УМК Конституционно-правовые основы российского

ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ,
БИЗНЕСА И ПРАВА
К.Д. Коркмасова
О.Г. Казанцева
УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ
по спецкурсу
«Конституционные основы
Российского федерализма»
РОСТОВ-НА-ДОНУ
2010
Программа спецкурса «Конституционные основы Российского Федерализма» рассчитана на студентов государствоведческой специализации дневной и заочной форм обучения.
Спецкурс рассчитан: по дневному отделению на 34 часа, из
которых 24 часа отводится на лекции; 10 часов – на семинарские занятия. По заочной форме обучения: лекций - шесть и
семинарских занятий – два.
Программа снабжена общими методическими указаниями
по изучению актуальных проблем Российского Федерализма,
предрасположенность к которому, по мнению автора, обусловлена объективными данностями исторического развития России.
Каждая тема детализируется конкретными вопросами, подчиненными внутренней логике изучаемого предмета.
Содержание программы предопределено основными задачами спецкурса: познать глубинную суть федеративной формы
государственного устройства России; разобраться в функциях
Российского Федерализма, в приоритетах этих функций на каждом из этапов его исторического развития.
Немаловажной задачей спецкурса является необходимость
овладения методикой правового анализа норм конституционного
права, определяющих статус Федерализма России, состоящего
из сложного комплекса его субъектной структуры, представленной различной типологией и видами. Российская Федерация и ее
субъекты выступают в качестве относительно самостоятельных
категорий. Однако их «жизнедеятельность» предполагает необходимость гармоничного сосуществования, подчиненного определенными конституцией взаимными ограничениями, дабы не
разрушать друг друга. При этом очень важно уяснение влияния
факторов политического, экономического морального и культурного характера на конституционно-правовые нормы, регулирующие практику современного Российского федерализма. В
современных условиях проблемы развития Российского Федерализма обрели особую актуальность. Научный поиск в этом
направлении связан с решением проблемы оптимального соот3
ношения – гармонии власти Федерального центра и власти субъектов федерации. Речь идет о пределах, о мере централизации и
децентрализации государственной власти. Глубинная суть демократического Федерализма в гармонии этих составляющих, способной обеспечить нормальную жизнедеятельность многонационального народа нашей страны. В заключительной части программы дан общий список рекомендованной литературы ко всем
проблемам спецкурса, с расчетом на то, что особо интересные
для студентов проблемные вопросы могут восполнить перечень
тем для дипломных работ.
Составители: д.ю.н., профессор Коркмасова К.Д.
к.ю.н., ст. преподаватель Казанцева О.Г.
4
1. УЧЕБНО-ТЕМАТИЧЕСКИЙ ПЛАН
Аудиторные
занятия
№
п/
п
1
1.
2.
3.
4.
5
6.
7.
8.
9.
Всего
Наименование частей и тем
часов
лекции
семинары
6
Самостоятельная работа
10.
2
4
5
Понятие, роль и формы
государственного устройства.
Суверенитет в федеративном государстве.
Историко-правовой
фон
формирования
Российского многонационального государства
Советский опыт строительства федерализма
Конституционные основы
российского федерализма.
Понятие и сущность федерализма и федерации.
Понятие и виды автономий. Роль автономии в системе советского федерализма.
Правовая природа современного российского федерализма.
Конституционно-правовой
статус РФ и ее субъектов.
8
4
4
7
6
2
4
8
4
4
8
4
4
8
6
2
6
2
4
6
2
4
8
4
4
8
4
4
Основания для федерального вмешательства в пра4
ва субъектов.
Форма контроля – зачет
ИТОГО:
20
2
14
36
2. ОПИСАНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ
Название
дисциплины
Специальность
Код учебного плана
Лектор
Преподаватель
Семестр
Предварительные
условия
Краткое описание,
актуальность
Цели и задачи
5
70
2
Конституционные основы Российского федерализма
Юриспруденция
ДС. В 5 ( дисциплины по выбору студента)
к.ю.н. Казанцева О.Г.
весенний семестр/4 курс
Успешное завершение дисциплин: теория государства и права, история государства и права России, конституционное право России.
Содержание программы предопределено основными задачами спецкурса: познать глубинную суть федеративной
формы
государственного
устройства России; разобраться в функциях Российского Федерализма, в приоритетах этих функций на каждом из
этапов его исторического развития.
Цель - познать глубинную суть
федеративной формы государственного
устройства России.
Основной задачей спецкурса является необходимость овладения методикой правового анализа норм конститу6
Содержание
Контактные часы,
число модулей, недельная нагрузка
Посещаемость
ECTS Кредиты
Аттестация
Базовая литература
Дополнительная
литература
ционного права, определяющих статус
Федерализма России, состоящего из
сложного комплекса его субъектной
структуры, представленной различной
типологией и видами.
Модуль 1. Общая часть. Особенная
часть.
34/16 часов в модуле 4 часа в неделю
Обязательное посещение
4
1 рейтинг, зачет
1.
Коркмасова К.Д. Конституционные основы Российского федерализма и
общенациональная идея России. –
Ростов-на-Дону, Издательство ИУБиП,
2002г., 280 с.
2.
Киселева А.В., Нестеренко А.В.
Теория федерализма. –М.: Изд-во Моск.
ун-та, 2002. -304 с.
3.
Киселева А.В. Федерация в России: этапы становления и развития. Ростов-на-Дону: «Феникс», 2004 – 128 с.
4.
Баглай М.В. Конституционное
право Российской Федерации. Учебник
для юридических вузов и факультетов. –
М.: Норма – ИНФРА, 2008.
1. Абдулатинов Р.Г., Болтенкова Л.Ф.,
Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. – М.: Республика,
1992 – 1993.
2. Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика) – М.: Юриздат,
7
1997.
Сервер ИУБиП: F:/ Методические материалы / Учебно-методическое обеспечения по кафедрам / Государственноправовые и гуманитарные дисциплины /
Конституционные основы Российского
федерализма.
Методическое
Учебно-методический комплекс спецобеспечение дис- курса Конституционные основы Росциплины
сийского федерализма, 2010 г.
Информационные
ресурсы
3. ПЛАН АТТЕСТАЦИИ ДИСЦИПЛИНЫ
Название
дисциплины
Лектор
Преподаватель
Семестр/год
Модуль
Ат1
тестация 1
Конституционные основы Российского федерализма
Казанцева Ольга Геннадьевна, к.ю.н.,
ст. преподаватель
весенний семестр/4 курс
Форма ат- МиниБаллы
тестации
мальное
Неделя
количество баллов
Рейтинг
Неделя 10
30
50
Ито- 2
форум
30
50
говая
рейтинг
аттеЭкзамен
стаНеделя 15
ция
60
100
Примечание. Аттестационные мероприятия проводятся очно.
8
4. ПЛАН ИЗУЧЕНИЯ ДИСЦИПЛИНЫ
Название дисципли- Конституционные основы Российского
ны
федерализма
Специальность
Юриспруденция
Код учебного плана
ДС. В 5 ( дисциплины по выбору студента)
Лектор
Казанцева Ольга Геннадьевна, к.ю.н.,
Преподаватель
ст. преподаватель
Семестр/год
весенний семестр/4 курс
Модуль/Неделя
Краткое описание темы/цели/работы
Модуль1
Неделя 1
Тема лекции: Понятие и виды форм гос(4 часа)
уд. устройства.
Аудиторная работа (АР): Составление
конспекта лекции.
Самостоятельна работа (СР): Анализ
преимуществ федеративной формы гос.
устройства.
Неделя 2
Тема лекции: Особенности суверенитета
(4 часа)
в федеративном государстве.
АР: Составление конспекта лекции.
СР: Понятие и содержание суверенитета.
Тема семинарского занятия: Понятие и
содержание терминов федерация и федерализм, их соотношение.
Неделя 3
Тема лекции: Конституционные основы
(4 часа)
советского федерализма.
АР: Составление конспекта лекции.
СР: Федерализм в программе большевиков.
Тема семинарского занятия: Понятие и
виды автономий. Роль автономии в системе советского федерализма.
9
Неделя 4
(4 часа)
Неделя 5
Модуль 2
Неделя 6
(6 часов)
Неделя 7
(4 часа)
Неделя 8
(4 часа)
Неделя 9
(4 часа)
Тема лекции: Развитие федеративных
отношений в 1990-1993 гг..
СР: Периодизация российского федерализма.
Тема семинарского занятия: Конституционные основы современного российского федерализма.
 Рейтинг
Тема лекции: Принципы построения федеративного государства.
Аудиторная работа (АР): Составление
конспекта лекции.
Самостоятельна работа (СР): Анализ
Федеративного договора 1992 г.
Тема лекции: Правовой статус Российской Федерации.
АР: Составление конспекта лекции.
СР: Федеральное коллизионное право.
Тема семинарского занятия: Правовой
статус субъектов РФ.
Тема лекции: Конфликты в федеративных отношениях: механизмы их предотвращения и разрешения.
Проблемы российского федерализма.
Тема семинарского занятия: Особенности правового статуса автономий.
СР: Изучение основных терминов.
Тема семинарского занятия: Основания
для федерального вмешательства в права
субъектов. Порядок принятия в состав
РФ и образования в ее составе нового
субъекта РФ.
СР: Ответить на вопросы форума.
10
5. ПРОГРАММА КУРСА
РАЗДЕЛ 1.
Общие положения
Понятие, роль и формы государственного устройства.
Функции института государственного устройства. Унитарное государство, его виды. Организация власти в унитарном государстве. Федеративная форма государственного устройства;
Конфедерация. Отличие федерации от конфедерации. Особое
значение определения формы государственного устройства для
многонационального государства.
РАЗДЕЛ 2.
Историко-правовой фон формирования
Российского многонационального государства
О содержании понятий нация; национальный вопрос;
национальные отношения; многонациональное государство.
Национальная политика как особое направление социальной политики.
Территориальное расширение России и формирование Российского многонационального государства.
Место национальных окраин в системе колониального
управления единой и неделимой, бюрократически централизованной империи Российского царизма. Объективная историческая предрасположенность многонациональной России к федеративной форме государственного устройства.
РАЗДЕЛ 3.
Советский опыт строительства федерализма
ного гнета», как государственно-правовой базы мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики.
В.И. Ленин: «Советская федерация как переходная форма к полному единству трудящихся всех наций»1.
Исторические этапы Российского Федерализма:
1) Создание основ социалистического федерализма (1918 –
1936 гг.);
2) Утверждение фактического унитаризма в государственном
устройстве России (1937-1985 гг.);
3) Реформы государственного устройства перед принятием
Конституции 1993 года.
Сущность и принципы Советской Федерации, ее юридические признаки и виды:
- Принятие первой Советской Конституции – Конституции
РСФСР 1918 г.;
- РСФСР – исторически первый вид советского федерализма
(1918- 1922 гг.);
- Государственно-правовые особенности РСФСР как федерации на базе автономии;
- Связь федерации с автономией;
- Образование РСФСР – федерации суверенных советских
республик;
- Изменение правового статуса РСФСР как союзной республики – субъекта федерации СССР (1922-1991 г.г.);
- Конституционно-правовой статус СССР как федерации суверенных союзных республик.
Сочетание суверенитета СССР с суверенитетом субъектов
этой федерации – союзных республик.
Разграничение компетенции СССР и субъектов СССР –
союзных республик.
