Государственное управление и представительство интересов

Государственное управление
и представительство интересов
Л.И. Якобсон
Тема «роль партий в государственном управлении» интересна не только в
публичной политике (об этом много писали), но и в государственном управлении в его целостности. Такая постановка вопроса плодотворна, потому что в
сегодняшней России сфера публичной политики слабо развита и скорее обслуживает сферу политико-административных взаимодействий, совершающихся
внутри государственного аппарата. Почему не развита сфера публичной политики? Главным образом, не в силу чьего-то противодействия, а потому что у нее
нет достаточно прочной базы в виде низовой самоорганизации граждан. Группы разнообразных интересов, как правило, не оформлены, организационно не
подкреплены и не обладают необходимыми ресурсами и навыками совместных
действий. Соответственно, партии не могут строиться по-настоящему органично, через интеграцию интересов «снизу-вверх». Это неизбежно ограничивает
способность выполнять свойственные им функции.
Первая из них — именно функция интеграции разнообразных интересов в
процессе целеполагания. Трудно подвергать сомнению значимость этого процесса и необходимость диалога для его полноценного осуществления. Вот партии как раз и должны быть наиболее активными участниками такого диалога.
В действительности же у нас его ведут скорее ведомства. Причина отнюдь не
в их злокозненности. Просто ведомства и их подразделения сегодня способны
более дифференцированно и чувствительно улавливать не только «общественные настроения вообще», своего рода среднюю температуру по больнице, а
разнообразные грани групповых интересов. Речь не о том, что наши ведомства
в данном отношении намного лучше зарубежных. Они справляются с упомянутой функцией заведомо несовершенно, по-бюрократически. Но партии, не
выстроенные «снизу вверх», делают это еще хуже, фокусируясь больше на уровне довольно широких электоральных интересов. Это тоже важно, но в первую
очередь именно для сферы публичной политики, проникающей у нас далеко не
во все области государственного управления. Вот почему лоббирование групповых интересов (явление естественное и неизбежное) происходит у нас преимущественно в аппаратных, а не партийных структурах.
Другая функция партий — мониторинг и критика того, как работает система государственного управления. Успешное выполнение этой функции предполагает в первую очередь наличие компетентной и в то же время конструктивной, ответственной, чуждой популизма оппозиции, равно как и готовность
повседневно к ней прислушиваться. В этом отношении нам также предстоит
пройти немалый путь.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
107
Научная дискуссия
Еще одна функция — идентификация и выращивание перспективных кадров госуправления. Кое-что в данном отношении стало происходить лишь в последнее время. Наверняка названы не все значимые для государственного управления функции, но не думаю, что другие выполняются лучше, чем названные.
Таким образом, дело не только в том, как проводятся выборы, при всей важности этой темы. Значимы не только правила игры и даже не только степень их
соблюдения. Существенно и качество акторов, в этой игре участвующих. Оно
пока не слишком высоко.
В чем выход? Я солидарен с теми, кто утверждает, что решающее значение
имеет развитие самоорганизующихся структур гражданского общества. Мы
изучаем их в последние годы с помощью специального мониторинга, который
Высшая школа экономики проводит вместе с рядом социологических центров. Согласен с тем, что большую роль как внутри партий, так и наряду с ними
должны играть отраслевые и профессиональные ассоциации. Но, как показывает мониторинг, не менее перспективны локальные ассоциации, выражающие
специфические местные интересы. Конечно, важно, чтобы такие интересы «не
забивали» общенациональные. Но и забота о «средней температуре по больнице» не должна чрезмерно влиять на деятельность органов управления местного
уровня. К сожалению, сегодня это стало происходить не в последнюю очередь
из-за вытеснения общенациональными партиями местных организаций с местных выборов. Так что роль партий может быть разной.
Поднятые вопросы заслуживают многих дополнительных обсуждений.
Ясно, однако, одно. И качество политических партий, и качество государственного управления сильно зависят от способности граждан к инициативной
самоорганизации, от их заинтересованности в общественных делах и от того,
насколько государственные органы открыты для подлинного сотрудничества с
общественными структурами, в том числе (но не только) через проведение понастоящему честных выборов.
108
Выпуск 1 2010