ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В

ФЕДЕРАТИВНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО...
ФЕДЕРАТИВНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО
СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В УСЛОВИЯХ
ПЕРЕХОДНОСТИ
Арзамаскин Н.Н.1
ереходному государству приходится перес
ства, а формой международноправового объединения
матривать присущую ему форму территори
с государственноправовыми объединениями. 3
альной организации публичной власти. Как
Переходная власть может избрать для нового госу
отмечает Ковлер А.И., "сдвиги на оси истори
дарства унитарную форму территориального устрой
ческого времени сопровождаются не менее сущест
ства. На начальных стадиях развития переходного го
венными изменениями в историческом пространстве,
сударства данная форма будет приносить свои плоды,
поскольку быстро трансформируется старая геогра
т.к. отличается наличием единого властного центра,
фия центров и периферии, а иногда возникает прин
единой системой законодательства, единым устрой
2
ципиально новая". Нередко данный процесс разво
ством территорий. В условиях неустойчивости именно
рачивается на фоне драматичных межэт
такое положение дел является наиболее
нических противоречий, если состав го
Как правило, на на предпочтительным, т.к. может снизить
сударства имеет многонациональный ха чальных этапах перехода риск возврата к прежнему строю и к воз
рактер.
продолжает существовать никновению националистических наст
Как правило, на начальных этапах пе прежняя форма организа роений в обществе. Но впоследствии
рехода продолжает существовать преж ции территории. Впослед унитарная форма может привести к сни
няя форма организации территории. ствии государства либо жению самостоятельности территорий,
Впоследствии государства либо закреп закрепляют сложившуюся отсутствию местного управления (назна
ляют сложившуюся форму территори форму территориального чение на места чиновников из центра),
ального устройства на конституционном устройства на конституци смешению полномочий центра и регио
уровне, либо формируют принципиаль онном уровне, либо фор нов, что, в свою очередь, негативно ска
но новую систему. Ключевым моментом мируют принципиально жется на существовании всей переход
при выборе формы территориального новую систему.
ной власти. Кроме того, для того, чтобы
устройства переходного государства яв
государство действительно обладало ци
ляется исторический фактор.
вилизованной унитарной формой, ему
В связи с этим возникает вопрос: какая форма терри
необходимо преодолеть свою многонациональность.
ториального устройства является оптимальной для пе
Представляется, что наиболее оптимальной и эффек
реходного государства? Нередко в качестве формы
тивной является федеративная форма устройства. Для
территориального устройства в переходных государ
федерации характерны двухуровневая система орга
ствах используется конфедерация. Однако конфедера
нов государственной власти (центральной и субъектов),
тивное объединение независимых государств изначаль
разграничение компетенции между федерацией и субъ
но носит временный, неустойчивый характер, что выз
ектами, существование нескольких систем законода
вано самой сущностью конфедерации, ее целью. Кон
тельства, отсутствие права выхода из федерации, двух
федерации создаются для достижения определенных
палатное строение федерального парламента и т.д.
целей (политических, военных, экономических), отвеча
Федеративная форма устройства переходного госуда
ющих интересам государств, образовавших конфеде
рства позволяет удовлетворять интересы как местных
рацию. При этом каждый субъект конфедерации пол
властей, так и федеральных, формировать с учетом этих
ностью сохраняет свой суверенитет и наделяется пра
потребностей модели развития государства.
вом сецессии и правом нуллификации, т.е. отмены
На наш взгляд, в условиях переходности наиболее
действия актов органов конфедерации на своей терри
эффективным федеративное устройство будет являть
тории. Именно поэтому ряд авторов называют конфе
ся в тех случаях, когда установлены четкие статус и
дерацию не разновидностью территориального устрой
полномочия органов субъектов не на основе федера
П
1
Арзамаскин Николай Николаевич – заведующий кафедрой теории и истории государства и права Ульяновского государственного университета,
кандидат
юридических наук, доцент.