- Понятие и сущность автономии как одной из форм реализации национального суверенитета; одного из юридических –
государственно-правовых эквивалентов принципа суверен-
Теоретические основы советского федерализма как одного
из государственно-правовых средств преодоления «националь1
11
Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 41,с. 164
12
ности и равноправия наций, народов в государственном
строительстве.
- Пределы самосостоятельности (самозаконности) автономии
регламентировались государственной властью РСФСР (при
участии самих автономий), обуславливались потребностью
самовыражения субъектами автономии их национальноспецифических особенностей.
- Исторические формы и виды советской автономии; их конституционно-правовой статус как субъектов РСФСР.
- Автономная республика;
- Автономная область;
- Автономный округ;
- Критерий разнообразных видов и форм советской автономии.
Советская автономия представляла собой внутреннее самоопределение, осуществляемое органами соответствующего
национально-государственного образования или региональной
единицы в пределах прав, предоставляемых им центральной
властью.
Автономия
создавалась
как
по
национальнотерриториальному, так и по территориальному признакам.
Отсюда и различия между национальной и территориальной автономией.
По объему прав, предоставляемых автономным частям
государства выделяют административную и политическую (законодательную) автономию.
Автономия как форма организации власти отличается от
культурно-национальной автономии, служащей способом реализации национальных прав граждан, как правило, не связанных
компактным проживанием на определенной территории.
Конституционно-правовой статус РСФСР второго исторического этапа Российского Федерализма (1937-1985 гг.) характеризуется в специальной литературе (в том числе и учебной) как
утверждение фактического унитаризма в государственном
устройстве России2.
При оценке роли и значения советского федерализма, исходным является принципа историза, не пытаясь модернизировать историю. Кроме того надо помнить и о том, что всякие
вновь обретенное право (в данном случае имеется в виду право
наций, народов на самоопределение) – поначалу часто приводит
к эксцессам. Тем более, когда речь идет о такой в высшей степени деликатной, можно сказать – ювелирного характера проблеме, как межнациональные отношения.
См. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: Инфра-М,
1996. С.258-262.
См. также: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации.
Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: Изд-во: НОРМАИНФРА  М, 1998. – с. 288-292.
2
13
***
Понятие суверенитета: народный суверенитет; государственный, национальный.
Соотношение этих категорий. Национальный суверенитет
и право наций народов на самоопределение. Разнообразие видов
самоопределения.
Социально-политическое (и психологическое значение и
назначение права наций на самоопределение во внутригосударственном (Конституционном) и международном праве.
Закрепление права наций на самоопределение в Конституционно-правовых нормах РСФСР и нормах и принципах международного права.
Устав ООН и другие международно-правовые активы о
праве народов на самоопределение.
РАЗДЕЛ 4.
Становление современного Российского Федерализма
Перестройка.
Реформы государственного устройства перед принятием
Конституции Российской Федерации 1993 г. и в последующее
время.
- Распад СССР и «парад суверенитетов» автономий РСФСР;
- Эволюция соотношения суверенитетов Российской Федерации и субъектов РФ в период перестроечных реформ 19851991 гг.;
14
Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12
июня 1990 г.
Трансформация: автономных республик в составе РСФСР – в
республики в составе Российской Федерации;
- автономных областей - в республике;
- краев, областей и городов федерального значения (Москва и
Санкт-Петербург) – из административно-территориальных
единиц – в государственно-территориальные образования;
- Процесс правового оформления содружества независимых
государств (СНГ).
Роль договорных основ в период становления новой Российской Федерации. Формирование начал асимметрии в федеративной форме государственного устройства современной России.
Федеративный договор от 31.03.92 г.:
– договор о разграничении предметов ведения и полномочий
РФ и республик в составе Российской федерации;
– договор с Татарстаном;
– Чечня;
– Содержание иных договоров Российской федерации с республиками в ее составе. Подтверждение суверенитета республик в составе Российской Федерации. Признание краев, областей, городов федерального значения (Москва и СанктПетербург) субъектами Российской Федерации.
– Проведение Федеральным Договором от 31.03.92 года разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти
субъектов Российской федерации.
-
***
Вопрос о юридической природе федерализма в основном
сводится к проблемам взаимоотношений федерации в целом и ее
частей – субъектов; в особенностях выражения и проявления суверенитета в федеративном государстве.
Отсюда и различные теории федерализма существовавшие
и существующие в науке конституционного права. Их анализ и
сопоставление с практикой дает возможность делать выводы о
тенденциях развития современного Российского федерализма.
15
В Конституциях различных федераций закрепляются неодинаковые варианты (модели) разграничения компетенции
между федерацией и ее субъектами.
Выделяется исключительная компетенция федерации; совместная компетенция и компетенция субъектов федерации.
Гармоничное сочетание централистских и децентралистских начал в осуществлении государственной власти в демократическом федеративном государстве должно основываться на
балансе интересов центра и мест.
Централизм обеспечивает единство власти; децентрализм –
устанавливает пределы центральной власти, вскрывает и мобилизует ресурсы субъектов федерации.
Цели и выгоды федерации:
- примирение единства и многообразия;
- средство защиты «от тирании центра»;
- средство участия населения в политическом процессе на нескольких уровнях;
- метод повышение эффективности управления через механизмы распределения компетенции, а также стимулирования
активной деятельности и Центра, и мест.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г.
Основные идеи, определяющие конституционный строй
РФ, получившие закрепление в Конституции в виде ее принципов:
- Принципы определяющие источник государственной власти
и ее принадлежность;
- принципы, закрепляющие место человека в обществе и государстве, его участие в осуществлении власти;
- принципы, отражающие влияние на власть, экономических и
социальных отношений;
- принципы устанавливающие модель организации власти;
- принципы устанавливающие способы защиты Конституционного строя Российской федерации и, наконец, принципы
определяющие форму государственного устройства, т.е.
принципы нового, современного Российского Федерализма.
Субъекты которого созданы как по традиционному для России национально-территориальному принципу, так и новому
-территориальному;
- Конституционно-правовое закрепление основ нового – современного федерализма России;
16
Состав субъектов Российского Федерализма, поименно закрепленный в конституции РФ 1993 года.
Соотношение компетенции Российской федерации и субъектов Российской федерации. Исключительная компетенция РФ
и компетенция субъектов РФ:
- Конституционно-правовой статус субъектов РФ;
- особенности правового статуса республик в составе Российской Федерации;
- правовой статус автономий в составе РФ;
- проблемы правового статуса автономных округов, входящих
в состав краев;
- Конституционно-правовой статус Российской Федерации,
Суверенитет РФ.
Единство системы государственной власти Российской
Федерации:
- Территория Российской Федерации;
- Гражданство Российской Федерации;
- Государственный язык Российской Федерации.
Таможенно-денежная и налоговая система Российской Федерации.
Разграничение предметов ведения и компетенции между
Федерацией и ее субъектами.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов. Организация исполнительной власти РФ.
Единство правовой системы РФ. Соотношение Конституции РФ и конституций республик в состав Российской Федерации; уставов областей, автономной области, краев и городов Федерального значения. Проблема обеспечения верховенства Законов Российской Федерации - единство судебной власти и прокуратуры в Российской Федерации. Основана для федерального
вмешательства в права субъектов Федерации.
Проблема обеспечения верховенства законов Российской
Федерации:
- публично-правовая ответственность Федерации и субъектов
Федерации;
- участие в межгосударственных объединениях;
- новые подходы к СНГ;
- проблема симметрии современного Российского Федерализма;
- принцип равноправия субъектов Федерации как «сквозной»
основополагающий принцип Российского Федерализма.
17
-
Вопрос о национальном равноправии как составная части
проблемы демократии, проблемы свободы личности – одной из
актуальных проблем современности. Недопустимость унижения
достоинства человека, в том числе и национального достоинства,
ибо людей вне национальной принадлежности нет. Те, кто оспаривает эту истину, используя в качестве аргумента своей позиции довод о том, что графа «национальность» изъята из официального документа, удостоверяющего личность человека – паспорта, думается, ошибочно интерпретируют этот факт. Ведь отмена графы «национальность» в паспорте является показателем
не исчезновения категории «национальность»3 или ее игнорирования. Она свидетельствует о том, что законодатель прочно стоит на позициях национального равноправия о том, что национальная принадлежность человека в правовом, демократическом
многонациональном государстве, каковым, согласно действующей конституции, является Российская Федерация, не влияет (не
должна влиять) на правовое положение человека и гражданина.
Совершенствование современного Российского Федерализма,
выступающего, на наш взгляд, как воплощение Российской
национальной идеи, напрямую связано с необходимостью реализации Концепции государственной национальной политики4.
Цели и задачи «Конституции государственной национальной политики Российской Федерации». Содержание концепции
государственной национальной политики и ее принципы.
Проблема связи и взаимообусловленности правового статуса категорий «Личность» и «Нация». Между этими категориями существует нерасторжимая связь. Не случайно в нашей
стране разработан проект закона «Об уполномоченном Федерального Собрания РФ по правам народов РФ». Этот проект в
международной практике не имеет аналогов. Главное его достоинство в том, что законодательная ветвь государственной власти
на основе исторического опыта многонациональной России как
собирателя народов создает правовые технологии мирового урегулирования самоопределения народов.
Нации отличаются друг от друга по их национальности, т.е. по их этническим качествам. Национальность выступает как этническая характеристика,
особенность нации.
4
См.: Российская газета, 10 июня 1996 г.
3
18
Концепция государственной национальной политики
предусматривает равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка, отношения к
религии, принадлежности к социальным группам к общественным обязанностям.
Равноправие всех субъектов Российской Федерации во
взаимоотношениях с федеральными органами государственной
власти:
- гарантированность прав коренных малочисленных народов; право каждого гражданина РФ определять и указывать свобод национальную принадлежностям всякого принуждения;
- содействие развитию языков и национальных культур
народов Российской Федерации;
- содействие практическим возможностям реализации
национально-культурного
самоопределения
(национальнокультурная автономия народов России) выступающего в качестве одного из наиболее предпочтительных возможностей самоопределения в рамках Российской Федерации;
- оценочным критериям всех процессов, происходящих в
сфере национально-государственных отношений выступает
принцип нерушимости прав и свобод человека. Вместе с тем:
права человека, гражданина и права народов, закрепление в
Уставе ООН – являются параллельно идущими субъектами.
Отдавая приоритет правам человека и гражданина как исключительно важному завоеванию в международно-правовой
системе второй половины ушедшего столетия, мы должны исходить из того, что защита коллективных интересов граждан, относящих себя к определенной этнической общности,, генерирует
развитие демократических институтов.
Теория и практика современного Российского федерализма
выражается в виде совокупности идей, в том числе, нашедших
конституционное закрепление в федеративной форме государственного устройства.
Современный Российский федерализм является важным
фактором укрепления единства многонационального народа
России и ее территориальной целостности. В нем объединены 89
государственных образований – субъектов Федерации – в единое
государство, в котором Федеральная власть распространяется на
всю территорию государства, а субъекты Федерации участвуют
в формировании и осуществлении этой власти.
