эффективность исключительность субсидиарность, и экономичность предоставляемых полномочий, разграничение полномочий на основные (устанавливаются конституцией или законом) и дополнительные (предоставляются в соответствии с законом); - принципы взаимодействия муниципалитетов с государством в процессе реализации компетенции: требование надлежащего и своевременного привлечения коммун к участию в принятии касающихся их государственных решений, поднадзорность государству, законность административного надзора; России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10–13 марта 2010 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 418. 308 - принципы реализации делегируемых государственных полномочий: свобода адаптации механизма реализации полномочия к местным условиям в сочетании со свободой выбора внутренних административных структур, поднадзорность реализации делегированных полномочий как с точки зрения законности, так и целесообразности, следование материально-финансового обеспечения за полномочиями306. В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления провозглашены следующие принципы установления сферы компетенции местного самоуправления: 1) Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Тем не менее, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач. Как в этой связи отмечает Н.С. Тимофеев, именно эта сфера и эти полномочия могут быть отнесены к «собственным полномочиям» и носят относительно постоянный базовый характер307. В статье 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В статьях 40, 41 и 43 Конституции Российской Федерации перечисляются гарантии прав граждан на жилище, медицинскую помощь, образование, реализация которых возлагается, в том числе, на муниципальный уровень. Кроме того, статья 132 Конституции Российской Федерации закрепила, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными Гриценко Е.В. Международно-правовые и конституционные начала функциональной самостоятельности муниципальных образований // Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом. Сборник статей. М., 2009. С. 115. 307 Тимофеев Н.С. К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. С. 15–21. 306 309 государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Дальнейшее законодательное закрепление компетенции органов местного самоуправления осуществлено в Федеральном законе № 131-ФЗ, причем дифференцировано оно в зависимости от типа муниципального образования. Следует отметить, что вопросы местного значения, определенные в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе № 131-ФЗ составляют не только сферу компетенции, но и объем обязанностей органов местного самоуправления, т.е. вопросы местного значения должны решаться органами местного самоуправления в обязательном порядке. Таким образом, обозначенный принцип Европейской хартии местного самоуправления нашел полное отражение в российском законодательстве. 2) Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. В данном случае, как отмечает Н.С. Тимофеев, очевидно проявление принципа «негативного» регулирования компетенции и можно говорить о категории «инициативных полномочий» местного самоуправления308. Данный принцип реализуется в Федеральном законе № 131-ФЗ путем предоставления права органам местного самоуправления решать «иные вопросы», не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. 308 Там же. 310 Федеральный закон № 131-ФЗ предполагает целую иерархию вопросов, решение которых возложено на органы местного самоуправления: - непосредственно вопросы местного значения, перечисленные в статьях 14, 15, 16 данного Федерального закона; - вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, но право решения которых предоставлено органам местного самоуправления (статьи 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ); - участие в решении государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления в соответствии со статьей 19 данного Федерального закона, если это участие предусмотрено федеральными законами; - иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом, следует отметить, что существующая финансово-экономическая база большинства муниципальных образований не позволяет в полной мере реализовать даже первый из четырех пунктов. 3) Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. Европейская хартия местного самоуправления в пункте 3 статьи 4 закрепила фактически два принципа, в основе которых реализуются полномочия органов местного самоуправления. Это принцип доступности, отражающий максимальную приближенность муниципальной власти к населению и принцип эффективного управления, позволяющий решать поставленные задачи с наименьшими затратами. Таким образом, Европейская хартия призывает к поиску паритетных начал в реализации публичных полномочий. Ю.А. Тихомиров связывает данную норму Хартии с принципом взаимозаменяемости и 311 взаимодополняемости309. Пожалуй, наиболее ярко данное установление Европейской хартии реализуется в дифференциации вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе № 131-ФЗ в зависимости от типа муниципального образования. А именно, законодатель подразделяет, какие вопросы местного значения эффективнее выполнять на уровне поселения, а какие – на районном уровне. 4) Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом. Этот международный принцип организации местного самоуправления закреплен в качестве одной из основ конституционного строя нашей страны в статье 12 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и автономно от государственной власти. Вместе с тем, в практике формулирования вопросов местного значения в Федеральном законе № 131-ФЗ активно используется термин «участие». Например: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Однако данная формулировка вопросов местного значения не соответствует принципу полноты и исключительности. Наоборот, благодаря расплывчатой трактовке, полномочия органов местного самоуправления могут быть расширены или сужены в отраслевых, в том числе подзаконных актах. 5) При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям. 309 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 195. 312 Как именно должна проходить адаптация государственных полномочий, федеральное законодательство ответа не дает. Вместе с тем, статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено, что федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать, в том числе перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий. Видится, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно видоизменять существенные условия выполнения государственных полномочий. Например, сложно себе представить, как будет выглядеть «адаптация к местным условиям» в отношении полномочий по регистрации актов гражданского состояния, реализации полномочий в сфере социальной защиты и социального обслуживания населения. Вместе с тем, такие мелкие нюансы, как режим работы органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, осуществляющих выполнение делегированных полномочий должны учитывать местную специфику и, в конце концов, пожелания самого населения. Как справедливо отмечает И.В. Бабичев, обобщающим принципом Европейской хартии местного самоуправления является принцип субсидиарности (статья 4, пункты 3, 4, 5 и 6), который в изложении может звучать так: целесообразно сохранять полномочия вышестоящего уровня власти (вышестоящего в иерархии, включающей системы для муниципалитета) только тогда, когда их выполнение более эффективно осуществляется на высшем уровне, при этом фундаментальным принципом остается положение о том, что эти полномочия должны осуществляться на уровне, который находится ближе всего к гражданам. Полномочия должны передаваться на высший уровень власти, если они могут осуществиться на этом уровне более эффективно310. Бабичев И.В. Основания российского муниципализма и его принципы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. С. 35–45. 310 313 Основы организации местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации, во многом вобрали в себя демократические идеи и принципы Европейской хартии местного самоуправления, перечисленные выше, хотя и без должной конкретизации. Так в статье 12 Конституции Российской Федерации самостоятельности провозглашается местного принцип самоуправления как функциональной института (местное самоуправление самостоятельно в пределах полномочий) без указания субъекта права на местное самоуправление. «Пределы полномочий», прежде всего, связываются с решением вопросов местного значения (статья 130, часть 1 статьи 132). При этом допускается наделение органов местного самоуправления законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств и при условии подконтрольности реализации переданных полномочий государству (часть 2 статьи 132). Проводя анализ норм международного права и российского законодательства в сфере компетенции органов местного самоуправления, обращает на себя внимание широкий круг терминов, используемых в различных правовых актах. На протяжении длительного времени термины «вопрос местного значения», «предметы ведения», «полномочия», «компетенция» были и остаются предметом многочисленных дискуссий в научной, учебной и практической литературе. Иногда указанные термины используются практически как синонимы, что, в свою очередь, негативно сказывается на практике правоприменения. Статья 4 Европейской хартии местного самоуправления в официальном переводе на русский язык имеет название «сфера компетенции местного самоуправления». При этом в тексте статьи используется термин «полномочия», которые устанавливаются Конституцией и законом, а также делегируются центральным или региональным органом власти. Конституция Российской Федерации и Федеральный закон № 131-ФЗ использует понятие «вопросы местного значения». Кроме того, закон использует 314 термин «полномочия», которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения. Предшествующий Федеральный закон № 154-ФЗ содержал понятие предметы ведения муниципальных образований, который включал в себя вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Представляется, что используемый в действующем федеральном законодательстве термин «вопросы местного значения» является далеко не самым удачным. Использование данного термина в попытках очертить сферу деятельности, а также объем обязанностей органов местного самоуправления в общей структуре органов публичной власти приводит лишь к внутренним противоречиям. Использование термина «предметы ведения» видится более приемлемым. Согласно статьям 71 и 72 Конституции Российской Федерации предметы ведения в равной мере есть у самой Федерации, у ее субъектов, соответственно предметы ведения могут быть и на уровне местного самоуправления. Рассматривая варианты интерпретации указанных терминов, наиболее логичными представляются выводы Н.С. Бондаря. В частности автор отмечает, что Закон о местном самоуправлении отказался от термина «предметы ведения местного самоуправления», оперируя в этих случаях лишь конституционным понятием «вопросы местного значения». Однако это не исключает возможности и необходимости использования понятия «предметы ведения» с учетом того, что взятые вместе с полномочиями, которые реализуются в рамках соответствующих предметов ведения, они составляют компетенцию местного самоуправления. В этом плане используемые в статьях 12 и 130 Конституции формулы (соответственно «в пределах своих полномочий» и «вопросы местного значения») имеют сопряженное, но не тождественное значение. Использование понятия предметов ведения (к которым наряду с вопросами местного значения относятся те вопросы государственного значения, в рамках которых органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями) 315 необходимо еще и потому, что идеология определения новым Законом о местном самоуправлении перечня вопросов местного значения предполагает возможность их тесного переплетения с вопросами государственного значения, что, в свою очередь, не исключает выделения сферы (предметов) совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления311. В развитие данного вопроса вполне справедливо мнение Н.С. Тимофеева о том, что нельзя не признать условность разграничения «дел местного значения» и общегосударственного самоуправления значения. ограничивают Территориальные территориальную пределы юрисдикцию местного органов конкретного муниципального образования, а существующая однотипность вопросов, решаемых всей совокупностью муниципальных образований, переводит решение проблем на региональный и федеральный уровни публичной власти312. Далее автор делает вывод, что компетенция местного самоуправления должна рассматриваться как часть государственных дел, определенных и ограниченных государством в виде вопросов местного значения. То есть вопросы местного значения, определяющие возможностную характеристику местного самоуправления, не занимают по значимости ведущего положения. Главным в самоуправлении является демократическая составляющая – основной элемент, образующий конституционный строй, привлекающий граждан к управлению делами общества на основе ответственного исполнения законов313. В данной связи на сегодняшний день остается актуальным и вывод К.Ф. Шеремета о том, что «дела местного значения» – это государственноправовая, а не политическая категория314. Схожей позиции придерживается и С.А. Авакьян, утверждающий, что «никаких вопросов местного значения нет и быть не может. Есть единые вопросы общегосударственной политики и просто территориальные уровни их разрешения – федеральный, региональный, местный. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь [и др.]… С. 739. 312 Тимофеев Н.С. К проблеме принципов и критериев… С. 15–21. 313 Там же. 314 Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1968. С. 30. 311 316 Все, что сейчас записано в законе как вопросы местного значения, – это фактически вопросы, единые для страны»315. Следует отметить, что Президентом Российской Федерации ещё в 2002 году в ежегодном Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации было сказано о необходимости законодательного уточнения понятия «вопросы местного значения» и перечня вопросов местного значения316. Вместе с тем, данная инициатива Президента Российской Федерации, так и не нашла должного отклика у федерального законодателя, в том числе и в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Для отрасли муниципального права, наряду с конституционным правом являющейся фундаментальной основой функционирования всего общества и государства, требование четкости и точности используемых терминов приобретает неоспоримое значение. На важность соблюдения этих требований совершенно справедливо в свое время указала Р.О. Халфина, отметив, что точное определение содержания каждого из взаимосвязанных понятий необходимо не только для строгости теоретических построений, но и для правовой практики – как нормотворческой, так и правоприменительной317. Согласно статье 6 Федерального закона № 154-ФЗ в ведении органов местного самоуправления находились 30 вопросов местного значения, общих для всех муниципальных образований, а также отдельные государственные полномочия федерального или регионального уровня. Анализ приведенных в Федеральном законе № 131-ФЗ перечней вопросов местного значения для отдельных типов муниципальных образований (статьи 14, 15, 16) и полномочий органов местного самоуправления по их решению (статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ, отраслевые федеральные законы) показывает следующее. Авакьян С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления… С. 17. Послание Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» от 18 апреля 2002 года // Российская газета. 2002. 19 апреля. 317 Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 14. 315 316 317 Во-первых, критерии разграничения вопросов местного значения не находят в Федеральном законе № 131-ФЗ последовательного закрепления. Многие вопросы выделяются по функциональному признаку либо одновременно по отраслевому (предметному) и по функциональным критериям (пункты 1, 2, 3 части 1 статьи 16 и др.), а это нарушает логику разграничения вопросов местного значения и полномочий по их решению. Например, принятие уставов и других муниципальных правовых актов рассматривается как полномочие по решению вопросов местного значения, а формирование, утверждение и исполнение местного бюджета – как вопрос местного значения. Во-вторых, Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет вопросы местного значения применительно к конкретным видам муниципальных образований на основе принципа «исчерпывающего регулирования» перечня таких вопросов. Согласно статье 18 данного Закона перечни вопросов местного значения могут быть изменены лишь в результате внесения изменений и дополнений непосредственно в Федеральный закон № 131-ФЗ. Круг же полномочий по решению вопросов местного значения может конкретизироваться в иных федеральных законах, а так же уставах муниципальных образований. Вместе с тем, установленный вопрос местного значения законодатель нередко обозначает в отраслевом законе в качестве полномочия органов местного самоуправления, не усматривая между указанными категориями какой-либо разницы. Так, например, организация газоснабжения населения в границах поселения является по Федеральному закону № 131-ФЗ вопросом местного значения поселений, а в Федеральном закон от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»318 этот вопрос без какой-либо конкретизации закрепляется уже как полномочие органов местного самоуправления поселений. Более того, и в самом Федеральном законе № 131-ФЗ вопросы местного значения в некоторых случаях определяются как «осуществление полномочий» в определенной сфере в соответствии с законодательством Российской Федерации 318 Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1667. 318 (например, пункты 5, 6, 31 части 1 статьи 14, пункты 5, 28 части 1 статьи 15, пункты 5, 6, 36 части 1 статьи 16). Усмотрение законодателя при определении круга вопросов местного значения для муниципальных образований различных типов не может быть беспредельным: границы такого усмотрения очерчиваются прежде всего действием общих принципов организации местного самоуправления, вытекающих из Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления и Федерального закона № 131-ФЗ. Ключевое значение в процессе определения круга вопросов местного значения имеет критерий «непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения», который в свою очередь нуждается в законодательной конкретизации. Как отмечалось ранее, Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Однако в данном направлении существует немало проблем, которые необходимо решать, используя имеющийся опыт местного управления в нашем государстве. В научной литературе приводится классификация полномочий, которые могут быть переданы органам местного самоуправления. Так, К.Ф. Шеремет подразделяет полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, по их содержанию на следующие группы: 1) Полномочия по реализации норм законодательства о государственных социальных стандартах, то есть установленных органами государственной власти России (федеральные стандарты) или субъектами Федерации (региональные стандарты) требований к уровню социального обслуживания населения; 2) Полномочия по участию в установлении правового статуса предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, общественных объединений, средств массовой информации, а также правового состояния граждан (государственная регистрация организуемых и преобразуемых предприятий, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, 319 регистрация общественных объединений и средств массовой информации, нотариальные действия); 3) Полномочия по участию в государственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды; 4) Полномочия по участию в организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны – военных комиссариатов (учетно-призывная работа, военно-мобилизационные мероприятия и другие); 5) Полномочия по участию в государственном контроле за соблюдением законодательства на подведомственной территории (например, градостроительного законодательства); 6) Полномочия по осуществлению юрисдикционных функций (например, разрешение некоторых земельных споров между субъектами градостроительной деятельности)319. Конституция Российской Федерации определяет ряд условий, выполнение которых обязательно при делегировании полномочий государственными органами либо возложении функций государственных органов на местное самоуправление. Эти требования содержатся в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации. Во-первых, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями может быть осуществлено только законом. Таким законом может быть как федеральный закон, так и закон субъекта Федерации. Второе требование – закон должен содержать норму, согласно которой передача полномочий сопровождается выделением необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае невыполнения государством взятых на себя обязательств по финансированию программ, в том числе социальных, экономических, финансовых, органы местного Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 565–566. 319 320 самоуправления не несут ответственности за выполнение возложенных на них законом обязанностей по осуществлению государственных функций. Третье требование, содержащееся в конституционной норме, заключается в обязанности государства осуществлять контроль за реализацией переданных местным органам самоуправления полномочий. Функции контроля принадлежат соответствующим государственным органам. Такой контроль может включать в себя не только проверку выполнения предписаний закона, порядка расходования выделяемых финансовых средств, но и дачу указаний по поводу осуществления переданных полномочий, требования отчета по выполнению предписаний и оценку деятельности органов местного самоуправления, как с точки зрения законности, так и с точки зрения целесообразности. Общей проблемой для многих регионов России сегодня, является то, что большинство законов субъектов Российской Федерации не содержат подробной процедуры передачи отдельных государственных полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления, а повторяют лишь общие принципы наделения подобными полномочиями и констатируют конкретный факт передачи. Как в данной связи отмечает А.Р. Еремин, представляется, что федеральному законодателю необходимо взять на себя более детальное регламентирование данного вопроса, поскольку очень часто шаги, предпринимаемые субъектами Российской Федерации в данном направлении, не обеспечивают эффективного решения подобной проблемы320. Следующим негативным моментом, вызывающим затруднения в правоприменительной практике, является тот факт, что в действующем законодательстве в отношении государственных полномочий, наряду с понятием «наделение» употребляются также понятия «передача» и «делегирование» органам местного самоуправления. Еремин А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 35–43. 320 321 В Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой даны следующие определения: Наделить – «распределяя, предоставить, дать что-нибудь, снабдить»; Передать – «отдать во владение, передать свои права на что-нибудь»; Делегировать – «послать (посылать) делегатом», «официально поручить, направить»321. В юридических словарях и юридических энциклопедиях нет определения терминов «наделение» и «передача», в том числе и в «Российской юридической энциклопедии»322, но в разных источниках можно найти определение термина «делегирование». Так, например, К.А. Пивоваров указывает, что делегирование (от лат. Delegare – «возлагать, передавать») понималось как поручение части полномочий от носителя первичных прав – делеганта (делегатора) лицу, принимающему данные полномочия – делегату. Делегирование в публичном праве того времени не носило консенсуального характера, предполагало обязательное принятие специального закона (imperium lex curiata de iurisdictio), подтверждающего акт делегирования. Делегант имел право контролировать исполнение переданных делегату полномочий. Носитель переданных полномочий не мог делегировать их дальше, в соответствии с правилом delegatus non potest delegare323. Авторы Современного экономического словаря считают, что делегирование полномочий – это передача полномочий другому лицу. Применяется обычно как средство децентрализации управления (делегирование полномочий подчиненным со стороны руководителя)324. Как далее отмечает К.А. Пивоваров, перемещение государственных полномочий посредством делегирования не подразумевает трансформации их качественной характеристики – общегосударственного значения. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов… С. 554. Российская юридическая энциклопедия / Т.Е. Абова [и др.]; Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1999. 1110 с. 323 URL: http://law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1115268. 324 URL: http://economy.polbu.ru. 321 322 При 322 делегировании местные органы власти выступают лишь как инструмент их качественного решения в соответствии с принципом субсидиарности325. Представляется, что наиболее точно соотношение рассматриваемых понятий приводится в статье 3 Закона Костромской области от 27 июня 2000 года № 98-ЗКО «О наделении органов местного самоуправления Костромской области отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов»326, в соответствии с которой, в целях настоящего Закона используются следующие понятия: - наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – передача или делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления; - передача полномочий – способ регулирования полномочий органов местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления; - делегирование полномочий – предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на какой-либо срок или бессрочно. Для определения, какое из рассматриваемых понятий более верно использовать в законодательстве Российской Федерации, важным представляется проведение сравнительного анализа законодательных актов Российской Федерации с Европейской хартией местного самоуправления. Как отмечалось самоуправления ранее, употребляет статья 4 одновременно Европейской термины хартии местного «предоставление» и «делегирование». При этом, в пункте 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации определено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Одновременно, в статье 19 325 326 URL: http://law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1115268. Северная правда. 2000. 4 июля. 323 Федерального закона № 131-ФЗ рассмотрен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Но ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном законе № 131-ФЗ не дано определение понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». На основании изложенного следует вывод, что необходимо дать определение данного понятия исходя из того, что под этим действием подразумевает российский законодатель, закрепив его в статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ. Далее необходимо отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет полномочия в области местного самоуправления соответственно органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Перечень этих вопросов и формулировки конкретных норм свидетельствуют, с одной стороны, о наделении органов местного самоуправления большей самостоятельностью, а с другой – возлагают на них полную ответственность за решение большинства проблем местного значения. Данный Закон повторяет конституционный принцип об ответственности государства за выполнение своих решений перед населением муниципальных образований и закрепляет нормы, согласно которым наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации возможно лишь с обязательным выделением для их реализации необходимых финансовых и материальных ресурсов. Закон обязывает также органы государственной власти Российской Федерации компенсировать местному самоуправлению дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами власти. Следует обратить внимание на следующий важный момент. Государство берет на себя обязательство компенсировать дополнительные расходы, то есть оно предполагает вернуть средства, предварительно затраченные муниципальным образованием во исполнение решений органов государственной власти. 324 Очевидно, что строительство подобных отношений невозможно без надлежащих гарантий со стороны федеральной власти. Самая главная гарантия – это предварительное финансирование всех программ, принятие которых влечет увеличение расходов муниципальных образований. В противном случае при отсутствии у местных органов достаточных финансовых и материальных ресурсов любое решение государственных органов, требующее дополнительных расходов, просто не будет выполнено. Аналогичная ситуация с выполнением государственных функций и полномочий органами местного самоуправления. Хроническая недостаточность местного бюджета просто не позволяет выполнять требования государственных стандартов. Однако, в отношении данного вопроса у Комитета Государственной Думы Российской Федерации по местному самоуправлению, к сожалению, несколько иная точка зрения. В связи с принципиальной важностью данного вопроса, представляется необходимым привести в полном объеме разъяснение указанного Комитета по рассмотрению данных правоотношений: «Согласно нормам части 5 статьи 19 Федерального закона финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. В соответствии с частью 2 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг (объем выплат). При этом в части, касающейся распределения субвенций, 325 предоставляемых из Федерального фонда компенсаций, указанные методики должны соответствовать требованиям нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, наделяющих органы местного самоуправления отдельными полномочиями государственной власти. Положения пункта 3 части 6 статьи 19 Федерального закона устанавливают, что федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты. Таким образом, данные положения законодательных актов Российской Федерации предоставляют возможность федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации учитывать в указанном способе (методике) расчета дополнительные расходы местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления, которые возникнут у них в связи с осуществлением переданных им государственных полномочий. Полагаем, что решение данного вопроса может зависеть от содержания, характера и специфики указанных государственных полномочий, позволяющих определить объективные условия для увеличения расходов местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления (в том числе оплату труда муниципальным служащим) в связи с осуществлением передаваемых им государственных полномочий. Необходимо учитывать, что данные расходы должны отражаться в местных бюджетах соответственно в составе расходов на 326 осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий»327. Анализ данного разъяснения, с учетом используемой формулировки «предоставляют возможность федеральным органам государственной власти… учитывать в указанном способе (методике) расчета дополнительные расходы местных бюджетов», позволяет сделать вывод, что наличие в субвенциях, передаваемых органам местного самоуправления на исполнение переданных государственных полномочий, средств на покрытие дополнительных расходов, которые в обязательном порядке возникнут у органов местного самоуправления в связи с реализацией отдельных государственных полномочий, является правом, а не обязанностью органов государственной власти, что представляется абсолютно неверным и нарушающим права органов местного самоуправления. В данной связи следует законодательно закрепить норму, обязывающую предусматривать в средствах, передаваемых на выполнение государственных полномочий, часть средств, необходимых для обеспечения полноты исполнения передаваемых полномочий (в том числе средства на содержание помещений, канцелярские товары, транспорт, связь и т.п.). Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет основы взаимоотношений государственных органов и муниципальных образований. Что же касается механизма реализации содержащихся в нем норм, то в данном случае необходима обширная база договорных отношений. Сегодня отсутствие научно обоснованного правового разграничения полномочий приводит, прежде всего, к недостаточному обеспечению финансовоэкономической самостоятельности муниципальных образований. Это касается вопросов формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1 / Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 327 327 создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и других. Попытки федерального законодателя как-то исправить сложившуюся ситуацию посредством гарантирования органам местного самоуправления достаточного финансового обеспечения через категории минимальной бюджетной обеспеченности, государственных минимальных социальных стандартов, закрепления принципа финансирования делегированных местным сообществам государственных полномочий и других положений нельзя признать успешными. Субъекты Российской Федерации также способствуют обременению местных бюджетов, делегируя свои полномочия органам местного самоуправления. В юридической и экономической литературе уже давно обсуждается вопрос о введении единых критериев и принципов применения механизмов бюджетного регулирования при предоставлении местным бюджетам финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Таким критерием должны стать минимальные социальные стандарты. Как отмечает В.В. Болотин, установление и применение государственных минимальных социальных стандартов позволит избежать субъективных подходов при оказании финансовой помощи из вышестоящих бюджетов328. Вместе с тем данная задача оказалась нереализованной. Статья 177 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривала оказание государственных и муниципальных услуг в соответствии с нормативами затрат, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти. При этом реализация данной нормы упиралась в принятие федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах, который так и не был принят. Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов 328 Болотин В.В. О минимальных муниципальных бюджетах // Финансы. 2000. № 7. С. 25. 328 Российской Федерации»329 данные нормы Бюджетного кодекса были признаны утратившими силу. Вместе с тем, законодатель не отказался от идеи государственных социальных стандартов. Согласно статье 19 Федерального закона № 131-ФЗ федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты являются частью способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления передаваемых государственных полномочий. Соответственно данные стандарты должны содержаться в законах о наделении государственными полномочиями. Однако сложившаяся практика наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, свидетельствует, что органы государственной власти обходят этот вопрос стороной при утверждении методики расчета субвенций. Например, нет упоминания о минимальных государственных социальных стандартах ни в одном законе субъектов Федерации Приволжского федерального округа о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Приведенный в настоящем параграфе анализ позволяет перейти непосредственно к мониторингу практики реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения и переданных государственных полномочий, с целью выявления ключевых проблем и выработки предложений по их устранению на настоящем этапе. 329 Собрание законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2117. 329 § 2. Мониторинг реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввел перечень, состоящий из 30 вопросов местного значения, указав, что муниципальные образования вправе решать иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации. При этом по смыслу данной нормы субъекты Российской Федерации не были вправе навязывать эти локальные вопросы органам местного самоуправления. Кроме того, органы местного самоуправления могли принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Кроме того, Федеральный закон № 154-ФЗ не конкретизировал вопросы местного значения в зависимости от типа муниципального образования. Он предполагал существование различных муниципальных образований как равных муниципальных единиц. Поэтому вопросы местного значения, установленные Федеральным законом № 154-ФЗ, в равной степени распространялись на все виды муниципальных образований, закрепленные в нем. В то же время субъекты Российской Федерации согласно пункту 3 статьи 6 указанного Закона могли разграничить вопросы самоуправления местного муниципальных значения между образований, органами действующих местного на одной территории. На практике, однако, разграничение вопросов местного значения муниципальных образований осуществлялось достаточно редко. Региональные законы о местном самоуправлении зачастую дублировали положения федерального закона. Поэтому во главу угла реформы местного самоуправления была поставлена идея разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти. Фактически данная идея реализовалась в усилении централизации власти, 330 укреплении федерального начала в формировании правовых основ местного самоуправления. Данная задача была поручена Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, созданной в соответствии с ранее отмеченным Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 741. Комиссии предстояло разработать оптимальную систему распределения полномочий по уровням публичной власти, обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определение объемов финансирования социальных гарантий, разработать механизм государственного контроля за соблюдением законодательства органами публичной власти и систему взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства. Однако, анализ работы указанной комиссии, проведенный Н.С. Тимофеевым, позволил сделать автору вывод о том, что в центре внимания фактически были две задачи. Первая связана с нечеткостью в разграничении полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти. Вторая направлена на уточнение государственных функций с целью обеспечения и сохранения только тех из них, которые действительно необходимы. Ясно, что речь идет о функциях государства, которые фактически должны минимизироваться, а функции местного самоуправления – расширяться. Как далее справедливо отмечает автор, данные позиции не находят весомых подтверждений ни на практике, ни в нормативном определении государственной и муниципальной сфер деятельности. Получается, что определение муниципальной сферы деятельности связано не столько с определением вопросов местного значения и, соответственно, местного интереса, сколько с освобождением государства от сфер деятельности и 331 полномочий, которые в конкретный временной период не представляют интереса для государства и могут находиться вне сферы его непосредственного влияния330. Результатам деятельности комиссии стала разработка и принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года. На сегодняшний день, можно констатировать, что действующая редакция данного Закона существенно отличается от своей первоначальной редакции. Так, Федеральный закон № 131-ФЗ, в действующей на сегодняшний день редакции, устанавливает наибольший перечень вопросов местного значения для городского округа – 44. Для муниципального района закреплено 37 вопросов местного значения, для поселений – 39. В первоначальной редакции данного Федерального закона за городским округом закреплялось 27 вопросов местного значения, за муниципальным районом – 20 вопросов, за поселениями – 22 вопроса. Налицо тенденция существенного увеличения количества вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований. Данный факт вызывает неоднозначную оценку, что связано с хроническим недофинансированием полномочий местного самоуправления. Это недофинансирование проявляется во всех сферах муниципальной деятельности – жилищно-коммунальном хозяйстве, образовании, благоустройстве, обустройстве дорог, культуре и так далее. В этой связи следует полностью согласиться с позицией В.И. Васильева, заключающейся в том, что хотя в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии Закона. Муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно – самоуправление 330 Тимофеев Н.С. К проблеме принципов и критериев… С. 15–21. 332 не может быть основано только на дотациях и субвенциях331. Данный принцип закреплен и в Европейской хартии местного самоуправления. Внушает оптимизм тот факт, что данный вывод совпадает с позицией руководства страны, и это подтверждается статьей В.В. Путина «Демократия и качество государства», в которой, в частности, говорится, что «усиление экономической самостоятельности особенно необходимо крупным и средним городам. Здесь в основном сосредоточен экономический потенциал страны и наиболее активные граждане». В статье отмечается, что «муниципалитеты должны стать в полной мере финансово состоятельными и автономными. Иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем. Надо преодолеть зависимость от «подачек сверху», которые подавляют самостоятельность и ответственность, порождают иждивенчество. А по сути – лишают смысла само существование муниципального уровня власти»332. Таким образом, за время действия Федерального закона № 131-ФЗ, перечень вопросов местного значения, установленный для муниципального образования каждого вида (поселения, муниципальные районы и городские округа), подвергался корректировке 136 раз, а их общее количество увеличилось почти в 2 раза, что наглядно наблюдается в приведенной ниже диаграмме (рисунок 2). Общий перечень полномочий, установленный в статье 17 Федерального закона № 131-ФЗ изменялся 11 раз. При этом перечень вопросов местного значения увеличился на 17 пунктов по каждому типу муниципальных образований. В итоге объем полномочий с 2003 года до настоящего времени был увеличен практически на треть, а надлежащее финансирование исполнения данных полномочий не предусмотрено, о чем говорилось ранее. 331 332 URL: http://www.lawmix.ru/comm/3421. Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февраля. 333 Рисунок 2 – Количество вопросов местного значения 50 40 33 30 27 35 39 39 35 35 31 44 44 38 38 38 39 39 39 32 32 33 38 38 37 33 32 32 31 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 31 27 44 28 22 24 20 20 10 2003 2004 2005 2006 Районы Городские округа Поселения За десятилетие с начала разработки Федерального закона № 131-ФЗ фактически произошел возврат в первоначальное состояние, а именно в состояние поиска новой схемы распределения полномочий. Распоряжением Президента Российской Федерации от 27 июня 2011 года № 425-рп вновь образована рабочая группа по разграничению полномочий между уровнями публичной власти, и опять эту работу возглавляет заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Д. Козак333. До настоящего времени деятельность данной рабочей группы не завершена, окончательные предложения не выработаны, конкретные законодательные инициативы в Государственную Думу Российской Федерации не внесены. Как отметил Д.А. Медведев в ходе рабочей встречи 6 декабря 2011 года с руководителями рабочих групп Д.Н. Козаком и А.Г. Хлопониным, «… вся страна с замиранием следит за результатами вашей работы, потому что, как показывает, во всяком случае, моя практика за последний месяц и встреч с губернаторами, с общественностью, 333 просто с обычными Собрание законодательства РФ. 2011. № 27. Ст. 3932. людьми, тема, связанная с 334 перераспределением полномочий и созданием новых возможностей для муниципалитетов, новых бюджетных источников весьма и весьма популярна. Я вам, уважаемые коллеги, давал поручение – до 1 декабря провести необходимую работу. Сегодня у нас шестое декабря. Что сделано?»334. Результата нет и к настоящему времени. Однако, следует согласиться с мнением Л.В. Андриченко, что за последние пять лет законодателем была проделана действительно огромная работа, благодаря которой в определенной мере удалось сформировать достаточно разветвленную систему разграничения полномочий, позволяющую находить определенное соотношение между централизацией и децентрализацией. Так, за прошедший период разграничение полномочий было осуществлено уже несколько раз: после 2003 года было принято только 5 крупных многоотраслевых федеральных законов в этой сфере – № 122-ФЗ (2004 год), два № 199-ФЗ (2004 и 2005 годы), № 258-ФЗ (2006 год), № 230-ФЗ (2007 год). Помимо этого, разграничение продолжалось также и в рамках принятия отдельных отраслевых и специальных федеральных законов. Позитивную сторону данного процесса, безусловно, нельзя недооценивать. В результате федеративной реформы регионы получили более четкий, чем ранее, законодательно зафиксированный объем полномочий, в рамках которого они имеют право принимать самостоятельные решения, определять направления расходования средств бюджетов: установлены конкретные сферы их ответственности; более прозрачными стали их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В то же время, несмотря на масштабы произведенных изменений, пока нельзя констатировать, что разграничение властных полномочий в целом состоялось, и что основные необходимые правовые решения приняты. Процесс разграничения полномочий продолжает развиваться…335. 334 335 URL: http://www.kremlin.ru/news/13861. URL: http://parlib.duma.gov.ru. 335 Все вопросы местного значения, закрепленные в Федеральном законе № 131-ФЗ, выделяются на основе двух признаков: 1) они затрагивают интересы только (преимущественно) данной территории; 2) они решаются за счет местных финансовых и иных территориальных ресурсов. Оба критерия условны, но позволяют гибко учитывать местные потребности и возможности. Вследствие применения данных критериев в зависимости от возможностей одни и те же вопросы в разных местах могут иметь местное или государственное значение. При этом, из всего массива возможных вариантов классификации вопросов местного значения, проводимых различными авторами, в соответствии с классификацией, приведенной Р.