2
Ковлер А.И. Кризис демократии? Демократия на рубеже ХХI века. – М., 1997. – С. 47.
3
Скуратов Д. Конфедерация: признаки, история и современность. //Право и жизнь. – 1995. – № 7 – С. 18.
ВЫПУСК № 1 (74)
2007
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, КОММЕНТАРИИ, ПРОБЛЕМЫ
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ
ВЛАСТЬ
7
ФЕДЕРАТИВНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
тивных договоров (каковые действуют в Российской
Федерации), а лишь на конституционном уровне. При
этом будет установлено верховенство федеральной
власти не только в вопросах законодательства, но и в
процессе реализации властных полномочий.
В частности, конституционная практика ряда госу
дарств содержит возможность приостановления
собственного управления субъектов федерации во из
бежание распада государства. Так, в Индии, в случае
издания президентом страны прокламации об объявле
нии чрезвычайного положения, государство признается
унитарным, и союзный парламент получает право при
нимать законы по вопросам, отнесенным к компетенции
штатов. 1 Президент Индии вправе ввести чрезвычайное
положение в сфере финансов, что влечет за собой пра
во центральных органов давать штатам обязательные
финансовые указания для обеспечения заработной
платой рабочих и служащих и усиления контроля за де
ятельностью частного бизнеса. В соответствии со стать
ей 127 – 2 Конституции СССР 1977 г. с поправками
1990 г. 2 президент СССР имел право в интересах обес
печения безопасности граждан вводить чрезвычайное
положение в отдельных местностях с согласия субъектов
федерации, а при отсутствии такого согласия – вводить
его с немедленным представлением данного акта на ут
верждение союзного парламента.
В настоящее время форма территориального уст
ройства переходных государств носит черты неопре
деленности. Не решен вопрос с самопровозглашенной
Приднестровской республикой в Молдавии, сложным
остается статус Крыма на Украине, не достигнуты сог
лашения по вопросу о республике Чечня в России. В
конце 1995 г. подписаны соглашения, призванные
создать новое территориальное устройство в Боснии и
Герцеговине: внутри этого унитарного государства
создается на этнических началах хорватскомусуль
манская федерация. Своеобразно урегулирован воп
рос о положении Нахичевани в Азербайджане, кото
рая в соответствии со статьей 163 Конституции Азер
байджана 1995 г. провозглашена автономным госу
дарством.
С территориальным устройством тесно связана
проблема местного самоуправления в переходных го
сударствах. Несмотря на тот факт, что органы местно
го самоуправления не включаются в систему органов
государственной власти, но при этом они выступают
непременным атрибутом демократического общества.
Организация власти на местном уровне в форме са
моуправления в наибольшей степени соответствует
задачам формирования социальнорыночной эконо
мики и правового государства, демократизации и де
централизации. Местное самоуправление стимулиру
ет участие граждан в политической жизни, усиливает
легитимность политического режима.
В современных конституциях переходных госу
дарств признается принцип организации власти на
местах. Например, в Конституции Польши закреплено,
что территориальное самоуправление является основ
1
2
8
ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО...
ной формой организации публичной власти на местах.
Конституция Румынии понятие местного самоуправле
ния не употребляет, хотя термин "местная автономия",
который имеется в ней, дает основание считать его тож
дественным по смыслу и содержанию. Конституция Рос
сийской Федерации определяет местное самоуправле
ние как способ организации и осуществления власти
на местах, который обеспечивает самостоятельное ре
шение населением вопросов местного значения.
Передача части полномочий местным органам
власти может освободить государственную власть от
разрешения второстепенных проблем и позволит ей
сконцентрировать внимание на общегосударственных
задачах. Но при этом наделение местных властей об
ширными полномочиями может привести к новым
конфликтам (как внутри населения территории, так и
внутри органов власти – региональных и местных), к
своего рода самоуправству. В связи с эти представля
ется, что система местного управления будет действо
вать более эффективно при наличии определенного
контроля со стороны государственной власти.