19
В современных условиях актуализируется необходимость
грамотного использования явных и потенциальных возможностей Российского Федерализма, выступающего и как средство,
обеспечивающее преимущества в социально-экономическом
развитии, и как государственно-правовой способ разрешения
национального вопроса. Советский опыт укоренил в сознании
народов России идею национальной государственности, которая
воспринималась и воспринимается ныне как своеобразная гарантия национального самосохранения и равноправного положения
многонациональных народов России. Поэтому нет! – современному национально-государственному нигилизму в РФ; Да! –
национальному равноправию как «сквозному» принципу современного Российского Федерализма.
Существуют различные принципы правовой природы Федерализма: Договорная, Конституционная и конституционнодоговорная. Возможна и – договорно-конституционная федерация. Правовая природа современного Российского Федерализма
является Конституционной.
Правовая основа различия между названными видами является: Договор или Конституция, лежащие в основе Федерации.
Несовместимость режима тоталитаризма советского времени с демократическим Федерализмом современной России,
предопределила необходимость выработки мер по преодолению
наследия прошлого, в том числе и ликвидации формализма советского федерализма.
Реформа федерализма в России осуществляется со значительными трудностями. Это во многом объясняется тем, что в
России тоталитарный режим существовал три четверти века, что
не могло не оставить следов в обществе переходного к демократическому, правовому государству периода. Отсюда и привычный для нашей России метод «проб и ошибок», сопряженный с
издержками материального и морального характера.
Известно, что сердцевиной федерации является сочетание
двух государственных (хотя и не одинаковых) властей: власти
Федерации и власти субъектов Федерации. Перекос в сторону
той или иной другой власти – нарушает суть федерализма. Такие
перекосы, к сожалению, имеют место как в теории, так и в практике Российского Федерализма.
Новые подходы, к взаимосвязям государственной власти
Федерации и ее субъектов получили свое выражение в законах
20
России 2000 г., усиливающих так называемую «вертикаль власти». Они предусматривают возможность роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации .
Законом федерального парламента (в случае установленного
судом нарушения Конституции РФ и федеральных законов, повлекших вредные последствия), временного отстранения (по
представлению Генерального прокурора в случае совершения
тяжкого преступления) от должности главы субъекта федерации
(в случае принятия нормативных правовых актов, грубо нарушающих Конституцию Российской Федерации и федеральные
законы) Президентом РФ.
Вместе с тем усилены судебные гарантии для органов государственной власти субъектов РФ: нарушение устанавливает
суд, меры принимаются только после предупреждения со стороны Президента РФ, которое тоже может быть обжаловано в суде;
установлены точные сроки (в том числе и сроки давности).
Отдавая должное стремлению восстановить баланс властей,
характерный для природы Федерализма, думается что нормализация соотношения властей Федерации и субъектов федерации
должна проводиться конституционным путем, а не локальными
актами.
Представляется аксиоматичной в нашей повседневной жизни истина о том, что Свобода, Демократия – категории столь же
требовательные, сколь и прекрасные. Они требует от своих
адептов дисциплины, требовательности мужества. Свобода, Демократия предполагают деятельность – активной жизненной позиции. Свобода отворачивается от людей инертных, пассивных,
равнодушных, людей боящихся жизни…
Естественно, что активная жизненная позиция человека может быть эффективно реализована только в условиях последовательно демократического, правового государства. Речь идет и
взаимной ответственности государства перед личностью и личности перед государством. Это означает, что важнейшей функцией демократического, правового государства является защита
прав, свобод человека и гражданина, обеспечение их равноправия.
Речь идет о том, чтобы, проживающий в нашей стране человек, и тем более – гражданин глубоко прочувствовал свою ответственность перед страной, что строгое исполнение законов
21
нашего государства стало осознанной потребностью граждан
Российской Федерации.
6. Список рекомендуемой литературы
1. Абдулатинов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в
истории России. В 3-х книгах. – М.: Республика, 1992 – 1993.
2. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Основы правового статуса
национальных меньшинств в Российской Федерации. – М.:
ИННОН РАН, 1995.
3. Асимметричность Федерации. / Под редакцией А.А. Захарова.
- М., 1997.
4. Андерсон,Джордж.Федерализм: введение / Джордж Андерсон
; [пер. с англ. А.Куряева, Т.Даниловой] М. : Экономика, 2009
5. Анненкова,Виктория Геннадьевна.Российский федерализм :
конституционные принципы построения,механизм обеспечения единства государства,ответственность субъектов Федерации
/
В.Г.Анненкова,Т.В.Заметина,М.А.Кулушева;Под
ред.Г.Н.Комковой;Гос.
образоват.учреждение
высш.проф.образования
"Поволж.акад.гос.службы
им.П.А.Столыпина" Саратов, 2004
6. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации.
Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: Норма
– ИНФРА, 2008.
7. Барсегов Ю.Г. Самоопределение и территориальная целостность. - М., 1993.
8. Баринц И.Н. Категория «суверенитет» в правовой теории и
практике Российской федерации – М., 1995.
9. Бекбосынов,Мэлс Боранбаевич.Проблемы оптимизации федеративных отношений в современной России / М.Б.Бекбосынов
М. : Изд-во Рос.ун-та дружбы народов, 2006
10. Бойко,Юрий Павлович.Концептуальные основы развития
федерализма / Ю.П.Бойко М. : Маска, 2008
22
11. Болтенкова,Любовь Федоровна.Учение о федерализме и
его реализация в развитии государств : (второе тысячелетие
до н.э.-настоящее время) : Кн.1. (Второе тысячелетие до н.э.начало XX в.) / Л.Ф.Болтенкова ; Рос.акад.гос.службы при
Президенте Рос.Федерации М. : Изд-во РАГС, 2006
12. Болтенкова,Любовь Федоровна.От НКВД до федерализма :
сб.избр.тр. / Л.Ф.Болтенкова М. : Изд. дом В. Ема, 2008
13. Бутаев,Игорь Алексеевич.Российский федерализм в постсоветский период / И.А.Бутаев, Э.Д.Дагбаев ; Бурят. гос. ун-т
Улан-Удэ : Изд-во Бурят. госуниверситета, 2009
14. Васильев,Анатолий Васильевич.Федерации. Федерализм
современной
России
/
А.В.Васильев
;
под
общ.ред.Г.В.Мальцева ; Рос.акад.гос.службы при Президенте
Рос.Федерации М. : Изд-во РАГС, 2007
15. Взаимодействие центра и регионов в практике государственного строительства: мировой и российский опыт : материалы междунар. науч.-практ. конф., посвящ. Дню Конституции Респ. Башкортостан и 90-летию со дня проведения I
Башк. (учред.) съезда, провозгласившего автономию Башкортостана 24 дек. 2007 г. / Гос. Собр. - Курултай Респ. Башкортостан, Башк. акад. гос. службы и упр. при Президенте Респ.
Башкортостан, Башкортост. отд-ние Общерос. обществ. орг.
"Ассоц. юристов России" Уфа : ДизайнПолиграфСервис, 2008
16. Вопросы национальных и федеративных отношений :
Сб.ст.
/
Рос.акад.гос.службы
при
Президенте
Рос.Федерации;Под общ.ред.Р.Г.Абдулатипова М. : Изд-во
РАГС, 2005
17. Гаранжа,Анатолий Петрович.Генезис и эволюция российского федерализма : монография / А.П.Гаранжа ; ГОУ ВПО
"Юж.-Урал. гос. ун-т" Челябинск : Цицеро, 2007
18. Добрынин,Николай Михайлович.Российский федерализм:
генезис,эволюция : избр.публ. : [в 2 т.] : Т.1 / Н.М.Добрынин ;
Ин-т проблем освоения Севера Сиб.отд-ния Рос.акад.наук,Ин-
23
т государства и права Тюм.гос.ун-та Новосибирск : Наука,
2008
19. Демократия и федерализм в России : [сб. ст.] / Рос. ассоц.
полит. науки М. : РОССПЭН, 2007
20. Джунусов М.С. Суверенитет: терминологизация и детерминологизация. Пагубность ложной стереотипизации суверенитета в массовом сознании. Доклад представленный в
научно-экспертный Совет при председателе Совета Федерации России. – М., 1997.
21. Джунунов М.С. Суверенитет – как социальный феномен. –
М.: РАН, Институт социологии, 1994.
22. Задарновский Б.Б. Национальная политика в Российской
Федерации – М., 1993. Закон области как субъекта Российской Федерации (под ред. Ю.А. Тихомирова, Воронеж: Издво Воронежского университета, 1996 г.)
23. Златопольский Д.Л. СССР – Федеративное государство –
М.: МГУ, 1967.
24. Захаров,Андрей Александрович.Унитарная федерация.Пять
этюдов о российском федерализме / Андрей Захаров М. :
Моск. шк. полит. исслед., 2008
25. Иванов,Виталий Вячеславович.Путинский федерализм :
централизатор. реформы в России в 2000-2008 гг. / Виталий
Иванов М. : Территория будущего, 2008
26. Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. - Красноярск: Кр ГУ, 1997.
27. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. – М.: Манускрипт, 1996.
28. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. –М.:
Изд-во Моск. ун-та, 2002. -304 с.
29. Курилкина О.А. Российская модель федерализма как предмет политико-правового исследования//Юристъ-Правоведъ.
№1, 2009.
24
30. Киселева А.В. Федерация в России: этапы становления и
развития. Ростов-на-Дону: «Феникс», 2004 – 128 с.
31. Ковалев Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведение между Федерацией и её субъектами в зарубежных странах.– М.: ИННОН РАН, 1995.
32. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России – М.: ИННОН РАН, 1996.
33. Конституция Российской Федерации. Историко-правовой
комментарий. - М.: ИНФРА – М– Норма, 1996.
34. Коркмасова К.Д. Конституционные основы Российского федерализма и общенациональная идея России. –Ростов-наДону, Издательство ИУБиП, 2002г., 280 с.
35. Крылов Б.С., Михалиева Н.А. Новая конституция суверенной России. – М.: Знание, 1994.
36. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в
Российской Федерации. Учебное пособие для студентов
юридических вузов и факультетов. – М.: БЕК, 1998.
37. Косиков,Игорь Георгиевич.Реформируемая федерация :
укрупнение рос. регионов / И.Г.Косиков ; Рос. акад. наук,
Ин-т этнологии и антропологии им. Н. Н. Миклухо-Маклая
М. : URSS, 2008]
38. Конституция (основной закон) Республики Адыгея. – Майкоп, 1994.
39. Конституция Республики Дагестан. – Махачкала, 1994.
40. Конституция Республики Ингушетия. – Назрань, 1994.
41. Конституция Кабардино-Балкарской Республики. - Нальчик,
1994.
42. Конституция Карачаево-Черкесской Республики. – Черкесск,
1996.
43. Конституция Республики Северная Осетия - Алания. – Владикавказ, 1994.
44. Личичан О.П. Преобразование правовых систем субъектов
Р.Ф.//Российский юридический журнал. №2, 2009.
25
45. Лысенко В.Н. От Татарстана до Чечни (Становление нового
Российского Федерализма). – М., 1994.
46. Левин И.Д. Суверенитет. – М.: Юриздат, 1948.
47. Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика) –
М.: Юриздат, 1997.
48. Лысенко В.Н. Развитие Федеративных отношений в современной России. – М.: ГКП, 1995.
49. Мачинский А.В. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации// «Черные дыры» в Российском
законодательстве. №3, 2009.
50. Максимов К.Н. Калмыкия – субъектов Российской Федерации. – М.: Республика, 1995.
51. Медведев Н.П. Национальная политика России. От унитаризма к Демократизму. – М., 1993.