В. Бабуном, которая представляется наиболее логичной и верной, вопросы местного значения, отнесенные к таковым российским законодательством, можно разделить на две группы: 1) связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций; 2) непосредственно связанные с жизнеобеспечением населения через оказание различных муниципальных услуг, которые в свою очередь можно разделить на две подгруппы: - для одной подгруппы вопросов Федеральный закон № 131-ФЗ употребляет термины «организация», «содержание», «обеспечение», что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация библиотечного обслуживания населения и др.; - для другой подгруппы используются термины «создание условий» и «участие», что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами экономической деятельности, отсутствие обязательного бюджетного 336 финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за решение этих вопросов. К числу таких вопросов относится создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, для массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др. При этом термины «создание условий» и «участие» вызывают много неясностей, поскольку перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в отношении которых используются данные термины, нигде четко не сформулирован. Кроме того, не указан степень участия органов местного самоуправления в их финансовом обеспечении336 (более подробно данный вопрос рассматривался в предыдущих главах настоящей работы). В зависимости от типа (вида) муниципального образования вопросы местного значения могут подразделяться на вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа. Между тем, как известно, различные муниципальные образования одного и того же вида могут существенно отличаться друг от друга размерами, численностью населения и экономическим потенциалом. В связи с этим выглядит не вполне обоснованным возложение одних и тех же вопросов местного значения на все муниципалитеты, поскольку далеко не каждому муниципальному образованию такая ноша по плечу. Именно эта причина служит сдерживающим фактором в развитии местного самоуправления. Вопросы местного значения являются в первую очередь обязательством муниципальных образований, и отказаться от выполнения даже части из них органы местного самоуправления не вправе. Именно за ненадлежащее исполнение полномочий по решению вопросов местного значения наступает ответственность органов местного самоуправления. Помимо ответственности к органам местного самоуправления могут быть применены меры понуждения для принятия мер по решению вопросов местного значения. Бабун Р.В. Проблемы определения вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2009. № 9. С. 94. 336 337 Так, например, по сведениям, опубликованным в статье «Меры прокурорского реагирования», прокуратурой Староюрьевского района Тамбовской области направлены исковые заявления в суд об обязании администраций девяти сельских поселений выполнить мероприятия, направленные на обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах поселений337. В этой связи проявляется специфика решения вопросов местного значения – вопросы местного значения, связанные с исполнением властных функций, являются (за отдельными исключениями) общими для всех типов муниципальных образований; вопросы, связанные с непосредственным жизнеобеспечением населения, для разных типов муниципальных образований различны. Так к вопросам местного значения поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. На уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличие развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. Значительный круг вопросов местного значения отнесен к предметам ведения и поселения, и муниципального района. В границах поселения за их решение отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы – муниципальный район. К вопросам местного значения городских округов отнесена сумма вопросов местного значения поселений и муниципальных районов. Далее остановимся на практике осуществления отдельных вопросов местного значения поселений, закрепленных в статье 14 Федерального закона № 131-ФЗ. Федеральный закон № 131-ФЗ относит к компетенции органов местного значения поселений, прежде всего, формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета. Количество поселений, осуществлявших формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета (с учетом заключенных соглашений с муниципальными районами) выглядит следующим образом: в 2006 году – 13328 (61,5 %), в 2007 – 15178 поселений (70,2 337 Меры прокурорского реагирования // Местное самоуправление. 2012. № 13. С. 1–2. 338 %), в 2008 году – 14981 поселение (69,4 %), в 2009 году – 15090 (69,8 %), в 2010 году – 13786 (68,1 %). Полномочие по формированию местного бюджета является определяющим во всем перечне вопросов местного значения, поскольку от успешности его реализации зависит исполнение иных вопросов. Вместе с тем, сложившаяся тенденция, что около 10 % поселений вообще не утверждают местный бюджет по причине передачи данной функции муниципальным районам, а около 23 % поселений осуществляют эту функцию лишь частично, позволяет делать вывод, что истинного разделения местного самоуправления на самостоятельные уровни не существует. Наоборот, складывается матрёшечная система зависимости от вышестоящих уровней власти. Следующий вопрос местного значения поселений связан с установлением, изменением и отменой местных налогов и сборов поселения. Количество поселений, осуществлявших данный вопрос местного значения самостоятельно (с учетом заключенных соглашений с муниципальными районами) распределилось следующим образом: 2006 год – 15459 поселений (71,4 %), 2007 год – 18498 поселений (85,5 %), 2008 год – 19028 поселений (88,1 %), 2009 год – 20746 поселений (96,0 %), в 2010 году – 19699 поселений (97,3 %). Однако следует отметить, что местные налоги и сборы поселений не являются существенным рычагом влияния на финансовую самостоятельность муниципальных образований. Третьим в числе вопросов местного значения поселений является владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Количество поселений, осуществлявших данный вопрос местного значения самостоятельно (с учетом заключенных соглашений с муниципальными районами) распределилось следующим образом: 2006 год – 15870 поселений (73,3 %), 2007 год – 17709 поселений (81,9 %), 2008 год – 18043 поселений 339 (83,6 %), 2009 год – 17787 поселений (82,3 %), в 2010 году – 17240 поселений (85,2 %). В 2006 году в связи с принятием Водного кодекса Российской Федерации перечень вопросов местного значения был дополнен пунктом, уполномочивающим органы местного самоуправления осуществлять полномочия собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования. В 2005 и 2007 годах перечень вопросов местного значения поселений был дополнен вопросами, связанными с развитием экономики на местах. К вопросам местного значения поселения отнесены содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства. В принципе, можно ожидать расширения этих позиций, на территории поселения могут располагаться и крупные промышленные предприятия, которые нуждаются в поддержке местных властей. С другой стороны, на фоне закрепления обязанности органов местного самоуправления по оказанию содействия коммерческим организациям весьма непоследовательны действия федерального законодателя в распределении налоговых поступлений. Как отмечает Н.С. Параскевич, опыт производимого до 1 января 2005 года закрепления Налоговым кодексом Российской Федерации за муниципальными бюджетами отчислений от налога на прибыль организаций в российской практике в целом проявил себя положительно. Однако с 2005 года законодатель отобрал у муниципальных бюджетов данный доходный источник, скорее всего, основываясь на суждении о нестабильности его поступлений338. В отсутствие налоговых поступлений теряется всякий стимул для активного решения вопросов местного значения. Важной задачей всех муниципальных образований является забота об обслуживании населения, об оказании ему коммунальных услуг. Для поселений такая задача особо важна, поскольку они непосредственно работают с Параскевич Н.С. Значение поступлений от налога на прибыль организации на уровне бюджетов местного самоуправления в Российской Федерации // Финансовое право. 2010. № 8. С. 7–11. 338 340 населением. Поэтому Федеральным законом № 131-ФЗ к ведению поселений отнесена организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Достаточно проблематично осуществить это, так как практически все предприятия и службы в этих сферах являются коммерческими. Однако сам термин «организация» предполагает инициативу поселений, содействие тому, чтобы обслуживание населения было на хорошем уровне. Нельзя исключать и создания муниципальных унитарных предприятий и служб, конечно, не для электро- или газоснабжения, но хотя бы для отопительных систем или снабжения населения топливом. Следует отметить, что данный вопрос местного значения становился основанием для возложения на органы местного самоуправления обязанности по компенсации из местных бюджетов расходов теплоснабжающих организаций (межтарифной разницы) в связи с утверждением органами государственной власти субъектов Российской Федерации тарифов на электрическую и тепловую энергию для населения ниже экономически обоснованного уровня. О противоречии такой практики Конституции Российской Федерации было отмечено в Постановлении Конституционного Суда России от 29 марта 2011 года № 2-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования – городского округа «Город Чита»339. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации предложил уточнить вопросы местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов по электро-, тепло- и газоснабжению населения, закрепленные в пункте 4 части 1 статьи 14, пункте 4 части 1 статьи 15 и пункте 4 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, таким образом, чтобы исключить вменение в обязанность органам местного самоуправления осуществление не свойственных Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. 2011. № 15. Ст. 2190. 339 341 им полномочий в сфере электро-, тепло- и газоснабжения и реализацию решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации без их участия. Одновременно было предложено дополнить статью 18 Федерального закона № 131-ФЗ новой частью 4, исключающей возложение на органы местного самоуправления обязанностей по финансированию расходов, возникших при осуществлении органами государственной власти и органами местного самоуправления иных муниципальных образований возложенных на них полномочий, без наделения органов местного самоуправления муниципального образования соответствующими полномочиями и передачи необходимых финансовых средств для их осуществления в порядке, установленном частью 4 статьи 15, статьями 19 и 20 Федерального закона № 131-ФЗ. Однако на сегодняшний день предложенные Конституционным Судом Российской Федерации изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ не внесены. Количество поселений, осуществлявших данный вопрос местного значения самостоятельно (с учетом заключенных соглашений с муниципальными районами) распределилось следующим образом: 2006 год – 10997 поселений (50,8 %), 2007 год – 12026 поселений (55,6 %), 2008 год – 13624 поселений (63,1 %), 2009 год – 14954 поселений (69,2 %), в 2010 году – 15078 (74,5 %), в 2012 году – 75 %. В рамках данного вопроса местного значения прослеживает наибольшее количество соглашений с муниципальными районами, заключенных в рамках решения данного вопроса: 2006 год – 5780 поселений (34,5 %), 2007 год – 6421 поселений (34,8 %), 2008 год – 5596 поселений (29,1 %), 2009 год – 6652 поселений (30,8 %), 2010 год – 5168 поселений (25,6 %), в 2012 году – 25 %. Схожая ситуация с заключением соглашений произошла с возложением на поселения такого вопроса местного значения как содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения. 342 Позднее стало ясно, что на поселения возложили неподъемную задачу, особенно по части строительства автомобильных дорог, даже локальных. В 2007 году данный вопрос местного значения получил новую редакцию: к ведению поселений отнесена «дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации». С 2012 года федеральным законодательством предусмотрено создание дорожных фондов, определяющих долю финансового участия субъектов Федерации в осуществлении дорожной деятельности. В рамках осуществления органами местного самоуправления поселений дорожной деятельности, наравне с предыдущим вопросом местного значения, также прослеживается значительное число соглашений, заключаемых с муниципальными районами: 2006 год – 4501 поселений (25,4 %), 2007 год – 3919 поселений (20,9 %), 2008 год – 3422 поселений (17,5 %), 2009 год – 4146 поселений (19,2 %), 2010 год – 2638 (13,1 %), 2012 год – 11,1 %. Одновременно следует добавить, что к вопросам местного значения поселений отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения. Реализация вопроса местного значения в сфере транспортных услуг связана с укреплением партнерских отношений органов местного самоуправления и бизнеса в лице коммерческих транспортных предприятий. Несмотря на широкую практику принятия муниципальных программ в сфере развития пассажирского транспорта, роль муниципальных транспортных предприятий в данном вопросе снижается. Использование здесь и далее в тексте закона термина «создание условий» порождает массу неопределенностей в правоприменительной практике. На негативность данной формулировки указывает и Министерство регионального 343 развития Российской Федерации, что следует из выступления В. Басаргина, в котором, в частности, отмечается, что подобная формулировка «не позволяет должным образом определить меру участия органов местного самоуправления в решении таких задач, имеющих зачастую не местную, а государственную природу…Кроме того, затруднительно определение финансовых потребностей осуществления таких полномочий»340. Особая роль в решении вопроса оказания транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения принадлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку правовое регулирование транспортного обслуживания населения осуществляется именно региональными законами. Например, Законом Оренбургской области от 4 марта 2011 года № 4326/1015-IV-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области»341 определен перечень полномочий органов местного самоуправления в данной сфере из 26 пунктов, причем данный перечень в Законе является открытым. Вместе с тем, в 2012 году в данный Закон, по требованию прокуратуры, внесены изменения, в соответствии с которыми перечень полномочий органов местного самоуправления был исключен путем введения отсылочной нормы на федеральное законодательство. Данное обстоятельство оказало негативное влияние на правоприменительную практику, так как федеральным законодательством полномочия органов местного самоуправления в данной сфере не детализированы. Шестым вопросом местного значения в перечне, установленном статьей 14 Федерального закона № 131-ФЗ, является обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями 340 341 в соответствии URL: http://minregion.ru/press_office/terms/524.html. Южный Урал. 2011. 26 марта. с жилищным законодательством, 344 организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Здесь прослеживается параллель со статьей 40 Конституции Российской Федерации, в которой говорится: «Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Вместе с тем реализация требований Конституции Российской Федерации и Федерального закона затруднительна, поскольку так называемого социального жилья у городских поселений очень мало, а у сельских поселений чаще всего его вообще нет. Более реализуемым вопросом местного значения является создание условий для жилищного строительства. По мнению Л. Прониной, созданию условий для жилищного строительства в муниципальном образовании, в частности, способствовало бы введение местного налога на недвижимость жилого назначения. Поступление доходов от налога на недвижимость в бюджеты поселений в совокупности с частью доходов от налога на доходы физических лиц смогло бы полностью обеспечить выполнение их расходных обязательств342. Бесспорно, увеличение налоговой составляющей в доходах местных бюджетов, позитивно скажется на решении вопросов местного значения, вместе с тем, вызывает сомнение, что данного налога будет достаточно для осуществления жилищного строительства в полном объеме от потребности. Сдерживающим фактором для эффективного решения вопроса местного значения в сфере обеспечения населения жильем является правовая неопределенность в возможности для органов местного самоуправления сдавать жилые помещения по договорам так называемого коммерческого найма. При этом речь не идет о специальном строительстве жилья с этой целью. Зачастую в собственности муниципальных образований находятся жилые помещения, Пронина Л. Развитие законодательства о налоге на недвижимость жилого назначения // Глава местной администрации. 2011. № 8. С. 43–51. 342 345 которые не удовлетворяют требованиям (по площади, благоустроенности) для передачи жителям по договорам социального найма. Жилищный кодекс Российской Федерации, принципиально допуская предоставление жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договору коммерческого найма, в то же время практически не содержит норм, регулирующих данные вопросы. Как отмечает С.И. Суслова, органы местного самоуправления не наделены правом использовать муниципальный жилищный фонд для коммерческого использования, поскольку в отличие от жилищного законодательства законодательство, регулирующее вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации, не содержит дозволения предоставлять жилые помещения по договорам коммерческого найма343. Данное утверждение достаточно спорно, поскольку органы местного самоуправления все-таки самостоятельно осуществляют управление и распоряжение муниципальным имуществом. Вместе с тем, использование исключительно норм гражданского законодательства при сдаче в наем жилых помещений приводит к необходимости соблюдения ограничений установленных антикоррупционным законодательством. Например, достаточно абсурдным будет проведение конкурса при сдаче в наем малогабаритной комнаты, в особенности среди малоимущих граждан. В этой связи видится необходимым уточнение, как жилищного законодательства, так и Федерального закона № 131-ФЗ, с целью надлежащей правовой регламентации данной ситуации. На местах самостоятельно отдельные решать муниципальные данный вопрос. Так, образования пытаются например, решением представительного органа города Оренбурга от 24 февраля 2010 года № 1043 утверждено Положение о порядке и условиях предоставления жилых помещений жилищного фонда коммерческого использования344. В Положении Суслова С.И. Конституционные гарантии местного самоуправления как участника жилищных отношений // Семейное и жилищное право. 2011. № 2. С. 45–47. 344 Вечерний Оренбург. 2010. 3 марта. 343 346 предусмотрено, что жилые помещения муниципального жилищного фонда коммерческого использования предоставляются гражданам на условиях договора найма, юридическим лицам, являющимся некоммерческими организациями, не осуществляющим деятельность, приносящую доход – на условиях договора аренды. Решение о предоставлении жилого помещения либо об отказе в предоставлении принимается исходя из времени обращения по данному вопросу с учетом рекомендации жилищной комиссии при главе администрации города Оренбурга. Данный муниципальный правовой акт представляется логичным вариантом разрешения данной ситуации. Опять-таки, в практике реализации данного вопроса местного значения содержится значительное число соглашений, заключаемых поселениями. К 2010 году лишь 78 % поселений самостоятельно реализуют данный вопрос местного значения, а к концу 2012 года их число практически не изменилось и составило 77,85 %. В пунктах 7.1, 8 и 9 перечня вопросов местного значения поселений закреплены вопросы, связанные с обеспечением правопорядка, ликвидацией и предупреждением чрезвычайных ситуаций, а также обеспечением первичных мер пожарной безопасности. В части обеспечения правопорядка до сих пор не принят федеральный закон, определяющий порядок организации и деятельности муниципальной милиции. При этом в Федеральном законе от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», ни о какой, даже отдаленной перспективе создания муниципальной милиции, не упоминается. Наоборот, как отмечает Л.М. Баликоева, исходя из построения органов охраны правопорядка в единую централизованную федеральную систему, принятие закона о муниципальной милиции вряд ли стоит ожидать в ближайшем будущем345. Вместе с тем, роль органов местного в обеспечении правопорядка на сегодняшний день четко не определена, за Баликоева Л.М. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 3. С. 112–116. 345 347 исключением полномочий по финансированию полиции, а также по обеспечению помещений для работы участковых уполномоченных полиции. В части решения вопросов местного значения по ликвидации и предупреждению чрезвычайных ситуаций, на практике возникает большое число проблемных ситуаций, связанных с попытками органов прокуратуры возложить на органы местного самоуправления содержание имущества, не находящегося в муниципальной собственности и осуществление полномочий, выходящих за допустимые рамки. В этой связи наиболее показательны судебные процессы, связанные с содержанием биотермических ям (скотомогильников). Верховным Судом Российской Федерации Определением от 27 февраля 2010 г. № 32-В10-5 было подтверждено, что муниципальному образованию не может вменяться в обязанность владение местами захоронения биологических отходов, расположенных на его территории346. К сожалению, противоположную позицию занимает Верховный Суд Российской Федерации в аналогичных требованиях органов прокуратуры о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования, выразившегося в не постановке на учет как бесхозяйного имущества расположенных на его территории гидротехнических сооружений (плотин), что следует из Определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2010 года № 47-ВПР10-1347. Согласно пункту 10 перечня вопросов местного значения за поселениями закреплено создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Следует отметить, что возложение данного вопроса местного значения на вновь образованные поселения совершенно разниться с рассмотренными выше. Так, в 2006 году этот вопрос был возложен сразу на 11513 поселений (96,0 %), в 2007 году – 11812 поселений (98,5 %), в 2008 году – 11880 поселений (99,6 %), в 2012 году – на 88 % поселений. Столь существенный диссонанс показателей Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2010 г. № 32-В10-5 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 347 Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2010 г. № 47-ВПР10-1 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 346 348 объясняется прибыльным характером данной деятельности, в отличие от выше обозначенных финансово затратных полномочий. Большой комплекс вопросов местного значения поселений относится к сфере культуры и просвещения. Федеральным законом № 131-ФЗ к ведению поселений отнесены организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности фондов библиотек поселения (в первоначальной редакции говорилось лишь об организации этого обслуживания, но Федеральным законом от 31 декабря 2005 года было добавлено комплектование, а Федеральным законом от 29 декабря 2006 года – также и обеспечение сохранности). В реализации данного вопроса местного значения наиболее ярко проявляются черты межмуниципального сотрудничества, основанного на создании централизованной библиотечной системы. При этом необходимо не забывать, что полномочия по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления каждого муниципального образования самостоятельно, а подчиненность органа или должностного лица одного муниципального образования органу или должностному лицу другого муниципального образования не допускается. В этой связи Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления указывается, что добровольное объединение библиотек может быть создано лишь с согласия органов местного самоуправления – учредителей соответствующих библиотек348. Следующим в числе вопросов местного значения находится создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. Реализация данного вопроса местного значения на уровне регионов связана с самостоятельным правовым регулированием законами субъектов Федерации вопросов культурной деятельности. При этом решению данного вопроса поселения корреспондирует обязанность органов местного Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению / Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 348 349 самоуправления муниципальных районов создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры. Как правило, поселениями решение данного вопросам местного значения обеспечивается через деятельность: - учреждений культуры, находящихся в ведении муниципального образования; - самостоятельных творческих исполнительских коллективов, творческих центров и других организаций искусств и культуры, основная деятельность которых направлена на публичный показ спектаклей, концертов, кино, цирковых, эстрадных и других представлений и (или) их организацию и подготовку; - парков культуры и отдыха, учреждений клубного типа (дома культуры, клубы, социально-культурные и другие специализированные комплексы и объединения), центров народного творчества, учебных заведений и других организаций, основная деятельность которых носит культурно-просветительский и культурно-досуговый характер; - общественных организаций, фондов, действующих в сфере культуры, творческих союзов, музеев и иных организаций, основная деятельность которых направлена на сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей, предоставление культурных благ населению. К ведению поселений отнесено также сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения. В данном случае указана редакция нормы от 31 декабря 2005 года, которая существенно расширила данный вопрос местного значения для поселения – в первоначальной редакции говорилось только об охране и сохранении соответствующих объектов, расположенных в границах поселения). 350 Кроме того, внесенные изменения не устранили проблемный момент, связанный с тем, что на органы местного самоуправления поселений возложена охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения независимо от их нахождения в муниципальной собственности. Вместе с тем, законодательством допускается нахождение таких объектов также в государственной и частной собственности. В этой связи требуется внесение уточнений в статью 14 Федерального закона № 131-ФЗ. Органы местного самоуправления должны нести бремя содержания лишь того имущества, которое находится в муниципальной собственности. До сегодняшнего дня законодательно не урегулировано участие органов местного самоуправления в формировании государственного реестра объектов культурного наследия согласиться с народов мнением А.Н. Российской Федерации. Панфилова о Однако, необходимости следует уточнения Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» по данному вопросу349. Требует своего правового разрешения проблема, связанная с финансовой возможностью осуществления органами местного самоуправления поселений полномочий по охране объектов культурного наследия муниципального значения. Проведение ремонтных и реставрационных работ отягощается повышенными требованиями к исполнителям данных работ и соответственно повышенной финансовой затратностью. Не является эффективным способом решения данного вопроса даже практика заключения соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципальных районов о передаче осуществления части полномочий. Помимо передачи полномочий, реализация соглашения требует передачи необходимых ресурсов, которых у поселений нет. Одним из сложившихся способов решения данной Панфилов А.Н. Правовые проблемы реализации органами местного самоуправления полномочий по охране и сохранению объектов культурного наследия местного (муниципального) значения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 39 – 42. 349 351 проблемы на местах является передача объектов культурного наследия в аренду либо безвозмездное пользование с закреплением в договоре обязанностей по содержанию, ремонту и реставрации данных объектов. Традиционно в круг ведения местного самоуправления включаются задачи, связанные с отдыхом населения, занятиями физкультурой и спортом. Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил такие вопросы местного значения, как обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения. При этом в первоначальной редакции говорилось только об обеспечении условий, теперь же подчеркивается, что поселение должно организовывать соответствующие мероприятия. К ведению поселений также отнесено создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения. С 2005 года вопросами местного значения поселения стали также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья, а также создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения. В круге вопросов местного значения всех муниципальных образований, в том числе и поселений, отражаются их задачи территориального развития, а также благоустройства и содержания в чистоте и порядке своей территории. Федеральным законом № 131-ФЗ к ведению поселений отнесено утверждение генеральных планов поселения, утверждение подготовленной на правил землепользования и застройки, основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для 352 муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения. Следует отметить, что в первоначальной редакции статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ ничего не говорилось об отнесении к вопросам местного значения поселения утверждения генеральных планов поселения и подготовленной на их основе документации по планировке территории, о выдаче разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования. Существенное расширение числа вопросов местного значения поселений произошло в 2011 году. В статью 14 были включены следующие вопросы: - осуществление муниципального контроля за проведением муниципальных лотерей; - осуществление муниципального контроля на территории особой экономической зоны; - обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд поселения, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом; - осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения. В этой связи необходимо отметить, что не выполняются требования Европейской хартии местного самоуправления, закрепленные в пункте 6 статьи 4, и определяющие, что в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними проводятся консультации, насколько это возможно – заблаговременно и в соответствующей форме. Зачастую органы местного самоуправления не являются полноценными сторонами диалога при принятии органами государственной власти решений, расширяющих расходные обязательства муниципальных образований, и узнают о расширении числа своих вопросов местного значения уже по факту принятия соответствующего федерального закона. 353 Переходя к рассмотрению отдельных вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов (в их сравнительном анализе) необходимо отметить, что у муниципального района есть свой, специфический вопрос местного значения: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района. В Федеральном законе № 131-ФЗ изначально была явно недооценена роль муниципальных образований в организации экономической деятельности на своей территории, в поддержке хозяйствующих субъектов. После в Закон внесли изменения, в определенной мере исправляющие положение. В частности, по дополнениям от 31 декабря 2005 года и 18 октября 2007 года вопросом местного значения для муниципального района стало создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства. Для городского округа тогда же был закреплен сходный вопрос местного значения – создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства. Но пока в Законе не сказано отчетливо и о том, что муниципальный район, и особенно городской округ, должны содействовать развитию промышленного производства (во всем его многообразии) на своей территории. Законодатель обозначил различия между муниципальным районом и городским округом. Для района это организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений; для городского округа – организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Федеральный закон № 131-ФЗ отражает важную роль муниципальных районов и городских округов в решении транспортных проблем. Сначала к их ведению были отнесены содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования. В редакции от 8 ноября 2007 года этот вопрос местного 354 значения для муниципального района сформулирован в более общем виде: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Городской округ решает такие проблемы в рамках своей территории. Соответственно в ведении муниципального района находится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; городской округ делает то же самое в своих границах. Для муниципальных районов и городских округов Федеральный закон № 131-ФЗ также закрепляет в качестве вопросов местного значения заботу о бытовом обслуживании населения. При этом учитывается уровень муниципального образования. Для городского округа записано то же самое, что и для поселения, – создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Для муниципального района предусмотрены полномочия, относительно входящих в него поселений, а именно создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Федеральный закон № 131-ФЗ формулирует для муниципальных районов и городских округов ряд вопросов местного значения в сфере культуры. Так, к ведению муниципального района отнесена организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов. Эти формулировки появились в редакциях Закона от 31 декабря 2005 года и от 29 декабря 2006 года, ранее о межпоселенческих библиотеках речи не было, к ведению района относилась «организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора)», а это, конечно, гораздо скромнее. 355 Вопросом местного значения для городского округа являются организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности фондов библиотек городского округа. Федеральным законом от 31 декабря 2005 года в ведение муниципального района было передано создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры, тем самым обозначена организующая роль муниципального района в культурной деятельности на своей территории. Для городского округа этот вопрос формулируется как создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры. К ведению городского округа отнесен вопрос местного значения, отсутствующий у муниципального района, – сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа. Приведенная формулировка включена в Закон 31 декабря 2005 года, в первоначальной редакции не было слов «об объектах, находящихся в собственности городского округа». Похожей формулировки нет в отношении муниципального района. Дополнениями от 31 декабря 2005 года к ведению муниципального района отнесено создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района, к ведению городского округа – создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе. На районы и округа возлагаются обеспечение условий для развития на их территории физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий. Дополнениями от 29 декабря 2004 года на районы и округа возложено также 356 осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья. А городскому округу Закон поручает создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организацию обустройства мест массового отдыха населения. Как говорилось ранее, в круге вопросов местного значения всех муниципальных образований, следовательно, и муниципальных районов и городских округов, отражаются их задачи территориального развития, а также благоустройства и содержания в чистоте и порядке своей территории. В этом аспекте, прежде всего, отметим для муниципального района такое важное направление, как утверждение схем территориального планирования муниципального района, а для городского округа – утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки. Для муниципальных районов вопросом местного значения являются утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд. Причем дополнениями от 29 декабря 2004 года возможности муниципального района значительно усилены, прежде всего, в части утверждения схем территориального планирования всего района, документации, а также введения указанной информационной системы. В начальной редакции Закона говорилось только о «территориальном зонировании земель межселенных территорий». Кроме того, в начальной редакции этим вопросом местного значения охватывалось «ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации», в 2004 году сюда добавили «утверждение правил землепользования и застройки межселенных территорий», «утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий», «осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий». В 2007 году эти положения 357 получили новую редакцию, изложенную выше, или исключены из пункта 15, поскольку в своем большинстве они поглощаются более широкими полномочиями по территориальному планированию. Федеральный закон № 131-ФЗ выделяет такой вопрос местного значения городского округа, как организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа. Причем дополнениями от 4 декабря 2006 года были усилены позиции городского округа именно в отношении всех лесов на его территории. В отношении обоих видов муниципальных образований Закон усилил также позиции в части организации мероприятий по охране окружающей среды (для муниципального района – межпоселенческого характера). В круг вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов Законом от 29 декабря 2004 года были включены: организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Применительно к городским округам включена поддержка в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств. Вместе с тем, данное полномочие не закреплено в отношении муниципального района. Для городского округа Федеральный закон № 131-ФЗ определил обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Это положение сближает городской округ с городским поселением, за которым закреплен аналогичный вопрос местного значения. 358 В 2011 году перечень вопросов местного значения муниципального района и городского округа дополнен вопросами, связанными с осуществлением муниципального лесного контроля, муниципального контроля за проведением муниципальных лотерей, муниципального контроля на территории особой экономической зоны, обеспечением выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд муниципального района, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом, осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального района. Особое внимание необходимо уделить пункту 25 в перечне вопросов местного значения городских округов. В число вопросов местного значения отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа. Следует отметить, что до принятия ранее отмеченного Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ в федеральном законодательстве отсутствовали правовые нормы, определяющие понятие благоустройство, прилегающая территория и полномочия органов местного самоуправления в данной сфере. В действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ закреплено, что 359 «...благоустройство территории поселения (городского округа) – комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории» (в редакции от 7 мая 2013 года, с изменениями от 27 июня 2013 года). Зачастую на местах принимались муниципальные правовые акты, которые становились предметом прокурорского реагирования и судебных разбирательств в связи с наличием норм, обязывающих собственников и арендаторов объектов недвижимости благоустраивать прилегающую территорию. Отчасти принятый федеральный закон решает данную проблему. При этом он допускает привлечение к благоустройству исключительно собственников зданий, однако на практике органы местного самоуправления стремятся возложить данные обязанности и на арендаторов зданий, строений, находящихся в муниципальной собственности. Итак, содержание действующих редакций статьей 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ на протяжении действия данного закона предусмотрели обязательства муниципального района и городского округа, в таких направлениях деятельности, как территориальное планирование, культурная, спортивнооздоровительная и воспитательная работа с населением, участие в борьбе с антиобщественными проявлениями, контроль на подведомственной территории. В связи с тем, что в состав муниципального района могут входить так называемые межселенные территории, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в подобных сельских населенных пунктах, в том числе полномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных 360 налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. В целях эффективного решения вопросов местного значения органами местного самоуправления муниципального района и входящими в его состав поселениями, являющимися наряду с муниципальным районом самостоятельными муниципальными образования, Федеральный закон № 131-ФЗ предусмотрел возможность взаимного делегирования полномочий на договорной основе. А поскольку такая возможность обозначена в части 4 статьи 15 Закона, посвященной вопросам местного значения муниципального района, можно сделать вывод о том, что соглашениями взаимно передаются не только полномочия, но и иные вопросы местного значения соответствующих муниципальных образований. В частности, Закон установил, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. В свою очередь, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. При этом указанные соглашения (обоих видов) должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Закрепление в Законе требований к содержанию соглашений о делегировании полномочий направлено на четкое определение прав, обязанностей 361 и ответственности муниципальных образований и может служить своеобразной гарантией эффективности недопустимости реализации ненадлежащего делегируемых выполнения полномочий соответствующими и органами местного самоуправления заключенных соглашений, которое может привести к нарушению прав и законных интересов населения муниципального образования. Согласно информации Министерства регионального развития Российской Федерации «Предварительные итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», размещенной на официальном сайте указанного Министерства, соглашения о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения поселений заключаются во всех субъектах Российской Федерации350. В 2009 году все 100 % поселений заключили соглашения с муниципальными районами в 15 субъектах Российской Федерации, что на 6 меньше чем в 2008 году, еще в 22 субъектах Российской Федерации соглашения заключили более 90 % поселений. По состоянию на 15 марта 2009 года таким правом воспользовались 16668 поселений (77 % от всех поселений Российской Федерации), из них 15349 сельских поселений (77,8 %) и 1319 городских (75,5 %). По сравнению с данными на 1 июня 2008 года количество поселений, заключивших соглашения, уменьшилось на 5 % или 1190 единиц. Далее в информации Министерства регионального развития России указывается, что в 2010 году количество поселений, самостоятельно решающих все вопросы местного значения, составило лишь 3532 поселения (16,5 %). Это преимущественно городские поселения, экономического роста351. 350 351 URL: http://www.minregion.ru/activities/msu/669. Там же. расположенные вблизи центров 362 В целом по Российской Федерации на уровень муниципальных районов наибольшее количество поселений передает следующие вопросы местного значения: - формирование и исполнение бюджетов поселений; - организация библиотечного обслуживания населения; - создание условий для организации досуга; - обеспечение условий для развития на территории поселений физической культуры и массового спорта; - утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки; - создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб; - осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке; - организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью. Вместе с тем, такие вопросы как установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора городские и сельские поселения осуществляют самостоятельно. Для наглядности в таблице 2 приведена практика заключения соглашений по решению вопросов местного значения в 2012 году, в общем по России, с учетом информации, содержащейся на сайте Министерства регионального развития Российской Федерации352. 352 URL: http://www.minregion.ru/activities/msu/669. 