В странах Центральной и Восточной Европы до сих
пор сохранена вертикаль государственной исполни
тельной власти. Местное самоуправление поднадзорно
главе администрации области, который, в свою оче
редь, назначается правительством и является продолже
нием правительственной администрации, представите
лем правительства на территории. Тем самым обеспечи
вается проведение единой государственной политики.
При выборе оптимальной формы территориально
го устройства во время переходного этапа необходи
мо учитывать исторический фактор. Российское госу
дарство было унитарным государством имперского
типа, впоследствии федерацией, которая управля
лась при этом из центра и характеризовалась строгой
иерархией органов управления. В годы брежневского
застоя впервые возник кризис унитаризма, в резуль
тате которого начинают формироваться новее идеи
федерализма.
Сегодня Российская Федерация является федератив
ным государством, которое идет по пути централиза
ции, что выражается в создании федеральных округов,
изменении способа формирования Совета Федерации,
приведении регионального законодательства в соответ
ствии с Конституцией Российской Федерации и т. д.
Кроме того, до сих пор отсутствует сбалансированные
отношения между центром и субъектами федерации.
В российской конституционной практике указыва
ется на ряд проблем, связанных с формой территори
ального устройства в России. Анализ статей 5, 66, 68
Конституции России показывает, что субъекты Рос
сийской Федерации фактически неравноправны. Нап
ример, только республики именуются в тексте Основ
ного закона государствами; учредительным докумен
том республики является конституция, а иных субъек
тов – устав. Республики и автономии строятся по на
циональному признаку, однако только республики
вправе вводить собственный государственный язык.
Конституции зарубежных государств. – М., 1990. – С. 185
Конституция СССР 1977 г. – М., 1990. – С. 24.
2007 ВЫПУСК № 1 (74)
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ
ВЛАСТЬ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО,КОММЕНТАРИИ, ПРОБЛЕМЫ
ФЕДЕРАТИВНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО...
Кроме того, современные проблемы федеративного
сделать очень много для преодоления последствий де
устройства России связаны с большим размером тер
портации народов и других незаконных репрессий
ритории государства, огромным количеством субъек
предвоенного и послевоенного времени. Нельзя не
тов.
считаться и с тем, что на Северном Кавказе очень ост
Наблюдая процесс поступательного развития феде
ры территориальные проблемы, во многом связанные с
рализма во многих странах и сравнивая этот процесс с
тем, что реабилитированные народы были изгнаны со
эволюционным изменением федерализма в России, мно
своих земель, которые тут же, зачастую насильственно,
гие задаются вопросом: каковы же реальные перспекти
были заселены другими людьми. В Поволжье необхо
вы развития российского федерализма в будущем?
димо считаться с интересами районов, где преоблада
Учитывая опыт формирования и функционирования
ет некоренное население. Такие районы есть не только
формы государственного устройства Российской Фе
в республиках, но и в областях. Это предполагает раз
дерации в настоящем или как он проя
витие такой формы, как культурная авто
вится в будущем, представляется важ
Наблюдая процесс номия.
ным обратить внимание на следующие
3. В настоящее время, в результате
поступательного разви
тенденции.
сложной политической практики – борь
тия федерализма во
1. В условиях перехода от старой
многих странах и срав бы компромиссов, наработки конкретно
формы государственного устройства к
нивая этот процесс с эво го опыта, наметилась тенденция переос
новой модели федеральных отношений
люционным изменением мысления федерализма в России. Форми
наметилась тенденция учета мирового
федерализма в России, руется новая концепция "кооперативного
опыта федерализма и выработки опти
многие задаются вопро федерализма". Она исходит из того, что в
мального пути федерирования Российс
сом: каковы же реаль рамках федерации все больше развива
кого государства. Это крайне важно,
ные перспективы разви ются отношения, строящиеся на началах
ибо история опробовала и выверила
тия российского феде не подчинения и властвования, а взаимо
многие образцы, способна предосте
действия и сотрудничества. Эта концеп
рализма в будущем?