52. Миронюк,Михаил Григорьевич.Современный федерализм :
сравн.анализ : учеб.пособие / М.Г.Миронюк ; Моск.гос.ин-т
междунар.отношений (Ун-т) МИД России М. : РОССПЭН,
2008
53. "Национально-гос. образования в истории и политической
практике Российского федерализма", всероссийская науч.практическая конф. (2009; Уфа).Всероссийская научнопрактическая конференция "Национально-государственные
образования в истории и политической практике Российского федерализма", Республика Башкортостан, г.Уфа, Конгресс-холл, 20 марта 2009 г. : [сб. выступлений] Уфа : Мир
печати, 2009
54. Панкевич,Наталья Владимировна.Модели федеративного
устройства: закономерности политической трансформации /
Н.В.Панкевич ; Рос. акад. наук, Урал. отд-ние, Ин-т философии и права Екатеринбург : УрО РАН, 2008
55. Порфирьев,Андрей Игоревич.Национальный суверенитет в
правовой природе российского федерализма : монография /
А.И.Порфирьев М. : Книгодел, 2009
26
56. Правовой механизм реализации положений Федеративного
договора. Сборник рекомендаций. – М.: ИЗиСП, 1993.
57. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М.: Республика, 1994.
58. Проблемы современного российского федерализма : (материалы
конф.)
/
Межрегион.ассоц.специалистов
негос.образоват.учреждений
Юга
России,Сев.Кавк.науч.центр высш.шк.,Науч.-исслед.ин-т Кавказа,Ин-т
упр.,бизнеса и права Ростов н/Д : Ин-т упр,,бизнеса и права,
2005
59. Проблемы укрепления конституционной законности в Республиках Российской Федерации. Сборник. – Уфа: РНО
Багсу, 1998.
60. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее
субъектами в зарубежных странах (Отв. ред. Д.А. Ковачев).
– М.: ННИ-ОНРАН, 1995.
61. Республики в составе Российской Федерации : государственность и политика. – Якутск, 1993.
62. Россия: проблемы национально-государственной политики.
№ 7 (11), 1993. – М., 1993.
63. Региональное управление в федеративном государстве :
очерки теории и практики / [Мау В.А. и др.] ; Акад.нар.хозва при Правительстве Рос.Федерации М. : Дело, 2008
64. Российский федерализм : экон.-правовые проблемы /
[С.Д.Валентей и др.] ; отв.ред.С.Д.Валентей ; Ин-т экономики РАН,Центр экономики федератив.отношений СПб. : Алетейя, 2008
65. Современный федерализм: российские проблемы в сравнительной перспективе : тр.Всерос.науч.-практ.конф.с междунар.участием / Законодат.собр.Санкт-Петербурга [и др.]
СПб. : Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008
66. Сравнительный федерализм и российские проблемы федеративных отношений : сб. ст. / Законодат. собр. СанктПетербурга [и др.] СПб. : Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008
27
67. Смольяков,Андрей Анатольевич.Российский федерализм:
проблемы теории и конституционно-правового регулирования
:
курс
лекций
/
А.А.Смольяков;
Гос.образоват.учреждение
высш.проф.образования
С.Петерб.гос.ун-т аэрокосм.приборостроения СПб. : ГУАП,
2008
68. Столяров,Михаил Венедиктович.Теория и практика федерализма : курс лекций о федератив. государстве : учеб.-метод.
комплекс / М.В.Столяров ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации М. : Изд-во РАГС, 2008
69. Столяров,Михаил Венедиктович.Социально-экономические
проблемы федерализма : лекции / М.В.Столяров ;
Рос.акад.гос.службы при Президенте Рос.Федерации М. :
Изд-во РАГС, 2008
70. Судницын Ю.Г. «Национальный суверенитет». – М.: Госюриздат, 1958.
71. Территориально-политическое устройство российского государства: от прошлого к будущему : VI политол.чтения
каф.политологии и полит.упр.РАГС при Президенте
Рос.Федерации : материалы Всерос.науч.конф.,Москва,3
апр.2008 г. / Рос.акад.гос.службы при Президенте
Рос.Федерации М. : Изд-во РАГС, 2008
72. Умнова Н.А. Современная российская модель разделения
власти между федерацией и ее субъектами. (Актуальные
правовые проблемы) – М.: ННИОН РАН, 1996.
73. Умнова И.А. Конституционные основы современного Российского Федерализма. – М.: Изд-во «Дело», 1998.
74. Умнова,Ирина Анатольевна.Современный российский федерализм и мировой опыт : Итоги становления и перспективы
развития / И.А.Конюхова;Фонд правовых проблем федерализма и мест.самоуправления М. : Городец, 2004
75. Ушаков Н.А. Суверенитет в современном международном
праве. – М.: ИМО, 1963.
28
76. Угланова,Оксана Александровна.Конституционные основы
регулирования субъектного состава Российской Федерации:
теория и практика / О.А. Угланова ; под ред. В.И. Радченко ;
Гос. образоват. учреждение высш. проф. образования "Сарат. гос. акад. права" Саратов : Изд-во ГОУ ВПО "Сарат. гос.
акад. права", 2009
77. Филиппова,Наталья Алексеевна.Представительство публичных интересов в федеративном государстве: особенности
российской национальной модели / Н.А.Филиппова ; Рос.
акад. наук, Урал. отд-ние, Ин-т философии и права Екатеринбург : УрО РАН, 2009
78. Федерализм и регионализм: приоритеты XXI века : материалы Междунар. науч. конф., г. Владикавказ, 27-28 сент. 2007
г. / Владикавк. ин-т упр. Владикавказ : Изд.-полигр. предприятие им. Гассиева, 2007
79. Федерализм и региональная политика: Проблемы России и
зарубежный опыт. Под ред. В.Е. Селиверстова. – Новосибирск, 1995.
80. Федеральное устройство России: история и современность. –
М., 1995.
81. Федерация: проблемы взаимоотношений центра и регионов
в современной системе координат / [В.Б.Игнатьева и др.] ;
Акад. наук Респ. Саха (Якутия), Ин-т гуманитар. исслед.
Якутск : Изд-во СО РАН, Якут. фил., 2007
82. Федерализм и централизация / [К.В.Киселев и др.] ; Рос.
акад. наук, Урал. отд-ние, Ин-т философии и права УрО
РАН Екатеринбург : УрО РАН, 2007
83. Федерализм – глобальные и российские измерения. Международная научно-практическая конференция. – Казань, 1993.
84. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. – М.: ННИОН РАН, 1995.
85. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации.
«Государство и право» № 10, 2000 г.
29
86. Черепанов,Виктор Алексеевич.Федеративная реформа в
России / В.А.Черепанов ; Сев.-Кавк.акад.гос.службы, Ставроп.фил. М. : Соц.-полит.мысль, 2007
87. Хоперская Л.Л., Денисова Г.С. Современная национальная
политика на Северном Кавказе (ч. II) Этнополитический
вестник, 1996. № 1.
88. Хоперская Л.Л. О реформе национально-государственного
устройства в республиках Северного Кавказа. «Газета «Северный Кавказ» 1992. № 36.
89. Хабибуллина,Гульнара Рушановна.Федерализм и федеративное государство : (ист.-правовое пособие) / Г.Р. Хабибуллина, Б.Л.Железнов Казань : Казан. гос. ун-т, 2006
90. Шевцов,В.С..Федерализм и Россия : (история, проблемы,
перспективы) : Т. 2 / В.С.Шевцов М. : Элит, 2008
91. Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом.
1907. Т. 1-2.
92. Ященко А.С. Теория федерализма: опыт синтетической истории права и государства, 1912.
93. Явич Л.С. О философии права на XXI век «Правоведение»,
№ 4, 2000 г.
94. Ямалов,Марат Барыевич.Федерализм в истории России :
учеб. пособие / М.Б.Ямалов ; Гос. образоват. учреждение
высш. проф. образования Башк. гос. пед. ун-т им. М. Акмуллы Уфа : Изд-во БГПУ, 2009
***
1. Конституция РФ. –М.:Юристъ, 2009.
2. ФКЗ «О порядке принятия в состав РФ и образования в ее
составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001г.
//Российская газета. 2002. 2 января.
3. ФКЗ «О государственном флаге РФ» от 5 декабря 2000 года
№ 1-ФКЗ.
ФКЗ "О государственном гербе РФ" от 25.12.2000 № 2-ФКЗ.
30
4. ФКЗ «О государственном гимне РФ» 25 декабря 2000 года
№ 3-ФКЗ.
5. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12
июня 1990 года // ВВС РСФСР. 1990. №2. Ст. 22.
6. Конституция и законы Союза СССР. – М.: Известия Советов
народных депутатов СССР, 1983.
7. Конституция (основной закон) Российской Федерации – России / в редакции 10/XII – 93 г. – М.: Известия, 1993.
8. Федеративный договор: Документы, комментарий. – М.: Республика, 1992.
9. Конституции республик в составе Российской Федерации –
М.: Издание Государственной Думы «Известия», 1996. Вып.
1-2.
10. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. – М.: Известия, 1995-1997. Вып. 1-3.
2. Роль автономии в системе советского федерализма.
3. Образование СССР.
Занятие 4.
1. Правовая природа современного Российского федерализма.
2. Конституционная модель современного Российского федерализма.
3.Принципы построения федеративного государства.
Занятие 5.
1. Конституционно-правовой статус РФ.
2. Конституционно-правовой статус субъектов РФ.
3. Предметы ведения РФ.
4. Предметы совместного ведения.
5. Особенности правового статуса автономий.
6. Механизмы разрешения конфликтов в федеративных отношениях.
7. ПЛАН СЕМИНАРСКИХ ЗАНЯТИЙ
Занятие 1.
1. Понятие и соотношение федерализма и федерации.
2. Соотношение федерации и иных форм государственного
устройства.
3. Способы образования федеративного государства.
4. Виды федераций.
5. Преимущества и недостатки федеративного устройства.
Занятие 2.
1. Понятие и основные концепции суверенитета.
2. Особенности суверенитета в федеративном государстве.
3. Понятие и виды автономий.
Занятие 3.
1. Советский опыт федеративного строительства.
31
8. ВОПРОСЫ К ЗАЧЕТУ
1 рейтинг
1. Понятие и формы государственного устройства. Соотношение федерации и иных форм государственного устройства.
2. Отличие федерации от других форм гос. устройства.
3. Понятие и соотношение понятий федерализм и федерация.
4. Понятие и виды автономий.
5. Способы образования федеративного государства.
6. Виды федераций.
7. Особенности суверенитета в федеративном государстве.
8. Преимущества и недостатки федеративного устройства.
9. Образование РСФСР и СССР.
10. Эволюция советского федерализма.
32
11. Проблемы федеративного строительства в советский период.
2 рейтинг
12. Реформы федерализма в 1990-1993гг.
13. Исторические этапы российского федерализма.
14. Принципы федеративного устройства РФ.
15. Конституционно-правовой статус РФ.
16. Конституционно-правовой статус субъектов РФ.
17. Предметы ведения РФ.
18. Предметы совместного ведения.
19. Особенности правового статуса республик и автономий.
20. Правовая система РФ.
21. Основания для федерального вмешательства в права
субъектов РФ.
22. Особенности суверенитета в федеративном государстве.
23. Современные проблемы российского федерализма.