363 Таблица 2 Количество городских Вопрос поселений, заключивших местного соглашения с значения муниципальными районами 75 % (часть 1 о передаче полномочий по статьи 14 решению вопросов местного Федераль- значения на 2012 год ного закона № 131Самостоятельное решение вопросов ФЗ) местного значения в городских поселениях Количество сельских поселений, заключивших соглашения с муниципальными районами о передаче полномочий по решению вопросов местного значения на 2012 год 80 % Самостоятельное решение вопросов местного значения в сельских поселениях 1 2 3 1 63,8 % 63,6 % 2 97,4 % 97,5 % 3 88,6 % 83,8 % 4 74,2 % 75,8 % 5 91,0 % 86,8 % 6 78,2 % 77,5 % 7 85,9 % 83,3 % 7.1 88,1 % 85,3 % 8 80,4 % 79,4 % 9 92,6 % 90,7 % 10 90,3 % 85,9 % 11 65,8 % 62,0 % 12 73,4 % 69,7 % 13 90,8 % 85,5 % 13.1 90,0 % 85,5 % 14 81,3 % 80,6 % 15 93,8 % 95,1 % 17 85,7 % 82,7 % 18 96,1 % 96,4 % 19 95,6 % 95,4 % 364 1 2 3 20 49,7 % 41,9 % 21 93,5 % 95,1 % 22 94,5 % 95,2 % 23 70,8 % 66,4 % 24 75,9 % 70,2 % 26 88,9 % 89,1 % 27 91,9 % 88,1 % 28 86,4 % 82,3 % 30 85,9 % 83,0 % 31 92,8 % 90,2 % 32 91,9 % 88,3 % 33 94,8 % 94,4 % 34 93,0 % 89,1 % 35 91,5 % 89,3 % 36 91,5 % 91,5 % 37 91,1 % 91,7 % 38 92,1 % 92,5 % Остальные муниципальные образования (городские и сельские поселения) решают вопросы местного значения либо совместно с муниципальным районом, либо полностью передали их исполнение на уровень муниципального района. Таким образом, несмотря на тенденцию увеличения количества городских и сельских поселений, самостоятельно решающих закрепленные за ними вопросы местного значения, исходя из анализа практики заключения вышеуказанных соглашений, представляется, что в Федеральном законе № 131-ФЗ все таки должен быть ограничен перечень полномочий по решению определенных вопросов местного значения, которые могут быть переданы на исполнение другому муниципальному образованию. Отсутствие таких ограничений приводит к перегибам на местах. Например, трудно представить целесообразность передачи 365 полномочий по организации и осуществлению мероприятий по работе с детьми и молодежью. Кроме того, широкомасштабная передача полномочий с поселенческого уровня на районный, лишает поселения самостоятельности в качестве муниципальных образований. Следует отметить, что соответствующее поручение федеральным органам исполнительной власти дано Президентом Российской Федерации, однако на сегодняшний день не реализовано в федеральном законодательстве. Необходимо учесть, что отдельные вопросы местного значения поселений связаны с участием в решении дел общегосударственного значения, требующих комплексных и взаимосогласованных действий органов всех уровней власти. Например, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения. Соответственно добровольный отказ от участия в решении данных вопросов выглядит недопустимым. К сожалению, в действующей редакции статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ, в числе условий для заключения соглашений отсутствует какое бы то ни было указание на соблюдение баланса интересов органов местного самоуправления, как поселений, так и муниципальных районов. Активное развитие системы соглашений о передаче поселенческих полномочий на районный уровень связано с несколькими факторами. Во-первых, данное обстоятельство является следствием продолжительного существования одноуровневой системы организации местного самоуправления в рядке субъектов Российской Федерации. Во-вторых, это связано с избыточным возложением вопросов местного значения на поселения. К тому же сложилась тенденция планомерного увеличения числа муниципальных обязанностей. В-третьих, на сегодняшний день приходится констатировать отсутствие необходимых условий для самостоятельного решения вопросов местного значения во многих поселениях (отсутствие необходимого имущества, квалифицированных кадров). 366 Сложившаяся практика заключения соглашений о передаче районных полномочий поселениям, так называемых «обратных» соглашений свидетельствует о гораздо меньшем их числе. Как правило, в рамках данных соглашений передаются полномочия по содержанию и строительству автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, содержанию полигонов твердых бытовых отходов, мест погребения, распоряжению муниципальной землей. Дополнениями от 29 декабря 2006 года в Федеральный закон № 131-ФЗ включены статья 14.1 «Права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений» и статьи 15.1, 16.1 с аналогичными наименованиями применительно к муниципальному району и городскому округу соответственно. Следует отметить, что объем предоставляемых прав весьма значителен. При этом данные права никаким образом не обеспечены доходными источниками. Например, к числу прав муниципальных районов относится: 1) создание музеев муниципального района; 2) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; 3) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района; 4) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района; 5) осуществление функций учредителя муниципальных образовательных организаций высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года; 6) создание условий для развития туризма; 7) оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания; 367 8) оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; 9) осуществление мероприятий, предусмотренных Федеральным законом «О донорстве крови и ее компонентов». Большинство данных полномочий передано и городским округам. Кроме того, городским округам добавлено следующее: - создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования; - создание муниципальной пожарной охраны. Часть из перечисленных полномочий явно излишни для органов местного самоуправления. В частности, создание образовательных учреждений высшего профессионального образования не вписывается в масштабы муниципальной деятельности, тем более с учетом хронической нехватки средств на обеспечение дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях. Большая наука всегда была делом государственной важности в силу своей значимости и финансовой затратности. Кроме того, создание пожарной охраны не должно строиться исключительно на праве органов местного самоуправления, то есть по принципу «хочу – создаю, а хочу – не создаю». Обеспечение пожарной безопасности населения непременно должно строиться на жестких императивах и использование при этом механизма остаточного финансирования недопустимо. В перечнях, установленных статьями 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ видится попытка федерального законодателя переложить дела государственной важности на органы местного самоуправления без всякого финансового обеспечения. Учитывая, что первейшей задачей муниципальных образований является решение именно вопросов местного значения, поскольку за их решение несут ответственность органы местного самоуправления, то участие 368 муниципалитетов в решении иных дел допустимо лишь в случае, когда достаточно средств для выполнения основных базовых обязательств. То есть при наличии бездефицитного бюджета, в полной мере обеспечивающего решение вопросов местного значения. Ещё более самоуправления несуразным участвовать представляется в «право» осуществлении органов иных местного государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами. Подобная правовая конструкция вступает в противоречие с самой статьей 19 данного Закона. В системе публичной власти полномочия должны быть либо государственные, либо муниципальные, с обязательным условием ответственности за их выполнение. Передача государственных полномочий органам местного самоуправления должна обеспечиваться финансовыми ресурсами и контролем за их исполнением. В данном случае вводится норма о том, что финансировать переданные государственные полномочия вовсе не обязательно. Помимо перечисленного, органам местного самоуправления предоставлено право решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Иными словами речь идет о реализации неких «бесхозных» полномочий, которые не известны даже федеральному законодателю. Однако тогда не ясна правовая природа таких полномочий. Как совершенно справедливо в этой связи отмечает Н.И. Миронова, введенные Федеральным законом № 199-ФЗ государственные, но добровольно исполняемые полномочия, во-первых, ломают всю строгость процедур передачи государственных полномочий на муниципальный уровень, установленных в статье 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ… Во-вторых, они приводят к тем же самым нефинансируемым мандатам (пусть и на факультативной основе). К тому же возникла и сейчас уже подтвердилась 369 опасность принятия отраслевых законов, допускающих расширение полномочий органов местного самоуправления в различных сферах, не обеспеченных финансами и материальными средствами (например, в сфере гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций…). Кроме того, введение этого нового типа полномочий муниципальной власти (равно как и полномочий органов государственной власти субъектов Федерации) приводит к частичному снятию ответственности федеральной власти за предоставление социальных услуг со стороны Российской Федерации, к ликвидации государственных гарантий гражданам на получение таких услуг353. В данном случае прослеживается аналогия с пунктом 2 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которого органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какоголибо другого органа власти. Вместе с тем, согласно Хартии законодательно должны быть определены «пределы полной свободы действий». В Федеральном законе № 131-ФЗ об этом ничего не говорится. Отличительной особенностью полномочий органов местного самоуправления по участию в решении вопросов, установленных в статьях 14.1, 15.1, 16.1 является добровольность их решения и отсутствие мер ответственности за отказ от участия в их решении. Также следует отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ не дает перечня вопросов местного значения еще одного типа (вида) муниципальных образований, им предусмотренных, – внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Согласно части 3 статьи 79 данного Закона перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований этих городов определяются законами данных субъектов Российской Федерации. При этом отсутствуют в Миронова Н.И. Федеральный закон № 258-ФЗ: новые проблемы разграничения полномочий между органами публичной власти // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении / Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации; сост. И.В. Бабичев [и др.]; под общ. ред. В.С.Мокрого. М., 2008. С. 77. 353 370 федеральном законе даже критерии, по которым должны определяться вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований. Данная позиция федерального преференции городам законодателя, федерального выразившаяся значения на в предоставлении фоне существенного ограничения правовых полномочий остальных регион, выглядит спорной. В Федеральном законе № 131-ФЗ вслед за изложением в статьях 14, 15, 16 вопросов местного значения трех видов муниципальных образований помещена статья 17, посвященная полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В ней в обобщенной форме изложены единые для органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов полномочия, необходимые для реализации вопросов местного значения. Несмотря на специфику муниципальных образований, их органы обладают одинаковыми ключевыми полномочиями для достижения своих задач, хотя конкретный объем этих полномочий зависит от уровня муниципальных образований. Рассматривая перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения нельзя не отметить ряд моментов, вызывающих несогласие с позицией законодателя. Вопросы местного значения и полномочия по их решению – разные по характеру и значению категории, их нельзя отождествлять. Под полномочиями в данном случае необходимо понимать права, предоставленные органам местного самоуправления, посредством которых должны решаться вопросы местного значения. В этой связи выглядит неправильной позиция законодателя, когда принятие устава муниципального образования относится к числу полномочий, а принятие местного бюджета является вопросом местного значения. Устав муниципального образования является высшим правовым актом во всей системе муниципальных правовых актов, в том числе по отношению к решению представительного органа о принятии местного бюджета. Устав для муниципального образования имеет такое же значение как Конституция для государства. Невозможно себе представить существование муниципального образования без устава, при этом 371 закон регламентирует действия муниципальных образований в случае не принятия бюджета. Пунктом 4.2 статьи 17 зачем-то в отдельную категорию выделены полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении»354. В результате получается несуразная правовая конструкция всей статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ, когда из перечня вопросов местного значения вырывается лишь один, якобы требующий самоуправления, как особого внимания. правило, Полномочия содержаться в органов большинстве местного отраслевых федеральных законов. При этом Федеральный закон № 131-ФЗ прямо предусмотрел, что перечень полномочий не является закрытым и может быть расширен в других федеральных законах, а также уставами муниципальных образований. Следуя логике федерального законодателя в отношении полномочий в сфере теплоснабжения, в статью 17 необходимо поместить отсылочные нормы на все существующие федеральные законы, в которых определены полномочия органов местного самоуправления по решению всех вопросов местного значения. Кроме того, получается, что некоторые полномочия органов местного самоуправления могут устанавливаться ими самостоятельно и закрепляться в уставах муниципальных образований. Как отмечает в данной связи Л.И. Пронина, в подобной правовой конструкции усматривается возникновение дополнительных расходных обязательств муниципальных образований без адекватного увеличения доходов местных бюджетов355. Все это говорит о наличии противоречий (коллизий) в действующем законодательстве и необходимости внесения в него изменений в части уточнения перечней вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению, а также исключения противоречий между ними. Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4159. Пронина Л.И. Совершенствование системы тарифного и нормативного регулирования жилищно-коммунального хозяйства // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2011. № 8. С. 35–42. 354 355 372 Статья 18 Федерального закона № 131-ФЗ посвящена гарантиям местного самоуправления, во всяком случае, должна была быть им посвящена. Вместе с тем даже название данной статьи не в полной мере соответствует ее содержанию. В названии статьи указано «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления», однако в самой статье говорится не о полномочиях, а о вопросах местного значения. Согласно пункту 1 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон. В данном случае установлена не гарантия защиты муниципальных образований от чрезмерных расходных обязательств, а лишь способ их возложения, который неоднократно использовался на протяжении десятилетия существования Федерального закона № 131-ФЗ. Кроме того, в данной норме усиливается роль федерального регулирования местного самоуправления. Это означает, что хотя согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, на деле перечень вопросов местного значения для каждого уровня местного самоуправления является исключительным федеральным ведением (за исключением внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения). Таким же федеральным ведением стал и круг полномочий органов местного самоуправления, приведенный ранее. Согласно пункту 3 статьи 18 федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. Вместе с тем, данная норма никак не препятствует установлению расходных обязательств без указания их объема. Обращает на себя внимание и такой факт, что на практике существуют законодательно подкрепленные ситуации фактически принудительного изъятия органами государственной власти из решения органами местного самоуправления отдельных вопросов местного значения. Так, например, Федеральный закон от 17 373 апреля 2006 года № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»356 предоставил органам государственной власти субъектов Российской Федерации право изымать из предметов ведения органов местного самоуправления городов – административных центров субъектов Российской Федерации такой исконно местный вопрос, как распоряжение земельными участками в городах. На практике многие субъекты Российской Федерации воспользовались этим правом, однако его реализация не дала никаких позитивных результатов, а лишь усложнила процедуру выделения земельных участков для жилищного и иного строительства. Круг перечисленных в статье 17 Федерального закона № 131-ФЗ полномочий органов местного самоуправления представляется довольно узким, и, более того, никак не привязан к решению конкретных вопросов местного значения. Между тем для решения каждого вопроса местного значения соответствующий орган местного самоуправления должен решать определенные задачи, выполнять соответствующие функции и обладать необходимыми для этого полномочиями. Таким образом, реальный перечень полномочий органов местного самоуправления значительно шире перечисленного в статье 17 Федерального закона № 131-ФЗ. Федеральный закон № 131-ФЗ не устанавливает, кто именно определяет перечень полномочий органов местного самоуправления. Между тем, в отраслевых законах детально перечисляются полномочия органов местного самоуправления в той или иной сфере. В этой связи следует согласиться с предложенной Р.В. Бабуном классификацией полномочий органов местного самоуправления, основанной на сферах деятельности (предметах ведения). В соответствии с ней все полномочия 356 Собрание законодательства РФ. 2006. № 17 (часть I). Ст. 1782. 374 органов местного самоуправления подразделяются на полномочия в следующих областях: - планирование; - управление муниципальной собственностью; - использование земли и других природных ресурсов; - охрана окружающей среды; - строительство; - транспорт; - связь и информатизация; - жилищное и коммунальное хозяйство; - торговое и бытовое обслуживание населения; - образование (включая организацию отдыха детей в каникулярное время); - культура; - охрана здоровья населения (включая вопросы развития физической культуры и спорта и создания условий для массового отдыха жителей); - охрана общественного порядка; - гражданская оборона и обеспечение безопасности населения; - опека и попечительство; - деятельность бюджетно-финансовой сферы; - отношения с организациями, не находящимися в муниципальной собственности. Однако полного (сводного) перечня полномочий органов местного самоуправления на сегодняшний день не существует357. На основании проведенного мониторинга, для разрешения обозначенных проблем, в первую очередь представляется необходимым: - провести ряд действий, направленных на уточнение принципов разграничения полномочий, в том числе, связанных с территориальной организацией муниципальных образований. С этой целью целесообразно установление критериев численности населения для наделения статусом 357 Бабун Р.В. Проблемы определения вопросов местного значения… С. 97–98. 375 городского или сельского поселения, а также городского округа, включая численность населения, проживающего в административном центре муниципального образования. Из-за отсутствия данного критерия происходит неравномерное распределение полномочий между поселениями. На сегодняшний день объем полномочий равен и для сельского поселения с населением до 1 тысячи человек и для городского поселения с численностью 100 – 150 тысяч человек; - усилить роль регионального законодательства в части дифференциации вопросов местного значения между городским и сельским поселениями; - провести экспертизу Федерального закона № 131-ФЗ и смежного с ним отраслевого законодательства на предмет четкого разграничения понятий «вопросы местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления». По результатам проведения такого разграничения перенести отдельные вопросы из перечня полномочий органов местного самоуправления в перечень вопросов местного значения и наоборот; - установить, что расчет потребности органов местного самоуправления в финансовых средствах должен осуществляться в соответствии с перечнем вопросов местного значения, а не перечнем полномочий органов местного самоуправления; - возвратить органам местного самоуправления городов – административных центров субъектов Российской Федерации полномочие по распоряжению земельными участками, расположенными на территории данных городов, отменив соответствующие нормы вышеуказанного Федерального закона № 53-ФЗ, предоставляющие субъектам Российской Федерации право изымать данное полномочие органов местного самоуправления из их компетенции; - отнести вопросы, закрепленные в статьях 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ, и не отнесенные к вопросам местного значения, на исполнение которых в настоящий момент органам местного самоуправления предоставлено право, к числу вопросов, которыми органы местного самоуправления могут 376 наделяться в качестве отдельных государственных полномочий, с передачей соответствующих финансовых и материальных ресурсов для их исполнения. Представляется, что данные меры позволят решить проблемы определения вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, формирования их взаимосвязанных перечней, что, в конечно итоге, будет способствовать эффективному разграничению полномочий между органами публичной власти и, соответственно, более качественному обеспечению жизнедеятельности населения муниципальных образований. § 3. Мониторинг реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Общеизвестным фактом является то, что осуществление полномочий является обязанностью органов местного самоуправления. В случае если орган местного самоуправления не осуществляет какое-либо полномочие, его бездействие может быть обжаловано в суде. В то же время реализация прав не является обязанностью органов местного самоуправления. Такие права по умолчанию не входят в компетенцию органов местного самоуправления и могут быть к ней отнесены только посредством принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования, т.е. в случае если представительный орган принял решение о реализации такого права, иные органы местного самоуправления муниципального образования несут обязанность по его реализации. Если же представительный орган муниципального образования не счел необходимым принять решение о реализации такого права на территории муниципального образования, иные органы местного самоуправления его не реализуют. В данной связи проблематичным представляется вопрос о том, чем является осуществление отдельных государственных полномочий для органов местного 377 самоуправления – правом или обязанностью. Так, например, Т.Г. Морщакова и Н.С. Бондарь указывают: «Органы местного самоуправления не обязаны решать вопросы государственного полномочий»358. Кроме значения, того, требующие сторонниками точки государственных зрения о том, что осуществление отдельных государственных полномочий является правом органов местного самоуправления, а не обязанностью, выступают С.К. Дряхлов и В.И. Фадеев359. Существуют и противоположные точки зрения. Так, например, Н.В. Кузнецова говорит о необходимости введения в науке муниципального права принципа обязательности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Обязательность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предполагает, что законы о соответствующем наделении обладают признаком общеобязательности исполнения вне зависимости от желания или усмотрения органов местного самоуправления. В связи с этим органы местного самоуправления обязаны реализовывать предписания закона о наделении указанных органов отдельными государственными полномочиями360. Обязательность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий также поддерживают А.А. Уваров и разработчики Методических рекомендаций по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации361. Об обязательности осуществления органами местного самоуправления отдельных Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России. В 2 т. Т. 1 / Центр правовой поддержки мест. самоуправления; Под ред. Т.Г. Морщаковой. М., 2003. С. 56; Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. для студ. вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2003. С. 177. 359 Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 180; Фадеев В.И. Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / Отв. ред. В.В. Маклаков, В.И. Фадеев. М., 2000. С. 198. 360 Кузнецова Н.В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11. 361 Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 46; Методические рекомендации по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // Муниципальная власть. 2004. № 2. С. 46. 358 378 государственных полномочий говорится и в законах некоторых субъектов Российской Федерации – Республики Башкортостан, Камчатской, Московской, Смоленской областей, Ханты-Мансийском автономном округе. Представляется, что обязательность осуществления органами местного самоуправления делегированных им в установленном порядке отдельных государственных полномочий должна иметь место, но при условии соблюдения принципа обязательности предварительного согласования с органами местного самоуправления, в части возможности и целесообразности самого наделения тем или иным полномочием, а также объема передаваемых финансовых и материальных ресурсов, необходимых для полноценного и качественного исполнения данных полномочий. Правомерность данного вывода подтверждается позицией В.В. Невинского о том, что распространенной практикой стала передача государственных полномочий органам местного самоуправления в одностороннем порядке (законом субъекта Федерации). К сожалению, ни федеральное, ни региональное законодательство не предусматривает взаимное согласование самого вопроса о возможности наделения органов местного самоуправления федеральными или региональными юридической государственными (конституционной) полномочиями. точки зрения Хотя речь с идет формальноо двух не соподчиненных (обособленных) системах управления. Следовательно, поделиться частью компетенции одна система управления в пользу другой системы управления может лишь на диспозитивных, а не императивных началах, т.е. путем нормативно оформленного соглашения. Однако такие случаи редки. Единичные факты несогласия муниципальных образований с принятием на себя «наделяемых» полномочий выбиваются из общего ряда и не могут переломить сложившееся общее правило362. В свете данной позиции вопрос о возможности делегирования полномочий имеет еще оду сторону, фактически не применяемую на практике. Речь идет о Невинский В.В. Местное самоуправление в России: между конституционной идеологией и политико-правовой практикой // Конституционное право и политика: сборник материалов международной научной конференции / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2012. С. 582–583. 362 379 возможности делегирования полномочий органами местного самоуправления на уровень государственной власти. Учитывая, что данный вопрос недостаточно исследован в теории муниципального права, представляется, что он должен быть предметом отдельного исследования. Практический интерес представляет и вопрос о том, могут ли отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, одновременно далее осуществляться и органами государственной власти. В данной связи О.В. Берг предлагает установить «право государственных органов, полномочия которых делегированы муниципальным образованиям, продолжать их осуществлять в меру необходимости. Эта норма основывается на аналогии с правом доверителя самостоятельно осуществлять все полномочия, которыми он наделил поверенного»363. С данной точкой зрения нельзя согласиться, поскольку аналогия в публичном праве с гражданским правом не представляется возможной в буквальном воспроизведении норм. При этом возможность одновременного осуществления отдельных государственных полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления после их передачи органам местного самоуправления допускают также И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов364. Вместе с тем, при рассмотрении данного вопроса следует учитывать, что в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления, предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом. Согласно пункту 4 статьи 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральные законы, договоры о Берг О.В. Правовые основы осуществления муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. № 4. С. 5. 364 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учеб. для вузов. М., 1999. С. 61. 363 380 разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления. В данной связи совершенно верным представляется мнение М.Ю. Дитятковского, в соответствии с которым принятие закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями означает, что указанные полномочия должны осуществляться именно органами местного самоуправления и что органы государственной власти со дня введения в действие указанного закона не могут одновременно осуществлять указанные полномочия365. В подтверждение правильности данного мнения законами некоторых субъектов Российской Федерации (Белгородская, Московская области) предусматривается, что в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными государственной власти полномочиями субъектов Российской исполнительные Федерации органы прекращают исполнение переданных отдельных государственных полномочий на территории тех муниципальных образований, органам местного самоуправления которых переданы указанные полномочия. Кроме этого, вопрос вызывает и такой имеющий место на сегодняшний день факт, что гарантированное федеральным законодательством финансирование делегированных местным сообществам государственных полномочий не в полной мере решает проблему их финансового обеспечения, в первую очередь по причине отсутствия единых критериев определения размера предоставляемой местным бюджетам финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, которыми должны были стать минимальные социальные стандарты. Необходимость принятия единых государственных минимальных социальных стандартов ранее была предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации, а позже Дитятковский М.Ю. К вопросу о понятии осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Конституционное и муниципальное право. 2008 № 2. С. 29–30. 365 381 решение этого вопроса было передано на уровень субъекта Российской Федерации. Пока на соответствующие уровне субъектов законы о Российской минимальных Федерации социальных не приняты стандартах, муниципальные образования различных уровней и с различными финансовыми возможностями находятся в явно неравном положении. Кроме всего прочего, в данной связи теряет свой смысл Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» 366, так как критерии оценки, заложенные в данном Указе, не могут быть одинаково применены ко всем без исключения городским округам и муниципальным районам. При этом, требование о необходимости передачи финансовых средств на реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий установлено в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации и пункте 5 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ. Но анализ правоприменительной практики показывает, что этот принцип переведен в плоскость «добровольности» выполнения муниципалитетами тех полномочий, которые им не переданы в установленном порядке. Если органы местного самоуправления уже выполняют такие полномочия (традиционно или для удовлетворения потребностей местного сообщества) без дополнительных средств из федерального или регионального бюджета, то подразумевается, что делают они это по собственной воле, а значит, должны делать за счет собственных доходов бюджета. Однако, как справедливо отмечает Н.П. Алешкова, здесь из виду упускается немаловажный аспект. Реализацию не всех ранее традиционно осуществляемых муниципальными органами власти полномочий можно просто прекратить из-за отсутствия необходимых бюджетных средств или исходя из аргумента «есть вопросы и поважнее». Все, что предпринимают органы местного самоуправления 366 Собрание законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 267. 382 на территории муниципального образования, направлено на жителей и делается для жителей этого муниципального образования. Прекращение предоставления какой-либо муниципальной услуги населению (особенно традиционной) без переадресации ее другому исполнителю обязательно повлечет недовольство и рост социальной напряженности367. В отношении передачи органам местного самоуправления государственных полномочий субъекта Российской Федерации проблема состоит в том, что, как отмечалось выше, передаваемые при этом средства не всегда покрывают затраты муниципалитетов на их реализацию. В первую очередь, при передаче таких средств не учитываются расходы на так называемое администрирование реализации данного муниципального полномочия, образования т.е. функций на обслуживание (содержание новых для дополнительных специалистов, расходы на транспортные, канцелярские и почтовые нужды и т.д.). При этом, в соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона № 131ФЗ органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Однако из-за того, что фактически невозможно прервать реализацию переданного государственного полномочия из-за недостатка финансирования, происходит привлечение средств местного бюджета. Таким образом, органы местного самоуправления становятся заложниками ситуации, из которой есть только один выход – соблюдение соразмерности возлагаемых полномочий и передаваемых на их реализацию материальных и финансовых ресурсов. В данной связи следует согласиться с мнением Е. Лялиной, что на законодательном уровне следует установить дополнительные гарантии прав органов местного самоуправления при передаче государственных полномочий, Алешкова Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: монография. Екатеринбург, 2012. С. 144. 367 383 исключив практику введения дополнительных полномочий без соответствующего финансового обеспечения368. Представляется совершенно необходимым закрепление в законодательстве правила, что право дополнительного использования собственных средств на выполнение переданных государственных полномочий принадлежит только муниципальным образованиям, не получающим дотаций из регионального бюджета, а также установление предельного уровня возможных собственных расходов муниципального образования на выполнение переданных ему государственных полномочий. Эти меры позволят избежать перекладывания финансовых обязательств по обеспечению переданных государственных полномочий на плечи муниципальных образований. Ведь анализ их «софинансирования» показывает, что иной раз финансовые вливания на эти цели со стороны именно муниципальных образований серьезно превышают расходы тех субъектов, к компетенции которых изначально относятся соответствующие государственные полномочия. В настоящее установления время нормативов, разрешения на требует основании и которых вопрос объективности производиться расчет финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий передаются именно необходимые финансовые средства, достаточные для такого осуществления, а не минимальные расходы, позволяющие, как правило, лишь частично погасить затраты на данные цели. В данной связи следует признать правомерной практику субъектов Российской Федерации, в соответствии с которой обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необходимых для реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, осуществляется на Лялина Е. Оценка перспектив реализации реформы местного самоуправления в Орловской области // Федерализм. 2009. № 1. С. 226. 368 384 основании нормативов либо порядка определения нормативов, установленных законом, наделяющим органы местного самоуправления соответствующими полномочиями. Данный порядок позволяет наиболее четко и полно, с учетом особенностей того или иного региона, а также отдельных муниципальных образований учесть все нормативы для расчета финансовых средств, необходимых для реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В соответствии с пунктом 6 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления необходимо порядок должным предоставления образом перераспределяемых согласовывать с ресурсов органами местного самоуправления. В связи с этим объемы финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий необходимо согласовывать с органами местного самоуправления, о чем говорилось выше. Такой порядок позволит избежать разногласий между органами государственной власти и органами местного самоуправления при осуществлении последними отдельных государственных полномочий, а также обеспечит реальную возможность должного исполнения самоуправления. передаваемых Разногласия по полномочий поводу расчета органами местного финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, могут решаться посредством формирования согласительных комиссий из представителей органов двух уровней власти, направлением органами местного самоуправления представлений органам государственной власти, а при недостижении согласия – в судебном порядке. Последний вариант имеет широкое распространение, в связи с чем Е.С. Шугрина отмечает, что в материалах судебной практики чаще всего встречаются дела, которые получили условное название «нефинансируемые мандаты», когда органы государственной власти возлагают на органы местного самоуправления выполнение определенных функций, не оформляя это должным образом и не предоставляя достаточного финансирования на их выполнение. В практике Конституционного Суда Российской Федерации этот вопрос 385 неоднократно поднимался, причем Конституционный Суд Российской Федерации каждый раз обращал внимание на необходимость финансирования из соответствующего государственного бюджета369. Так, например, в Определении от 8 июля 2004 года № 303-О «По жалобе Кунгурской городской управы на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 35 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что возложение на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению сотрудников уголовно-исполнительной системы жилой площадью предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления, подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвано гарантировать право собственности муниципальных образований. При этом не нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом370. Как далее отмечает Е.С. Шугрина, судебная практика идет по пути выявления как формальных элементов передачи государственных полномочий, так и финансового обеспечения этих полномочий. Следует отметить, что сейчас значительно реже встречаются дела, связанные с тем, что передача отдельных государственных полномочий осуществляется не законом, а иным нормативным актом. Большее количество судебных решений связано с тем, что в законах о наделении отдельными государственными полномочиями не предусматривается соответствующее финансирование, а также содержатся не все элементы, наличие которых предусмотрено частью 6 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ. В настоящее время этот вопрос урегулирован на уровне федерального закона с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 281-ФЗ371. Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010. С. 310. Определение Конституционного Суда РФ от 8 июля 2004 г. № 303-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 1. 371 Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления… С. 314. 369 370 386 К сожалению, ситуация усугубляется тем, что в настоящий момент, исходя из буквального понимания норм законодательства, закрепляющих объем полномочий государственного и муниципального уровней публичной власти, можно сделать вывод, что субъекты Российской Федерации могут большую часть своих полномочий передавать органам местного самоуправления, поскольку нет никаких ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. Проведенный в данной связи в рамках настоящей работы мониторинг реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий субъектов Российской Федерации в 2012 году, с учетом информации, размещенной на официальном сайте Министерства регионального развития Российской Федерации372, позволил вывить определенную картину, приведенную в таблице 3. Таблица 3 Номер подпункта пункта 2 статьи 26.3 ФЗ № 184-ФЗ 24.1 24 372 Полномочие Количество субъектов РФ, наделивших ОМСУ полномочием Определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации 61 (73,5%) деятельности этих комиссий, создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации Социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также 57 (68,7%) детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся URL: http://www.minregion.ru/activities/msu/669. 387 Номер подпункта пункта 2 статьи 26.3 ФЗ № 184-ФЗ 37 21 3 9 13.1 Полномочие в федеральных образовательных учреждениях), социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом Организация оказания медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (за исключением медицинской помощи, оказываемой в федеральных медицинских учреждениях, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти) Формирование и содержание архивных фондов субъекта Российской Федерации Поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в Количество субъектов РФ, наделивших ОМСУ полномочием 32 (38,6%) 30 (36,1%) 27 (32,5%) 25 (30,1%) 14 (16,9%) 388 Номер подпункта пункта 2 статьи 26.3 ФЗ № 184-ФЗ 24.3 12 55 49 41 44 21.2 21.1 28 Полномочие Количество субъектов РФ, наделивших ОМСУ полномочием соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации Организация и обеспечение отдыха и оздоровления детей (за исключением организации отдыха детей в каникулярное 11 (13,3%) время) Организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным 10 (12%) транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) Установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в 8 (9,6%) соответствии с законодательством Российской Федерации Организация проведение на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите 7 (8,4%) населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации Предоставление материальной и иной помощи для 6 (7,2%) погребения Участие в урегулировании коллективных трудовых споров 6 (7,2%) Организация обеспечения донорской кровью и ее компонентами организаций здравоохранения, находящихся 5 (6%) в ведении субъекта Российской Федерации, и муниципальных организаций здравоохранения Организация оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта Российской 4 (4,8%) Федерации для определенных категорий граждан Материально-техническое и финансовое обеспечение государственных нотариальных контор, определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе, пределов нотариальных округов в границах территории субъекта Российской Федерации 4 (4,8%) При этом следует отметить, что собственные полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения определены пунктом 2 389 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В пункте 6 той же статьи перечислены те полномочия, которые на местный уровень не могут быть переданы. Полномочия по остальным вопросам, указанным в пункте 2 статьи 26.3, а их более сорока, могут передаваться законами субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления. Естественно, сорок полномочий не могут быть переданы на местный уровень, хотя закон это и позволяет, на практике, как мы видим из приведенной таблицы, передаются лишь отдельные из них. Количество наиболее массово передаваемых полномочий субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления составляет 16. В ряде субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления государственными наделяются полномочиями также субъектов иными Российской отдельными Федерации, не указанными в вышеприведенной таблице, однако такие примеры носят единичный характер. В приведенной таблице также не учитываются отдельные государственные полномочия субъектов Российской Федерации, которыми наделяются органы местного самоуправления в соответствии с иными федеральными законами. Таким образом, здесь возникает проблема, вызванная отсутствием закрепленного в законе единого принципа, на основе которого одни полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления, а другие нет. Представляется, что данный принцип должен быть сформулирован и закреплен в Федеральном законе № 131-ФЗ и основан на положениях Европейской хартии местного самоуправления, согласно которым, осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам, то есть органы местного самоуправления. Предоставление полномочий органу, более отдаленному от граждан, должно производиться тогда, когда требования объема и характера поставленной задачи, а также требования эффективности и экономии не 390 позволяют решить ее на уровне местного самоуправления, то есть требуют централизованного государственного управления. Схожего мнения придерживается и М.Ю. Дитятковский, отмечая, что основным способом определения отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления, является негативный способ, посредством которого законом определяются те государственные полномочия, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления. Круг отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления, составляют наиболее важные полномочия органов государственной власти и должностных лиц государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые в силу своей значимости могут осуществляться только на государственном уровне373. В данной связи заслуживает внимания и поддержки позиция В.И. Васильева, согласно которой «…законодательство по наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями не совпадает с конституционной концепцией этого заверения. В Конституции Российской Федерации ясно говориться об ограниченности наделения муниципальных образований государственными полномочиями. Органы местного самоуправления могут получать отдельные государственные полномочия. Не вообще государственные полномочия, а отдельные. Почему отдельные? Потому что отодвигать на второй план решение вопросов местного значения нельзя, это конституционная норма, норма Конституции Российской Федерации»374. Как далее отмечает В.И. Васильев «… на практике по сути дела федеральные органы государственной власти могут передавать какие угодно государственные полномочия органам местного самоуправления… Скажем, Лесной кодекс Российской Федерации, где прямо говорится, что такие-то, такието полномочия могут передаваться. Если федеральные органы государственной Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 10. 374 Васильев В.И. Институт местного самоуправления и отдельные государственные полномочия // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении / Под общ. ред. В.С. Мокрого. М., 2008. С. 62. 373 391 власти передают какие-либо полномочия региональным органам, то в принципе далее и региональные власти могут передавать полномочия органам местного самоуправления. Еще одна так сказать позиция. И, наконец, третья позиция. 