речь от ошибок и показать общие тен
ция находит отражение в перераспреде
денции развития. Изобретение каждый
лении полномочий между федерацией и
раз собственной федеративной модели становится не
ее субъектами, с тем чтобы учесть новые условия и воз
позволительной тратой времени и материальных ре
можности, потребности децентрализации управления.
сурсов, не говоря уже о человеческих потерях.
Появляются новые структуры и процедуры, гаранти
Предложение о возвращении вновь к идее разделе
рующие действенное участие субъектов в делах феде
ния России на примерно равные квадратики или другие
рации. Подобно тому, как это делается на уровне фе
геометрические фигуры как единственно спасительное
дерации в целях осуществления принципа разделения
представляется наивным. К сожалению, подобные
властей, в отношениях между федерацией и ее субъ
представления еще полностью не преодолены. Есть
ектами вводятся механизмы сдержек и противовесов.
предложения о замене национальнотерриториально
4. В Конституции Российской Федерации в системе
го принципа федерального устройства России на адми
распределения полномочий между центром и субъекта
нистративноэкономический. Новая государственная
ми федерации все более вырисовываются тенденции суб
модель предлагает создание межрегиональных эконо
сидиарных взаимоотношений. В рамках федерации од
мических ассоциаций в качестве потенциальных "субъ
новременно идут два взаимосвязанных процесса. С од
ектов Федерации". Такая модель будет направлена на
ной стороны, расширяется самостоятельность субъектов,
ликвидацию региональных властвующих структур как
растет их экономический потенциал и, соответственно,
звеньев промежуточноых и ненужных в управлении
децентрализуются функции управления. С другой – появ
страной. Между тем то, что кажется при кабинетных
ляются новые общие интересы, совместные программы,
занятиях помехой для пересадки на российскую почву
внешние обстоятельства, в первую очередь экономичес
той или иной модели – серьезнейшие и бесспорные
кие, порождающие интегративные функции, которые тес
факторы (исторические, экономические, социокуль
но связаны с необходимостью сохранения исторически
турные и др.), которыми нельзя пренебрегать по той
сложившегося государственного единства народов рос
простой причине, что именно они составляют условия
сийской Федерации и целостности ее территории.
5. Тенденции четкой и ясной структуризации и право
решаемой задачи.
вого
оформления субъектов Российской Федерации,
2. Сохранена тенденция перегруппировки субъек
форма государственного устройства России, строи
тов Российской Федерации (в сторону увеличения ли
тельства и функционирования ее правовой системы,
бо уменьшения).
согласно которому Российская Федерация как демок
ратическое федеративное правовое государство сос
Рассматривая процессы, связанные со стремлением
тоит из республик, краев, областей, городов феде
к развитию национальной государственности, следует
рального значения, автономной области, автономных
отметить, что они испытывают сильное воздействие со
округов (ст. 1, ч. 1 и ст. 5, ч. 1 Конституции РФ).
стороны региональных факторов. Свои особенности
6. Выверены подходы к определению понятия суве
имеет ход событий на Северном Кавказе, в Поволжье,
ренитета. Понятие суверенитета самым непосредствен
ным образом связано с понятием государственной влас
Сибири и на Дальнем Востоке. Анализируя обстановку
ти. Можно сказать, что понятие суверенитета предопре
на Северном Кавказе, необходимо отметить, что здесь,
деляет понятие государственной власти. 1 Именно по
наряду с общими для всех проблемами, предстоит еще
ВЫПУСК № 1 (74)
2007
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, КОММЕНТАРИИ, ПРОБЛЕМЫ
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ
ВЛАСТЬ
9
ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО
РОЛЬ ЖЕНЩИН В ДОСТИЖЕНИИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ГАРМОНИИ
этому, как правило, инициаторы политических акций
кого общества в целом и составляющих его народов.
свои действия обосновывали и обосновывают необхо
Следует отметить, что принцип самоопределения наро
димостью защиты суверенитета, иногда даже умышлен
дов в Российской Федерации не обязательно предпола
но искажая его толкование в своих интересах.