24. Механизмы разрешения конфликтов в федеративных отношениях.
№
п/п
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
9. САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ РАБОТА
Название темы
Суверенитет в федеративном государстве.
Федерализм в программе большевиков.
Развитие российского советского федерализма
Кризис советского федерализма.
Развитие федеративных отношений в 1990-1993
годах.
Исторические этапы российского федерализма.
Конституционные принципы современного российского федерализма.
33
Колво
часов
8
8
8
8
8
8
6
8.
9.
Порядок изменения субъектного состава РФ.
Современные проблемы российского федерализма.
8
8
10 ТЕМАТИКА КОНТРОЛЬНЫХ РАБОТ
для студентов заочной формы обучения
методические указания по выполнению
контрольных работ
Важной формой самостоятельной работы студентов заочной
формы обучения, способствующей глубокому изучению дисциплины,
является контрольная работа. Выполнение этого задания – это ещё
и действенная форма контроля за самостоятельной работой студентов в межсессионный период. Задание выполняется по одной из указанных в перечне тем (вариантов).
В задании необходимо полностью раскрыть содержание избранной темы, ответив на каждый вопрос плана. Изложение ответов должно быть логически последовательным и соответствовать плану. Основные вопросы плана в работе необходимо выделить в самостоятельные разделы и озаглавить.
Объем работы – не менее 10 машинописных страниц. Все
страницы должны быть пронумерованы, иметь поля. При цитировании следует указать источник, откуда взята цитата или статья закона. В конце работы необходимо привести список фактически использованной литературы, подписать работу и поставить дату ее выполнения. Работа пишется самостоятельно.
При выполнении задания не допускается механическое переписывание текста из учебников, других источников и пособий, использование устаревшего материала.
Написанию контрольной работы должно предшествовать
тщательный отбор и изучение нормативных актов и специальной
литературы, составление оптимального плана.
По всем вопросам, возникающим при написании работы,
студент может обратиться за консультацией к преподавателю,
ведущему данный учебный предмет.
34
Выполненная работа сдается для проверки. Преподаватель
делает замечания и принимает решение о зачете или незачете
контрольной работы. При решении о незачете студенту необходимо переделать контрольную работу.
Невыполнение указанных методических рекомендаций будет служить основанием для возвращения задания на доработку
текста полностью или частично. Студенты, не выполнившие
контрольную работу в установленные сроки, или работа которых
не зачтена, к экзамену не допускаются.
Варианты контрольных заданий распределяются следующим образом: первый вариант выполняют студенты, фамилии которых начинаются на буквы "А-Е", второй вариант – "Ж-М", третий вариант – "НТ", четвертый вариант – "У-Я.
4 вариант
1. Проблемы реализации предметов совместного ведения федерации и субъектов федерации.
2. Федеративное государство. Принципы, положенные в основу
федеративной формы государственного устройства: территориальный, национальный и национально-территориальный.
Договорный и конституционный способы образования федерации.
11.КРАТКИЙ КУРС ЛЕКЦИЙ
Лекция 1.
ВАРИАНТЫ КОНТРОЛЬНЫХ РАБОТ
1 вариант
1. Федеральное коллизионное право.
2. Основные концепции суверенитета в федеративном государстве.
2 вариант
1. Изменение состава Российской Федерации и наименований
субъектов РФ.
2. Понятие и сущность автономии; её виды.
3 вариант
1. Исторические этапы Российского федерализма.
2. Основания для федерального вмешательства в права субъектов Российской Федерации.
35
ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА.
1. Соотношение терминов федерализм и федерация.
Начиная с Конституции СССР 1936 г. конституции нашего государства включали отдельные главы о государственном
устройстве. Они устанавливали основы взаимоотношений между
государством и субъектами.
Идея федеративного государства заключатся в обособлении составных частей государства, но при сохранении единого
государства. Субъекты федерации имеют свою власть, территорию, свои органы гос. власти, свою компетенцию. При этом,
обособленность субъектов федерации не означает их абсолютной независимости, а их политический характер не означает выделения их территории из территории единого федеративного
государства. В этом и проявляется основополагающая идея федерации. Таким образом, федерализм означает принцип государственного устройства, выражающийся в сложном характере государства, предполагающий наличие самостоятельных субъектов
политико-властной деятельности в составе единого государства.
36
Не следует отождествлять принцип федерализма и федерацию как форму гос. устройства. Федерации бывают различными
у разных народов, а федерализм как принцип является всеобщим
и неизменным. Т.е. федеративные государства основаны на
принципе федерализма. Реализация данного принципа различна
в разных государствах. Федерализм – это не форма, а идея,
принцип организации государственной власти и каждое государство воплощает свою модель этого принципа.
Как отмечает Л. Карапетян: «Понятие федерализм составляет теоретико-методологическую основу организации федеративного устройства. А федерация – это тип реальной государственной организации, соответствующей принципам федерализма». Таким образом, федерализм выступает как теоретический
принцип политико-территориального устройства, а федерация –
как реальный механизм ее организации и функционирования.
Общий принцип федерализма как способа организации
гос. власти распространяется на все сферы - бюджет, налоги,
правоохранительную деятельность. Поэтому существующие
особенности названных сфер жизни общества выражаются терминами «налоговый федерализм», «бюджетный федерализм» и
т.д.
В федеративном государстве принцип федерализма может
выражаться неравномерно применительно к различным сферам
организации и функционирования государственной власти.
Такие явления отражают особенности федеративной организации власти в различных государствах. Таким образом формируется национальная модель федеративной организации государства.
В результате можно определить федерализм как принцип,
проявляющийся в организации государства и отдельных сфер
государственной власти. Соответственно, если форма гос.
устройства соответствует данному принципу, то это и есть федерация.
37
Федерация обладает несколькими специфическими признаками:
1. Наличие самостоятельной системы органов власти субъектов.
2. Наличие у этих органов собственной компетенции, закрепленной за ними конституцией.
3. Возможность этих органов участвовать в осуществлении гос.
власти на общегосударственном уровне.
Отсутствие хотя бы одного признака означает, по сути,
унитарную форму правления.
Основываясь на принципе федерализма и перечисленных
признаках можно сформулировать определение федерации.
Федерация – это форма политико-территориального
устройства единого государства, обладающего сложной организацией населения, территории, власти и состоящего из самостоятельных государственных образований.
2. Преимущества федеративной формы гос. устройства.
Существуют две причины объединения различных государств: внешнеполитическая и экономическая.
Сложносоставные государства создавались со времен
Древней Греции и Римской империи. В то время целью было
наращивание военной силы. Однако этого было недостаточно
для сохранения целостности таких государств. Необходимым
условием является наличие административно-хозяйственного
единства. В ходе исторического развития экономические причины стали основными. Например, политическое объединение ЕС
возникло из экономического союза. Помимо этого развитие глобализации экономики в 20 в. привело к тому, что даже обеспечение безопасности государства превращается в экономическую
проблему.
Таким образом, политическое объединение различных государств основано на естественном желании укрепления государственной власти, усиления экономического, военного и политического потенциала.
38
Многие ученые полагают, что федерация является более
демократичной, чем унитарное государство. Например, Л. Карапетян пишет в своей монографии (Федеративное устройство
Российского государства, 2001 г.), что «федерация, созданная
равноправными образованиями, больше, чем унитарное государство способна противостоять тоталитаризму».
Но не следует преувеличивать демократичность федерализма. Демократические режимы существуют и в унитарных
государствах. По крайней мере при развитой системе народовластия, федерализм служит гарантией от крайних форм тоталитаризма.
Федеративная структура также способствует выработке
консенсуса в решении спорных проблем, а также, благодаря ей,
у конфликтующих сторон имеются шансы легитимным путем
отстаивать свои позиции. Это качество государства повышает
его эффективность и увеличивает социальную стабильность.
Подводя итог, можно сказать, что федерация способствует
повышению экономической и политической эффективности и
отличается большей гибкостью и, при этом, нестабильностью и
конфликтностью внутриполитических отношений.
Существует множество факторов, которые позволяют в
каждом случае оправдать использование федеративной формы.
К ним относятся: размер территории; политические традиции;
состав населения.
При наличии этих факторов федерация может стать единственным условием сохранения государственного единства.
Литература:
1. Федерализм: энциклопедический словарь. М., 1997.
2. Основы теории и практики федерализма. Институт Европейской политики Католического университета г. Лейвена. 1999.
3. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.
4. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001.
39
5. Тихомиров Ю.А. Государственно-правовые аспекты федерализма // Федерализм. 1999. №2.
6. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М.,
2002.
Лекция 2.
ОБРАЗОВАНИЕ РСФСР и СССР.
Отрицательное отношение большевиков к культурнонациональной автономии предопределило государственноправовое бесправие большинства наций в советской федерации
ввиду отсутствия у них каких-либо форм самоопределения, особенно если они проживают за пределами своих национальногосударственных образований либо не имеют таковых на территории федеративного государства. Поэтому явно не соответствует действительности высказывание В.И. Ленина, согласно которому «мы дали всем нерусским национальностям их собственные республики или автономные области». Большинство этносов, как в прежнем СССР, так и в современной России не имеют
собственных государственных образований, причем возможности культурно-национальной автономии вплоть до самого последнего времени не были использованы в плане признания государственного характера данной формы и ее законодательного
регулирования.
План решения национального вопроса в России стал пересматриваться большевиками в период между Февральской и Октябрьской революциями 1917 года, когда в условиях роста политической нестабильности, массовых антигосударственных выступлений на национальных окраинах и возникновения реальной
угрозы территориальной целостности России, Ленин в ряде своих работ признал сначала допустимость федерации, а затем (уже
после Октябрьской революции) предложил новый план государственного устройства Советской России на началах федерации.
40
Так, уже на VII конференции партии в апреле 1917 года
ставился вопрос о праве народов на отделение и образование самостоятельного государства. Причем в материалах конференции
подчеркивалось, что «право наций на самоопределение непозволительно смешивать с вопросом о целесообразности отделения
той или иной нации». Таким образом, данное право большевики
изначально рассматривали как абсолютно фиктивное, как «просто фразу без всякого реального содержания».
Последующее развитие исторических событий — октябрьская революция, приход к власти большевиков и левых
эсеров, кардинальная ломка социальных отношений, активные
военно-политические действия Германии, Австро-Венгрии и
Турции привели к практически полному развалу страны. Деятели многих национальных окраин попытались использовать ситуацию в своих интересах и, опираясь на помощь зарубежных государств, утвердить независимые режимы правления на соответствующих территориях. Так, Центральная рада Украины еще 7
(20) ноября 1917 года объявила о создании Украинской Народной Республики, а 8 (22) января 1918 года она была провозглашена свободным и независимым государством. 19 декабря 1917
года СНК выступил «за действительное самоопределение Польши, Литвы и Курляндии», а 29 декабря был утвержден декрет
СНК, в котором признавалось право армян на свободное самоопределение вплоть до полной независимости. Независимая Литовская Республика была создана 16 февраля 1918 года, Белорусская Народная Республика - 9 марта 1918 года, Независимая
Закавказская Федеративная Демократическая Республика, учрежденная 22 апреля 1918 года, спустя месяц распалась на Грузинскую, Армянскую и Азербайджанскую Республики. К лету 1918
года от России отделились также Польша, Литва, Финляндия,
Бесарабия и другие регионы; сильные сепаратистские настроения господствовали на Северном Кавказе и в Средней Азии. В
мае 1918 года Ленин констатировал «... от России ничего не
осталось, кроме Великороссии».