40 из 54 полномочий органов государственной власти, установленных в федеральных законах об органах государственной власти субъектов Федерации, могут быть переданы органам местного самоуправления… Таковы на деле законодательные возможности»375. Подводя итог вышеприведенным рассуждениям, автор делает вывод, полностью поддерживающий позицию, изложенную в настоящей работе по рассматриваемому вопросу: «Думаю, что настало время поразмышлять о том, чтобы ограничить процесс наделения муниципальных образований государственными полномочиями. Представляется, что в федеральном законе, возможно, даже в том самом Законе № 131-ФЗ, стоит записать, какими государственными полномочиями органы местного самоуправления не должны наделяться. По-видимому, конкретный перечень таких полномочий невозможен, нам необходимы хотя бы общие формулы, которые будут связаны с запретом наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые могли бы отодвинуть на второй план решение вопросов местного значения. Кроме того, по своему характеру эти полномочия должны быть близки к вопросам непосредственного жизнеобеспечения населения муниципальных образований»376. Последнее заключение представляется ключевым, так как реализация данного принципа на практике позволит органам местного самоуправления выступать перед населением в качестве своеобразных агентов органов государственной власти на местах, что позволяет экономить затраты на создание соответствующих территориальных органов государственной власти, учитывать местные условия и особенности в целях улучшения обслуживания населения, привлекать общественность к участию в решении отдельных вопросов. 375 376 Там же, с. 62–63. Там же, с. 64–65. 392 Данная позиция поддерживается мнением многих авторов. Так, например, анализ практики, проведенный коллективом авторов в работе «Актуальные вопросы развития муниципальных образований» показывает, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления вызвана рядом моментов: а) требованием принципа субсидиарности, закрепленного в Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления; б) передачей ряда государственных полномочий органам местного самоуправления, позволяющей сэкономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов; в) необходимостью улучшения качества обслуживания населения377. В данной связи представляется, что к полномочиям, наиболее подходящим для передачи на уровень органов местного самоуправления, можно отнести: - социальную поддержку и социальное обслуживание отдельных категорий граждан; - организация предоставления жилищных субсидий; - участие в решении вопросов занятости населения и трудовых отношений; - опеку и попечительство; - экологический контроль объектов производственного и социального назначения на территориях муниципальных образований. Подводя итог рассмотрению данного вопроса можно согласиться с выводом Г.Ф. Скрипкина о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – это одна из форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, смягчающая жесткое организационное и компетенционное разведение государства и местного самоуправления378. При этом, с целью исключения размывания конституционной модели местного самоуправления, сформированной к настоящему моменту в Российской Актуальные вопросы развития муниципальных образований / А.А. Акмалова [и др.]; под общ. ред. И.Н. Барцица, В.В. Бакушева. М., 2008. С. 77. 378 Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: учебное пособие. М., 2008. С. 99. 377 393 Федерации, представляется, что на федеральном уровне следует более детально регламентировать вопрос делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, путем конкретизации в Федеральном законе № 131-ФЗ, и иных смежных федеральных законах, процедуры передачи отдельных государственных полномочий, исполнения полномочий, порядка определения нормативов для расчета финансовых средств, необходимых для реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, перечня полномочий, возможных к передаче органам местного самоуправления, а также их максимального объема, процедуры согласования самой передачи полномочий, а также методики расчета и объемов финансовых средств и материальных ресурсов, передаваемых на исполнение отдельных государственных полномочий. Очевидно, что проблем, с которыми сталкиваются муниципальные образования, как в части реализации переданных государственных полномочий, так и в иных сферах своей деятельности, гораздо больше, чем названо, а любая из обозначенных гораздо глубже и сложнее. Поэтому особую роль в решении многих из них, достижении поставленных целей играет муниципальное правотворчество, включая внесение в установленном порядке законодательных инициатив по принятию и корректировке региональных законов, а также предложений о внесении законодательных инициатив субъектом Российской Федерации по изменению федерального законодательства. Данный факт является основанием для дальнейшего рассмотрения в рамках настоящей работы такого актуального вопроса как муниципальное правотворчество и организация правовой работы в органах местного самоуправления. 394 Глава 5. Муниципальное правотворчество и организация правовой работы в органах местного самоуправления – факторы, влияющие на формирование основных элементов концепции местного самоуправления § 1. Законодательные основы и тенденции развития практики муниципального правотворчества Принятие муниципальных правовых актов является первоочередным полномочием органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Кроме того, система муниципальных правовых актов является одним из элементов всей российской правовой системы. Характеристика местного самоуправления как одной из основ конституционного строя логически связана с намерениями России быть демократическим и правовым государством. В этой связи В.А. Кряжков в комментарии к Конституции Российской Федерации указывает, что она свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства, создающего предпосылки к единению общества, служащего формой решения национальных вопросов379. Поэтому местным сообществам и органам местного самоуправления предоставленными очень Конституцией важно уметь Российской грамотно Федерации распоряжаться и федеральным законодательством возможностями, используя для этого в первую очередь правотворческие механизмы. При этом очень точно замечает Л.А. Андреева, что характер и пределы правового регулирования местного самоуправления, определяемые федеральными актами, актами субъектов Федерации и местными актами, тесно связаны с федеративным устройством государства и правовой природой местного самоуправления. То есть федеральные органы устанавливают целесообразные Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 63–64. 379 395 рамки деятельности местного самоуправления, более детально в этих пределах регламентируют данную деятельность органы субъектов Федерации, а местное самоуправление в пределах своей компетенции. Если при этом возникает необходимость урегулирования каких-либо отношений, местное самоуправление делает это с помощью собственных нормативных актов, руководствуясь принципом «все, что не запрещено – разрешено»380. Значимость муниципального элемента российской правовой системы заключается в его близости к нуждам населения муниципальных образований, что обеспечивается участием в муниципальном правотворчестве более широкого круга субъектов правотворческой процедуры принятия «неповоротливым» возможностями инициативы, муниципальных законодательным системы относительной простотой правовых актов, по сравнению с процессом, муниципальных широкими правовых актов адаптивными конкретного муниципального образования к нуждам населения этого муниципального образования. В свою очередь муниципальное правотворчество, представляет собой специфическую взаимосвязанную деятельность общественности и органов местного самоуправления по воплощению интересов населения и закреплению норм, реализующих и гарантирующих эти интересы в соответствующих муниципальных правовых актах. Эту деятельность, правильнее называть муниципальным правотворческим процессом, поскольку суть ее заключается в последовательной смене состояний (этапов, стадий) в промежутке от принятия решения о необходимости муниципального правового акта до вступления в действие нового правового акта, как результата этой деятельности. Муниципальное правотворчество представляет собой одновременно и способ выявления имеющихся интересов населения муниципального образования, связанных с решением вопросов местного значения, и реализацию этих интересов путем их закрепления в соответствующих нормах муниципальных правовых Андреева Л.А. Роль регионального законодателя в формировании нормативной базы и организации нормотворческого процесса органов местного самоуправления // X Макаркинские научные чтения: материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. А.В. Захряпина, Н.П. Макаркина [и др.]. Саранск, 2010. С. 306–309. 380 396 актов. В результате последовательной реализации стадий правотворческого процесса в систему муниципальных правовых актов муниципального образования встраивается и начинает действовать новый муниципальный правовой акт. Кроме того, следует подчеркнуть и необходимость органов местного самоуправления следовать стремительно изменяющемуся законодательству, подкрепленному многочисленными проверками контролирующих и надзорных органов. Федеральные и региональные законы принимаются, как правило, не всегда с отсроченным моментом вступления в силу, а проверки контрольных и надзорных органов (чаще всего органов прокуратуры) зачастую проводятся сразу же после введения в действие очередного закона. Так, например, в соответствии с пунктом 2.3 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 октября 2007 года № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»381 проверки соответствия уставов муниципальных образований изменениям, внесенным в федеральное законодательство (в том числе в Федеральный закон № 131-ФЗ), проводятся, как правило, не позднее одного месяца с момента внесения изменений. При этом внести изменения в устав муниципального образования в указанный срок не всегда представляется возможным, даже если эти изменения не требуют проведения публичных слушаний. С целью решения данной проблемы следует полностью согласиться с мнением Н. Алешковой о необходимости при введении в действие федеральных и региональных законов предусматривать в них разумные сроки, необходимые для подготовки и принятия соответствующих муниципальных правовых актов382. В правотворческом процессе, как и любом другом можно выделить определенные этапы – стадии, каждая из которых характеризуется своими особенностями и заканчивается определенным результатом, отделяющим данную стадию от последующей. Как в данной связи справедливо отмечает С.А. Авакьян Приказ Генпрокуратуры России от 2 октября 2007 г. № 155 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Алешкова Н. Проблемы в сфере муниципального правотворчества и пути их решения // Глава местной администрации. 2012. № 3. С. 16–25. 381 382 397 в отношении законотворческого процесса, законотворческий процесс – понятие многогранное. Это совокупность действий, охватывающих как зарождение идеи законопроекта и его подготовку, так и прохождение в парламенте государства законопроекта, превращение его в закон после подписания и обнародования главой государства383. Данное заключение в полной мере можно отнести и к процессу муниципального правотворчества. Как отмечалось в докладе «Муниципальный правотворческий процесс как одна из наиболее значимых сторон деятельности органов местного самоуправления» на IV Общероссийском муниципальном правовом форуме (2012 г.), в муниципальном правотворческом процессе представляется целесообразным выделить следующие стадии: 1) Правотворческая инициатива, включающая в себя в свою очередь: - планирование муниципального правотворчества; - оформление правотворческой инициативы и внесение проекта муниципального правового акта либо поправки к внесенному другим субъектом правотворческой инициативы проекту. 2) Проведение комплекса экспертиз проекта муниципального правового акта и поправок к нему (юридической, антикоррупционной, лингвистической, финансово-экономической и т.д.). 3) Рассмотрение проекта органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, уполномоченным принимать данный муниципальный правовой акт и принятие по результатам рассмотрения определенного решения. 4) Опубликование и вступление в силу муниципального правового акта. 5) Контроль за исполнением муниципальных правовых актов, в том числе оценка регулирующего воздействия384. Результатом, завершающим муниципальный правотворческий процесс, является муниципальный правовой акт, под которым понимается решение, Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 8–13. 384 Щепачев В. Муниципальный правотворческий процесс как одна из наиболее значимых сторон деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная власть. 2013. № 1. С. 60. 383 398 принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Именно такое определение понятия «муниципальный правовой акт» закреплено в статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ. Однако, как правомерно отмечает Н. Алешкова, анализ норм Федерального закона № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о неполноте термина «муниципальный правовой акт», не учитывающего решения, принимаемые в целях реализации предусмотренных законодательством прав органов местного самоуправления. Так, статьями 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрены права органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. И совершенно очевидно, что решение таких вопросов также требует документального оформления в виде муниципальных правовых актов, даже если они не отражены в уставе муниципального образования в виде конкретных полномочий органов местного самоуправления. Кроме того, несмотря на то, что обеспечение собственной деятельности не является основной целью создания и существования органов местного самоуправления, эта функция опосредованно влияет на качественное решение 399 вопросов местного значения, реализацию переданных государственных полномочий или осуществление иных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В связи с этим есть основания относить акты по организации деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц к актам муниципального правотворчества. Тем не менее, в определение понятия «муниципальный правовой акт», данное в Федеральном законе № 131-ФЗ, указанные акты должностных лиц и органов местного самоуправления не включены. В связи с этим необходимо внесение соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, корректирующих понятие «муниципальный правовой акт»385. В вышеприведенном варианте стадии муниципального правотворческого процесса, в общем и целом соответствуют стадийности законодательного процесса, и это вполне справедливо, поскольку муниципальный правотворческий процесс по своей природе не отличается от других видов правотворчества. В данной связи необходимо принять во внимание различные точки зрения, высказываемые правоведами в отношении стадий правотворчества. Например, С.С. Алексеев выделяет в законодательном процессе четыре стадии: законодательная инициатива; принятие подготовленного законопроекта в законодательном органе к рассмотрению и обсуждению; принятие законопроекта; официальное опубликование закона386. Ю.А. Тихомиров прогнозирование и выделяет планирование; в законотворчестве внесение предложений шесть о стадий: разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу387. Отдельные авторы, например М.Н. Бродский и А.А. Ливеровский, выделяют семь стадий: инициирование проекта закона; разработка проекта закона; внесение Алешкова Н. Проблемы в сфере муниципального правотворчества… С. 16–25. Алексеев С.С. Право: Азбука. Теория. Философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 89–90. 387 Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 182. 385 386 400 проекта закона; рассмотрение проекта закона; подписание либо повторное рассмотрение закона; опубликование закона; внесение изменений в закон388. То есть мнения ученых в определении стадий правотворческого процесса расходятся, вместе с тем наиболее конструктивным представляется приведенное выше деление правотворческого процесса на четыре стадии, учитывая, что каждая стадия подразделяется на соответствующие подстадии. В рамках обозначенной темы следует рассмотреть подробнее первую стадию: «правотворческая инициатива». Федеральный закон № 131-ФЗ не дает определения понятия «правотворческой инициативы» на муниципальном уровне. Однако содержание и объем данного понятия можно определить из анализа ряда положений данного Закона. В частности, из положений статей 7, 17, 22, 25, 26, 27, 28, 43 – 46 Федерального закона № 131-ФЗ становится ясно, что правотворческая инициатива – это осуществление определенным субъектом принадлежащего ему на основании Закона или устава муниципального образования права вносить проекты муниципальных правовых актов в орган, уполномоченный издавать данный вид муниципального правового акта. Очевидно, что институт правотворческой инициативы в муниципальном правотворческом процессе намного шире аналогичного института законодательной инициативы. В первую очередь по причине установленного Федеральным законом № 131-ФЗ открытого перечня субъектов правотворческой инициативы, так как данным Законом в статье 46 закреплено, что перечень субъектов правотворческой инициативы может быть расширен в уставе муниципального образования. Второй причиной является широта предмета данного правового института. Если в отношении законодательной инициативы таковым предметом являются проекты законов, причем для каждого вида законов субъект Бродский М.Н., Ливеровский А.А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. СПб., 2000. С. 90. 388 401 законодательной инициативы конкретно определен, то в муниципальном правотворческом процессе предметом правотворческой инициативы, исходя из буквального понимания содержания статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ, являются проекты всех муниципальных правовых актов. Федеральный закон № 131-ФЗ содержит достаточно широкий перечень субъектов правотворческой инициативы, закрепленный в части 1 статьи 46, согласно которой проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. При этом закрепленное на уровне Федерального закона № 131-ФЗ право граждан инициировать принятие муниципального правового акта, являясь важнейшей гарантией непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, нуждается в определенной корректировке. Так, установленный максимальный предел минимальной численности инициативной группы в 3 % существенно снижает значимость этой гарантии для населения крупных городов. Ведь даже при численности населения, равной 500 тыс. человек, из которых приблизительно 80 % обладают избирательным правом, максимальный предел минимальной численности может составить 12 тыс. человек, что делает весьма затруднительным осуществление правотворческой инициативы населением. Получается, что для того, чтобы инициировать муниципальный правовой акт, необходимо заручиться поддержкой такого значительного количества человек, каждый из которых должен быть не только ознакомлен с проектом инициируемого муниципального правового акта, но и согласиться с его содержанием. Для этого, во-первых, потребуется большое количество времени, а во-вторых, материальных средств, что делает практически невозможным 402 инициирование гражданами муниципального правового акта в крупных муниципального образованиях. Реально такую процедуру можно осуществить лишь в населенных пунктах с численностью населения до 10 тыс. человек. Логично было бы дифференцированное закрепить значение в Федеральном максимального законе предела № 131-ФЗ минимальной численности инициативной группы граждан в зависимости от численности населения муниципального образования, аналогично тому, как это установлено в отношении количества депутатов представительного органа местного самоуправления в части 6 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Однако даже имеющаяся редакция статьи 26 Федерального закона № 131-ФЗ не препятствует представительным органам местного самоуправления учитывать в своих решениях численность населения муниципального образования при установлении минимальной численности инициативной группы в пределах ее максимального размера, закрепленного Федеральным законом № 131-ФЗ. В большинстве случаев инициированию муниципального правового акта предшествует планирование правотворческих инициатив. При этом такое планирование не следует рассматривать как самостоятельную стадию муниципального правотворческого процесса, поскольку оно неотделимо от стадии инициирования проекта муниципального правового акта и присуще не всем субъектам правотворческой инициативы, а лишь тем, для которых правотворчество является одним из основных способов реализации своей компетенции. Само планирование может быть представлено текущими программами правотворческой деятельности, разрабатываемыми сроком на один-два года, перспективными программами деятельности на весь срок полномочий представительного или иного органа местного самоуправления, либо планами работы (на год, квартал, месяц) органа местного самоуправления, в котором отдельным блоком запланированы вопросы, для решения которых необходимо принять соответствующий муниципальный правовой акт. 403 Планирование муниципального правотворчества следует рассматривать, как элемент стадии инициации муниципального правотворческого процесса, поскольку, во-первых, планирование неотделимо от инициирования проекта муниципального правового акта, а во-вторых, присуще не всем субъектам правотворческой инициативы, а лишь тем, для которых правотворчество является одним из основных способов реализации своей компетенции. Планирование правотворчества обусловлено следующими целями: вопервых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав населения муниципального образования. Во-вторых, соответствовать компетенции органа, самоуправления, его издающего, планируемый должностного отвечать акт должен лица местного потребностям развития муниципального образования, быть направленным на реализацию данной компетенции. Следует согласиться с мнением А.В. Канчукоевой, которая подчеркивает значимость этапа планирования в правотворческом процессе, отмечая, что в современных условиях реформирования социальной, экономической, политической жизни, достижения заранее определенных целей планирование правотворческого процесса имеет важное значение и в силу необходимости концентрации усилий всех субъектов процесса подготовки и принятия нормативных правовых актов. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки мероприятия, документов включая высокого качества, консультирование провести с подготовительные ведущими научными и образовательными учреждениями389. Канчукоева А.В. Планирование как условие эффективности подготовки и принятия нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2006. № 8. С. 14–17. 389 404 Особое значение на этапе планирования имеет вопрос об установлении уровня правового регулирования, соответствующего значимости правоотношения которое необходимо урегулировать. Необходимо не только заранее четко определиться, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне соответствующего муниципального правового акта, но решить вопрос как планируемый муниципальный правовой акт будет встроен в сложившуюся систему муниципальных правовых актов. Какие действующие правовые акты придется изменить или дополнить, какие акты отменить, а какие разработать и принять в связи с новым регулированием правоотношения. На стадии планирования необходимо также определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые и другие, а также возможные затраты, необходимые для его реализации и их соизмеримость с ожидаемыми результатами. Для решения обозначенных задач, на этапе планирования и разработки муниципального правового акта необходимо собрать все необходимые материалы для уяснения необходимости и актуальности принятия соответствующего муниципального правового акта, четкого обоснования его цели и основного содержания. На этапе планирования необходимо не только заранее четко определиться, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне соответствующего муниципального правового акта, но и решить вопрос, как планируемый муниципальный правовой акт будет встроен в сложившуюся систему муниципальных правовых актов, какие действующие правовые акты придется изменить или дополнить, какие акты отменить, а какие разработать и принять в связи с новым регулированием правоотношения. Поэтому очень важно организовать грамотное и рациональное планирование правотворческой работы органов местного самоуправления. При составлении программ или планов правотворческой работы органов местного самоуправления необходимо определить орган или должностное лицо местного самоуправления, ответственных за подготовку проекта муниципального 405 правового акта, а также решить вопрос о том, каких специалистов необходимо привлечь к участию в работе над будущим проектом, установить примерные сроки внесения подготовленных проектов муниципальных правовых актов. С этапом планирования правотворческого процесса неразрывно связан такой элемент любого правотворческого процесса, как прогнозирование, так как еще на стадии планирования желательно всесторонне оценить необходимость его издания и спрогнозировать последствия его принятия. Для включения в план правотворческой работы пункта, предусматривающего принятие муниципального правового акта, следует ответить на два вопроса: - каковы возможные экономические, политические, социальные, правовые, экологические, демографические и другие последствия действия будущего муниципального правового акта; - какие затраты материальных, финансовых и других ресурсов потребуются для реализации положений будущего муниципального правового акта, соответствуют ли такие затраты ожидаемым результатам. Работа по прогнозированию не завершается после составления плана правотворческой работы: процесс разработки проекта муниципального правового акта, проведение экспертизы муниципального правового акта также включают в себя элементы прогнозирования. К сожалению, пока еще достаточно распространена ситуация, при которой муниципальные правовые акты по тем или иным причинам не достигают своих правовых целей, то есть являются неэффективными. Для предотвращения подобной ситуации, любой проект муниципального правового акта необходимо подвергать соответствующей проверке на его будущую эффективность. Представляется, что прогноз в правотворчестве должен соответствовать следующим требованиям: 1) должны быть исследованы возможные варианты развития прогнозируемого объекта (отрасли права, системы нормативных правовых актов либо отдельного закона) с целью определения наиболее оптимального решения; 406 2) должен быть сделан опирающийся на фактические и эмпирические данные расчет позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов; 3) необходимо учитывать, что изменение сложившегося правового регулирования не только решает определенные проблемы, но и нередко связано с появлением определенных отрицательных моментов. В связи с этим неотъемлемой частью прогноза является прогнозирование эффективности решения, предлагаемого авторами прогноза; 4) поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых экспертов; 5) в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно важных областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования должно стать изучение общественного мнения; 6) существенным элементом прогноза должна стать проверка предлагаемого законодательного решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования с целью недопущения пробелов в законе. Перечисленные позиции должны являться обязательными правилами при составлении прогноза. Вместе с тем, в зависимости от характера и объема прогнозируемого объекта, могут использоваться факультативные правила. Например, как отмечают В.И. Радченко, О.А. Иванюк, И.В. Плюгина, А.М. Цирин, Г.Т. Чернобель, если предмет прогнозирования имеет развитое правовое регулирование за рубежом, то целесообразно применение методов сравнительного правоведения; при прогнозировании законодательства, касающегося хозяйственно-экономических отношений, либо связанного со значительным вмешательством в сферу социальных отношений, могут 407 использоваться математическое моделирование, статистические приемы и так далее390. То есть для прогнозирования правовых последствий действия норм муниципального правового акта, при проведении экспертизы, безусловно, необходимо привлекать к работе над проектом специалистов той сферы правоотношений, на регулирование которых направлен рассматриваемый проект. Кроме этого следует тщательно изучить практику применения по данному вопросу нормативных правовых актов других уровней правовой системы, а также аналогичных правовых актов принятых в других муниципальных образованиях или других государствах, а также правоприменительную, в том числе и судебную практику. Прогнозируя возможную эффективность будущего муниципального правового акта, отдельное внимание необходимо обратить на логичность построения муниципального правового акта. Нормы, из которых построен муниципальный правовой акт, должны располагаться в той последовательности, которая обеспечивает логическое развитие, раскрытие цели, которой он посвящен. Каждый муниципальный правовой акт, нацеленный на решение того или иного вопроса местного значения, должен быть построен таким образом, чтобы содержащиеся в нем нормы были взаимообусловлены и достаточны для реализации органами местного самоуправления своих полномочий по решению вопросов местного значения в сфере, обозначенной целью проекта. Избегая излишней детализованности, «зарегулированности», которая чревата возможными столкновениями с нормами других правовых актов, в том числе и большей юридической силы (коллизиями), следует не допускать и наличия неурегулированных вопросов (правовых пробелов). В случае если достижение установленной цели муниципального правового акта возможно посредством нескольких взаимоисключающих способов, в проекте Радченко В.И., Иванюк О.А., Плюгина И.В., Цирин А.М., Чернобель Г.Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права, 2008. № 8. С. 3–14. 390 408 муниципального правового акта следует закреплять те способы и средства, эффективность и правомерность которых не вызывает сомнений. Правовая цель прослеживаться муниципального из его правового акта должна четко содержания, необходимо избегать включения в муниципальный правовой акт непоследовательных, декларативных норм, норм, регулирующих правоотношения, не относящиеся к изначальной цели муниципального правового акта, также следует избегать необоснованного применения отсылочных норм. Применение отсылочных норм требует четкой привязки к цели нормативного правового акта. К сожалению, на практике наблюдается частое злоупотребление отсылочными нормами. По справедливому утверждению Ю.А. Тихомирова допустимы отсылки к нормам закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и конкретными, специальными положениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданны тогда, когда надо выявить правообразующий источник данного закона. Возможны отсылки к международным актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы оправданны тогда, когда необходимо удлинить «правовую связь» и определить основания для издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт. По своему объему отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо его части, к закону в широком смысле, к законодательству. Они касаются как действующих, так и предполагаемых правовых актов. Причем во всех случаях нужно соблюдать меру, не допуская ошибок в выборе их видов, а также избыточности, игнорирования или недооценки391. При внимательной проработке проекта муниципального правового акта, нацеленной на достижение его максимальной эффективности, действие принятого 391 Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права. 1999. № 11. С. 115–121. 409 муниципального правового акта не повлечет за собой непредусмотренные им правовые последствия, и правовой акт достигает своих целей в полном объеме. Для предотвращения ошибок в правотворчестве должна стать ключевой стадия проведения правовой экспертизы проектов муниципальных правовых актов, направленная на достижение должного качества нормативного акта как результата правотворческой деятельности. Задача, стоящая перед экспертом, осуществляющим правовую экспертизу проекта правового акта, достаточно объемная. Приступая к работе над поступившим на экспертизу проектом муниципального правового акта, необходимо ответить на ряд вопросов: - действительно ли имеется потребность в урегулировании тех или иных отношений на муниципальном уровне, имеются ли отсылки к предполагаемому муниципальному правовому акту в законодательстве, уставе муниципального образования и отсутствуют ли действующие правовые акты, уже урегулировавшие данные правоотношения; - входит ли решение данного вопроса в компетенцию органа местного самоуправления, уполномоченного издавать муниципальный правовой акт, проект которого рассматривается; - есть ли необходимость до принятия муниципального правового акта изучить результаты опроса общественного мнения и необходимые статистические данные; - какие правовые цели преследуются изданием нового документа; - какие действуют нормативные правовые акты федерального и регионального уровней по данному вопросу либо по аналогичным вопросам; - какова практика применения имеющихся правовых актов по данному вопросу, в том числе и аналогичных муниципальных правовых актов других муниципальных образований; - компетенцию каких должностных лиц затрагивают нормы муниципального правового акта и проведено ли согласование представленного проекта с этими должностными лицами; 410 - каковы возможные последствия действия будущего муниципального правового акта: экономические, политические, социальные, правовые, экологические, демографические и другие; - какие затраты материальных, финансовых и других ресурсов необходимы для реализации положений муниципального правового акта, проект которого рассматривается, соответствуют ли такие затраты ожидаемым результатам? Для ответа на эти вопросы эксперт как минимум должен владеть системным, сравнительно-правовым и формально-юридическим научными методами. Непосредственно экспертиза проекта правового акта и поправок к нему включает в себя правовую и специализированную оценку содержащихся в нем положений. Правовая оценка представляет собой проверку соответствия положений проекта нормам Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству, уставу муниципального образования и другим муниципальным правовым актам большей юридической силы, принятым по данному вопросу, а также соответствия требованиям, предъявляемым к форме проекта муниципального правового акта и прилагаемым к нему документам, правилам юридической техники, закрепленным в соответствующих положениях, правилах и т.п. Здесь также применяется системный формально-юридический метод научных исследований. Обязательность при разработке проектов правовых актов применения системного формально-юридического метода правового исследования косвенно предусмотрена устанавливающей статьей основные 15 Конституции принципы Российской построения правовой Федерации, системы в Российской Федерации, в частности закрепляет требование, согласно которому все иные нормативные правовые акты, принимаемые на территории Российской Федерации, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой 411 системы. Следовательно, именно с проверки на соответствие нормам Конституции и нормам международных правовых актов, ратифицированных Российской Федерацией, следует начинать правовую оценку проекта муниципального правового акта. В свою очередь, согласно статье 7 Федерального закона № 131-ФЗ, кроме Конституции Российской Федерации муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Также важным этапом является проверка соответствия рассматриваемого проекта муниципального правового акта муниципальным правовым актам большей юридической силы. Статья 43 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает в качестве актов высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов – устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), из чего следует, что положения исследуемого проекта муниципального правового акта не должны противоречить уставу муниципального образования или решениям, принятым на местном референдуме (сходе граждан). При выявлении противоречий они должны быть устранены еще в процессе подготовки данного акта либо должен быть поставлен вопрос о необходимости отклонения проекта муниципального правового акта, если выявленные противоречия устранить невозможно. После установления отсутствия в проекте муниципального правового акта противоречий нормативным актам большей юридической силы или их устранения (при наличии) можно приступить к проверке соответствия исследуемого проекта требованиям юридической техники. Как справедливо отмечает Г.Г. Янбекова, эффективность закона зависит не только от степени проработки его концепции, но также от адекватности и четкости ее юридикотехнического отображения. С помощью законодательной 412 техники удается оптимальным образом сформулировать и развить идею закона, установить его будущее место в системе законодательных актов, донести нормативные предписания до адресата в наиболее удобной для правопонимания и правоприменения форме. В связи с этим положительным фактором разработки и принятия качественного закона видится соблюдение особых правил и приемов формирования правовых предписаний, то есть юридической техники392. При подготовке проектов муниципальных правовых актов требования юридической техники связаны с выбором формы муниципального правового акта, наличием необходимых реквизитов, правильностью построения и оформления текста муниципального правового акта, грамотностью, ясностью языка проекта муниципального правового акта, однозначностью содержащихся в нем терминов и понятий. Сами по себе требования юридической техники нормативно не закреплены и могут устанавливаться непосредственно правотворческим органом. Учитывая количество муниципалитетов, ни о какой унификации муниципального уровня российской правовой системы говорить, не приходится. Возвращаясь к вопросам предыдущей главы настоящей работы, во взаимосвязи с темой данного параграфа, следует отразить позицию А.Ю. Кирьянова, согласно которой «законодательно закрепленная возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями порождает проблему определения круга таких полномочий, порядка наделения их полномочиями… и способствует возникновению коррупционных отношений. Процесс передачи государственных полномочий в большей степени подвержен коррупционным явлениям. Это объяснимо следующими факторами: наличием коррупциогенных факторов в правовых актах, определяющих порядок передачи государственных полномочий органам местного самоуправления; правомочностью органов, осуществляющих прием и передачу полномочий, виды нормативных актов, принимаемых в связи с передачей и Янбекова Г.Г. Проблемы использования юридической терминологии в законах // Законодательные исследования. Выпуск 6. Секретариат Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан. Уфа, 2010. С. 78–86. 392 413 приемом государственных полномочий. Например, по-прежнему остается дискуссионным место правовых договоров в системе правовых отношений органов государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления и их коррупционная экспертиза. Оптимизация взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления будет способствовать повышению эффективности государственной и муниципальной политики в борьбе с коррупцией, проведением экспертиз и укреплении основ народовластия»393. Таким образом, можно сделать вывод, что проведение антикоррупционной экспертизы в настоящий период времени имеет принципиально важное значение. В поддержку данного вывода можно привести позицию Ф.П. Науменко и Л.А. Андреевой, согласно которой главная задача местного управления состоит в правильной организации деятельности людей с целью обеспечения безопасного и перспективного развития местного сообщества. Однако если управленческое решение не будет отвечать даже формальным критериям юридической чистоты, не будет исключать потенциальной возможности для развития в практике его реализации неопределенности и злоупотреблений, то усилия по выстраиванию современной эффективной модели администрирования окажутся тщетными394. Экспертиза проекта муниципального правового акта завершается составлением мотивированного экспертного заключения, в котором отражаются полученные результаты, приводятся аргументы, обосновывающие те или иные замечания к проекту или их отсутствие, и формулируется соответствующий вывод об отсутствии замечаний к проекту или о необходимости его доработки, изменения, дополнения либо отклонения. Только при качественно проведенной правовой экспертизе проекта и после устранения всех выявленных недостатков принятый муниципальный правовой акт не только сможет эффективно регулировать правоотношения, связанные с реализацией местного самоуправления, но и создаст условия, способствующие Кирьянов А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов органов местного самоуправления на коррупциогенность: проблемы и перспективы // Российская юстиция. 2011. № 5. С. 2–4. 394 Науменко Ф.П., Андреева Л.А. Антикоррупционный анализ нормативного правового акта (на примере Новгородской области) // Безопасность бизнеса. 2010. № 3. С. 36–39. 393 414 повышению уровня правосознания субъектов этих правоотношений, повышению авторитета органов местного самоуправления как уровня публичной власти. Основной методологической проблемой осуществления правовых экспертиз является отсутствие единых и общеобязательных, научно обоснованных требований, как к процессу производства экспертиз, так и к самим проектам правовых актов. Правовой работе продолжительный промежуток времени не уделялось должного внимания. Этому вопросу в 1970 году было посвящено специальное совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве»395, после которого данным вопросом всерьез не занимались ни на одном уровне публичной власти. И в результате возникал целый ряд вопросов, связанных с правовой работой в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Те правовые акты, которые можно применять при производстве правовых экспертиз (Федеральные законы от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»396, от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»397 и другие), не решают проблемы. На сегодняшний день существуют отдельные рекомендательные документы, разработанные федеральными органами государственной власти и направленные на установление единых требований к подготовке и оформлению проектов федеральных законов. К ним относятся Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации более десяти лет назад398. Впоследствии, в 2003 году вышли Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленные Главным Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1978. № 8. Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4556. 397 Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609. 398 Письмо Министерства юстиции РФ от 23 февраля 2000 г. № 1187-ЭР «О Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов федеральных законов» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 395 396 415 государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Собрания Российской Федерации, Государственной Правовым Думы Федерального управлением Аппарата Правительства Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации399. Помимо обозначенных документов, Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 года № 576 утверждены Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов400. Данный документ имеет обязательную юридическую силу для всех федеральных органов исполнительной власти. При этом данное Постановление Правительства уже шесть раз подвергалось корректировке. Из последних документов, направленных на упорядочение процесса подготовки и оформления проектов нормативных правовых актов, и имеющихся в свободном доступе в справочно-правовых системах (т.е. общедоступных для использования в работе широкому кругу специалистов), можно назвать Справочник по оформлению нормативных правовых актов в Администрации Президента Российской Федерации, который подготовлен Государственноправовым управлением Президента Российской Федерации и направлен на обеспечение единообразного написания отдельных наименований, слов и словосочетаний при подготовке проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, распоряжений Администрации Президента Российской Федерации, а также проектов других документов401. Подводя итог вышеизложенному, необходимо выделить основные направления решения методологических проблем проведения экспертиз проектов правовых актов: Письмо Аппарата Государственной Думы Российской Федерации от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 400 Собрание законодательства РФ. 2001. № 32. Ст. 3335. 401 Справочник по оформлению нормативных правовых актов в Администрации Президента Российской Федерации (по состоянию на 10 июня 2013 г.) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 399 416 1) необходимо разработать и принять Федеральный закон «О порядке подготовки проектов нормативных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления», направленный на упорядочение всей системы действующих в России нормативных актов, создание научно обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму правового акта, обеспечение законности в процессе принятия правотворческих решений и устанавливающий единые требования к проектам нормативных правовых актов всех уровней российской правовой системы, единую методику проведения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта, единые требования к форме и содержанию экспертного заключения. Как отмечает Е.