гает учреждения всякий раз государственной формы
Государственный суверенитет России означает спо
самоопределения: последнее вполне возможно в рам
собность самостоятельно и независимо осуществлять
ках как существующих автономий, так и в виде создания
от имени народа Федерации функции государствен
условий для свободного национальнокультурного раз
ной власти как внутри страны, так и за ее пределами,
вития народов, их языка, традиций, религий и т.д.
в международном общении. Суверенитет Российской
Таким образом, современная форма государствен
Федерации характеризуется тремя юри
ного устройства России, сохраняя опре
дическими элементами: верховенством
деленную преемственность с федератив
государственной власти РФ на всей ее
Специфика и осо ной природой РСФСР (сочетая нацио
территории (ч. 1 ст. 4 Конституции Рос
бенности
российского нальногосударственный и территори
сийской Федерации); единством и самос
альный принцип устройства), свидетель
тоятельностью государственной власти, федерализма нужда ствует об уникальности российского фе
ются
не
в
устранении,
что находит выражение в единстве систе
дерализма по сравнению с классически
мы исполнительной власти в РФ (в преде приспособлении под ми федерациями зарубежных стран. Эта
известные
"образцы",
лах ее ведения и полномочий по совмест
уникальность есть отражение сложного
ному ведению с субъектами федерации), а научновыверенной исторического развития территориаль
программе
развития.
в осуществлении полномочий федераль
ных форм власти в России, полиэтнич
ной власти на всей территории России;
ности ее населения, самобытности оте
независимостью (с учетом распределе
чественной государственности и культу
ния полномочий) федеральной власти от других влас
ры. Поэтому специфика и особенности российского
тей в государстве и международном сообществе.
федерализма нуждаются не в устранении, приспо
Носителем суверенитета и единственным источни
соблении под известные "образцы", а научновыве
ком власти в Российской Федерации является ее мно
ренной программе развития. Речь меньше всего идет
гонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституция РФ).
о наборе декларативных положений, ибо потреб
7. Наличие разнообразных форм национальногосу
ность состоит главным образом в четкой, конкретной
дарственного самоопределения (республики, автоном
программе действий, в механизмах и гарантиях ее
ная область, автономные округа) породило тенденцию
осуществления, в подключении к этому процессу всех
максимального учета национальных интересов Российс
сил общества.
ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО
РОЛЬ ЖЕНЩИН
В ДОСТИЖЕНИИ
ПОЛИТИЧЕСКОЙ ГАРМОНИИ
Черторицкая Т.В. 2
ередко приходится слышать вопрос (в основном, от
мужчин): зачем женщины идут в политику, во власть,
в ту сферу, что традиционно ассоциируется с мужс
ким началом? Самое интересное, что в глазах воп
рошающих при этом светится вполне искреннее недоумение
и несомненное желание понять – зачем, для чего?
Каждый решает этот вопрос по мере своего разумения в
пределах тех установок, которые заложены воспитанием,
Н
обучением, личным опытом. И, в большинстве случаев, реша
ет недостаточно корректно, так как ищет ответ в простран
стве собственных представлений, сформированных односто
ронним опытом, опытом половинки того биосоциального фе
номена, что называется человеком.
Чисто биологически человечество является единым видом,
хотя и представляет собой удивительно пестрый конгломерат
наций, народов, культур. Многообразие вида обусловлено
1
Подробно об этом см.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. – М., 1994. – С. 7–59.
Черторицкая Татьяна Владимировна – Председатель Общероссийской общественной организации "Женский социалдемократический конгресс", член
Союза писателей России, депутат Государственной Думы ФС РФ Первого созыва, заместитель начальника Управления информационного обеспечения Российского
Центра международных научных и культурных связей при МИД Росиии.
2
10
2007 ВЫПУСК № 1 (74)
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ
ВЛАСТЬ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО,КОММЕНТАРИИ, ПРОБЛЕМЫ