41
В таких условиях изменившаяся платформа большевиков
была призвана обеспечить привлекательность их политической
платформы для нерусских народностей России. Пересмотрев коренным образом свое отношение к федерации в условиях практического распада России по национальному признаку, В.И. Ленин писал: «Противники централизма постоянно выдвигают автономию и федерацию как средство борьбы со случайностями
централизма. На самом деле демократический централизм нисколько не исключает автономию, а напротив — предполагает ее
необходимость. На самом деле даже федерация, если она проведена в разумных, с экономической точки зрения, пределах, если
она основывается на серьезных национальных отличиях, вызывающих действительную необходимость в известной государственной обособленности - даже федерация нисколько не противоречит демократическому централизму».
Эффект от изменения позиции большевиков был тем сильнее, что их противники в последовавшей вслед за октябрем 1917
года Гражданской войне не поддерживали плана федерализации
России, а потому были вынуждены бороться не только с Красной Армией, но и практически со всеми народами, населявшими
Россию.
Стремясь придать указанной позиции официальный характер, сразу после октябрьского переворота большевики приняли
ряд важнейших юридических документов. 15 ноября 1917 года
Советом Народных Комиссаров была утверждена Декларация
прав народов России, которая провозгласила признание наций на
самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; равноправие и суверенность всех народов;
недопустимость каких-либо национальных и национальнорелигиозных. привилегий и ограничений; обеспечение свободного развития национальных меньшинств и этнических групп,
разных языков и культур; равноправный союз свободных наций
как федерации советских национальных республик. В то же время конкретные формы объединения наций в декларации опреде42
лены не были, равно как не были перечислены нации - субъекты
новой федерации.
Позже, на третьем Всероссийском съезде Советов, в январе
1918 года, была принята Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, в которой более четко провозглашалось, что
Россия становится Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой, основанной на добровольном союзе
наций.
При этом «союз свободных наций» создавался не на основе волеизъявления соответствующих народов, а решался Советами рабочих и крестьян, которым Декларация предоставляла
функцию определения вопроса о том, будут ли они участвовать
и на каких основаниях в «федеральном правительстве ив остальных федеральных советских учреждениях». Аналогичный подход к организации федерации в России был установлен также в
резолюции Третьего Всероссийского съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской республики».
Конкретные формы федерирования, принципы построения
Российской Федерации и ее субъектный состав должны были
быть определены в новой Конституции Советской России. На
рассмотрение Конституционной комиссии ВЦИК было вынесено
два основных проекта — М.А. Рейснера и В.И. Сталина. Первый
проект отвергал национальный принцип построения Российской
Федерации и предлагал выделение субъектов по территориально-географическому принципу. Рейснер полагал, что национальный принцип построения федерации неизбежно приведет к
нарушению прав конкретных граждан, не входящих в число титульных наций, но проживающих на соответствующих территориях, а также к ущемлению прав мелких наций. Федерация виделась Рейснеру в виде объединения областей, состоящих из
провинций и коммун, выступающих в качестве территориальноэкономических союзов советских граждан.
Однако наибольшую поддержку получил план Сталина,
принципиально отвергавшего экономико-географическое райо43
нирование и предлагавшего строить Россию как федерацию советских национальных республик. Советская федерация рассматривалась им как переходная ступень «от принудительного
царистского унитаризма к братскому объединению трудовых
масс всех наций и племен России».
Принятая в июле 1918 года первая советская Конституция
полностью воплотила в себе план Сталина, определяя Российскую Федерацию как «свободное социалистическое общество
всех трудящихся России». В преамбуле Конституции подчеркивалось, что рабочие и крестьяне каждой нации имеют право
«принять самостоятельное решение на своем политическом съезде: желают ли они и на каком основании, участвовать в федеративном правительстве и в остальных федеративных советских
учреждениях». Статья 11 закрепляла, что «советы областей, отличающиеся особым бытом и национальным составом могут
объединиться в автономные областные союзы, во главе которых,
как и во главе всяких могущих быть образованными областных
объединений вообще, стоят областные Съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят
на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Таким образом, формой федерирования, согласно Конституции 1918 года, должны были стать
автономные национальные областные союзы в составе РСФСР,
перечень которых был не определен. Отдельно Конституция говорила об «обычных областных объединениях», которые выступали административными частями РСФСР, не состоя в федеративных отношениях с РСФСР.
Созданная таким образом РСФСР было во многом уникальным образованием, лишенным качеств классической федерации как минимум в трех аспектах.
1. Российская Советская Федерация представляла собой
федерацию автономий, что противоречит классическим представлениям об автономии как о самоуправляющейся административно-территориальной единице.
44
2. Она была образована по национальному признаку, представляя форму реализации права соответствующих наций на самоопределение.
3. Большую часть ее территории составляли административно-территориальные единицы, не включенные в систему федеративных связей.
Начавшийся е марта 1918 года процесс федерирования
протекал в самых разных формах: в начале марта по решению
съезда народов Терской области на территории России выделилась Терская автономная республика, объединившая на соответствующей территории русских, кабардинцев, ногайцев, чеченцев, ингушей, кумыков, осетин и другие народности, 21 марта
1918 года образовалась Донская Союзная Республика, находившаяся в автономных отношениях с Россией, 20 апреля 1918 года
в составе РСФСР была образована Туркестанская АССР, весной
1919 года - Башкирская Автономная Республика, а в 1820 году
был образован такой субъект РСФСР, как Карельская Трудовая
Коммуна. Особенность протекавших процессов федерализации
заключалась в выделении субъектов «сверху» - путем издания
общероссийской властью декретов об образовании соответствующих автономий - хотя зачастую и на основе решения национальных Советов соответствующих территорий. Исключение составляло образование Башкирской Автономной Республики, образованной на основании соглашения (договора) между правительствами РСФСР и Башкирии 20 марта 1919 года. И хотя уже
19 мая 1920 года существование Башкирской Республики в составе России было закреплено декретом ВЦИК и СНК, то есть в
форме, типичной для всех иных национальных автономий в составе РСФСР, указанная особенность выделения Башкирской
Республики уже в 90-х годах послужила основанием для ряда
авторов говорить об особом характере юридической связи между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.
Процесс формирования автономных образований в РСФСР
в основном завершился к концу 1922 года. К тому времени в со45
став РСФСР входили 8 автономных республик, 11 автономных
областей и 2 трудовые коммуны (позже преобразованные в автономные республики). Четкие границы между различными
субъектами не были определены, однако неизменной оставалась
сама суть российского советского федерализма - федерализма
наций и народов в составе РСФСР.
При этом принцип федерализма, играя огромное политическое значение в ходе гражданской войны, выступал для
большевиков принципиальной уступкой, носящий временный
характер на пути от советского федерализма к социалистическому унитаризму. В сентябре 1922 года Сталин обратился к Ленину с письмом, где указывал что сложившиеся государственноправовые формы взаимоотношений между национальными республиками становятся все более нетерпимыми, порождают хаос,
конфликты и обиды и не позволяют эффективно проводить единую политику. Сталин сетовал на молодое поколение коммунистов, которое «игру в независимость отказывается понимать как
игру» и предлагал найти такую форму вновь создаваемого государства, при которой окраины «должны во всем основном подчиняться центру». При этом был сделан ряд шагов, во многом
сводящих на нет федеративное устройство РСФСР. НА VIII
съезде РКП в 1919 году было принято решение о том, что все
решения РКП безусловно обязательны для всех частей партии,
независимо от их национального состава. Таким образом, в этот
период советской политической истории принцип федерализма
имел преимущественно декоративное значение и вряд ли можно
говорить о советском федеративном управлении.
Первоначально предполагалось, что РСФСР должна выражать единственный тип федеративных связей, объединяющий
как уже существующие, так и будущие пролетарские государства. Поскольку же организация таких связей мыслилась в составе России, то в нее и должны входить все возникающие субъекты. Не случайно В.И. Ленин, говоря о братском союзе всех
народов, еще в апреле 1917 года подчеркивал, что в таком союзе
46
Украинская Республика не отделится от Российской Республики
при наличии у нее власти Советов, а будет находиться в ее составе. Вплоть до 1922 года он не предлагал установить какую-то
иную форму федеративной связи, кроме той, которая уже существовала в пределах РСФСР.
В то же время далеко не все национальные республики
стремились к федерированию на условиях вхождения в Российскую Республику РСФСР. По мере утверждения советской власти в Украине, Белоруссии и Закавказье эта проблема становилась все более актуальной. В это время (1918-1921) велись интенсивные переговоры и обсуждения, заключались двухсторонние и многосторонние договоры. Однако в процессе практического решения объективно возникшей, но сложной задачи
создания единого федеративного государства обнаружились различные подходы. Одни предлагали создать «конфедерацию республик», другие выступали за «автономизацию».
Главный сторонник плана автономизации - И.В. Сталин
исходил из первоначального плана большевиков по созданию
Российской Федерации национальных автономий и предлагал,
сохранив РСФСР как единое государство, включить в него на
основе договора иные национальные советские республики. В
этом смысле Сталин не видел разницы между «украинским» и
«башкирским» типами федеративных связей (которая, по его
мнению, равнялась нулю) и предлагал вступление в состав
РСФСР как независимых, так и автономных республик.
Преодолевая сложившуюся на основании его же подходов
неопределенность, В.И. Ленину в дальнейшем пришлось обратить специальное внимание на борьбу против антидемократического плана «автономизации». В процессе этой борьбы он и
предложил новый план: не «вступление» республик в РСФСР, а
добровольное объединение всех республик вместе с РСФСР в
новое государственное образование - Союз Советских Республик, построенное на основе равноправия с Украинской Республикой и другими; вхождение вместе и наравне с ними в но47
вый союз, новую федерацию. При этом сам же Ленин подчеркивал временный характер предлагаемого им федеративного союза: «Не следует зарекаться никоим образом от того, чтобы вернуться назад.... То есть оставить Союз Социалистических Республик лишь в отношении военном и дипломатическом, а во
всех других отношениях восстановить полную самостоятельность отдельных наркоматов». Отрицательно к идее автономизации относились и представители независимых республик.
В результате на первом Всесоюзном Съезде Советов 30
декабря 1922 года были приняты Договор и Декларация об образовании СССР в составе РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР (последняя затем распалась на три кавказские республики). Декларация
определяла СССР как добровольное объединение народов, доступ к которому открыт всем республикам «как существующим,
так и имеющим намерение возникнуть в будущем». Союзный
договор, а также принятая позднее Конституция СССР 1924 года
подробно определяли предметы ведения Союза СССР, систему
его органов власти, а также закрепляли принцип обязательности
декретов и постановлений Совнаркома СССР для всех союзных
республик. Конституция СССР провозглашала союзные республики субъектами «высшей формы советской федерации СССР», признавала суверенитет входящих в состав СССР республик и право свободного выхода из Союза.
Последующее развитие Российской Советской Федерации
происходило одновременно в двух направлениях: 1) как федерации автономных образований в составе РСФСР; 2) как субъекта
договорной федерации «высшего порядка» - СССР - путем установления федеративных связей РСФСР с независимыми советскими республиками.