А. Лукьянова, о необходимости принятия «закона о законах» высказывались А.В. Мицкевич, С.В. Поленина, И.С. Самощенко, Д.А. Ковачев, Ю.А. Тихомиров, А.С. Пиголкин, И.Ф. Казьмин и другие ученые. Об этом единодушно высказывается все больше представителей муниципального сообщества, а также специалистов в сфере государственного и муниципального управления. Более того, автор изложил подробную характеристику пожеланий к данному законопроекту402. Проект данного закона активно обсуждался Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в рамках Доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2005 году, размещенном на официальном сайте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации403. Вместе с тем, невзирая на осознанную необходимость принятия данного закона, ситуация не сдвигается с места. 2) необходимо установить на законодательном уровне ответственность органа публичной власти и должностного лица за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Экспертиза проекта муниципального правового акта завершается составлением мотивированного экспертного заключения, в котором отражаются 402 403 Лукьянова Е.А. Закон о законах // Законодательство. 1999. № 11. С. 79–87. URL: http://council.gov.ru/press-center/news/24118. 417 полученные результаты, приводятся аргументы, обосновывающие те или иные замечания к проекту или их отсутствие, и формулируется соответствующий вывод об отсутствии замечаний к проекту, или о необходимости его доработки, изменения, дополнения либо отклонения. Как правило, вопросы целесообразности принятия муниципального правового акта не решаются правовой экспертизой, поэтому вывод о нецелесообразности принятия муниципального правового акта, проект которого исследовался, может иметь только рекомендательный характер, а окончательное решение будет принимать тот орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие данного муниципального правового акта. Только при качественно проведенных этапах планирования и прогнозирования в муниципальном правотворчестве принятый муниципальный правовой акт не только сможет эффективно встроиться в систему муниципальных правовых актов, создав условия для полного урегулирования правоотношений в той или иной сфере, но и будет способствовать повышению уровня правосознания субъектов этих правоотношений, повышать авторитет органов местного самоуправления, как уровня публичной власти. Поскольку урегулировать конкретное правоотношение в сфере осуществления местного самоуправления можно путем подготовки нового муниципального правового акта либо внесения изменений и (или) дополнений в действующие муниципальные правовые акты, принятия новой редакции действующего муниципального правового акта, а также путем предложения поправок в уже внесенные в компетентный орган проекты муниципальных правовых актов, то и правотворческая инициатива может иметь форму: - проекта муниципального правового акта; - проекта муниципального правового акта о внесении изменений и (или) дополнений в действующие муниципальные правовые акты; - проекта новой редакции действующего муниципального правового акта; - поправки к проекту муниципального правового акта. 418 Внесение поправок на практике осуществляется только к проектам муниципальных коллегиальным правовых актов, правотворческим рассматриваемых органом, и которым принимаемых является только представительный орган местного самоуправления. При издании правовых актов главой муниципального образования, главой местной администрации или иными должностными лицами, вместо поправок на стадии согласования проекта, вносятся замечания и предложения одновременно с визированием проекта, в процессе прохождения процедуры согласования проекта муниципального правового акта с заинтересованными лицами. Перечень и форма прилагаемых к проекту муниципального правового акта документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. Соответственно в каждом муниципальном образовании должно быть принято как минимум два муниципальных правовых акта: 1) правовой акт представительного органа местного самоуправления о порядке внесения и оформления правовых актов представительного органа местного самоуправления и поправок к ним; 2) правовой акт главы муниципального образования и (или) местной администрации о порядке внесения и оформления правовых актов главы муниципального образования и местной администрации. В данных нормативных правовых актах должны быть закреплены требования к структуре нормативного правового акта, его реквизитам, оформлению, порядку его подготовки и внесения и другие вопросы. В отношении отдельных видов муниципальных правовых актов Федеральный закон № 131-ФЗ содержит обязательные требования к порядку их подготовки, содержанию и срокам внесения. Так, в соответствии с частью 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме 419 случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки, вопросы о преобразовании муниципального образования обязательно должны выноситься на публичные слушания. Перед проведением публичных слушаний необходимо заблаговременно ознакомить жителей муниципального образования с проектом муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания. Порядок такого ознакомления определяется уставом муниципального образования и (или) соответствующим нормативным правовым актом его представительного органа. На самих публичных слушаниях должны быть рассмотрены замечания и предложения, поступившие от жителей муниципального образования. Результаты публичных слушаний должны быть также опубликованы (обнародованы), что предусмотрено частью 4 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ. В соответствии с частью 5 статьи 31 Федерального закона № 131-ФЗ в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан должны быть установлены дата и сроки проведения опроса, формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса, методика проведения опроса, форма опросного листа, минимальная численность жителей муниципального 420 образования, участвующих в опросе. Данное требование обязательно должно быть соблюдено при подготовке проекта нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления о назначении опроса граждан. Отдельное внимание в Федеральном законе № 131-ФЗ уделено содержанию устава муниципального образования. При этом в проекте устава муниципального образования должны быть изложены все предусмотренные федеральным законодательством вопросы. Представляется недопустимым применять отсылочные нормы для закрепления в уставе вопросов, которые согласно Федеральному закону № 131-ФЗ и другим федеральным законам должны включаться в его текст. Например, если федеральным законом установлено, что уставом муниципального образования должен быть определен перечень вопросов местного значения, то изложен должен быть именно перечень, а не норма, отсылающая к самому указанному закону. Если в федеральном законе имеются нормы, предписывающие урегулировать тот или иной особо значимый вопрос именно в уставе муниципального образования, а не в нижестоящем муниципальном правовом акте, то в данных случаях отсылочные нормы просто незаконны. Нельзя, чтобы нижестоящие муниципальные правовые акты содержали положения, регулирующие более значимые правоотношения, чем регулирует муниципальный правовой акт большей юридической силы. Более того, включаемые в устав нормы должны подробно регламентировать те или иные правоотношения, установление которых предусмотрено федеральным законодательством. При этом на практике, как справедливо отмечает А.Н. Костюков, представительные органы в основном включают в уставы положения, наличие которых в обязательном порядке требует Федеральный закон № 131-ФЗ, и не стремятся к инициативной регламентации иных вопросов на уровне устава, что в отдельных случаях приводит к спорам о компетенции между органами и должностными лицами местного самоуправления и правовым коллизиям404. Даная 404 Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика: монография. М., 2012. С. 75. 421 проблема подробно рассматривалась в главе 3 настоящей работы, и с целью ее разрешения в приложении к данной работе приведен соответствующий проект федерального закона. Более того, Л.Г. Рагозина правомерно замечает, что, как показывает практика, положения уставов муниципальных образований преимущественно дублируют положения федеральных законов, а органы местного самоуправления лишены функций нормативного регулирования по большинству (68 %) вопросов местного значения405. Еще одно требование к проекту устава муниципального образования и проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования закреплено в части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, а именно данные проекты подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении, не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Согласно частям 2 и 3 статьи 45 Федерального закона № 131-ФЗ, если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования (на местном референдуме или сходе граждан), дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать трех месяцев. 405 URL: http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=197&mat_id=371. 422 Остальные требования к проектам муниципальных правовых актов устанавливаются самими органами или должностными лицами, уполномоченными принимать данный муниципальный правовой акт, однако существуют общие (универсальные) требования, несоблюдение которых приведет к значительному снижению эффективности самого муниципального правотворчества. В данной связи особо нужно отметить важность согласования подготовленного проекта муниципального правового акта с заинтересованными органами и проведения правовой экспертизы проекта для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов муниципальных правовых актов. В процессе разработки проекта муниципального правового акта необходимо взаимодействовать с представителями заинтересованных органов, проводить консультации с соответствующими специалистами, имеющими необходимый опыт работы в затрагиваемой проектом муниципального правового акта области, которые могут помочь не допустить появления в муниципальном правовом акте каких-либо недостатков. Это также позволит предотвратить появление разногласий по проекту муниципального правового акта при проведении процедуры его согласования. Все более актуальное значение для муниципального правотворчества приобретает участие в подготовке проектов правовых актов широких слоев общественности, специалистов, ученых и практиков для всестороннего обсуждения подготавливаемого проекта муниципального правового акта. К сожалению, в муниципальном правотворчестве пока еще редко практикуется предварительное обсуждение концепции проекта в местной печати, других средствах массовой информации, на научно-практических конференциях, собраниях населения муниципального образования, что отдаляет муниципальную власть от населения, а ведь именно муниципальная власть призвана стать наиболее близкой к населению властью, важнейшим механизмом формирования гражданского общества. 423 При оформлении документов необходимо соблюдать правила, обеспечивающие юридическую силу документов, оперативное и качественное их исполнение и поиск, возможность обработки документов с помощью информационных технологий. В данной связи совершенно справедливо мнение А.А. Меньшиковой о том, что «законотворчество – это многоступенчатый, длительный процесс, требующий серьезного информационно-технического обеспечения… В результате объединения опыта, технологий и ресурсов идет развитие по эффективному механизму создания распространения информационных правовой технологий информации… в правовой Повышение сфере и эффективности законодательного процесса, а равно и законотворческих решений невозможно без использования информационно-правовых ресурсов и без применения новых информационных технологий. В настоящее время как никогда важна роль информационных технологий во всех сферах человеческой деятельности, и законотворчество не является исключением»406. Проект муниципального правового акта должен оформляться на соответствующем бланке установленного образца, иметь комплекс обязательных реквизитов и стабильный порядок их расположения. Структура муниципального правового акта должна включать в себя как минимум две части: констатирующую, в которой излагаются цели и задачи предписываемых действий и их правовые обоснования, послужившие причиной его подготовки, и распорядительную часть, в которой содержатся сами предписываемые действия. Документы, утверждаемые муниципальным правовым актом (правила, порядок, план, программа, перечень и иные), могут оформляться в виде приложений к муниципальному правовому акту. Реквизиты муниципального правового акта должны включать наименование органа, издавшего муниципальный правовой акт, или должностного лица, название вида документа (его предусмотренной Федеральным законом № 131-ФЗ Меньшикова А.А. Применение информационных технологий в законодательном процессе // Законодательные исследования. Выпуск 6. Секретариат Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан. Уфа, 2010. С. 78–86. 406 424 формы), заголовок, дату принятия (издания) документа, регистрационный номер, подпись уполномоченного должностного лица. И хотя последние три реквизита проставляются уже после принятия (издания) муниципального правового акта, проект муниципального правового акта должен содержать соответствующее предварительное оформление: предусмотренные бланком и образцами оформления места для номера, даты и подписи. Наименование органа или должностного лица, принявшего (издавшего) нормативный правовой акт указывается в точном соответствии с уставом муниципального образования и другими правовыми актами, закрепляющими наименование должностей муниципальной службы. Вид муниципального правового акта должен соответствовать компетенции органа (должностного лица) местного самоуправления и вопросам, по которым он принимается, в соответствии со статьей 43 Федерального закона № 131-ФЗ. Заголовок, представляя собой краткое изложение содержания муниципального правового акта – предмет правового регулирования, должен быть максимально кратким и емким, точно передавать смысл текста. Текст проекта любого муниципального правового акта, составленного с соблюдением правил правотворческой техники, должен отвечать требованиям полноты, точности, доступности и лаконичности норм, содержащихся в муниципальном правовом акте, что позволяет создать оптимальные условия для последующего правильного применения правовых актов. Очень часто в правоприменительной практике нет однозначного понимания смысла правовых норм, содержащихся в муниципальных правовых актах. Чаще всего это связано не столько с профессионализмом правоприменителя, сколько с неясностью, некорректностью самой нормы муниципального правового акта. Многие положения муниципальных правовых актов не исключают различного их понимания, что приводит к произвольному их толкованию и, следовательно, к произвольному применению либо игнорированию. В результате допускается нарушение важнейшего конституционного принципа: равенства всех перед законом и судом, снижается уровень правовой культуры, теряется авторитет 425 органа местного самоуправления, издавшего муниципальный правовой акт, как органа одного из уровней публичной власти. Для недопущения произвольного применения норм, содержащихся в муниципальных правовых актах, необходимо соблюдать требования к применяемым выражениям и терминам, которые должны быть четкими, понятными и однозначными. Немаловажна также и универсальность выражений и терминов, применяемых в муниципальных правовых актах, что означает применение во всех муниципальных правовых актах, регулирующих конкретный вид правоотношений, одинаковых выражений и терминов, без неоправданных синонимов и вариаций. Необходимо полностью исключить недомолвки и двусмысленности в муниципальных правовых актах, допускающие произвольное их понимание и, что самое негативное, – произвольное их применение. Не напрасно А.Я. Сухарев замечает, что к составляющим юридической техники традиционно относят и юридические термины – словесные обозначения государственно-правовых понятий, с помощью которых выражается и закрепляется содержание нормативно-правовых предписаний государства407. По мнению ряда авторов, юридический термин – слово или словосочетание, с предельной точностью выражающее то или иное правовое понятие и обладающее устойчивостью, а также однозначностью (по крайней мере, стремящееся к ней)408. Данное определение представляется наиболее верно характеризующим смысл понятия «юридический термин». Также очень важно не допускать недосказанности муниципальных правовых актов, о чем уже отмечалось выше применительно к содержанию уставов муниципальных образований. Речь идет о распространенной практике излишнего применения отсылочных норм – тех, которые адресуются нормативным правовым актам нижестоящего уровня. Переизбыток отсылочных Большой юридический словарь / В.А. Белов [и др.]; под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 695. 408 Картухин В.Ю. Отдельные аспекты использования юридической терминологии как средства законодательной техники в правотворчестве субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 8. С. 25–28; Законодательная техника: Науч. – практ. пособие / Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Российской Федерации; Под ред. Ю.А.Тихомирова. – М., 2000. С. 81. 407 426 норм, к сожалению, можно наблюдать во многих муниципальных правовых актах, в том числе и в уставах муниципальных образований. Понятно, что все в одном акте предусмотреть сложно, но основные принципы и положения нормативного регулирования той или иной сферы деятельности должны в нем присутствовать. Эффективно регулировать правоотношения можно лишь с помощью тех правовых актов, которые максимально полно и конкретно определяют права и обязанности субъектов правоотношения, четко формулируют гарантии их обеспечения. Декларативностью грешат многие правовые акты, в том числе и муниципальные. Лаконичность в правотворчестве – это оптимально краткое и ясное изложение мысли инициатора проекта правового акта при сохранении полноты его содержания. Соблюдение требования экономичности в муниципальных правовых актах позволит свести к минимуму акты, принимаемые по одному и тому же вопросу сделать систему муниципальных правовых актов муниципального образования более упорядоченной. Таким образом, соблюдение правил оформления проектов и правотворческой техники при подготовке позволяет создать ясный, четкий, доступный для его точного понимания и лаконичный муниципальный правовой акт, что сделает его последующее применение максимально эффективным. После внесения согласованного со всеми заинтересованными лицами проекта муниципального правового акта его дальнейшая судьба складывается в зависимости от особенностей органа, который уполномочен его рассмотреть и принять в порядке, установленном уставом муниципального образования. Согласно пункту 6 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, порядок принятия (издания) муниципального правового акта должен быть закреплен именно в уставе, в отличие от порядка внесения его проекта, который, согласно части 2 статьи 46 указанного Закона, определяется нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица, на рассмотрение которых вносится соответствующий проект. Таким образом, законодательно сужена компетенция правотворческого органа – своим нормативным правовым актом этот орган может только 427 установить порядок внесения проекта соответствующего муниципального правового акта и установить перечень прилагаемых к проекту документов, то есть это полномочие включает в себя всю судьбу проекта муниципального правового акта, предшествующую его рассмотрению: его планирование, оформление, согласование, проведение юридической экспертизы по нему, порядок и сроки внесения проекта. Само же рассмотрение, как самостоятельная стадия муниципального правотворческого процесса, охватывается и неразрывно связано с полномочием «принятие (издание)», так как без рассмотрения принятие муниципального правового акта невозможно да и недопустимо, поэтому порядок рассмотрения как составляющая полномочия принятия (издания) муниципального правового акта должен регулироваться исключительно уставом муниципального образования. Представляется, что в уставе муниципального образования должны быть закреплены лишь основные конституирующие положения, регулирующие порядок принятия муниципального правового акта, например, сколькими голосами принимается решение представительного органа по тому или иному вопросу и т.п., а уже детализация порядка принятия (издания), в свою очередь, должна быть закреплена в нормативном акте соответствующего органа или должностного лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования, так как невозможно и неразумно предусмотреть все процедурные вопросы рассмотрения проекта и принятия муниципального правового акта в уставе муниципального образования. Стадией, завершающей муниципальный правотворческий процесс, следует считать вступление в силу муниципального правового акта. Согласно статье 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. В отношении нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах установлено исключение – данные нормативные акты вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. 428 В свою очередь, в соответствии с требованиями абзаца 3 части 1 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, вводящие налоги, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Это требование воспроизводит положение статьи 24 Конституции Российской Федерации, где закреплено право граждан на ознакомление с документами и материалами органов местного самоуправления, затрагивающими их права и свободы, и означает обязательность опубликования муниципальных правовых актов, носящих нормативный характер; ненормативные правовые акты обязательному опубликованию не подлежат, если иное не закреплено в уставе муниципального образования. Перечень вопросов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, достаточно широк. Это права и свободы человека и гражданина, закрепленные в главе 2 Конституции Российской Федерации, право граждан на участие в выборах в органы местного самоуправления и в местном референдуме (статья 32 Конституции Российской Федерации), а также условия бесплатного предоставления жилья малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье (статья 40 Конституции Российской Федерации), порядок бесплатного оказания медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (статья 41 Конституции Российской Федерации) и многие другие права либо обязанности, в том числе и дополнительные права граждан, установленные органами местного самоуправления. Установленный опубликования уставом (обнародования) муниципального муниципальных образования правовых актов порядок должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. То есть данный порядок может содержать указание на конкретные печатные издания, в которых публикуются муниципальные правовые акты, сроки опубликования, определять 429 другие способы доведения до сведения населения содержания принятых муниципальных правовых актов. Исключение составляют муниципальные правовые акты или их отдельные положения, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Например, в соответствии со статьей 5 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне»409 государственную тайну составляют сведения о содержании планов подготовки Российской Федерации и ее отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, об объемах производства, поставок, о запасах стратегических видов сырья и материалов и другие, которые могут затрагиваться в муниципальных правовых актах и в связи с этим не подлежат опубликованию. В отношении вступления в силу некоторых муниципальных правовых актов Федеральным законом № 131-ФЗ установлены особые требования. Так, в соответствии со статьей 44 данного Закона устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), а опубликование возможно только после их государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. В свою очередь, противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации, а также нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут послужить основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. 409 Собрание законодательства РФ. 1997. № 41. Ст. 8220-8235. 430 Еще одно требование установлено в отношении решения представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления, которое вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение (часть 8 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ). Кроме этого, иной срок вступления муниципального правового акта в силу может быть указан в самом этом акте. В соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов»410 с 1 января 2009 года муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Однако требование о включении муниципальных правовых актов в соответствующий регистр не создает зависимости вступления их в силу от того или иного решения органа государственной власти, уполномоченного вести регистр. В данном случае может быть предусмотрена региональным законом необходимость проведения правовой экспертизы принятого муниципального правового акта, однако вывод такой экспертизы может носить лишь рекомендательный характер. Отмена принятого муниципального правового акта или приостановление его действия согласно статье 48 Федерального закона № 131-ФЗ могут быть осуществлены только органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, или судом. В случае если издавший его орган или должностное лицо (соответствующая должность) упразднены либо изменена компетенция такого органа или должностного лица, то отменить или приостановить действие изданного ими муниципального правового акта могут 410 Собрание законодательства РФ. 2007. № 46. Ст. 5556. 431 органы или должностные лица, в компетенцию которых входит принятие (издание) такого правового акта. Одной из серьезных проблем представляется и то, что законодательно понятие нормативного правового акта до настоящего времени не установлено. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 Постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» определил существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт411. Такими признаками являются: - издание его в установленном порядке; - издание управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; - наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц; - правила поведения рассчитаны на неоднократное применение; - правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. При определении нормативности муниципального правового акта нередко возникают прокуратуры разногласия и между органами представительными юстиции. Это органами, вынуждает органы органами местного самоуправления искать варианты введения более подробных характеристик для определения нормативности правового акта в собственных экспертных целях. С учетом вышеизложенного можно сделать следующие выводы: - муниципальное правотворчество является важнейшим инструментом как осуществления местного самоуправления населением непосредственно, так и реализации управленческих решений, принимаемых органами местного самоуправления; Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 // Российская газета. 2007. 8 декабря. 411 432 - при введении в действие федеральных и региональных законов необходимо предусматривать в них разумные сроки, необходимые для подготовки и принятия соответствующих муниципальных правовых актов (приведение их в соответствие с изменениями, произошедшими в федеральном и (или) региональном законодательстве); - необходимо внесение соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, корректирующих понятие «муниципальный правовой акт»; - закрепленное на уровне Федерального закона № 131-ФЗ право граждан инициировать принятие муниципального правового акта, являясь важнейшей гарантией непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, нуждается в корректировке, путем закрепления в указанном Законе дифференцированного значения максимального предела минимальной численности инициативной группы граждан в зависимости от численности населения муниципального образования, аналогично тому, как это установлено в отношении количества депутатов представительного органа местного самоуправления в части 6 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ; - при разработке проектов нормативных правовых актов следует максимально избегать необоснованного применения отсылочных норм, как затрудняющих правоприменительную практику и порождающих правовые коллизии; - гарантией разработки качественного нормативного правого акта является строгое соблюдение особых правил и приемов формирования правовых предписаний, то есть юридической техники, в связи с чем, законодательное закрепление общих правил юридической техники позволило бы более качественно осуществлять правотворческую деятельность органам местного самоуправления и их должностным лицам, сделало бы создание правовых актов более простым для тех муниципальных образований, в которых отсутствуют квалифицированные специалисты; - необходимо разработать и принять Федеральный закон «О порядке подготовки проектов нормативных правовых актов органами государственной 433 власти и местного самоуправления», направленный на упорядочение всей системы действующих в России нормативных актов, создание научно обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму правового акта, обеспечение законности в процессе принятия правотворческих решений и устанавливающий единые требования к проектам нормативных правовых актов всех уровней российской правовой системы, единую методику проведения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта, единые требования к форме и содержанию экспертного заключения; - необходимо установить на законодательном уровне ответственность органа публичной власти и должностного лица за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам; - на практике зачастую умаляется значение устава муниципального образования, что вызвано рядом недоработок, коллизий, пробелов действующего законодательства в анализируемой сфере. В процессе применения правовых норм, имеющих отношение к вопросам уставной регуляции, выявляются проблемы, необходимость разрешения которых обозначена выше и требует законодательного вмешательства; - необходимо развитие информационных технологий в законодательном процессе; - для упорядочения правотворческой и экспертной деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц необходимы законодательное закрепление понятия и обязательных признаков нормативного правового акта либо разработка единой методики определения нормативности правового акта на федеральном уровне. В заключение рассмотрения вопроса сложившейся практики муниципального правотворчества, хотелось бы привести отдельные факты и мнения ряда авторов, которые, как представляется, наиболее точно характеризуют происходящие процессы в рассмотренной сфере. 434 Так, С.В. Нарутто, А.С. Пиголкин и Л.А. Плотникова приводят информацию справочно-правовой системы «КонсультантПлюс», согласно которой в 1991 году массив федеральных актов составлял 53 % всех нормативных актов Российской Федерации, региональных актов 44, муниципальных 3 %; в 1998 году – соответственно 18, 60 и 22 %. В 2002 году из 750 тыс. изданных в России нормативных актов около 60 тыс. (8 %) составляли федеральные акты, 290 тыс. (38,7 %) – региональные и 400 тыс. (53,3 %) – муниципальные412. Оценивая данные обстоятельства И.В. Бабичев и Б.В. Смирнов абсолютно справедливо замечают, что достоверность данных 1991 года вызывает сомнения в связи с низким уровнем муниципальной статистики в этот период времени, тем не менее несомненный рост региональной и муниципальной долей в системе российского законодательства, безусловно, имел и имеет место. По мнению авторов это свидетельствует о том, что концепция Конституции Российской Федерации, заложенный в ее положениях большой демократический потенциал делает невозможным решение большей части вопросов (как местных, так и государственных) без участия муниципальных и региональных властей413. В подтверждение данных выводов следует привести информацию, размещенную на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации, согласно которой, количество нормативных правовых актов, применимых на территории Российской Федерации, на начало августа 2013 года распределилось следующим образом: федеральное законодательство – 205 207 актов, законодательство субъектов Российской Федерации – 775 465 актов, нормативные правовые акты муниципальных образований – 2 569 062 акта414. Нарутто С.В., Пиголкин А.С., Плотникова Л.А. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения: учеб.-практ. пособие. Хабаровск, 2003. С. 13. 413 Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России… С. 262. 414 URL: http://zakon.scli.ru/ru/analytics_statistics/report_forms/. 412 435 § 2. Правовая работа в органах местного самоуправления Эффективное развитие местного самоуправления в Российской Федерации нуждается в надлежащем правовом обеспечении. В правовом государстве, которым наша страна провозглашена в Конституции Российской Федерации, все решения и действия его органов, институтов гражданского общества и личности должны основываться на нормах права. Однако формирование правовой системы сталкивается со значительными проблемами последующего правоприменения, поскольку издаваемые правовые акты зачастую противоречат нормам более высокой юридической силы. Наиболее предрасположен к данной проблеме муниципальный уровень российской правовой системы, поскольку кадровые и финансовые ресурсы органов местного самоуправления подчас не позволяют разработать качественный нормативный правовой акт. По справедливому замечанию С.А. Авакьяна, на уровне местного управления в нашей стране происходит совершение ошибок и затем их преодоление415. В этой связи особое внимание должно уделяться правильной и системной организации правовой работы. Правовую работу в органах местного самоуправления можно определить как деятельность по формированию и реализации правовых актов, направленную на обеспечение прав и законных интересов органов местного самоуправления, должностных лиц и граждан. Правовая работа заключается в подготовке, принятии и исполнении нормативных правовых актов, с которыми связаны возникновения, изменение или прекращение прав и обязанностей граждан или юридических лиц. Ранее мы уже отмечали, что важнейшей задачей правовой работы является укрепление законности в деятельности органов местного самоуправления416. 415 416 с. Авакьян С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления… С. 20. Щепачев В.А. Муниципальный правотворческий процесс: учебно-практическое пособие. Оренбург, 2008. – 146 436 Конкретно данная задача предусматривает достижение соответствия управленческих решений и правовых актов органов местного самоуправления действующему законодательству, регулирования тех правоотношений, которые составляют предметы ведения органов местного самоуправления, организация правовой защиты интересов муниципальных образований. Кроме того, одной из важнейших задач, стоящих перед органами местного самоуправления, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, является осуществление законодательной инициативы в принятии законов субъектов Российской Федерации, затрагивающих интересы муниципальных образований. При этом следует отметить, что правоотношения в сфере реализации права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной Федерального власти закона субъекта № Федерации 184-ФЗ, которая регулируются статьей устанавливает, что 6 право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит, среди прочих, представительным органам местного самоуправления (т.е. это единственный прямо указанный в Федеральном законе орган местного самоуправления, наделенный правом законодательной инициативы). Одновременно, указанная статья Федерального закона № 184-ФЗ определяет, что Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания законодательного Российской (представительного) Федерации и – представителям исполнительного от органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. В данной связи некоторые авторы, в том числе А.Н. Чертков, отмечают, что правом законодательной инициативы наделены только представительные органы местного самоуправления. Оно не распространяется на главу муниципального образования или иные органы местного самоуправления. Данный подход 437 позволяет осуществлять принцип разделения власти на муниципальном уровне 417. Однако с данной позицией нельзя согласиться по следующим основаниям. Вопервых, на практике в некоторых регионах Российской Федерации право законодательной инициативы, помимо представительных органов местного самоуправления, предоставлено главам всех муниципальных образований либо главам муниципальных районов и городских округов (например, в Магаданской, Тверской, Ярославской, Оренбургской, Ростовской, Самарской, Псковской областях, Пермском крае, Чукотском автономном округе). Во-вторых, наделение данным правом глав муниципальных образований представляется достаточно обоснованным, должностных лиц возможности Федерации учитывая, в такая муниципальных местного и что образований самоуправления итоге ведет к возможность на значительно уровне улучшению избираемых субъекта качества высших расширяет Российской предоставляемых муниципальных услуг. Кроме того, согласно данным, приведенным М.М. Курмановым и М.Х. Хасановым, в некоторых субъектах Российской Федерации закреплена особая процедура представительными реализации органами права законодательной муниципальных образований инициативы по внесению изменений, дополнений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации. Так, например, в Амурской, Белгородской, Новгородской, Оренбургской областях, реализации Ставропольском крае законодательной предусмотрена инициативы возможность групповой представительными органами муниципальных образований по внесению изменений, дополнений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации только по инициативе не менее одной трети представительных органов муниципальных образований субъекта Российской Федерации или по инициативе не менее трех представительных органов местного самоуправления (Липецкая область). В данных случаях представительные органы муниципальных образований лишены возможности Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ): Постатейный. М., 2006. С. 283. 417 438 реализации права законодательной инициативы, закрепленной в Федеральном законе от 6 октября 1999 года418. Данные заключения также позволяют констатировать положительный эффект от расширения перечня органов местного самоуправления, обладающих правом законодательной инициативы, главами муниципальных образований, так как это позволяет исключить формальный подход к реализации предоставленного права. Опасения многих законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что интенсивное использование многочисленными муниципальными образованиями предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, также представляются не имеющими под собой реальных предпосылок, заслуживающих внимания. Для предотвращения данных ситуаций достаточно организовать оперативный взаимный обмен правовой информацией, содержащей сведения о том, какая именно законодательная инициатива, от какого муниципального образования, в какие сроки поступает на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и каков результат данного рассмотрения. Это вполне реально и логично осуществлять в рамках деятельности региональных советов муниципальных образований. Далее следует отметить, что правовая работа в органах местного самоуправления осуществляется специально созданными для этого структурными подразделениями (функциональными органами) и должностными лицами. Руководящие и иные должностные лица органов местного самоуправления, решая вопросы своей компетенции, не просто организуют их исполнение, а отыскивают, избирают те варианты решения, которые в наибольшей степени удовлетворяют экономические и иные интересы соответствующего органа Курманов М.М., Хасанов М.Х. О гарантиях участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъекта РФ // Журнал российского права. 2005. № 8. С. 17–22. 418 439 местного самоуправления. Но, чтобы принять оптимальное решение, необходимо иметь в виду и правовую сторону дела. Исходя из этого, следующей задачей правовой работы следует считать применение и активное использование юридических норм и правовых средств для достижения лучших результатов деятельности для соответствующего органа местного самоуправления. Для принятия оптимальных управленческих решений необходимо уметь работать с правовыми актами, так как содержащиеся в них нормы сами по себе не могут решать задач, стоящих перед органами местного самоуправления. В данной связи следует согласиться с Н. Алешковой, указывающей, что возрастающая ответственность органов местного самоуправления за подготовленные документы и принятые решения, необходимость реализовывать зачастую взаимоисключающие нормы разных законов или законов и иных федеральных нормативных актов, бесконечная работа в результате изменений законодательства сегодня, к сожалению, вынуждают квалифицированных специалистов оставлять муниципальную службу. В первую очередь это касается юристов. Ведь именно от них зависит качество муниципальных правовых актов, судебная защита интересов муниципального образования и правовая безопасность органов местного самоуправления419. Муниципальные служащие, выполняющие правовую работу, должны сознавать, что их действия связаны с формированием, оценкой и применением юридических актов. Это предполагает изучение работниками нормативного материала, которым они оперируют, исполняя свои служебные обязанности. Вместе с тем должны функционировать и каналы обратной связи – от исполнителей правовых актов к законодателям правовых актов. Такое взаимное информирование осуществляется в самых различных формах (семинары, совещания, правовая учеба и прочее). Следовательно, третья задача правовой работы – правовая информация. 419 Алешкова Н. Проблемы в сфере муниципального правотворчества… С. 16–25. 440 С целью доведения до жителей муниципального образования принятых нормативных правовых актов они публикуются в средствах массовой информации. Правильная организация решения задач правовой работы является одним из важных средств к достижению безошибочной деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов жизнеобеспечения деятельности населения соответствующего муниципального образования. Правовая работа в органах местного самоуправления, как правило, ведется по следующим основным направлениям: - работа с нормативными и распорядительными документами; - справочно-кодификационная работа; - оказание правовой помощи юридическим и физическим лицам; - пропаганда норм муниципального права. Работа с нормативными и распорядительными документами должна вестись в каждом органе местного самоуправления. Данная работа, в первую очередь заключается в учете и систематизации всех принимаемых правовых актов. Как правило, её ведение оговаривается регламентами либо положениями, определяющими деятельность органов местного самоуправления, и закрепляется либо за конкретным структурным подразделением либо за ответственным муниципальным служащим. Так, в каждом органе должен вестись сводный перечень издаваемых правовых актов, содержащий полную информацию о реквизитах правового акта, сведения о его официальном опубликовании (обнародовании), информация о снятии либо продлении контроля за исполнением документа, о передаче документа на хранение в архив. В данной связи нельзя не отметить, что в целях осуществления мониторинга за принимаемыми правовыми актами органов местного самоуправления статьей 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено создание регистров муниципальных правовых актов в субъекте Российской Федерации. Регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных 441 нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации, а также создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами власти, должностными лицами и организациями. Вместе с тем, как отмечают И.В. Бабичев и Б.В. Смирнов, по состоянию на 11 февраля 2011 года Федеральный регистр содержал 780 962 применяемых муниципальных нормативных правовых актов. Даже беглый анализ Регистра показывает его неполноту… Акты муниципальных образований отдельных субъектов Российской Федерации представлены далеко не полными собраниями. Так, если число зарегистрированных муниципальных нормативных правовых актов, принятых в Вологодской области, составляет 33 745 единиц, то число аналогичных актов, принятых в Удмуртской Республике, представлено всего лишь 1016, хотя количество муниципальных образований в этих субъектах почти одинаковое (372 и 341 соответственно)420. Вместе с тем необходимо отметить, что в случае непредставления или несвоевременного представления муниципальных нормативных правовых актов, сведений об источнике и дате их официального опубликования (обнародования) для включения в регистр, должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность в порядке, предусмотренном законодательством субъекта Российской Федерации. Как в данной связи отмечает М.В. Варлен, реализация принципа законности на муниципальном уровне означает, что государство гарантирует осуществление местного самоуправления, а также соблюдение законности в системе местного самоуправления421. Вышеприведенные факты и мнения свидетельствуют о необходимости существенной доработки механизмов ведения региональных и федерального регистров муниципальных нормативных правовых актов, особенно на уровне субъектов Российской Федерации, с целью повышения значимости проводимой работы, ухода от формальности и получения от нее действительно какой-либо Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России… С. 413. Варлен М.В. К вопросу о законности в муниципальном нормотворчестве // Конституционное право и политика: сборник материалов международной научной конференции / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2012. С. 654. 