Одним из спорных вопросов, обсуждавшихся в советской
литературе, являлся вопрос об этапах создания СССР. Классическая теория федерализма исходит из представлений об обязательном этапе конфедерации независимых государств на пути
создания федеративного союза. По мнению же советских иссле48
дователей, объединительное движение народов России за образование Союза ССР началось непосредственно со стадии становления и развития федеративных отношений между РСФСР и
другими независимыми республиками, минуя стадию конфедерации. Однако эта точка зрения не была единственной. Еще в 20е годы в юридической литературе был высказан взгляд, согласно
которому до образования СССР существовала своеобразная
конфедерация независимых республик. Сторонники этого взгляда распространяли на отношения республик все те юридические
признаки, которые были характерны для процесса создания
классических западных федераций.
В дальнейшем проблема образования «чего-то вроде конфедеративного союза как переходной формы к более тесным
союзным отношениям» республик на этапе их военного союза,
закрепленного декретом ВЦИК от 1 июня 1919 года, а затем военно-хозяйственного союза, определяемого союзными рабочекрестьянскими договорами между РСФСР и другими республиками, была поднята А.И. Лепешкиным и некоторыми другими
авторами. Несколько позже А.И. Лепешкин уточнил свою позицию: ссылаясь на высказывания В.И. Ленина о возможности
различных форм государственно-правовых отношений между
объединяющимися субъектами, он выразил мнение, что такие
правоотношения до образования союзного государства «сочетали в себе элементы, свойственные как конфедеративным союзам,
так и федеративным государственным объединениям».
Точка зрения А.И. Лепешкина по вопросу о «советской
конфедерации» не была в целом воспринята в юридической литературе. Наиболее концентрировано ее критика дана С.С. Кравчуком. Одновременно критическому анализу подверглись высказывания представителей «западной школы» (Ю. Борис, О.
Юрченко), которые также считали этап конфедеративных отношений обязательной стадией, которую прошло объединительное
движение на пути образования СССР. Однако, опираясь на юридические акты республик и практику их взаимоотношений того
49
периода, подчеркивалось что происходило становление единых
органов государственной власти, органов управления (объединенных наркоматов), возникали элементы общности гражданства республик, не признавалось право нуллификации актов
объединяющихся субъектов и так далее. Иначе говоря, складывались черты развивающихся федеративных, а не конфедеративных отношений. Очевидно, следует согласиться именно с
таким подходом, выражающим своеобразие становления советской федерации и не признающим механического распространения западных образцов на отечественные процессы развития федерализма. Таким образом, конфедерация не может быть признана универсальным этапом, обязательным для образования
любого федеративного государства. Об этом свидетельствуют и
многочисленные примеры создания федеративных объединений
в странах Европы, Азии, Америки и Африки.
Хотя внешне объединение республик в единое государство
воспринималось как воссоздание разрушенной российской государственности, на деле декларированные права республик входили в противоречие с принципами унитарного построения федеративного государства и, по сути, оставались фикцией. Конституция СССР предусматривала необходимость приведения
всеми союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР. Выполняя это требование, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР 1925 года, отразивший факт вхождения РСФСР в
состав Союза ССР. С этого момента и вплоть до 90-х годов конституционно-правовое развитие республик в составе СССР носило подчиненный характер: конституции союзных республик
выступали зеркальным отражением Конституций СССР.
Образованная таким образом советская федерация оказалась, вопреки утверждениям большевиков, искусственным и недобровольным союзом. Процесс развития российской государственности, а также государственности национальных окраин
России был искусственно прерван иностранной интервенцией,
50
гражданской войной и насильственной федерализацией государства на основе национального принципа. Победа Красной
Армии, пришедшей «на помощь» народам окраин - Кавказа,
Украины, Прибалтики и так далее, была подкреплена организационной работой большевистской партии, позволившей «сформировать» волю соответствующего народа в нужном направлении. В то же время подобные шаги позволили сохранить единство Российского государства в условиях полной дезинтеграции
политических, хозяйственных и культурных связей.
Литература:
1. Коркмасова К.Д. Национальная государственность в
СССР. Ростов-на-Дону, 1970.
2. Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР.
М., 1967.
3. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма.
М., 2002.
4. Киселева А.В. Федерация в России: этапы становления и
развития. Ростов-на-Дону: Феникс, 2004.
5. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского
государства. М., 2001.
6. Федерализм: теория и история развития. М., 2000.
7. Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И.
Курс советского государственного права. М., 1962.
Лекция 3.
РАЗВИТИЕ СОВЕТСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.
1. Развитие федерализма в 20-80-х годах.
В течение 1922-1980-х годов система российского советского федерализма не претерпела существенных изменений. Основное развитие конституционно-правовых отношений в этой
сфере сводилось к уточнению субъектного состава РСФСР и
СССР, а также более четкого определения статуса автономий.
Напрмер, 7 июля 1924 года Горская АССР в составе РСФСР была декретом ВЦИКа расчленена по национальному признаку на
две автономные области – Северную Осетию и Ингушетию., в
51
1925 году в автономную республику была преобразована Чувашская автономная область, в 1934 году также в республику
была преобразована Удмуртия, в 1936 году Туркменская и Узбекская автономные республики в составе РСФСР были преобразованы в союзные республики в составе СССР.
Автономии в составе РСФСР делились на автономные
республики (АССР) и автономные области, причем правовой
статус их был различен. Лишь автономные республики образовывали собственные Советы Народных Комиссаров, могли разрабатывать и принимать свои конституции. Разграничение этих
типов автономий было продолжено в Конституции РСФСР 1937
года, закрепившей статус автономных республик и автономных
областей в VI и VII главах
В конце 20-х годов в РСФСР появился новый вид автономных образований для малочисленных народов Севера – автономные округа. Однако вплоть до 1978 года национальные
округа не рассматривались в качестве субъектов российской федерации, их относили к формам местного самоуправления (статьи 77, 78 Конституции РСФСР 1937 года). В то же время в
условиях роста централизации власти подобное деление было,
как отмечает А.И. Лепешкин, во многом условным.
Одновременно в 20—30-е годы шел бурный процесс административно-экономического районирования и создания областей и краев в составе РСФСР; при этом автономные области
(субъекты федерации) и автономные округа включались в состав
краев и областей (территориальных единиц). В октябре 1926 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли специальное постановление о
взаимоотношениях между автономными областями, вошедшими
в состав краевых (областных) объединений, и органов краевой
(областной) власти, в котором определялись самостоятельные
полномочия областных структур власти, разграничивались полномочия краев и центра. Позже появилось и постановление об
условиях вхождения Автономной ССР в состав краевых и областных объединений. Указанные постановления утверждали
52
основные принципы в регулировании взаимоотношений между
краевыми объединениями и автономными образованиями: добровольность объединения автономий и краев, сохранение за вошедшими в состав краев автономными областями самостоятельности, соблюдение общих принципов распределения компетенции и др.
В дальнейшем между краями и автономными образованиями неизбежно возникали организационно-правовые противоречия. На практике оказалось трудно успешно соединить
экономическое районирование с национальным самоопределением. В борьбе двух принципов — экономического и национального — советское руководство отдавало предпочтение последнему.
К середине 30-х годов нормативно-правовое положение
краев
и
областей
как
субъектов
административнотерриториального деления укрепилось. Их статус был определен
нормами союзной Конституции 1936 года и Конституции
РСФСР 1937 года, где впервые наряду с автономиями были перечислены края и области в составе РСФСР (ст. 14). Одновременно продолжалось изменение и уточнение статуса субъектов
РСФСР и СССР: так, Казахская и Киргизская автономные республики в составе РСФСР были преобразованы в союзные, а Кабардино-Балкарская, Северо-Осетинская, Чечено-Ингушская,
Марийская и Коми автономные области — в автономные республики в составе РСФСР.
В рассматриваемый период продолжилось усиление централистских начал в построении Советской федерации. Пункт
«е» ст. 14 относил утверждение образования новых краев и областей и новых автономных республик к ведению СССР. Одновременно ограничивались права союзных республик, которые
оказывались в полной экономической зависимости от центра,
так как решение всех значимых хозяйственных вопросов (управление банками, промышленными и сельскохозяйственными
учреждениями и предприятиями, управление транспортом и свя53
зью» осуществлялось союзными министерствами. Вся жизнь
РСФСР как субъекта федерации СССР стала регулироваться общесоюзными актами, а большая часть Конституции РСФСР 1937
года текстуально совпадала с Конституцией СССР 1936 года.
Такая регламентация статуса субъектов федерации сковывала их
инициативу, что имело негативные последствия.
В годы Великой Отечественной войны был предпринят ряд
мер, направленных на насильственное изменение границ расселения и форм национальной государственности целых народов в
составе РСФСР. В массовом порядке в восточные районы России были депортированы калмыки, балкарцы, чеченцы, ингуши,
карачаевцы, крымские татары, турки-месхетинцы и ряд других
народов. В августе 1941 года была ликвидирована автономная
республика Немцев Поволжья, в октябре 1943 года упразднена
Карачаевская автономная область, в декабре 1943 - Калмыцкая
АССР, в марте 1944 — Чечено-Ингушская АССР, а в июне 1945
года Крымская АССР была преобразована в Крымскую область
Российской Федерации.
Восстановление государственности соответствующих
народов произошло в 50-е — 60-е годы. Так, в январе 1957 года
были воссозданы Чечено-Ингушская и Кабардино-Балкарская
республики, в июле 1958 года — Калмыцкая АССР, в 1964 году
определенные правовые меры по реабилитации были приняты
также в отношении немцев Поволжья и крымских татар.
Результатом войны также стало приращение территории
РСФСР: в нее были включены Калининградская область, Карельская автономная республика (преобразованная из КарелоФинской ССР), Южный Сахалин и Курильские острова. Вместе
с тем происходили и обратные процессы. 26 апреля 1954 года из
состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.
К 1977 году количество краев в РСФСР выросло до 6, а
областей до 49. Однако, в отличие от входящих в их состав автономий, края и области не стали субъектами РСФСР, а относи54
лись к системе административно-территориальных органов государственной власти.
Принятие Конституций СССР 1977 года и РСФСР 1978 года также не внесло принципиальных изменений в правовой статус Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РСФСР
1978 г. признала субъектами Российской Советской Федерации
10 автономных (бывших национальных) округов (это было сделано впервые), 16 автономных республик и 5 автономных областей. Причем Конституция РСФСР более четко провела различие между автономными республиками и иными автономиями
(областями и округами).
Во-первых, республики впервые признавались советскими
социалистическими государствами. Указанное обстоятельство
дало основание ряду авторов говорить о двух типах автономий в
составе РСФСР: политической и административной. Политическая автономия воплощалась в советской автономной республике, а административная автономия — в национальном государственном образовании, представленном автономной областью и автономным округом.
Во-вторых, Конституция принципиально по-разному определяла основания нахождения различных автономий в составе
РСФСР. Автономные республики «состоят» в составе федерации, в то время как автономные области и автономные округа
«имеются в РСФСР» (ст. 71).
В-третьих, АССР непосредственно входят в состав
РСФСР, в то время как иные автономии находятся в составе краев (автономные области) либо краев и областей (автономные
округа).
В-четвертых, различался характер взаимоотношений разных автономий с общефедеральными органами государственной
власти: Конституция предоставляла автономным республикам
право иметь собственные высшие органы власти и управления,
включая Верховный суд; право законодательной инициативы в
55
Верховном Совете РСФСР; их главы правительств по должности
входили в Совет Министров РСФСР и др.