420 421 442 пользы, а не использования как еще одного рычага для воздействия и «подстегивания» органов и должностных лиц местного самоуправления. В работе органов местного самоуправления важное значение имеет правильное применение действующего законодательства, что требует от муниципальных служащих всестороннего и глубокого его знания. Удержать в памяти многочисленные акты, издаваемые по различным вопросам законодательства, практически невозможно, поэтому необходимо обеспечить надлежащий учет, систематизацию и хранение нормативных материалов с тем, чтобы в ходе работы быстро найти конкретную норму закона и дать правильный, исчерпывающий ответ по любому правовому вопросу. Большую помощь в этом оказывает справочно-кодификационная работа. Cправочно-кодификационная работа слагается из систематизации нормативных актов и ведения картотеки действующего законодательства. Как правило, справочно-кодификационная работа в различных органах местного самоуправления и их структурных подразделениях имеет отраслевую направленность в зависимости от решаемых задач. При этом систематизация законодательства невозможна без ведения строгого учета имеющихся и вновь поступающих официальных материалов, справочников, сборников, юридической литературы и журналов. Все имеющиеся и вновь поступающие нормативные акты должны храниться отдельно от других документов. Обязательным должно быть ведение контрольных экземпляров нормативных документов, в которые своевременно должны вноситься отметки об отмене, изменении и дополнении их с указанием вновь принятого акта, на основании которого делается отметка, и места его опубликования. При признании акта полностью или частично утратившим силу в контрольном экземпляре отмененный акт (часть его) перечеркивается и на полях делается отметка об отмене. Для обеспечения правильного применения законодательства необходимо своевременно найти акт (норму), регулирующую разрешение возникшего 443 вопроса, это облегчается наличием картотеки действующего законодательства. Картотека может быть отсылочная и текстовая. Развитие компьютерной техники предоставило возможность автоматизировать справочно-кодификационную работу, о чем отмечалось в предыдущем параграфе информационные системы настоящей главы. значительно Электронные облегчают поиск правовые необходимого нормативного акта, к тому же они предоставляют возможность быстрого поиска и просмотра других нормативных актов по этому же вопросу. В настоящее время возможности техники таковы, что нормативные акты в компьютерном варианте доходят до конечного пользователя в считанные дни, а порой и часы, после их принятия. К тому же количество документов, находящихся в компьютерной базе данных, значительно больше количества, которое юридическая служба муниципального образования может получить и хранить в отпечатанном на бумаге виде. Вместе с тем, построение справочно-кодификационной работы в органах местного самоуправления, электронных основанной справочно-правовых исключительно систем на представляется использовании недопустимым. Определенная аналогия прослеживается в данном случае с судебной практикой рассмотрения споров, связанных с обжалованием правовых актов. Суды, вынося решение, основываются либо на заверенной копии правового акта, либо на тексте изложенном в источнике официального опубликования. Конечно, организация справочно-кодификационной работы требует много сил и времени, а организация такой работы с помощью компьютерной техники – еще и немалых средств, но все это окупается за счет того, что муниципальные образования получают возможность принимать исключительно верные с правовой точки зрения решения, безошибочно проводить свою финансовую, налоговую и бюджетную политику, грамотно вести судебные дела. Одной из функций юридической службы органов местного самоуправления является оказание необходимой правовой помощи юридическим и физическим лицам. Правовая помощь может оказываться как должностным лицам и 444 работникам органов местного самоуправления и их структурных подразделений, так и юридическим, физическим лицам, обращающимся в органы местного самоуправления. Оказание правовой помощи носит, как правило, консультативный характер. Форма оказания правовой помощи, порядок ее оказания и компетенция юридической службы определяется в положении о соответствующей юридической службе и должностных инструкциях ее работников. Компетенция юридической службы по оказанию правовой помощи зависит от специфики органа, при котором создана служба и от задач, которые перед ней поставлены. Примерами данной деятельности, как правило, является деятельность правовых управлений либо иных юридических подразделений аппаратов органов местного самоуправления, связанная с подготовкой заключений на соответствие требованиям законодательства заключаемых администрацией хозяйственных и иных договоров, координация деятельности и оказание необходимой правовой и методической помощи юридическим службам, а также специалистам структурных подразделений органов местного самоуправления. Кроме того, представители юридических служб нередко участвуют в качестве специалистов-консультантов в рамках личного приема граждан, проводимого главой муниципального образования. Однако ответами на обращения юридических и физических лиц функция консультирования не исчерпывается. Юридическая служба органов местного самоуправления должна являться инициатором и организатором правового воспитания должностных лиц и муниципальных служащих. С этой целью в плановом порядке должны проводиться семинары по широкому кругу правовых вопросов, связанных с деятельностью органов местного самоуправления, с применением новых правовых актов. В целях повышения роли норм муниципального права в совершенствовании деятельности органов местного самоуправления по обеспечению обязательного исполнения своих решений предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их организационно-правовой формы, а также органами местного 445 самоуправления и гражданами на территории муниципального образования, необходимо проведение систематической пропаганды норм муниципального права. Данная работа должна быть тесно увязана с обобщением и анализом письменных и устных обращений граждан. Например, с принятием Жилищного кодекса Российской Федерации плата за содержание и ремонт общего имущества, а также отчисления на капитальный ремонт определяются решением собственников жилых помещений. Органы местного самоуправления утверждают данные показатели только в отношении нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда. Вместе с тем, принимаемые органами местного самоуправления решения по данному вопросу зачастую рассматриваются гражданами и даже товариществами собственников жилья и управляющими компаниями как документ, имеющий силу, в том числе для собственников жилых помещений, что является в корне не верным. Кроме того, принимаемые органами местного самоуправления решения, направленные исключительно на нанимателей жилья становятся способом оправдания повышения размера платы в ТСЖ и управляющих компаниях. Данная ситуация является в корне юридически неверной и спекулятивной. Формами работы по пропаганде норм муниципального права могут быть беседы и лекции перед населением, как по месту жительства, так и непосредственно на предприятиях, в учреждениях и организациях; обучение представителей предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовой формы, нормам муниципального права; это выступление в печати, по радио, телевидению. Активно должны использоваться возможности, предоставляемые информационно-телекоммуникационной сетью Интернет. Очень часто на практике граждане, организации, да и сами органы местного самоуправления при реализации и защите своих прав сталкиваются с отсутствием необходимого правового регулирования, с неэффективностью прописанных схем деятельности или с коллизиями и противоречивостью правовых норм в различных 446 муниципальных правовых актах. Все это также препятствует действенному осуществлению местного самоуправления, создает барьеры для участия граждан и хозяйствующих субъектов в процессах принятия общественно значимых решений. М.А. Якутова совершенно справедливо отмечает, что если муниципальное образование попробует действительно выстроить свою систему нормативноправовых актов, исходя из задачи предусмотреть и превентивно обезвредить как можно большее количество возможных вызовов (угроз), то очень скоро оно придет к необходимости в первоочередном порядке предпринять два важных шага: 1) упорядочить всю имеющуюся в наличии нормативную базу, создать действительно систему муниципальных правовых актов; 2) сделать муниципальную нормативную базу максимально доступной для своего населения. Потому что системно управлять, с минимальными затратами обходя вместе со своими гражданами большее количество всевозможных препятствий, возможно лишь опираясь на систему норм, с изменениями в которой всех жителей системно знакомят422. Следовательно, органы местного самоуправления, при организации правовой работы, прежде всего, должны найти и закрепить в муниципальных правовых актах механизмы выявления потребностей жителей муниципального образования и всего сообщества муниципалитета в целом, способы совместной с населением реализации решений. Одним из основных, законодательно закрепленных, способов реализации таких решений, безусловно, является сход граждан. Анализ норм Федерального закона № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что сход граждан – это форма непосредственного решения населением вопросов местного значения, объединившая в себе возможность решения вопросов, выносимых другими муниципальными образованиями на местный референдум, и полномочия представительного органа муниципального образования. Настольная книга для муниципальных политиков / Под. ред. Е.С. Шугриной, В.А. Сивицкого. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 102. 422 447 При установлении порядка принятия муниципальных правовых актов на сходе граждан необходимо учитывать двоякий статус схода граждан. Так, при рассмотрении на сходе граждан вопросов, выносимых другими муниципальными образованиями на местный референдум, допустимо принятие самодостаточных (не требующих утверждения никакими органами и должностными лицами местного самоуправления) правовых актов, а при реализации полномочий представительного органа муниципального образования возможно введение процедуры направления муниципальных правовых актов, принятых на сходе граждан, главе муниципального образования для подписания и обнародования. Так как сход граждан осуществляет и полномочия представительного органа местного самоуправления, в т.ч. отнесенные частью 2 статьи 25 Федерального закона № 131-ФЗ к его исключительной компетенции, то правила голосования по таким вопросам, отнесенным к полномочиям представительного органа местного самоуправления, на сходе граждан должны быть аналогичны правилам, предусмотренным для представительного органа (например, в отношении принятия устава муниципального образования – не простым, а квалифицированным большинством от участников схода). Несмотря на незначительное количество решений, принимаемых в Российской Федерации на сходах граждан, по сравнению с решениями, принимаемыми органами местного самоуправления, указанные выводы требуют более четкого закрепления в Федеральном законе № 131-ФЗ института схода граждан. Федеральный закон № 131-ФЗ говорит и о возможности использования иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащих Конституции Российской Федерации. Как отмечает Е.Д. Михайлова, при этом очень важно, что любая форма такого участия должна быть законной и добровольной – никто, в том числе органы власти, не может принуждать граждан к участию в этом. Другое дело, что органы власти и государственной, и местной обязаны всячески содействовать населению в непосредственном осуществлении местного 448 самоуправления и участии в осуществлении местного самоуправления. Поэтому важнейшая задача органов местного самоуправления – создать достаточную правовую базу для того, чтобы жители могли воспользоваться правом участвовать в решении вопросов местного значения. Механизм реализации этих форм должен быть действенным, чтобы не сложилась ситуация, когда формально порядок закреплен, а реализовывать его на практике невозможно. Даже самое детальное правовое регулирование институтов непосредственной демократии само по себе не является гарантией того, что жители будут их активно использовать. Как справедливо в данной связи подмечает автор, очень важной является деятельность органов местного самоуправления по практическим разъяснениям (в том числе и через средства массовой информации) вопросов участия граждан в непосредственном осуществлении местной власти423. Конечно же, описанные в настоящем параграфе методы организации правовой работы требуют надлежащего кадрового потенциала муниципальных образований, о чем отмечалось выше. Многие муниципалитеты, в особенности сельские поселения, испытывают затруднения в данном вопросе. Именно поэтому органы местного самоуправления должны объединить свои усилия для совместной защиты интересов избравшего их населения. Именно в этом проявляется острая необходимость в различных формах межмуниципального сотрудничества, в том числе в участии в составе советов (ассоциаций) и иных объединений муниципальных образований. При этом соответствующая модель межмуниципального сотрудничества сформулирована в статьях 8, 66 и 67 Федерального закона № 131-ФЗ. В этих статьях предусмотрено обязательное создание советов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации и возможность их объединения в единое общероссийское объединение муниципальных образований, которым в настоящий момент является Общероссийский Конгресс муниципальных образований. 423 Там же, с. 96–97. 449 Как указывает В.Н. Панкращенко, нормы Федерального закона № 131-ФЗ задали определенный «вектор развития» региональных советов и единого общероссийского объединения «протоинститутов» муниципального федерального уровня, муниципальных образований представительства выполняющих соответствующие регионального как и публично-правовые функции. Идея создания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации и единого общероссийского объединения муниципальных образований как структур муниципального представительства находится в русле общих тенденций развития российского и зарубежного публичного права… В настоящее время Общероссийский советы Конгресс муниципальных муниципальных образований субъектов образований и переживают «переходный период» от статуса институтов межмуниципального сотрудничества к статусу институтов муниципального представительства. Они эволюционируют от статуса частноправовых ассоциаций (по интересам) к статусу публичноправовых органов, представляющих муниципальные образования… Потенциальное обретение… подобного статуса связано с наличием у них характерных черт представительных органов, то есть органов, участвующих в выработке официальных позиций от имени местных властей, выражение и защиту их интересов, а также организующих взаимодействие этих властей с другими органами публичной власти (на региональном и федеральном уровнях)424. О роли и значимости региональных советов муниципальных образований говорит и тот факт, что во многих регионах России (Томская, Новгородская, Калининградская, Оренбургская, Тамбовская области, Забайкальский, Камчатский, Пермский края) в соответствии с Уставами (Основными законами) указанных субъектов Федерации, они наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации. На основании изложенного, учитывая возрастающую роль советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации и единого 424 Там же, с. 274–275. 450 общероссийского установления объединения реальных муниципальных механизмов образований, отстаивания с интересов целью местного самоуправления, представляется, что данные институты должны обладать следующими, законодательно закрепленными, критериями: - быть представительными, то есть опираться на совокупную волю всех или большей части муниципалитетов соответствующей территории; - быть признанными, то есть рассматриваться в качестве представителей муниципалитетов теми структурами, в которых им предстоит отстаивать интересы местного самоуправления (на примере наделения региональных советов муниципальных образований правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации); - быть полномочными, то есть иметь законодательно определенные механизмы отстаивания своих интересов, для исключения формальности их деятельности. Кроме того, представляется целесообразным наделение правом законодательной инициативы по внесению законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации советы (ассоциации) муниципальных образований субъектов Федерации и Общероссийский Конгресс муниципальных образований, как представителей и проводников интересов и прав всех муниципальных образований соответствующего региона и страны в целом. Данное предложение обосновывается тем, что частью 1 статьи 8 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Таким образом, основной целью создания и деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации является выражение и защита интересов местного самоуправления, что логично может 451 быть реализовано путем их наделения правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Следует отметить, что существующая практика, при которой для того чтобы выйти с законопроектом на уровень Государственной Думы Российской Федерации необходимо преодолеть «барьер» в виде рассмотрения и одобрения законопроекта на уровне законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, что зачастую является непреодолимым препятствием. В данной ситуации возникает резонный вопрос – на сколько реально «провести» через региональный парламент проект, который направлен на защиту интересов и расширение прав муниципалитетов, но в то же время ограничивает интересы субъекта Федерации? (Например, инициатива, связанная с перераспределением налоговых отчислений между уровнями бюджетной системы, исходящая от муниципалитетов и т.п.). Однако, в ситуации, если бы данные законопроекты (которые практически точно не будут поддержаны субъектом Российской Федерации) сразу попадали в Государственную Думу Российской Федерации от непосредственного разработчика – того или иного регионального совета муниципальных образований или Общероссийского Конгресса муниципальных образований, вполне вероятен, с учетом всех объективных причин, положительный исход решения вопроса. На основании изложенного, подводя итог настоящей главы, можно сделать вывод, что прежде чем приниматься за муниципальное правотворчество, необходимо изучить все существующее законодательство, для того чтобы: - ему не противоречить; - иметь четкое представление о предмете регулирования и собственной компетенции в данной сфере; - при обнаружении пробелов до изменения регионального и федерального законодательства устранить их собственными правовыми актами; - определить те рамки, в которых законодательство позволило органам местного самоуправления быть самостоятельными при исполнении того или иного полномочия; 452 - профессионально защищать права и интересы местного самоуправления, гарантированные Конституцией Российской Федерации. Все это позволит не совершать ошибок в муниципальном правотворчестве, что представляется чрезвычайно важным, поскольку одна ошибка в нормативном акте порождает тысячи ошибок в правоприменительной практике. 453 Заключение Конституция Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления заложили базовое видение того, каким должно быть местное самоуправления в России. Принимая Федеральный закон от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» ещё раз получил подтверждение ответ на вопрос – нужно ли вообще местное самоуправление? Конституция Российской Федерации, а также Европейская хартия местного самоуправления закрепили те демократические начала, на которых должна строиться публичная власть. При этом первоисточником власти является народ. Именно население государства должно формировать власть и иметь реальную возможность влиять на государственную политику. Вовлечение населения в осуществление власти на уровне муниципальных образований должно быть максимальным. Вместе с тем практика реализации базовых конституционных начал свидетельствует о том, что государство до сих пор не выполнило своей задачи. Как показал анализ, проведенный в рамках настоящей работы, эластичность российского законодательства приводит к тому, что под видом реализации Конституции Российской Федерации строятся такие модели организации публичной власти, которые направлены на встраивание местного самоуправления в структуру государственной власти. Многочисленные решения Конституционного Суда Российской Федерации о противоречии тех или иных положений федерального законодательства Конституции Российской Федерации выполняются с явной неохотой. Если Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлял регионам достаточно широкий простор для формирования собственной региональной модели местного самоуправления, то принятый ему на смену Федеральный закон 454 № 131-ФЗ значительно сузил степень регионального влияния и заложил модель жесткой централизации власти. При этом Федеральный закон № 131-ФЗ формально закрепил как никогда широкий перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а также участия населения в его осуществлении. Однако заложенные в законе формы осуществления населением своей власти так и не заработали в полной мере. Встраивание в муниципальный уровень политической конкуренции, ограничение влияния населения на изменение территориальных основ, участие региональных органов государственной власти в формировании муниципальной власти, недофинансирование муниципальных образований привели к тому, что истинное местное самоуправление, в том понимании, какое заложено в Конституции Российской Федерации и Европейской хартии, к настоящему моменту так до конца и не сложилось. У населения муниципальных образований, в особенности крупных, не сложилось ощущение того, что именно они – граждане, проживающие в муниципальном образовании, имеют право осуществлять муниципальную власть и могут оказывать истинное влияние на решение вопросов местного значения. Все больше нарастает пропасть между населением и органами местного самоуправления. Те формы участия населения в осуществлении местной власти, которые предусмотрены законом, всё больше напоминают видимость условий демократии на местном уровне. Даже публичные слушания, являющиеся одной из наиболее активно используемых форм участия населения, зачастую организуются в рабочие дни и в рабочее время, то есть таким образом, что население в них принять участие не может. Перечень вопросов местного значения, имеющий принципиальнейшее значение для определения роли и функций местного самоуправления, подвергается таким массированным и частым изменениям, что уследить за ними подчас тяжело даже экспертам. 455 Практика и объем передачи государственных полномочий на местный уровень, вплоть до поселений, в совокупности с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления за их исполнение, всё больше стирают границы между государственной властью и муниципальной. Все это приводит к тому, что со стороны муниципального сообщества регулярно высказываются негативные отзывы о государственной политике в сфере местного самоуправления. Например, Объединением муниципальных юристов России регулярно проводятся общероссийские муниципальные правовые форумы с участием представителей государственных органов, в ходе которых обсуждаются назревшие совершенствованию проблемы и принимаются законодательства в сфере рекомендации местного по самоуправления, размещенные на сайте Объединения муниципальных юристов России425. Кроме того, ситуация кадрового дефицита на местах обострила значимость региональных советов муниципальных образований, задача которых связана в первую очередь с защитой прав местного самоуправления. Практика реализации указанными институтами своих полномочий показывает реальную картину вышеуказанного отношения муниципалов к происходящим в сфере местного самоуправления процессам. Таким образом, сложившаяся практика реализации законодательства о местном самоуправлении, вновь наталкивает на вопрос о том, нужно ли местное самоуправление в России. И нужно ли оно действительно сильным, самостоятельным, не находящимся в приниженной роли просителя, зависимого от лояльности органов государственной власти. Проведенные в настоящей работе исследования подтвердили, что государственная политика по отношению к местному самоуправлению явно лишена системности и программного характера. Кардинальные изменения законодательства в отношении построения региональной и местной власти напоминают метания из стороны в сторону. Действующий Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении 425 URL: http://www.omyr.ru. 456 Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», при определенной своей актуальности, все же явно устарел, не соответствует потребностям сегодняшнего дня, и более того, не был реализован в должной мере. Таким образом, проведенный мониторинг становления, развития и нынешнего состояния конституционной концепции местного самоуправления России показывает, что в настоящий момент необходима разработка и принятие концепции развития местного самоуправления на среднесрочную и долгосрочную перспективу, с учетом тех достижений и ошибок, которые имели место в предшествующие периоды развития местного самоуправления в нашей стране. При этом модель современного российского местного самоуправления должна быть основана на правовой доктрине муниципализма и, без сомнений, установлена действующими федеральными законами, прежде всего, конечно, Федеральным законом № 131-ФЗ, а также Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»426 и основными кодексами. Как совершенно справедливо в данной связи отмечает И.В. Бабичев, российский муниципализм как политико-правовое явление, включающее правовую доктрину, действующее законодательство и практику применения законодательных норм в сфере местного самоуправления, муниципального права и смежных отраслей права, является, таким образом, частью российского конституционализма427. Развивая данную мысль И.В. Бабичев замечает, что модель российского местного самоуправления – понятие более широкое, чем правовая доктрина, поскольку включает ее в качестве устойчивого правового основания, но при этом 426 427 Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ… С. 295. 457 включает и законодательные основы местного самоуправления вместе с принципами законодательного регулирования местного самоуправления и основами взаимодействия с правовым окружением системы местного самоуправления. Нормативной же основой модели местного самоуправления являются муниципальные юридические конструкции и иные институты муниципального права, а, следовательно, система местного самоуправления как таковая428. Следует согласиться и с позицией А.Н. Широкова, согласно которой законодательные основы российского муниципализма – это концепция, «еще не сформированная в полном объеме, но формирующаяся», современной российской модели местного самоуправления429. Подводя итог проведенному в настоящей работе анализу, можно сделать следующие выводы, которые могут быть использованы при формировании концепции дальнейшего развития местного самоуправления, основанной на правовой доктрине муниципализма, с учетом сложившейся модели российского местного самоуправления: 1) Правовое регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления осуществляется преимущественно федеральными законами. Субъекты Российской Федерации вправе регулировать вопросы организации и деятельности местного самоуправления только в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами. Необходимо полное исключение практики самостоятельного регулирования вопросов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе, путем законодательного определения пределов их вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. 2) Основным элементом системы местного самоуправления являются муниципальные образования. Предусматривается пять видов муниципальных образований: муниципальный район, городской округ, городские и сельские Бабичев И.В. Основания российского муниципализма… С. 35–45. Широков А.Н. Местное самоуправление в современной России: Концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. М., 2009. С. 373–382. 428 429 458 поселения, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. Статус подразумевает наличие определенной законами компетенции. Реалии настоящего времени требуют пересмотра установленного перечня видов муниципальных образований, в том числе в части определения такого нового вида муниципальных образований как «городская агломерация» с возможной дальнейшей внутренней структуризацией на иные виды муниципальных образований. 3) К компетенции муниципальных образований отнесено решение вопросов местного значения, устанавливаемых федеральным законом отдельно для каждого вида муниципальных образований; осуществление возложенных на них федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации отдельных государственных полномочий; осуществление полномочий, передаваемых взаимными соглашениями между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов; решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, но определенных для каждого вида муниципальных образований федеральным законом; участие в осуществлении государственных полномочий, не возложенных на них в установленном законом порядке, если это участие предусмотрено федеральными законами; решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Указанный объем «собственных» вопросов, делегированных и иных полномочий, требует серьезной, осмысленной корректировке с учетом реальных возможностей муниципалитетов и учета их мнения. 4) К вопросам местного значения поселений относятся вопросы предоставления населению услуг, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей, обусловленных местом проживания; к вопросам местного значения муниципальных районов – вопросы создания поселениям возможности предоставления услуг населению (вопросы межпоселенческого характера) и вопросы предоставления населению услуг, необходимая 459 инфраструктура для которых распределена на территории муниципальных районов неравномерно и требует значительных средств для содержания; к вопросам местного значения городских округов – все вышеназванные вопросы. Практика реализации вопросов местного значения подтверждает, что на сегодняшний день не решена одна из базовых проблем местного самоуправления, связанная с определением объема вопросов местного значения в зависимости от возможности их реализации конкретным муниципальным образованием. При этом сами перечни вопросов местного значения неоднократно подвергались увеличению без изменения финансовых ресурсов муниципалитетов. В данной связи представляется необходимым законодательное закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ принципа соизмеримости ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, в том числе путем разделения вопросов местного значения для городских поселений и для сельских поселений. 5) Органы местного самоуправления муниципального образования являются органами публичной самоуправления, власти, структура образующими которых систему определяется органов либо местного населением непосредственно, либо (чаще) посредством принятия решения представительным органом муниципального образования (через принятие устава муниципального образования). Федеральным законом устанавливаются обязательные элементы структуры органов местного самоуправления, но при этом допускается наличие в структуре органов местного самоуправления и других элементов, предусматриваемых уставом муниципального образования. В части вопросов определения структуры органов местного самоуправления муниципальных образований представляется необходимым повышение роли непосредственного участия населения в их решении, в том числе, путем проведения местных референдумов. 6) Отдельными государственными полномочиями наделяются, как правило, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, но могут наделяться, если это специально предусмотрено законом, и органы местного самоуправления поселений. Учитывая реальные возможности 460 муниципальных образований различных типов, такое наделение представляется неоправданным. 7) Вопросы местного значения решаются, как правило, органами местного самоуправления. Однако, решение вопросов местного государственной власти возможно в значения исключительных органами случаях, прямо предусмотренных в статье 75 Федерального закона № 131-ФЗ При этом следует учитывать противоречие указанной нормы позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который, как отмечалось выше, указал, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материальнофинансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Таким образом, необходимо однозначное понимание и восприятие необходимости взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, с точным определением пределов вмешательства каждого в дела другого в сфере решения вопросов местного значения. 8) Федеральным законом № 131-ФЗ определяются и максимально возможно регулируются формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, при этом допускается участие населения в осуществлении местного самоуправления в любых других не противоречащих законодательству формах. К настоящему моменту, с целью развития и активизации непосредственных форм участия населения в решении вопросов местного значения, назрела необходимость в конкретизации данных форм, и точном определении механизмов их реализации и учета. 9) Органы местного самоуправления могут наделяться правами юридического лица, при этом они подлежат государственной регистрации в организационно-правовой форме учреждений. Представительный орган 461 муниципального образования (для городских округов, поселений и для муниципальных районов) и местная администрация обладают правами юридического лица в соответствии с федеральным законом. В данной связи важно различать корпоративное общественное управление со стороны органов общественных объединений и общественных учреждений и публично-правовое управление, осуществляемое органами и учреждениями публичной власти. Последние являются юридическими лицами совсем иного рода. 10) К муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей муниципальных образований как публичноправовых образований. В данной связи представляется важным, что в хозяйственной деятельности могут быть и есть не только частные, но и публичные интересы, а публично-правовая деятельность требует определенной материальной базы и, следовательно, элементов частноправового регулирования. На практике существует, как правило, сочетание тех и других качеств. На базе такого подхода можно выработать общее понятие юридического лица, пригодное для субъектов и частного, и публичного права. В подходах к такому понятию (а затем в какой-то мере в самом законодательном определении) важно учесть разностороннюю природу юридического лица, разные способы его фактического и юридического создания, факт признания государством в качестве юридического лица, многообразие организационно-правовых форм и форм юридической ответственности. 11) Муниципальные образования для обеспечения решения вопросов местного значения вправе создавать муниципальные и межмуниципальные организации: муниципальные унитарные предприятия, муниципальные казенные, бюджетные и автономные учреждения, другие некоммерческие организации в организационно-правовых формах, допускаемых законом; межмуниципальные хозяйственные акционерного Допустимые общества общества цели в и организационно-правовых общества деятельности с ограниченной муниципальных и формах закрытого ответственностью. межмуниципальных 462 организаций устанавливаются федеральным законом и уставом муниципального образования. Именно для сельских поселений может оказаться наиболее эффективным и сотрудничество. полезным объединение Поэтому крайне усилий важно – межмуниципальное устранить те имеющиеся законодательные препятствия и методические лакуны, которые на сегодня имеются в этой сфере. В данной связи представляется необходимым разработка мер стимулирования межмуниципального сотрудничества между городами – центрами муниципальных районов и сельскими поселениями, между несколькими сельскими поселениями для активизации сбыта и переработки сельскохозяйственной продукции. 12) Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Увеличение мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляется необоснованным, в том числе и на международном уровне. 13) Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством наступает в форме роспуска указанного органа законом субъекта муниципального Российской образования и Федерации. главы Ответственность местной администрации главы перед государством наступает в форме отрешения указанных лиц от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, что в ходе проведенного исследования представляется вмешательством в деятельность органов местного самоуправления. 14) В случаях, установленных федеральным законом, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации или 463 федеральными органами государственной власти. При этом практически не применяется возможность добровольного делегирования полномочий органами местного самоуправления на уровень государственной власти. 15) Система муниципальных правовых актов устанавливается федеральным законом. Необходимо повышение правовой культуры в сфере муниципального правотворчества. В заключение хотелось бы отметить, что 10 июня 2012 года Президентом России В.В. Путиным подписан Указ № 805 «О Дне местного самоуправления»430, принятый в целях повышения роли и значения института местного самоуправления, развития демократии и гражданского общества. Хотелось бы надеяться, что с принятием этого символичного документа, местное самоуправление в России получит не только памятный день в году, но и станет действительно сильным и самостоятельным. Только на основе сильного местного самоуправления возможно построение всей публичной власти в России. В подтверждение данного вывода, а также с целью подведения определенной черты проведенного исследования, считаю необходимым привести цитату из выступления В.В. Путина в январе 2013 года на заседании Совета по развитию местного самоуправления, которая, с одной стороны, емко характеризует состояние местного самоуправления на настоящий период времени, а с другой стороны, внушает определенный оптимизм в перспективах дальнейшего развития и окончательного становления института местного самоуправления в Российской Федерации: «Вопросы, которыми мы сегодня занимаемся, …представляют чрезвычайную важность. И, несмотря на то, что этот уровень управления не называется государственным в юридическом смысле слова, но по смыслу, конечно, это один из самых важнейших, самых важных государственных уровней власти, потому что он непосредственно работает с людьми в ежедневном, в ежечасном режиме. И с людьми работает, и проблемы наших граждан решает самые насущные. Да, собственно говоря, каждый из нас и каждый гражданин Российской Федерации не просто проживает в субъекте и в 430 Собрание законодательства РФ. 2012. № 24. Ст. 3141. 464 стране, каждый из нас проживает в муниципалитете, прежде всего. Это и наша малая родина, и то место, где решаются основные проблемы людей. Поэтому, безусловно, мы не просто должны говорить об этих проблемах муниципалитетов, а решать их»431. Не нужны проверки ради самих проверок: Владимир Путин провел заседание Совета по развитию местного самоуправления // Муниципалитет. 2013. № 2. С. 27–28. 431 465 Список использованных правовых актов и литературы Правовые акты законодательных (представительных) и исполнительных органов власти 1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. – 1993. – 25 декабря. 2. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Принята Верховным Советом РСФСР 12 апреля 1978 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1978. – № 15. – Ст. 407. 3. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 27. – Ст. 2710. 4. Европейская хартия местного самоуправления. Совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г. / Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 36. – Ст. 4466; № 15. – Ст. 1695. 5. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 50. – Ст. 5278. 6. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 1 (часть 1). – Ст. 14. 7. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 1 (часть 1). – Ст. 16. 8. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 46. – Ст. 4532. 9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1. 466 10. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 44. – Ст. 4147. 11. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2000. – № 32. – Ст. 3340. 12. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3824. 13. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823. 14. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 2. – Ст. 198. 15. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2954. 16. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301. 17. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 49 (часть I). – Ст. 7039. 18. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 7. – Ст. 903. 19. О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности: Федеральный закон от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2010. – № 49. – Ст. 6423. 20. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 315-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2010. – № 49. – Ст. 6411. 467 21. О теплоснабжении: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4159. 22. Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2010. – № 1. – Ст. 2. 23. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 52 (1 ч.). – Ст. 6441. 24. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3609. 25. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 19. – Ст. 2280. 26. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6236. 27. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления: Федеральный закон от 25 ноября 2008 г. № 222-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 48. – Ст. 5517. 28. О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике: Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 207-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 48. – Ст. 5502. 29. О физической культуре и спорте в Российской Федерации: Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 50. – Ст. 6242. 468 30. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов: Федеральный закон от 8. ноября 2007 г. № 260ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 46. – Ст. 5556. 31. Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 46. – Ст. 5553. 32. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 43. – Ст. 5084. 33. О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3799. 34. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований: Федеральный закон от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 26. – Ст. 3074. 35. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 18. – Ст. 2117. 36. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 10. – Ст. 1152. 469 37. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 1 (1 ч.). – Ст. 21. 38. О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 50. – Ст. 5279. 39. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации конвенции совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму»: Федеральный закон от 27 июля 2006 № 153-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 31 (1 ч.). – Ст. 3452. 40. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 17 (часть I). – Ст. 1782. 41. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 1. – Ст. 10. 42. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральный в части закон регулирования «Об общих межбюджетных принципах отношений» организации и местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 198-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 1. – Ст. 9. 470 43. О государственной службе российского казачества: Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 50. – Ст. 5245. 44. О государственной регистрации уставов муниципальных образований: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 30 (часть I). – Ст. 3108. 45. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 30 (ч. 1). – Ст. 3104. 46. О внесении изменений в статью 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 18 апреля 2005 г. № 34-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 17. – Ст. 1480. 47. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 1 (часть 1). – Ст. 25. 48. О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 1 (часть 1). – Ст. 17. 49. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 1 (часть 1). – Ст. 12. 50. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов 471 государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 50. – Ст. 4950. 51. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 35. – Ст. 3607. 52. О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 34. – Ст. 3528. 53. О внесении изменений в статью 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в статью 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 33. – Ст. 3368. 54. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 53-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 25. – Ст. 2484. 55. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822. 472 56. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 48. – Ст. 4746. 57. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3032. 58. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3018. 59. О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей: Федеральный закон от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 28. – Ст. 2787. 60. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 26. – Ст. 2519. 61. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253. 62. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005. 63. О газоснабжении в Российской Федерации: Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 14. – Ст. 1667. 64. Об ипотеке (залоге недвижимости): Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 29. – Ст. 3400. 65. Об отходах производства и потребления: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 26. – Ст. 3009. 473 66. О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан: Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 16. – Ст. 1801. 67. О наркотических средствах и психотропных веществах: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 2. – Ст. 219. 68. О наименованиях географических объектов: Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 51. – Ст. 5718. 69. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 34. – Ст. 4029. 70. О национально-культурной автономии: Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2965. 71. О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации: Федеральный закон от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 22. – Ст. 2591. 72. О профессиональных союзах, их правах и Федеральный гарантиях деятельности: закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 148. 73. О погребении и похоронном деле: Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 146. 74. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145. 75. Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 48. – Ст. 4556. 76. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 35. – Ст. 3506. 77. О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 35. – Ст. 3649. 474 78. Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 33. – Ст. 3406. 79. О государственной тайне: Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 41. – Ст. 8220–8235. 80. Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы: Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. – 1993. – № 33. – Ст. 1316. 81. Об увековечении памяти погибших при защите Отечества: Закон Российской Федерации от 14 января 1993 г. № 4292-1 // Российская газета. – 1993. – 17 февраля. 82. Основы законодательства Российской Федерации о культуре: утв. Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. № 3612-1 // Российская газета. – 1992. – 17 ноября. 83. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. – 1991. – № 29. – Ст. 1010. 84. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления: Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1329-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. – 1991. – № 22. – Ст. 778. 85. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: Закон СССР от 9 апреля 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. – 1990. – № 16. – Ст. 267. 86. О Дне местного самоуправления: Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 2012 г. № 805 // Собрание законодательства РФ. – 2012. – № 24. – Ст. 3141. 87. О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 7 475 сентября 2010 г. № 1099 // Собрание законодательства РФ. – 2010. – № 37. – Ст. 4643. 88. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 18. – Ст. 2003. 89. О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления: Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 2007 г. № 1451 // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 45. – Ст. 5462. 90. О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Указ Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г. № 741 // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 26. – Ст. 2652. 91. Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5011. 92. О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Распоряжение Президента Российской Федерации от 27 июня 2011 г. № 425-рп // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 27. – Ст. 3932. 93. Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. № 178 // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 14. – Ст. 1691. 476 94. Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 32. – Ст. 3335. 95. Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. № 707р // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 23. – Ст. 2318. 96. О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 19 марта 2008 г. № 86-СФ // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 13. – Ст. 1206. 97. О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 марта 2007 г. № 92-СФ // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 13. – Ст. 1474. 98. О проекте Федерального закона № 94268-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 марта 2005 г. № 1603-IV ГД // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 12. – Ст. 1007. 99. Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве: Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 23 декабря 1970 № 1025 // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. – 1978. – № 8. 100. О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: Декларация Съезда народных депутатов РСФСР от 12 июня 1990 г. № 22-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. – 1990. – № 2. – Ст. 22. 477 101. Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления: Приказ Генпрокуратуры России от 2 октября 2007 г. № 155 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 102. Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области: Закон Оренбургской области от 4 марта 2011 г. № 4326/1015-IV-ОЗ // Южный Урал. – 2011. – 26 марта. 103. Об изменении границ и объединении отдельных сельских поселений в Республике Башкортостан: Закон Республики Башкортостан от 19 ноября 2008 г. № 50-з // Республика Башкортостан. – 2008. – 20 ноября. 104. О территориальной организации местного самоуправления в Республике Коми: Закон Республики Коми от 5 марта 2005 г. № 11-РЗ // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. – 2005. – № 11. – Ст. 4103. 105. О внесении дополнения в Закон Оренбургской области «О порядке наделения муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, преобразования муниципальных образований, установления и изменения границ муниципальных образований»: Закон Оренбургской области от 19 августа 2004 г. № 1301/205-III-ОЗ // Южный Урал. – 2004. – 21 августа. 106. Об условиях контракта для глав администраций муниципальных районов (городских округов) Амурской области в части осуществления государственных полномочий: Закон Амурской области от 19 апреля 2004 г. № 313-ОЗ // Амурская правда. – 2004. – 24 апреля. 107. Об условиях контракта для глав администраций муниципальных районов (городских округов) в Республике Мордовия в части осуществления государственных полномочий: Закон Республики Мордовия от 28 января 2004 г. № 5-З // Известия Мордовии. – 2004. – 5 февраля. 478 108. О наделении органов местного самоуправления Костромской области отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов: Закон Костромской области от 27 июня 2000 г. № 98-ЗКО // Северная правда. – 2000. – 4 июля. 109. О территориях муниципальных образований и порядке их образования, объединения, преобразования, упразднения, установления и изменения границ: Закон Оренбургской области от 22 февраля 1999 г. № 198/31-ОЗ // Южный Урал. – 1999. – 2 марта. 110. О Совете представителей муниципальных образований района: Закон Оренбургской области от 3 сентября 1997 г. № 129/31-ОЗ // Южный Урал. – 1997. – 19 сентября. 111. О внесении изменений и дополнений в Устав Оренбургской области: Закон Оренбургской области от 24 марта 1997 г. № 21/2-ОЗ // Южный Урал. – 1997. – 29 марта. 112. Об административно-территориальном устройстве Оренбургской области: Закон Оренбургской области от 4 сентября 1996 г. // Южный Урал. – 1998. – 26 декабря. 113. Об организации местного самоуправления в Оренбургской области: Закон Оренбургской области от 21 февраля 1996 г. // Южный Урал. – 1996. – 20 марта. 114. О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области: Закон Новосибирской области от 11 декабря 1996 г. № 51-ОЗ // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. – 1996. – № 51. 115. Об образовании рабочих групп: Распоряжение Губернатора Оренбургской области от 30 июля 2012 г. № 290-р // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 116. О ликвидации администраций районов и образовании территориальных органов государственного управления: Распоряжение Главы администрации Оренбургской области от 22 октября 1996 г. № 835-р // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 479 117. О реформе местного самоуправления в Оренбургской области: Постановление Правительства Оренбургской области от 24 марта 2000 г. № 2-п // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 118. О включении населенных пунктов в состав городов: Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 4 октября 1996 г. № 36-ПЗС // Южный Урал. – 1996. – 19 октября. 119. Устав Белозерского муниципального района Вологодской области. Принят Решением Белозерского комитета районного самоуправления от 27 июля 2005 г. № 130. Зарегистрирован в Правительстве Вологодской области 8 августа 2005 г. № 831 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 120. Устав муниципального образования «Город Горно-Алтайск», наделенного статусом городского округа. Принят Постановлением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 26 мая 2005 г. № 27-1. Зарегистрирован в Правительстве Республики Алтай 24 июня 2005 г. № 40 // Вестник ГорноАлтайска. 2005. – 31 августа. 121. Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления жилых помещений жилищного фонда коммерческого использования муниципального образования «город Оренбург»: Решение Оренбургского городского Совета от 24 февраля 2010 г. № 1043 // Вечерний Оренбург. – 2010. – 3 марта. 122. О внесении изменений в Устав муниципального образования «Город ГорноАлтайск», наделенного статусом городского округа: Постановление ГорноАлтайского городского Совета депутатов от 27 июня 2008 г. № 5-10 // Вестник Горно-Алтайска. – 2008. – 20 августа. 123. О внесении изменений и дополнений в Устав Белозерского муниципального района: Решение Представительного Собрания Белозерского муниципального района от 16 октября 2007 г. № 133. Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Северо-Западному федеральному округу 23 ноября 2007 г. № RU355030002007001 // Новый путь. – 2007. – 4 декабря. 480 124. Бюллетени «Формирование Федерации» местного [Электронный самоуправления ресурс] / в Российской Формирование местного самоуправления в Российской Федерации // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. – 2006–2013. – Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/ catalog/doc_1244553308453. 125. Вопросы и ответы Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления [Электронный ресурс] / Вопросы и ответы // Официальный сайт Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – Режим доступа: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/052051050.html. 126. Информация Министерства регионального развития Российской Федерации «Предварительные итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] / Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации. – 2009. – Режим доступа: http://www.minregion.ru/activities/ msu/669. 127. Пояснительная записка к проекту федерального закона № 155656-5 «О внесении изменений организации в Федеральный местного [Электронный законодательной ресурс] самоуправления / закон в «Об общих Российской Автоматизированная деятельности Государственной система Думы принципах Федерации» обеспечения Федерального Собрания Российской Федерации // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. – 2009. – Режим доступа: http://www.asozd.duma.gov.ru. 128. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года // Российская газета. – 2013. – 13 декабря. 129. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года // Российская газета. – 2008. – 6 ноября. 481 130. Письмо статс-секретаря – заместителя Министра регионального развития РФ от 24 сентября 2008 г. № 23999-АР/06 [Электронный ресурс] / Архив Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления // Сайт Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – 2008. – Режим доступа: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/. 131. Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению [Электронный ресурс] / Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. – № 1 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 132. Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению [Электронный ресурс] / Государственная власть и местное самоуправление. – 2007. – № 6 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 133. Законопроект № 314152-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПюс». 134. Вопросы реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Аналитический вестник. Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Вып. 4. – М., 2005. – 110 с. 135. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» [Электронный ресурс] / Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. – 2005. – Режим доступа: http://council.gov.ru/press-center/news/24118/. 136. Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления от 6 июля 2005 года № 41/1 на проект федерального закона № 182462-4 «О внесении изменений в статьи 83, 84 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации [Электронный местного ресурс] самоуправления / в Российской Автоматизированная система Федерации» обеспечения 482 законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. – 2005. – Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN= 182462-4&02. 137. Законопроект № 134690-4 «О внесении изменений в статью 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] / Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. – 2005. – Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?Open Agent&RN=134690-4&02. 138. Пояснительная записка к проекту федерального закона № 134690-4 «О внесении изменения в статью 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного [Электронный ресурс] законодательной самоуправления / в Российской Автоматизированная деятельности Государственной система Думы Федерации» обеспечения Федерального Собрания Российской Федерации // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. – 2005. – Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN= 134690-4&02. 139. Законопроект № 94268-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] обеспечения законодательной / Автоматизированная деятельности Государственной система Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. – 2004. – Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?Open Agent&RN=94268-4&02. 483 140. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов: Письмо Аппарата Государственной Думы Российской Федерации от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». 141. Послание Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» от 18 апреля 2002 года // Российская газета. – 2002. – 19 апреля. 142. Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации самоуправления органов [Электронный государственной ресурс] / власти Пермский и местного региональный правозащитный центр. – 2002. – Режим доступа: http://www.prpc.ru/law_org/ colleag/concept.shtml. 143. Доклад Государственного совета РФ: Местное самоуправление в России: современное состояние и перспективы развития. – М., 2002. – 44 с. 144. О Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов федеральных законов: Письмо Министерства юстиции РФ от 23 февраля 2000 г. № 1187ЭР // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». Материалы судебной практики 1. По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 г. № 9-П // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 22. – Ст. 3239. 484 2. По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования – городского округа «Город Чита»: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2011 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 15. – Ст. 2190. 3. По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 г. № 16-П // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 46 (ч. 2). – Ст. 4509. 4. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 14. – Ст. 1374. 5. По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П // Собрание законодательства РФ. – 2000. – № 50. – Ст.4943. 6. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука / Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П // Российская газета. – 2000. – 19 декабря. 485 7. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева / Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П // Российская газета. – 2000. – 19 декабря. 8. По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 6. – Ст. 866. 9. По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 4. – Ст. 532. 10. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 5. – Ст. 708. 11. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 7. – Ст. 700. 12. По жалобе администрации муниципального образования «Балтийский городской округ» Калининградской области и окружного Совета депутатов того же муниципального образования на нарушение конституционных прав и свобод Законом Калининградской области «Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа» и частью 4 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», а также по жалобе граждан Н.А. Горшениной, Н.И. Кабановой и других на нарушение их конституционных прав названным Законом Калининградской области: Определение Конституционного Суда 486 Российской Федерации от 1 апреля 2008 г. № 194-О-П // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 18. – Ст. 2093. 13. По ходатайству главы города Екатеринбурга об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2006 года № 542-О по запросу Законодательного собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное самоуправление: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2007 г. № 827-О-П // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 53. – Ст. 6675. 14. По жалобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан – жителей Кабардино-Балкарской конституционных прав Республики положениями Законов на нарушение их Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве КабардиноБалкарской Республики», «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 21. – Ст. 2561. 15. По запросу Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона 487 от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также жалобе главы города Екатеринбурга конституционного на права нарушение на местное теми же законоположениями самоуправление: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2006 г. № 542-О // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 10. – Ст. 1260. 16. По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 540-О // Вестник Конституционного Суда РФ. – 2007. – № 2. 17. По жалобе Кунгурской городской управы на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 35 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июля 2004 г. № 303-О // Вестник Конституционного Суда РФ. – 2005. – № 1. 18. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной Думы о проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 488 21 февраля 2002 г. № 26-О // Вестник Конституционного Суда РФ. – 2002. – № 4. 19. По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта «е» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике»: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. № 236-О // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 2. – Ст. 214. 20. По запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми»: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. № 105-О // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 31. – Ст. 4037. 21. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 // Российская газета. – 2007. – 8 декабря. 22. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2010 г. № 47-ВПР10-1 // Справочноправовая система «КонсультантПлюс». 23. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2010 г. № 32-В10-5 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 24. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. № 9-Г02-32 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 25. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 декабря 2002 г. № 93-Г02-24 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 26. Определение Верховного Суда РФ от 12 октября 2000 г. № 44-Г00-12 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 489 27. По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Законов Калининградской области от 5 ноября 2004 года № 437 «О наделении муниципального образования «Неманский район» статусом городского округа», № 438 «О наделении муниципального образования «Багратионовский район» статусом городского округа», № 439 «О наделении муниципального образования «Нестеровский район» статусом городского округа», № 440 «О наделении муниципального образования «Краснознаменский район» статусом городского округа», № 441 «О наделении муниципального образования «Черняховский район» статусом городского округа», № 442 «О наделении муниципального образования «Полесский район» статусом городского округа», № 443 «О наделении муниципального образования «Озерский район» статусом городского округа», № 444 «О наделении муниципального образования «Славский район» статусом городского округа», № 445 «О наделении муниципального образования «Гусевский район» статусом городского округа», № 446 «О наделении муниципального образования «Гурьевский район» статусом городского округа»: Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25 мая 2007 г. № 1-П // Вестник Уставного Суда Калининградской области. – 2006–2007. № 7–8. 28. Об отмене решения Верховного суда Республики Коми от 29 апреля 2005 года в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 4, 6, 9, 10, 24, 26, 29, 30, пунктов 2, 4, 7, 8 части 1 статьи 193 Закона Республики Коми от 5 марта 2005 года № 11-РЗ «О территориальной организации местного самоуправления в Республике Коми»: Постановление Президиума Верховного суда Республики Коми от 10 августа 2005 г. № 44г-90 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 29. О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу ст. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 42, пунктов 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10 части 1 ст. 193 Закона Республики Коми «О территориальной организации местного самоуправления в Республике Коми» от 5 марта 2005 года № 11-РЗ и 490 Приложения № 20 к этому же Закону: Решение Верховного суда Республики Коми от 29 апреля 2005 г. № 3-4-2005 // Республика. – 2005. – № 109. Специальная литература 1. Авакьян, С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения / С.А. Авакьян // Конституционное и муниципальное право. – 2006. – № 3. – С. 8–13. 2. Авакьян, С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути её совершенствования / С.А. Авакьян // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении / Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации; сост. И.В. Бабичев [и др.]; под общ. ред. В.С. Мокрого. – Изд. Гос. Думы. – М., 2008. – 94 с. 3. Авакьян, С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России / С.А. Авакьян // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы науч. – практ. конф., МГУ, юрид. фак., 25 янв. 1994 г. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. – 166 с. 4. Авакьян, С.А. Территориальное сообщество – проблемы правового статуса / С.А. Авакьян // Материалы международного симпозиума «Местное самоуправление: проблемы и решения». – М., 1996. – С. 74–79. 5. Агломерация – как это будет по-русски // Муниципальная Россия. – 2013. – № 3. – С. 51–56. 6. Актуальные вопросы развития муниципальных образований / А.А. Акмалова [и др.]; под общ. ред. И.Н. Барцица, В.В. Бакушева. – М.: Изд-во РАГС, 2008. – 304 с. 7. Алексеев, С.С. Право: Азбука. Теория. Философия: опыт комплексного исследования / С.С. Алексеев. – М.: Статут, 1999. – 709 с. 491 8. Алешкова, Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: монография / Н.П. Алешкова. – Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 2012. – 260 с. 9. Алешкова, Н. Проблемы в сфере муниципального правотворчества и пути их решения / Н. Алешкова // Глава местной администрации. – 2012. – № 3. – С. 16–25. 10. Алпатов, Ю.М. Организация местного самоуправления в городах федерального значения: автореф. дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.02 / Алпатов Юрий Михайлович. – М., 2009. – 42 с. 11. Алпатов, Ю.М. Российский федерализм и местное самоуправление: Монография / Ю.М. Алпатов. – М.: ЮРКОМПАНИ, 2010. – 292 с. 12. Андреева, Л.А. Роль регионального законодателя в формировании нормативной базы и организации нормотворческого процесса органов местного самоуправления / Л.А. Андреева // X Макаркинские научные чтения: материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. А.В. Захряпина, Н.П. Макаркина [и др.]. – Саранск, 2010. – 507 с. 13. Андриченко, Л.В. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы / Л.В. Андриченко, А.Н. Домрин, В.А. Сивицкий, А.Н. Чертков // Журнал российского права. – 2005. – № 3. – С. 100–126. 14. Андриченко, Л.В. Законодательство Российской Федерации в сфере разграничения полномочий: проблемы и перспективы» [Электронный ресурс] / Л.В. Андриченко // Материалы к Парламентским слушаниям «Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти» / Электронный каталог Управления библиотечных фондов (Парламентской библиотеки). – 2012. – Режим доступа: http://parlib.duma.gov.ru. 15. Антонова, Н.А. Возможность выбора структуры органов местного самоуправления населением муниципального образования: проблемы и 492 последствия / Н.А. Антонова // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юрид. фак. МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10–13 марта 2010 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: «Изд. дом РоЛиКС», 2010. – 490 с. 16. Артемов, В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права / В. Артемов // Государственная власть и местное самоуправление. – 2003. – № 1. – С. 7–9. 17. Астафичев, П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.02 / Астафичев Павел Александрович. – М., 2006. – 46 с. 18. Бабичев, И.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты: монография / И.В. Бабичев, Б.В. Смирнов. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. – 528 с. 19. Бабичев, И.В. Местное самоуправление: новые пути развития / И.В. Бабичев // Муниципальная Россия. – 2011. – № 7. – С. 19–24. 20. Бабичев, И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций / И.В. Бабичев. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. – 336 с. 21. Бабичев, И.В. Основания российского муниципализма и его принципы / И.В. Бабичев // Конституционное и муниципальное право. – 2011. – № 1. – С. 35–45. 22. Бабичев, И.В. Основы взаимоотношений государства и местного самоуправления в российской правовой системе местного самоуправления / И.В. Бабичев // Государство и право. – 2009. – № 3. – С. 37–44. 23. Бабичев, И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие / И.В. Бабичев. – М.: ЗАО Издательский дом «Восточный рубеж», 2000. – 207 с. 24. Бабичев, И.В. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции / И.В. Бабичев // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 10. – С. 23–34. 493 25. Бабун, Р.В. Проблемы определения вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления / Р.В. Бабун // Практика муниципального управления. – 2009. – № 9. – С. 90–102. 26. Бабун, Р. Хозяйственная деятельность муниципалитетов и состав муниципального имущества [Электронный ресурс] / Р. Бабун // Энциклопедия знаний Pandia.ru / Муниципальная власть. – 2009. – № 3. – Режим доступа: http://www.pandia.ru/text/77/223/18833.php. 27. Баженова, О. Местное самоуправление как конституционно-правовая ценность в современной России / О. Баженова // Городское управление. – 2013. – № 10. – С. 2–6. 28. Баликоева, Л.М. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка / Л.М. Баликоева // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2012. – № 3. – С. 112–116. 29. Баранчиков, В.А. Муниципальное право: Учеб. для вузов / В.А. Баранчиков. – М.: Юнити: Закон и право, 2000. – 384 с. 30. Баранчиков, В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации: Учеб. пособие по курсу «Муниципальное право Российской Федерации» / В.А. Баранчиков. – М.: Ин-т защиты предпринимателя, 1999. – 235 с. 31. Безобразов, В.Я. Земские учреждения и самоуправление / В.Я. Безобразов. – М., 1874. – 52 с. 32. Белоусова, Е. В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России: автореф. дис. … дра юрид. наук: 12.00.02 / Белоусова Елена Вениаминовна. – М., 2011. – 30 с. 33. Берг, О.В. Правовые основы осуществления муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации / О.В. Берг // Муниципальное право. – 1999. – № 4. – С. 5–12. 34. Болотин, В.В. О минимальных муниципальных бюджетах / В.В. Болотин // Финансы. – 2000. – № 7. – С. 22–25. 35. Большой юридический словарь / В.А. Белов [и др.]; под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2001. – 703 с. 494 36. Борьба за местную демократию будет вестись олимпийскими циклами: итоги 23-й сессии КМРВСЕ // Муниципальная Россия. – 2012. – № 8. – С. 88–96. 37. Бродский, М.Н. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации / М.Н. Бродский, А.А. Ливеровский. – СПб.: Изд-во СПбГУ, 2000. – 371 с. 38. Бялкина, Т.М. Демократический потенциал российского местного самоуправления: конституционные основы и современные проблемы / Т.М. Бялкина // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юрид. фак. МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10–13 марта 2010 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: «Изд. дом РоЛиКС», 2010. – 490 с. 39. Бялкина, Т.М. Совершенствование структуры органов местного самоуправления: организационно-правовые вопросы / Т.М. Бялкина // Практика муниципального управления. – 2013. – № 3. – С. 54–61. 40. Варлен, М.В. К вопросу о законности в муниципальном нормотворчестве / М.В. Варлен // Конституционное право и политика: сборник материалов международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова. 28 – 30 марта 2012 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: Издательство «Юрист», 2012. – 800 с. 41. Васильев, А.А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: принципы, направления и формы / А.А. Васильев. – М.: Прогресс, 2000. – 125 с. 42. Васильев, В.И. Законодательная основа муниципальной реформы / В.И. Васильев. – М.: Формула права, 2005. – 336 с. 43. Васильев, В.И. Институт местного самоуправления и отдельные государственные полномочия / В.И. Васильев // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении / Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации; сост. И.В. Бабичев [и др.]; под общ. ред. В.С. Мокрого. – Изд. Гос. Думы. – М., 2008. – 94 с. 495 44. Васильев, В.И. Местное самоуправление: закон четвертый [Электронный ресурс] / В.И. Васильев // Бизнес и Власть LAWMIX.RU. – Режим доступа: http://www.lawmix.ru/comm/3421. 45. Васильев, В.И. Формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений / В.И. Васильев, А.В. Павлушкин, А.Е. Постников // Журнал российского права. – 2008. – № 3. – С. 26–36. 46. Васильчиков, А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: в 3 т. / А.И. Васильчиков. – СПб., 1869–1871. – 3 т. 47. Вискулова, В.В. О гарантиях избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов вследствие преобразования муниципальных образований / В.В. Вискулова // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 7. – С. 58–65. 48. Волков, В.В. О передаче полномочий поселения муниципальному району: порядок, проблемы, правовые последствия / В.В. Волков // Практика муниципального управления. – 2013. – № 7. – С. 57–64. 49. Волков, В.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц / В.В. Волков // Практика муниципального управления. – 2012. – № 4. – С. 18–26. 50. Волков, правового В.Э. Местное самоуправление: регулирования компетенции Конституционные муниципальных основания образований: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Волков Владислав Эдуардович. – Челябинск, 2007. – 27 с. 51. Волкова, Л.П. Административно-правовой аспект разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления / Л.П. Волкова // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 9. – С. 41–48. 52. Выдрин, И.В. Муниципальное право России: учеб. для вузов / И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. – М.: Норма: ИНФРА-М, 1999. – 359 с. 496 53. Выдрин, И.В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления / И.В. Выдрин // Российская юстиция. – 2012. – № 5. – С. 11– 14. 54. Глава Минрегиона Виктор Басаргин о реформе местного самоуправления [Электронный ресурс] / Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации. – 2010. – Режим доступа: http://minregion.ru/press_office/terms/524.html. 55. Гладышев, А.Г. Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообщества: На опыте Одинцовского района Московской области: автореф. дис. … докт. юрид. наук: 12.00.14, 23.00.02 / Гладышев Александр Георгиевич. – М., 2001. – 47 с. 56. Глазычев, В.Л. Политическая экономия города: учеб. пособие / В.Л. Глазычев. – М.: Издательство «Дело» АНХ, 2010. – 192 с. 57. Глазычев, В. Самоуправление на местности / В. Глазычев // Коммерсантъ. – 2006. – 28 сентября. 58. Гомола, А.И. Правовые основы государственного и муниципального управления / А.И. Гомола, И.А. Гомола, Е.В. Борисова. – М.: Академия, 2009. – 336 с. 59. Гончаров, В.В. Исполнительные органы местного самоуправления и единая система исполнительной власти в Российской Федерации: современные проблемы взаимодействия и пути их разрешения / В.В. Гончаров // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2010. – № 3. – С. 87–91. 60. Городецкая, Н. Дмитрий Медведев добрался до села [Электронный ресурс] / Наталья Городецкая, Сергей Титов // Коммерсантъ. – 2012. – 6 сентября. – Режим доступа: http://www.kommersant.ru/doc/2016295. 61. Горохов, Б. Споры, связанные с определением территорий муниципальных образований / Б. Горохов // Вопросы местного самоуправления. – 2004. – № 1. – С. 96–102. 62. Градовский, А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России: собр. соч. в 9 т. / А.Д. Градовский. – СПб., 1904. – 9 т. 497 63. Гриценко, Е.В. Международно-правовые функциональной самостоятельности и конституционные муниципальных начала образований / Е.В. Гриценко // Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом. Сборник статей / Под ред. А.В. Мадьяровой, Э. Маркварта, Н.М. Миронова, Л.В. Шапиро. – М., 2009. – 380 с. 64. Гриценко, Е.В. Муниципальный район и совместная администрация: проблемы соотношения конституционного и / Е.В. Гриценко муниципального // Современные проблемы строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юрид. фак. МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10–13 марта 2010 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: «Изд. дом РоЛиКС», 2010. – 490 с. 65. Грызлов, Б. Мэры должны быть избираемыми [Электронный ресурс] / Б. Грызлов // Карелия. – 2005. – № 33. – Режим доступа: http://www.gov.karelia.ru/Karelia/1311/15.html. 66. Дементьев, А.Н. Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Дементьев Александр Николаевич. – М., 2011. – 28 с. 67. Джагарян, А. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы / А. Джагарян, Н. Шевченко // Сравнительное конституционное обозрение. – 2006. – № 1. – С.116–127. 68. Дитятковский, М.Ю. К вопросу о понятии осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий / М.Ю. Дитятковский // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 2. – С. 29–30. 69. Дитятковский, М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Дитятковский Михаил Юрьевич. – Екатеринбург, 2001. – 23 с. 498 70. Дряхлов, С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Дряхлов Сергей Константинович. – СПб., 2000. – 268 с. 71. Егорова, Н.Е. Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления / Н.Е. Егорова // Журнал российского права. – 2007. – № 12. – С. 110–117. 72. Еремин, А.Р. Государственное обеспечение как обязательная составляющая местного самоуправления / А.Р. Еремин // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юрид. фак. МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10–13 марта 2010 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: «Изд. дом РоЛиКС», 2010. – 490 с. 73. Еремин, А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации / А.Р. Еремин // Журнал российского права. – 2006. – № 10. – С. 35–43. 74. Жеребцов, А.В. Правовые и организационные основы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления: на примере Центрального федерального округа: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Жеребцов Александр Владимирович. – М., 2006. – 26 с. 75. Загидуллин, Р.И. «Горизонтальные» формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере наделения государственными полномочиями / Р.И. Загидуллин // Пробелы в российском законодательстве. – 2010. – № 3. – С. 32–33. 76. Законодательная техника: Науч. – практ. пособие / Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Российской Федерации; Под ред. Ю.А.Тихомирова. – М., 2000. – 271 с. 77. Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России. В 2 т. Т. 1 / Центр правовой поддержки мест. 499 самоуправления; Под ред. Т.Г. Морщаковой. – М.: Городец-издат, 2003. – 478 с. 78. Игнатюк, Н.А. Соотношение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления / Н.А. Игнатюк // Журнал российского права. – 1998. – № 1. – С.57–65. 79. Итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Сборник информационно- аналитических материалов Министерства регионального развития Российской Федерации. – М.: АНХ, 2009. – 300 с. 80. Кабашов, С.Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации: учеб. пособие / С.Ю. Кабашов. – 2-е изд. – М.: Флинта: Наука, 2010. – 352 с. 81. Канчукоева, А.В. Планирование как условие эффективности подготовки и принятия нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации / А.В. Канчукоева // Законодательство и экономика. – 2006. – № 8. – С. 14–17. 82. Картухин, В.Ю. Отдельные аспекты использования юридической терминологии как средства законодательной техники в правотворчестве субъектов Российской Федерации / В.Ю. Картухин // Государственная власть и местное самоуправление. – 2005. – № 8. – С. 25–28. 83. Киричук, С. Летний мозговой штурм / С. Киричук //Муниципальная Россия. – 2013. – № 5. – С. 3–7. 84. Кирьянов, А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов органов местного самоуправления на коррупциогенность: проблемы и перспективы / А.Ю. Кирьянов // Российская юстиция. – 2011. – № 5. – С. 2–5. 85. Ковешников, Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия / Е.М. Ковешников. – М.: Издательство НОРМА, 2002. – 272 с. 500 86. Кодина, Е.А. Некоторые итоги и тенденции развития местного самоуправления, или Куда идет муниципальная Россия / Е.А. Кодина, И.В. Бабичев // Местное самоуправление. – 2009. – № 11-12. – С. 3–12. 87. Колюшин, Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления / Е.И. Колюшин // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы науч. – практ. конф., МГУ, юрид. фак., 25 янв. 1994 г. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. – 166 с. 88. Комарова, В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры) / В.В. Комарова. – М.: Формула права, 2006. – 560 с. 89. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь [и др.]; под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. – 1008 с. 90. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капитанец [и др.]; под ред. С.Е. Чаннова. – М.: Теис, 2005. – 432 с. 91. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. – М.: Юрид. лит., 1994. – 624 с. 92. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. науч. тр. / Под ред. А.В. Иванченко. – М.: Юриспруденция, 2004. – 304 с. 93. Корсакова, С.В. Муниципально-правовая политика в РФ: реализация принципа самостоятельности местного самоуправления / С.В. Корсакова // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2008. – № 2. – С. 18–20. 94. Костюков, А.Н. Российская муниципально-правовая политика: монография / А.Н. Костюков. – М.: Юрлитинформ, 2012. – 318 с. 95. Кудрявцева, Г.А. Гражданско-правовой статус общественных объединений / Г.А. Кудрявцева // Государство и право. – 2005. – № 3. – С. 32–40. 501 96. Кузнецова, Н.В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Кузнецова Нонна Вадимовна. – М., 2005. – 180 с. 97. Курманов, М.М. О гарантиях участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъекта РФ / М.М. Курманов, М.Х. Хасанов // Журнал российского права. – 2005. – № 8. – С. 17–22. 98. Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. для студентов вузов / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев; М-во образования и науки Рос. Федерации, Моск. гос. юрид. акад. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2006. – 669 с. 99. Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. – М.: Юристъ, 1997. – 428 с. 100. Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. – 672 с. 101. Кутафин, О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица / О.Е. Кутафин. – М.: Проспект, 2007. – 335 с. 102. Лазаревский, Н.И. Лекции по русскому государственному праву: Т. 1 / Н.И. Лазаревский. – СПб.: скл. изд. при кн. скл. «Право», 1908–1910. – Ч. 1. Органы управления. – 1910. – 276 с. 103. Лапатухина, Е.С. Контрольные функции органов представительной власти: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Лапатухина Екатерина Сергеевна. – М., 2009. – 22 с. 104. Лексин, В.Н. Реформы и регионы: Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления / В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. – М.: ЛЕНАНД, 2012. – 1024 с. 502 105. Летунова, Т. Проблемы реформы местного самоуправления [Электронный ресурс] / Т. Летунова // РИАЛ СИТИ. – 2012. – Режим доступа: http://www.orlis.ru/ books/letunova-t/problemy-reformy-mestno.html. 106. Лешков, В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого / В.Н. Лешков. – М., 1865. 107. Лукьянова, Е.А. Закон о законах / Е.А. Лукьянова // Законодательство. – 1999. – № 11. – С. 79–87. 108. Лялина, Е. Оценка перспектив реализации реформы местного самоуправления в Орловской области / Е. Лялина // Федерализм. – 2009. – № 1. – С. 223–229. 109. «Майна-вира» полномочий. О решениях рабочей группы Совета Федерации по распределению полномочий между тремя уровнями власти // Муниципальная Россия. – 2011. – № 9. – С. 29–37. 110. Максимов, А.Н. Проблемы правового регулирования административнотерриториального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации / А.Н. Максимов // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 14. – С. 34–40. 111. Маркварт, Э. Очередной законодательный абсурд [Электронный ресурс] / Э. Маркварт // Интернет-газета NewsKo. – 2010. – Режим доступа: http://www.newsko.ru/articles/archive/vlast-i-politika/09/11/2010/ocherednoyzakonodatelnyy-absurd.html. 112. Материалы парламентских слушаний «Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления». – М., – 2006. 113. Меньшикова, А.А. законодательном Применение процессе / А.А. информационных Меньшикова // технологий в Законодательные исследования. Выпуск 6. Секретариат Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан. – Уфа: Диалог, 2010. – 118 с. 503 114. Меры прокурорского реагирования // Местное самоуправление. – 2012. – № 13. – С. 1–2. 115. Местная и региональная демократия в Российской Федерации – Рекомендация Конгресса местных и региональных властей Совета Европы № 297 (2010) // Муниципальная Россия. – 2010. – № 9. – С. 98–100. 116. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы науч. – практ. конф., МГУ, юрид. фак., 25 янв. 1994 г. – М.: Издво Моск. ун-та, 1994. – 166 с. 117. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад / О.Г. Зевина [и др.] – М.: ЭконИнформ, 2009. – 524 с. 118. Методические рекомендации по передаче государственных полномочий субъекта Российской Конгресса Федерации муниципальных органам образований местного самоуправления Российской Федерации // Муниципальная власть. – 2004. – № 2. – С. 42–55. 119. Мильшин, Ю.Н. Муниципальное право России: учебное пособие / Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов. – М.: Дашков и Кº, 2006. – 402 с. 120. Миннегулов, И.Х. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (на примере Приволжского федерального округа): дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Миннегулов Ильшат Хамитович. – Казань, 2006. – 187 с. 121. Миронов, Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой / Н. Миронов // Сравнительное конституционное обозрение. – 2006. – № 2. – С. 21–27. 122. Миронов, Н. Местное самоуправление: незавершенный проект. Была ли реализована правительственная концепция муниципальной реформы? / Н. Миронов // Сравнительное конституционное обозрение. – 2008. – № 2. – С. 145–161. 123. Миронова, Н.И. разграничения Федеральный полномочий закон между № 258-ФЗ: органами новые публичной проблемы власти / 504 Н.И. Миронова // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении / Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации; сост. И.В. Бабичев [и др.]; под общ. ред. В.С. Мокрого. – Изд. Гос. Думы. – М., 2008. – 94 с. 124. Миронова, Н. Размытая компетенция / Н. Миронова // Вопросы местного самоуправления. – 2007. – № 3. – С. 9–12. 125. Михеева, В.И. Реформы местного самоуправления 1995 и 2003 гг. как фактор, определяющий количество избираемых органов местного самоуправления / В.И. Михеева // Общество и право. – 2008. – № 1. – С. 51– 55. 126. Мищеряков, Ю. Муниципальная реформа и муниципальное управление / Ю. Мищеряков // Федерализм. – 2011. – № 3. – С. 77–84. 127. Мокрый, В.С. Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования: монография / В.С. Мокрый. – Самара: ФГУП «Изд-во «Самарский Дом печати», 2003. – 240 с. 128. Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. Пятилетние итоги и перспективы конституционного партнерства: V Всерос. науч.-практ. конф. 26–27 июня 2007 г. – М.: Изд. Совета Федерации, 2008. – 335 с. 129. Мотякова, О.А. Удаление глав муниципальных образований в отставку / О.А. Мотякова // Муниципальная Россия. – 2010. – № 5. – С. 90–92. 130. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. для студ. вузов / Под ред. Н.С. Бондаря; Фонд содействия правоохранительным органам «Закон и право». – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ–ДАНА, 2003. – 559 с. 131. Муниципальное право России: учеб. [Электронный ресурс] / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин [и др.]; отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: Проспект, 2009. – 544 с. // Сайт «lib.gendocs.ru». http://lib.gendocs.ru/docs/168000/index-3748.html. – Режим доступа: 505 132. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / Н.Л. Пешин. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2011. – 462 с. 133. Нарутто, С.В. концепции Основные правила муниципальных самоорганизации населения: юридической нормативных учеб.-практ. техники правовых пособие / разработки актов С.В. по Нарутто, А.С. Пиголкин, Л.А. Плотникова; под общ. ред. А.С. Пиголкина. – Хабаровск, 2003. – 486 с. 134. Настольная книга для муниципальных политиков / Под ред. Е.С. Шугриной, В.А. Сивицкого. – 2-е изд., перераб. и доп. – М., 2009. – 340 с. 135. Науменко, Ф.П. Антикоррупционный анализ нормативного правового акта (на примере Новгородской области) / Ф.П. Науменко, Л.А. Андреева // Безопасность бизнеса. – 2010. – № 3. – С. 36–39. 136. Наумов, С.Ю. Основы организации муниципального управления: учебное пособие / С.Ю. Наумов, А.А. Подсумкова. – М.: Форум, 2009. – 351 с. 137. Наумов, С.Ю. Теория государственного и муниципального управления: учебное пособие / С.Ю. Наумов, С.В. Сергушко, А.А. Подсумкова. – М.: ФОРУМ, 2011. – 320 с. 138. Не нужны проверки ради самих проверок. Владимир Путин провел заседание Совета по развитию местного самоуправления // Муниципалитет. – 2013. – № 2. – С. 14–28. 139. Невинский, В.В. Местное самоуправление в России: между конституционной идеологией и политико-правовой практикой / В.В. Невинский // Конституционное право и политика: сборник материалов международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова. 28 – 30 марта 2012 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: Издательство «Юрист», 2012. – 800 с. 140. Несмеянова, С.Э. Централизация нормативного регулирования местного самоуправления / С.Э. Несмеянова // Централизм, демократия, 506 децентрализация в современном государстве: Конституционно-правовые вопросы: Материалы международной научной конференции. Москва, 7–9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. – М.: Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова: ТК Велби, 2006. – 432 с. 141. Нормативные правовые акты Российской Федерации [Электронный ресурс] / Сайт Министерства юстиции Российской Федерации. – 2013. – Режим доступа: http://zakon.scli.ru/ru/analytics_statistics/report_forms/. 142. Обращение Европейского клуба экспертов местного самоуправления в Администрацию Президента РФ, Министерство регионального развития РФ, Комитеты по вопросам местного самоуправления Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ [Электронный ресурс] / Сайт Европейского клуба экспертов местного самоуправления. – Режим доступа: http://www.osteuro.ru/russian/dev-club.html. 143. Овчинников, И.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / И.И. Овчинников; Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. – М.: РАГС, 2010. – 504 с. 144. Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Азъ, 1995. – 907 с. 145. Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова, Ин-т русского языка им. В.В. Виноградова РАН. – 4-е изд., доп. – М.: Азбуковник, 1999. – 944 с. 146. Открытое письмо Президенту Российской Федерации В.В. Путину «О проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», внесенного Президентом РФ в Государственную Думу РФ» [Электронный ресурс] / Бюллетень «Муниципальная политика». – № 1-2 (43). – 2003. – Режим доступа: http://www.yabloko.ru/Themes/SG/mp-12-03.html#faseev. 507 147. Панфилов, А.Н. Правовые проблемы реализации органами местного самоуправления полномочий по охране и сохранению объектов культурного наследия местного (муниципального) значения / А.Н. Панфилов // Конституционное и муниципальное право. – 2006. – № 6. – С. 39–42. 148. Параскевич, Н.С. Значение поступлений от налога на прибыль организации на уровне бюджетов местного самоуправления в Российской Федерации / Н.С. Параскевич // Финансовое право. – 2010. – № 8. – С. 7–11. 149. Пешин, Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Пешин Николай Леонидович. – М., 2007. – 26 с. 150. Пешин, Н.Л. Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного самоуправления / Н.Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 15. – С. 2–6. 151. Пивоваров, К.А. Делегирование государственных полномочий местным органам власти: зарубежный опыт [Электронный ресурс] / Федеральный правовой портал «Юридическая Россия». – 2002. – Режим доступа: http://law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1115268. 152. Писарев, А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. пособие / А.Н. Писарев; Ин-т междунар. права и экономики. – М.: ИМПЭ: Триада, 1997. – 109 с. 153. Подсумкова, А.А. Государственное и муниципальное управление: словарьсправочник / А.А. Подсумкова, С.Е. Чаннов. – Саратов: ПАГС, 2004. – 99 с. 154. Подсумкова, А.А. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный / А.А. Подсумкова, С.Е. Чаннов. – М.: Ось-89, 2008. – 672 с. 155. Поработаем за двоих – О практике муниципального района полномочиями наделения администрации Муниципальная Россия. – 2011. – № 8. – С. 25–30. администрации поселения // 508 156. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. – М.: Фонд «Правовая культура», 1996. – 797 c. 157. Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И.В. Бабичева. – М., 2008. – 368 с. 158. Постовой, Н.В. Территориальная основа местного самоуправления / Н.В. Постовой // Местное право. – 2001. – № 8. – С. 3–19. 159. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1998. – 180 с. 160. Пронина, Л.И. Совершенствование системы тарифного и нормативного регулирования жилищно-коммунального хозяйства / Л.И. Пронина // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2011. – № 8. – С. 35–42. 161. Пронина, Л. Развитие законодательства о налоге на недвижимость жилого назначения / Л. Пронина // Глава местной администрации. – 2011. – № 8. – С. 43–51. 162. Путин, В.В. Демократия и качество государства / В.В. Путин // Коммерсантъ. – 2012. – 6 февраля. 163. Пылин, В.В. Некоторые территориальной проблемы организации и местного пути их решения самоуправления в в сфере России / В.В. Пылин // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2008. – № 2. – С. 31–34. 164. Рабочая встреча с Дмитрием Козаком и Александром Хлопониным [Электронный ресурс] / Официальный сайт Президента России. – 2011. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/13861. 165. Рагозина, Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения [Электронный ресурс] / Л.Г. Рагозина // Сайт Института экономики города – Режим http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=197&mat_id=371. доступа: 509 166. Радченко, В.И. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм / В.И. Радченко, О.А. Иванюк, И.В. Плюгина, А.М. Цирин, Г.Т. Чернобель // Журнал российского права. – 2008. – № 8. – С. 3–14. 167. Райзберг, Б.А. Современный экономический словарь [Электронный ресурс] / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева // Электронная библиотека «Полка букиниста». – Режим доступа: http://economy.polbu.ru. 168. Рекомендации Общероссийских муниципальных правовых форумов [Электронный ресурс] / Сайт Объединения муниципальных юристов России. – Режим доступа: http://www.omyr.ru. 169. Российская юридическая энциклопедия / Т.Е. Абова [и др.]; Гл. ред. А.Я. Сухарев. – М.: ИНФРА-М, 1999. – 1110 с. 170. С заседания Европейского клуба экспертов: Необходимость концепции развития МСУ в России очевидна // Муниципалитет. – 2013. – № 5. – С. 46– 48. 171. Савранская, О.Л. О вопросах местного самоуправления / О.Л. Савранская // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. – № 3. – С. 10–13. 172. Садовникова, Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации / Г.Д. Садовникова. – М.: Издательство гуманитарной литературы, 2008. – 240 с. 173. Садчикова, И.Э. Конституционно-правовое обеспечение формирования и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации (по материалам муниципальных образований Московской области): дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Садчикова Ирина Эдуардовна. – М., 2004. – 203 с. 174. Сергеев, А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании / А.А. Сергеев // Местное право. – 2001. – №10–11. – С. 3–15. 175. Сивицкий, В.А. Регулирование ответственности в сфере местного самоуправления / В.А. Сивицкий // Конституционные и законодательные 510 основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. науч. тр. / Под ред. А.В. Иванченко. – М.: Юриспруденция, 2004. – 304 с. 176. Синяков, В.Н. Правовые системы Федерации: общая характеристика и пути совершенствования / В.Н. Синяков, Т.В. Синякова // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России: На примере Сарат. обл.: Сб. науч. ст. / Под ред. Н.И. Матузова. – Саратов, 1997. – 138 с. 177. Сити-менеджер – не председатель горисполкома. Интервью с директором института сити-менеджмента государственной академии специалистов инвестиционной сферы Л.Н. Чернышовым // Муниципальная Россия. – 2011. – № 8. – С. 71–79. 178. Скрипкин, Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: учебное пособие / Г.Ф. Скрипкин. – М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2008. – 127 с. 179. Соболева, Л.Б. Место исполнительных органов местного самоуправления в системе разделения властей / Л.Б. Соболева // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. – № 1. – С. 32–39. 180. Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. – 4-е изд. – М.: Сов. энцикл., 1986. – 1599 с. 181. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юрид. фак. МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10–13 марта 2010 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: «Изд. дом РоЛиКС», 2010. – 490 с. 182. Соловьев, С.Г. К вопросу о месте исполнительных органов муниципального уровня в системе управления государством / С.Г. Соловьев, Н.М. Гладких // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 10. – С. 27–30. 183. Соловьев, С.Г. Федеральное вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы / С.Г. Соловьев // Современное право. – 2005. – № 2. – С. 40–44. 511 184. Справочник по оформлению нормативных правовых актов в Администрации Президента Российской Федерации (по состоянию на 10 июня 2013 г.) [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 185. Стародубовская, И.В. Муниципальная реформа в республиках Южного федерального округа / И.В. Стародубровская, Н.И. Миронова – М.: ИЭПП, 2010. – 180 с. 186. Стародубровская, И. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты / Консорциум по вопр. прикладных экон. исслед. (CEPRA); И. Стародубровская, Т. Летунова, Н. Миронова [и др.]. – М., 2005. – 543 с. 187. Страсбургское зеркало для российского МСУ // Муниципальная Россия. – 2010. – № 9. – С. 3–5. 188. Суслова, С.И. Конституционные гарантии местного самоуправления как участника жилищных отношений / С.И. Суслова // Семейное и жилищное право. – 2011. – № 2. – С. 45–47. 189. Территориальные самоуправления: преобразования укрупнение и в сфере организации преобразование местного муниципальных образований в целях оптимизации системы местного самоуправления [Электронный ресурс] / Официальный сайт ВСМС. – 2013. – Режим доступа: http://www.vsmsinfo.ru/dokumenty-i-materialy/territorialnye-preobrazovaniyav-sfere-organizatsii-mestnogo-samoupravleniya-ukrupnenie-i-preobrazovaniemunitsipalnykh-obrazovanij-v-tselyakh-optimizatsii-sistemy-mestnogosamoupravleniya. 190. Тимофеев, Н.С. К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения / Н.С. Тимофеев // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 11. – С. 15–21. 191. Тимофеев, Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Тимофеев Николай Семенович. – М., 2008. – 48 с. 512 192. Тимофеев, Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации / Н.С. Тимофеев. – М.: Изд-во МГУ, 2007. – 128 с. 193. Тимофеев, Н.С. Традиции, инновации и заимствования в контексте современных реформ местного самоуправления / Н.С. Тимофеев // Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 1. – С. 18–27. 194. Тимченко, В.С. О некоторых вопросах развития местного самоуправления в России в связи с реализацией Федерального закона № 131-ФЗ / В.С. Тимченко // Муниципальная власть. – 2010. – № 3. – С. 6–10. 195. Тихомиров, Ю.А. О правилах законодательной техники / Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. – 1999. – № 11. – С. 115–121. 196. Тихомиров, Ю.А. Теория закона / Ю. А. Тихомиров. – М.: Наука, 1982. – 257 с. 197. Тихомиров, Ю.А. Теория компетенции / Ю.А. Тихомиров. – М., 2001. – 355 c. 198. Уваров, А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти / А.А. Уваров // Журнал российского права. – 2001. – № 1. – С. 43–52. 199. Уткин, Э.А. Государственное и муниципальное управление [Электронный ресурс] / Э.А. Уткин // Библиотека учебной и научной литературы. – 2001. – Режим доступа: http://sbiblio.com/biblio/archive/municupr/6.aspx. 200. Фадеев, В.И. Муниципальное право России / В.И. Фадеев. – М.: Юрист, 1994. – 168 с. 201. Фадеев, В.И. Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления в России / В.И. Фадеев // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно–тематический сборник / Отв. ред. В.В. Маклаков, В.И. Фадеев. – М.: ИНИОН, 2000. – 301 с. 202. Фадеев, В.И. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации / В.И. Фадеев. – М.: ИНИОН, 1996. – 58 с. 203. Фасеев, И.Ф. Конституционно-правовые принципы регулирования учета мнения населения при изменении территорий местного самоуправления / 513 И.Ф. Фасеев // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 13. – С. 15–23. 204. Фасеев, И.Ф. Проблемы территориальной самоуправления. Вопросы образования, муниципальных образований, организации преобразования, изменения границ местного упразднения муниципальных образований. Учет мнения населения при изменении границ муниципальных образований / И.Ф. Фасеев // Актуальные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации: сборник аналитических записок и документов / И.В. Бабичев [и др.]; под общ. ред. В.С. Тимченко. – М.: Изд. Гос. Думы, 2008. – 178 с. 205. Хабриева, Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. – 2008. – № 3. – С. 3–15. 206. Халфина, P.O. Общее учение о правоотношении / Р.О. Халфина. – М.: Юрид. лит., 1974. – 351 с. 207. Худобин, И.И. Правовое регулирование полномочий представительных органов местного самоуправления: на примере Белгородской области: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Худобин Игорь Иванович. – М., 2008. – 22 с. 208. Чаннов, С.Е. К вопросу о конституционности временного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления / С.Е. Чаннов // Право и экономика. – 2008. – № 6. – С. 4–7. 209. Чаннов, С.Е. К вопросу о конституционности временного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления / С.Е. Чаннов // Административное и муниципальное право. – 2009. – № 9. – С. 11–13. 210. Чертков, А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ): Постатейный / А.Н. Чертков. – М.: Юстицинформ, 2006. – 536 с. 514 211. Чиркин, В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов / В.Е. Чиркин. – 3-е изд., перераб. – М.: Норма, 2008. – 447 с. 212. Чиркин, В.Е. Юридическое лицо публичного права / В.Е. Чиркин. – М.: Норма, 2007. – 351 с. 213. Шеремет, К.Ф. Компетенция местных Советов / Л.Ф. Шеремет. – М.: Изд-во МГУ, 1968. – 168 с. 214. Широков, А.Н. Местное самоуправление в современной России: Концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация / А.Н. Широков, С.Н. Юркова, О.С. Семкина. – М.: КноРус, 2009. – 554 с. 215. Шкатулла, В.И. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. – 2-е изд., доп. – М.: Юстицинформ, 2006. – 704 с. 216. Шугрина, Е.С. Муниципальное право / Е.С. Шугрина. – М.: Дело, 1999. – 496 с. 217. Шугрина, Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / Е.С. Шугрина. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2007. – 664 с. 218. Шугрина, Е.С. Муниципальное право: учебник / Е.С. Шугрина. – М.: Проспект, 2004. – 656 с. 219. Шугрина, Е.С. Организационные основы местного самоуправления: Учеб.метод. пособие / Е.С. Шугрина. – Новосибирск, 1997. – 108 с. 220. Шугрина, Е.С. Судебная защита местного самоуправления / Е.С. Шугрина. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. – 336 с. 221. Шугрина, Е. Удаление главы в отставку: как, за что и в какие сроки? / Е. Шугрина // Глава местной администрации. – 2011. – №3. – С. 17–31. 222. Щепачев, В.А. Местное самоуправление в современной России В.А. Щепачев. – Оренбург: ОАО «ИПК «Южный Урал», 2010. – 416 с. / 515 223. Щепачев, В. Муниципальный правотворческий процесс как одна из наиболее значимых сторон деятельности органов местного самоуправления / В. Щепачев // Муниципальная власть. – 2013. – № 1. – С. 60–65. 224. Щепачев, В.А. Муниципальный правотворческий процесс: учебно- практическое пособие / В.А. Щепачев. – Оренбург, 2008. – 146 с. 225. Щепачёв, В.А. О формах взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти / В.А. Щепачёв // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 12. – С. 45–48. 226. Юргенс, И.Ю. Повышение гибкости преобразования муниципальных образований [Электронный ресурс] / И.Ю. Юргенс // Союз российских городов. – Режим доступа: http://portal.urc.ru/doclads/324.html. 227. Янбекова, Г.Г. Проблемы использования юридической терминологии в законах / Г.Г. Янбекова // Законодательные исследования. Выпуск 6. Секретариат Государственного Собрания Башкортостан. – Уфа: Диалог, 2010. – 118 с. – Курултая Республики 516 Приложение А (рекомендуемое) Проект ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования организации местного самоуправления Статья 1 Внести в часть вторую статьи 52 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 46, ст. 2615; Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 26, ст. 3172; 2004, № 35, ст. 3607; 2006, № 1, ст. 10; 2007, № 1, ст. 21; 2008, № 30, ст. 3616) изменение, заменив слова «органами местного самоуправления» словами «представительным органом муниципального образования». Статья 2 517 Внести в Закон Российской Федерации от 14 января 1993 года № 4292-1 «Об увековечивании памяти погибших при защите Отечества» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 7, ст. 245; Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 35, ст. 3607; 2013, № 14, ст. 1660) следующие изменения: 1) в статье 4: в части первой слова «возлагается на органы местного самоуправления» заменить словами «возлагается на местные администрации муниципальных образований»; в части второй слова «организуют и проводят органы местного самоуправления» заменить словами «организуют и проводят местные администрации муниципальных образований»; в части четвертой слова «по решению органов местного самоуправления» заменить словами «по решению местной администрации муниципального образования»; 2) в статье 5: в части первой слова «учет ведется органами местного самоуправления» заменить словами «учет ведется местными администрациями муниципальных образований»; в части третьей слова «на органы местного самоуправления» заменить словами «на местные администрации муниципальных образований». Статья 3 В пункте 7 части четвертой статьи 38 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 33, ст. 1316; Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 30, ст. 3613; 2001, № 11, ст. 1002; 2003, № 50, ст. 4847; 2004, № 27, ст. 2711; 2007, № 26, ст. 3077; 2009, № 39, ст. 4537; 2010, № 27, ст. 3416; 2011, № 49, ст. 7056) слова 518 «главы органов местного самоуправления» заменить словами «глава муниципального образования, глава местной администрации». Статья 4 Внести в Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 35, ст. 3649; 2002, № 30, ст. 3033; 2003, № 2, ст. 167; 2004, № 27, ст. 2711; № 35, ст. 3607; 2006, № 44, ст. 4537; 2008, № 30, ст. 3593; 2009, № 29, ст. 3635; № 45, ст. 5265; 2011, № 1, ст. 54; № 30, ст. 4590; № 46, ст. 6407) следующие изменения: 1) в пункте 2 части пятой статьи 6.1 слова «органа местного самоуправления» заменить словами «местной администрации муниципального образования»; 2) в части девятой статьи 8 слова «органы местного самоуправления» заменить словами «местные администрации муниципальных образований»; 3) в статье 11.1: в части первой слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительными органами»; в части второй слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования»; 4) в статье 19: в части первой слова «органов местного самоуправления поселений и городских округов» заменить словами «местных администраций поселений и городских округов»; в части второй слова «органов местного самоуправления поселений и городских округов» заменить словами «местных администраций поселений и городских округов»; в части третьей слова «нормативными актами органов местного самоуправления» заменить словами «нормативными актами представительных органов муниципальных образований»; 519 5) в части пятой статьи 21 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «местными администрациями муниципальных образований»; 6) в части первой статьи 25 слова «органы местного самоуправления» заменить словами «местные администрации муниципальных образований»; 7) в части пятой статьи 26 слова «органы местного самоуправления» заменить словами «местные администрации муниципальных образований»; 8) в части первой статьи 30 слова «органов местного самоуправления» заменить словами «местных администраций муниципальных образований»; 9) в части второй статьи 34 слова «соответствующими органами местного самоуправления» заменить словами «местной администрацией муниципального образования». Статья 5 Внести в Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 146; 1997, № 26, ст. 2952; 1998, № 30, ст. 3613; 2002, № 30, ст. 3033; 2003, № 2, ст. 160, ст. 167, № 27, ст. 2700; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 17, ст. 1482; 2007, № 1, ст. 26, № 27, ст. 3213; 2008, № 29, ст. 3418, № 30, ст. 3616, № 49, ст. 5736; 2009, № 1, ст. 17, № 30, ст. 3739, № 48, ст. 5720) следующие изменения: 1) в пункте 2 статьи 4 слова «по решению органов местного самоуправления» заменить словами «по решению местной администрации муниципального образования»; 2) в статье 9: в пункте 1 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования»; в пункте 3 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования»; 3) в пункте 3 статьи 12 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования»; 4) в пункте 2 статьи 15 слова «органом местного самоуправления» заменить словами «местной администрацией муниципального образования»; 520 5) в статье 16: в пункте 4 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «местной администрацией муниципального образования»; в пункте 5 слова «органом местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования»; 6) в статье 17: в пункте 1 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования»; в пункте 4 слова «органы местного самоуправления» заменить словами «местные администрации муниципальных образований»; 7) в пункте 4 статьи 18 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования»; 8) в пункте 2 статьи 19 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования»; 9) в пункте 2 статьи 20 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования»; 10) в статье 22: в пункте 2 слова «органы местного самоуправления» заменить словами «местные администрации муниципальных образований»; в пункте 3 слова «органы местного самоуправления» заменить словами «местные администрации муниципальных образований»; 11) в пункте 2 статьи 24 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования»; 12) в пункте 2 статьи 25 первое предложение изложить в следующей редакции: «2. Организация похоронного дела осуществляется местной администрацией муниципального образования.»; 13) в статье 27 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «главами муниципальных образований»; 521 14) в пункте 2 статьи 29 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительными органами». Статья 6 В пункте 2 статьи 13 Федерального закона от 12 января 1996 года № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 148) слова «органы местного самоуправления» заменить словами «главы муниципальных образований». Статья 7 В абзаце первом статьи 24 Федерального закона от 26 мая 1996 года № 54ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 22, ст. 2591; 2004, № 35, ст. 3607) слова «органы местного самоуправления» заменить словами «местные администрации муниципальных образований». Статья 8 Внести в Уголовный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 25, ст. 2954; 2003, № 50, ст. 4848; 2007, № 49, ст. 6079; 2008, № 15, ст. 1444; 2009, № 23, ст. 2761, № 52, ст. 6453; 2010, № 19, ст. 2289; 2011, № 11, ст. 1495, № 19, ст. 2714) следующие изменения: 1) в части первой статьи 49 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «местной администрацией муниципального образования»; 2) в части первой статьи 50 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «местной администрацией муниципального образования»; 3) в части второй статьи 237 слова «главой органа местного самоуправления» заменить словами «главой муниципального образования, главой местной администрации»; 4) в статье 285: 522 в части второй слова «главой органа местного самоуправления» заменить словами «руководителем органа местного самоуправления»; в примечании 4 слова «служащие органов местного самоуправления» заменить словами «муниципальные служащие»; 5) в части самоуправления» второй заменить статьи 286 словами слова «главой «руководителем органа местного органа местного самоуправления»; 6) в абзаце первом статьи 288 слова «служащим органа местного самоуправления» заменить словами «муниципальным служащим»; 7) в части четвертой статьи 290 слова «главой органа местного самоуправления» заменить словами «руководителем органа местного самоуправления»; 8) в части первой статьи 292 слова «служащим органа местного самоуправления» заменить словами «муниципальным служащим»; 9) в части первой статьи 292.1 слова «служащим органа местного самоуправления» заменить словами «муниципальным служащим»; 10) в абзаце первом статьи 315 слова «служащим органа местного самоуправления» заменить словами «муниципальным служащим». Статья 9 Часть шестую статьи 7 Федерального закона от 17 июня 1996 года № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 25, ст. 2965; 2003, № 46, ст. 4432; 2004, № 27, ст. 2711, № 35, ст. 3607; 2005, № 49, ст. 5124) изложить в следующей редакции: «При главах муниципальных образований могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национальнокультурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов устанавливается нормативными правовыми актами глав муниципальных образований.». Статья 10 523 В абзаце девятом подпункта 1 статьи 25 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 34, ст. 4029; 2006, № 31, ст. 3420; 2008, № 30 (ч. 2), ст. 3616; 2009, № 52, ст. 6450; 2010, № 11, ст. 1173, № 31, ст. 4196, № 52, ст. 7000; 2011, № 13, ст. 1689) слова «органов местного самоуправления» заменить словами «главы муниципального образования». Статья 11 Внести в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 2, ст. 198; 2003, № 50, ст. 4847; 2005, № 6, ст. 431; 2007, № 1, ст. 36; 2010, № 27, ст. 3416; 2011, № 7, ст. 901) следующие изменения: 1) в пункте «а» части первой статьи 24 слова «главы органов местного самоуправления» заменить словами «глава муниципального образования, глава местной администрации»; 2) в статье 25: в части первой слова «органами местного самоуправления» заменить словами «местной администрацией муниципального образования»; в части третьей слова «с органами местного самоуправления» заменить словами «с местной администрацией муниципального образования»; 3) в статье 38 слова «служащие органов местного самоуправления» заменить словами «муниципальные служащие»; 4) в части первой статьи 39 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «местной администрацией муниципального образования». Статья 12 В части 1 статьи 9 Федерального закона от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» (Собрания законодательства Российской Федерации, 1997, № 51, ст. 5718; 2008, № 30, ст. 3616, № 44, ст. 4997) слова «органами местного самоуправления» заменить словами «главами муниципальных образований». 524 Статья 13 Внести в Федеральный закон от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 2, ст. 219; 2003, № 27, ст. 2700; 2005, № 19, ст. 1752; 2006, № 43, ст. 4412; 2009, № 29, ст. 3614; 2010, № 21, ст. 2525) следующие изменения: 1) в пункте 2 статьи 7 слова «органы местного самоуправления» заменить словами «местные администрации муниципальных образований»; 2) в пункте 6 статьи 46 слова «соответствующими органами местного самоуправления» заменить словами «местной администрацией муниципального образования»; 3) в пункте 2 статьи 51 слова «органы местного самоуправления» заменить словами «местные администрации муниципальных образований»; 4) в пункте 2 статьи 52 слова «органы местного самоуправления» заменить словами «местные администрации муниципальных образований». Статья 14 Внести в Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 16, ст. 1801; 2002, № 12, ст. 1093; 2004, № 35, ст. 3607; 2007, № 27, ст. 3213; 2008, № 20, ст. 2251; 2009, № 1, ст. 17) следующие изменения: 1) в пункте 3 статьи 12: в первом предложении слова «органы местного самоуправления» заменить словами «местные администрации муниципальных образований»; во втором предложении слова «органами местного самоуправления» заменить словами «местными администрациями муниципальных образований»; 2) в абзаце первом пункта 3 статьи 35 слова «Органы местного самоуправления» заменить словами «Представительные органы муниципальных образований»; 525 3) в пункте 7 статьи 36 слова «устанавливают органы местного самоуправления» заменить словами «устанавливает представительный орган муниципального образования»; 4) в абзаце первом пункта 3 статьи 38 слова «органы местного самоуправления» заменить словами «местные администрации муниципальных образований». Статья 15 В пункте 3 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 26, ст. 3009; 2001, № 1, ст. 21; 2004, № 35, ст. 3607; 2009, № 1, ст. 17) слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительными органами муниципальных образований». Статья 16 В абзаце первом пункта 2 статьи 62.1 Федерального закона от 16 июля 1998 года № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 29, ст. 3400; 2006, № 52, ст. 5498) слова «органами местного самоуправления» заменить словами «главой муниципального образования». Статья 17 Внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1, ст. 1; 2009, № 7, ст. 777, № 29, ст. 3597; 2010, № 19, ст. 2291, № 23, ст. 2790) следующие изменения: 1) абзац первый статьи 2.4 изложить в следующей редакции: «Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением, уклонением от исполнения либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.»; 2) статью 5.39 изложить в следующей редакции: 526 «Статья 5.39. Уклонение от предоставления информации или отказ в её предоставлении Неправомерный отказ в предоставлении гражданину, высшему должностному лицу муниципального образования, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, уклонение от ее предоставления или несвоевременное предоставление, либо предоставление заведомо недостоверной информации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей.». Статья 18 Внести в Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 26, ст. 2519; 2004, № 35, ст. 3607; 2007, № 1, ст. 21; 2008, № 29, ст. 3418) следующие изменения: 1) статью 9.3 дополнить абзацем следующего содержания: «Порядок организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.»; 2) в абзаце четвертом пункта 1 статьи 54 слова «орган местного самоуправления муниципального образования» заменить словами «местная администрация муниципального образования»; 3) в пункте 5 статьи 58 слова «органом местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования». Статья 19 В абзаце втором пункта 2 статьи 13 Федерального закона от 9 июля 2002 года № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 28, ст. 2787; 2008, № 20, ст. 2252, № 30, ст. 3616) слова «органы местного 527 самоуправления» заменить словами «местные администрации муниципальных образований». Статья 20 В пункте 3 статьи 16 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3018; 2005, № 10, ст. 758, № 30, ст. 3098; 2007, № 7, ст. 832; 2009, № 1, ст. 5; 2011, № 1, ст. 47) слова «должностным лицом органа местного самоуправления» заменить словами «главой местной администрации». Статья 21 В подпункте 1 пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3032; 2006, № 30, ст. 3286; 2010, № 31, ст. 4196) слова «органов местного самоуправления» заменить словами «главы муниципального образования». Статья 22 Внести в Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 48, ст. 4746; 2007, № 49, ст. 6079) следующие изменения: 1) в пункте 3 статьи 17 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования»; 2) в пункте 2 статьи 24 слова «органами местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования». Статья 23 Внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40, ст. 3822; 2004, № 25, ст. 2484; 2005, № 1, ст. 12; № 30, ст. 3104; 2006, № 8, ст. 852, № 31, ст. 3427; 528 2007, № 1 ст. 21, № 10, ст. 1151; № 43, ст. 5084; 2008, № 48, ст. 5517; № 52, ст. 6236; 2009, № 19, ст. 2280; № 52, ст. 6441; 2010, № 19, ст. 2291, № 49, ст. 6411; 2011, № 19, ст. 2705) следующие изменения: 1) в части 1 статьи 2: в абзаце третьем слова «город или поселок» заменить словами «город или поселок, а также объединенные общей территорией поселки и (или) сельские населенные пункты»; дополнить новым абзацем четырнадцатым следующего содержания: «высшее должностное лицо муниципального образования – выборное должностное лицо местного самоуправления, координирующее посредством нормативного регулирования, применения мер разрешительного характера, согласования и методического руководства деятельность органов местного самоуправления в целях эффективного решения вопросов местного значения, в том числе, вопросов осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;»; абзацы четырнадцатый – двадцатый считать соответственно абзацами пятнадцатым – двадцать первым; 2) часть 1 статьи 6 дополнить абзацем следующего содержания: «правовое обеспечивающих регулирование осуществление вопросов главой о средствах муниципального и способах, образования собственных полномочий по решению вопросов местного значения, установления пределов социальных гарантий высшему должностному лицу муниципального образования.»; 3) в статье 9: название статьи изложить в следующей редакции: «Статья 9. Официальные символы в муниципальных образованиях»; дополнить частями 4, 5, 6 следующего содержания: 529 «4. Глава муниципального образования вправе иметь официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. 5. Глава местной администрации может иметь официальный символ, отражающий принадлежность к муниципальному образованию, в котором он осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия. 6. Положения об официальных символах главы муниципального образования и об официальном символе главы местной администрации, их описание, утверждаются представительным органом муниципального образования.»; 4) статью 10 дополнить частью 4 следующего содержания: «4. При преобразовании и изменении границ муниципальных образований мнение населения выявляется в порядке, установленном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.»; 5) в статье 13: дополнить частями 3.2 и 3.3 следующего содержания: «3.2. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, влекущее упразднение муниципального района и образование в его границах городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения каждого поселения. Мнение населения каждого поселения, входящего в состав упраздняемого муниципального района, выявляется путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, проводимого раздельно на территории каждого поселения. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, не допускается при отсутствии согласия населения хотя бы одного из соответствующих поселений. 3.3. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом, влекущее упразднение муниципального района, 530 осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения каждого поселения и городского округа. Мнение населения каждого поселения, входящего в состав упраздняемого муниципального района, и мнение населения городского округа выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, проводимого раздельно на территории каждого поселения и городского округа. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом, влекущее упразднение муниципального района, не допускается при отсутствии согласия населения хотя бы одного поселения и (или) городского округа.»; дополнить частью 7.1 следующего содержания: «7.1. Изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения либо лишением его статуса городского поселения осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего поселения. Мнение населения соответствующего поселения выявляется путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона.»; в части 8 слова «предусмотренных частями 3, 4, 5, 6» заменить словами «предусмотренных частями 3, 3.2, 4, 5, 6»; 6) в части 1 статьи 14: в пунктах 7.1, 8 слово «участие» заменить словом «содействие»; в пункте 23 слова «организация и осуществление мероприятий» заменить словами «содействие в организации и осуществлении мероприятий»; в пункте 24 слова «создание, содержание и организация деятельности» заменить словами «содействие в создании и организации деятельности»; пункты 26, 33.1, 33.2 исключить; дополнить пунктом 39 в следующей редакции: «39) содействие в развитии межмуниципального сотрудничества, членство в совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации.»; 7) часть 1 статьи 15 дополнить пунктом 34 в следующей редакции: 531 «34) содействие в развитии межмуниципального сотрудничества, членство в совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации.»; 8) часть 1 статьи 16 дополнить пунктом 43 в следующей редакции: «43) содействие в развитии межмуниципального сотрудничества, членство в совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации.»; 9) в статье 17: часть 1 дополнить пунктами 6.2, 6.3 в следующей редакции: «6.2) развитие муниципальных муниципально-частного правовых актов в целях партнерства, повышения принятие инвестиционной привлекательности территории муниципального образования; 6.3) распоряжение общераспространенными полезными ископаемыми, расположенными на территории муниципального образования, перечень которых установлен законом субъекта Российской Федерации;»; 10) часть 1 статьи 17.1 изложить в следующей редакции: «1. Органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам местного значения, реализации полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними федеральными законами.»; 11) часть 3 статьи 31 дополнить пунктом 3 в следующей редакции: «3) граждан, проживающих на территории муниципального образования, органов территориального общественного самоуправления – по вопросам, затрагивающим общественные интересы населения муниципального образования.»; 12) в статье 36: часть 1 дополнить абзацем следующего содержания: «Глава муниципального образования координирует деятельность органов местного самоуправления и обеспечивает взаимодействие должностных лиц местного самоуправления между собой посредством нормативного регулирования, применения мер разрешительного характера, согласования и методического руководства.»; 532 часть 4 дополнить пунктами 6, 7, 8, 9, 10, 11 следующего содержания: «6) утверждает регламент работы главы муниципального образования, порядок взаимодействия главы муниципального образования с главой местной администрации и с иными должностными лицами местного самоуправления; 7) исполняет полномочия представителя нанимателя в отношении главы местной администрации, а также в отношении сотрудников аппарата главы муниципального образования и аппарата представительного органа муниципального образования; 8) определяет порядок обеспечения подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих аппарата главы муниципального образования и аппарата представительного органа муниципального образования; 9) согласовывает проекты решений представительного органа муниципального образования по вопросам, перечень и порядок согласования которых устанавливается уставом муниципального образования, а также согласовывает назначение и освобождение от должности должностных лиц органов местного самоуправления в случаях и в порядке, установленном уставом муниципального образования; 10) создает рабочие, совещательные и консультативные органы при главе муниципального образования; 11) вправе направить ходатайство в суд о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании, в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.»; дополнить частью 4.2 следующего содержания: «4.2. Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частями 2 и 4 настоящей статьи: 1) реализует основные направления развития муниципального образования, межмуниципальных, региональных и внешнеэкономических связей 533 муниципального образования в соответствии со стратегическими приоритетами социально-экономического развития муниципального образования, утвержденными представительным органом муниципального образования; 2) в целях выполнения задач по развитию муниципального образования осуществляет сотрудничество с органами местного самоуправления иных муниципальных образований, с субъектами хозяйственной и (или) предпринимательской деятельности, с общественными и иными объединениями граждан; 3) участвует в заключении и исполнении региональных соглашений по социальному партнерству; 4) вправе ежегодно обнародовать обращения к гражданам, проживающим на территории муниципального образования, определяющие стратегические приоритеты социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый период. Глава муниципального образования осуществляет иные полномочия, возложенные на него федеральным и региональным законодательством, уставом муниципального образования, решениями представительного органа муниципального образования.»; 13) часть 1 статьи 37 дополнить абзацем следующего содержания: «Глава местной администрации организует исполнение законодательства, обеспечивает в муниципальном образовании качество предоставляемых муниципальных услуг, организует и обеспечивает высокое качество социального обслуживания граждан, проживающих на территории муниципального образования, обеспечивает высокую эффективность управления муниципальным имуществом и средствами местного бюджета.»; 14) статью 50 дополнить частью 6 в следующей редакции: «6. Передача в муниципальную собственность движимого и недвижимого имущества, находящегося в собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации без передачи органам местного самоуправления 534 соответствующих материальных и финансовых средств, необходимых для содержания и капитального ремонта передаваемого имущества, не допускается.»; 15) часть 1 статьи 66 дополнить абзацем в следующей редакции: «Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации обладает правом (представительном) законодательной органе инициативы государственной в власти законодательном субъекта Российской Федерации.»; 16) в статье 68: часть 1 после слов «обществ с ограниченной ответственностью» дополнить словами «, а также межмуниципальных предприятий»; абзац первый части 2 после слов «Межмуниципальные хозяйственные общества» дополнить словами «и межмуниципальные предприятия»; абзац второй части 2 изложить в следующей редакции: «Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ и межмуниципальных предприятий осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о регистрации юридических лиц.». Статья 24 Внести в Жилищный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1, ст. 14; 2006, № 1, ст. 10; 2007, № 1, ст. 13, № 43, ст. 5084) следующие изменения: 1) часть 1 статьи 14 дополнить абзацем следующего содержания: «Установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда, принятие решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения осуществляется главой муниципального образования.»; 535 2) в статье 50: в части 2 слова «органом местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования»; в части 5 слова «органом местного самоуправления» заменить словами «представительным органом муниципального образования». Статья 25 Внести в статью 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1, ст. 16; 2006, № 52, ст. 5498) следующие изменения: 1) часть 1 дополнить абзацем следующего содержания: «Утверждение документов территориального планирования поселений, местных нормативов градостроительного проектирования поселений, правил землепользования и застройки поселений, подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, принятие решений о развитии застроенных территорий осуществляется главами муниципальных образований по согласованию с представительными органами поселений.»; 2) часть 2 дополнить абзацем следующего содержания: «Утверждение документов территориального планирования муниципальных районов, местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, межселенных правил землепользования территорий, и подготовленной застройки на соответствующих основании документов территориального планирования муниципальны