В пятых, при определенных условиях, автономная республика могла быть преобразована в союзную республику, обретая
тем самым статус суверенного государства. Достаточно вспомнить, что из 15 союзных республик — субъектов СССР, шесть
возникли в результате такого преобразования.
Таким образом, к середине 80-х годов Советская Федерация выступала сложным, искусственным и нетипичным образованием, отличающимся следующими признаками.
1. Организация по «матрешечному» принципу. В состав
СССР входили советские республики, включая РСФСР, причем
РСФСР сама являлась федерацией.
2. Образование федерации (и СССР, и РСФСР) было основано на национальном принципе и преследовало своей целью
разрешение национального вопроса путем предоставления политико-территориальных форм организации некоторым нациям.
3. Выбор форм федерирования основывалось не на историческом развитии государственности соответствующих наций,
а на политическом решении центральных органов власти. В ходе
развития советского федерации формы политико-территориального существования отдельных наций претерпевали
существенные изменения.
4. Большую часть территории РСФСР составляли административно-территориальные образования (края и области),
не включенные в систему федеративных отношений. Таким образом, федеративная форма РСФСР распространялась на меньшую часть ее территории и затрагивала меньшинство ее населения.
5. Субъекты РСФСР обладали разным статусом (что свойственно асимметричным федерациям), при этом большинство из
них было включено в состав административно-территориальных
единиц (что уникально).
56
6. Субъектами РСФСР выступали национальные автономии, то есть политико-территориальные формы, обычно
служащие для обособления специфических территорий в рамках
унитарного государства.
7. Фактическая централизация политико-правовых отношений позволяет характеризовать РСФСР как унитарное государство де-факто.
2.Кризис советской модели федерализма.
Коренное изменение федеративных отношений в России и
СССР начинается лишь после 1985 года. Ослабление тоталитарного режима, как и после падения монархии в России, положило
начало бурному росту национального самосознания и сепаратистским устремлениям республик СССР и национальных регионов РСФСР. Первым практическим шагом в этом направлении
стали Декларация Верховного Совета Литовской ССР «О государственном суверенитете Литвы», принятая 26 мая 1989 года и
Декларация о государственном суверенитете Латвии от 28 июля
1989 года. Вслед за Латвией и Литвой свой шаг в правовой подготовке государственной независимости сделала в начале 1990 г.
Эстония, а весной-осенью 1990 года декларации о государственном суверенитете приняли не только все союзные республики,
но и большинство автономных республик в составе Российской
Федерации.
Верховный Совет СССР, осознавая опасность распада
страны в процессе суверенизации союзных республик, принял
серию нормативно-правовых актов, направленных на улучшение
федеративных отношений. Так, принятые в 1989—1991 годах
законы СССР «Об основах экономических отношений Союза
ССР, Союзных и автономных республик» от 10 апреля 1990 г.,
«О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной
республики из СССР» от 3 апреля 1990 года, «О разграничении
полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» от 26
апреля 1990 года были направлены на устранение противоречий
57
между Союзом ССР и союзными республиками, а также на сглаживание различий между республиками СССР и автономными
республиками в составе РСФСР. Признавая, что обе разновидности республик являются формами национальной государственности, указанные акты союзного уровня во многом рассматривали автономные республики как субъекты СССР, закрепляя гарантии их политического, финансового и экономического суверенитета. Например, предусматривалась возможность заключения автономными республиками договоров и соглашений с
Союзом ССР напрямую, минуя союзные республики. Самим
правовым договорам отводилась ведущая роль как юридическому регулятору федеративных отношений. Однако процесс распада зашел уже слишком далеко и стал к тому времени необратимым.
В марте 1991 года был проведен общесоюзный референдум, на котором большинство граждан СССР высказались за сохранение федерации советских республик. Одновременно шла
работа над новым текстом союзного договора. 27 июля 1991 года
впервые был опубликован проект, именовавшийся «Договор о
союзе суверенных государств». Данный договор подчеркивал
полный суверенитет и равноправие образующих СССР республик, а также делегированный характер полномочий СССР. Статья 1 проекта Договора провозглашала, что «государства, образующие Союз, входят в него непосредственно либо в сообществе
других государств... Отношения между государствами, одно из
которых входит в состав другого, регулируются договорами
между ними и конституцией государства, в которое оно входит».
Между тем многочисленные изменения, которые позже
вносились в указанный проект органами власти как СССР, так и
союзных республик не позволили быстро его подписать. Серьезной помехой стала и попытка государственного переворота 18
августа 1991 года. На фоне практически полного паралича общесоюзной системы государственной власти, разрушения единой политической и экономической системы дальнейшие усилия
58
по реанимации СССР представлялись уже искусственными и
тщетными. Одновременно рост национального самосознания достиг своего пика: столкновения на национальной почве произошли в Якутске и Казахстане, национальные и сепаратистские
конфликты вспыхнули в Нагорном Карабахе, Южной Осетии,
Абхазии, Приднестровье и других регионах. На проведенном на
Украине во второй половине 1991 года референдуме, большинство украинцев высказались против сохранения СССР в любой
юридической форме, потребовав полной независимости Украины.
В результате уже в декабре 1991 года главы Украины, Белоруссии и России в трехстороннем Беловежском соглашении
констатировали, что СССР как субъект международного права и
геополитическая реальность прекратил свое существование. Одновременно стороны провозглашали свое уважение к суверенитету друг друга и стремление строить свои отношения на добрососедской, взаимовыгодной основе. Последовавшее подписание
Алма-Атинской Декларации от 21 декабря 1991 года поставило
точку в существовании СССР.
Строго говоря, указанные соглашения противоречили Конституции СССР и Закону СССР «О порядке решения вопросов,
связанных с выходом союзной республики из СССР». Негативная оценка указанного акта была дана и Комитетом конституционного надзора СССР. Позже к вопросу о легитимности Беловежских соглашений обращалась Государственная Дума РФ, которая в известном Постановлении от 15 марта 1996 г. отменяла
акт и подтверждала юридическую силу результатов референдума о сохранении Союза ССР.
Несмотря на очевидные политические мотивы принятия
указанного акта, отметим и спорность его юридической состоятельности. Прежде всего, указанные соглашения не отменяли
Союзный договор 1922 года, а констатировали прекращение его
действия де-факто. В условиях, когда союзные органы практически прекратили свое функционирование, договор превращался в
59
фикцию; а поскольку союзные республики никогда не утрачивали своего суверенитета, то вполне правомерным являются их
действия, уточняющие и развивающие их международноправовой статус в новых обстоятельствах.
12 декабря 1991 года, Верховный Совет РСФСР своим Постановлением денонсировал договор об образовании СССР, однако в условиях фактического прекращения существования Союза ССР данный договор, с одной стороны, не мог сохранять
юридическую силу, а с другой не мог быть формально отменен,
ибо согласно п. 25 Договора об образовании СССР, «утверждение, изменение и дополнение Союзного договора подлежит исключительному ведению съезда Союза Советских Социалистических Республик». Соответственно, Постановление Верховного
Совета РСФСР от 12 декабря 1991 тоже, хотя формально и отменяло договор, фактически констатировало уже сложившуюся
ситуацию.
В качестве контраргумента может быть приведен довод о
том, что Союзный договор подписывался всеми союзными республиками, а потому три из них не имеют права принимать решения или даже констатировать юридические факты, имеющие
значение для всех сторон договора. В то же время данный довод
не следует считать состоятельным, ибо спустя две недели после
подписания Беловежского Договора все иные союзные республики безусловно присоединились к нему и выразили свое согласие с данными юридическими оценками, касающимися правового статуса СССР, путем подписания Алма-Атинского Протокола.
В дальнейшем ни одна из сторон не оспаривала легитимности
данного акта. Более того, указанный Договор был также ратифицирован Верховным Советом РСФСР 12 декабря 1991 года.
В таких условиях денонсация Беловежских соглашений и
провозглашение неизменности существования СССР в марте
1996 года противоречит не только конституционно-правовой логике, но и здравому смыслу. Указанные акты Государственной
Думы не прекратили и не могли прекратить правоотношений,
60
возникших после распада СССР в отношениях как между суверенными республиками, так и между ними и мировым сообществом.
Распад СССР оказался следствием кризиса не только практических итогов советского федеративного строительства, но и
теории советского федерализма как идеологического фундамента государственного единства наций. Союз ССР не был федерацией в собственном значении этого слова; наличие сильных союзных начал в его организации (договорный характер отношений, закрепление суверенитета и права свободного выхода
субъектов) противоречило классическим признакам федерализма и стало одним из оснований непрочности Союза.
С социально-политической точки зрения кризис СССР
предопределялся саморазрушением советской власти, начавшемся после того, как Коммунистическая партия стала утрачивать положение стержневой структуры политической системы и
выпустила из-под своего контроля процессы национального
обособления. Общим знаменателем этих процессов явился
«взрыв» национального самосознания, что и стимулировало те
центробежные силы, которые сыграли решающую роль в распаде Союза ССР.
Но наряду с этим имелись и чисто юридические причины
того факта, что преимущества федеративной формы государственного устройства оказались неиспользованными. В числе
правовых причин, приведших к кризису советского федерализма, можно назвать следующие.
Во-первых, в самой юридической природе федерации, особенно в ее советском понимании и применении, содержится
определенное внутреннее противоречие. В своем классическом
виде федерация выступает как юридически нерасторжимое объединение, что и составляет ее главное отличие от конфедерации.
Но это естественное для единого государства состояние «преодолевалось» в советской федерации юридическим провозглашением права свободного выхода ее субъектов. Тем самым в
61
конституционной форме было воплощено право национального
самоопределения вплоть до отделения. Однако выбор форм такого самоопределения был ограничен. Самоопределение практически не распространялось «вплоть до отделения», которое осталось идеологическим постулатом и долгое время не получало
юридических механизмов реализации.
Объединительный процесс народов и наций нашел свое
выражение в достаточно жесткой правовой увязке самоопределения с федеративной формой. В результате никакой альтернативы вступлению в федерацию конституционно не предусматривалось, и «свободный выбор» нации сводился к выбору ее участия в федеральных учреждениях на основе жесткой централизации: либо объединения в союзное государство, либо вхождения
на основах автономии в одну из союзных республик (то есть в
любом случае выбор лишь формы федерирования). Подобная безальтернативность в выборе форм стала практически непреложным правилом, для национальных частей федерации.
Данное правило действовало и применительно к уже созданной и реально существовавшей федерации. Начиная с провозглашения в Договоре об образовании СССР (1922г.) права
выхода союзных республик, все последующее конституционное
законодательство осталось на уровне декларирования данного
права. Именно противоречие между юридическим провозглашением права выхода и отсутствием четкого механизма выхода из
Союза и составило основную черту советской федерации. Правда, как уже отмечалось, незадолго до развала СССР был, наконец, принят Закон о порядке решения вопросов, связанных с выходом союзных республик из состава СССР (от 3 апреля 1990
года), но, с одной стороны, он оказался очень усложненным и
мало приспособленным к отражению действительной свободы
выхода, с другой же - он фактически не принимался во внимание
провозгласившими свою независимость республиками в процессе действительного выхода из Союза. Таким образом, распад
СССР был, по сути дела, спровоцирован как фиктивным харак62
тером права свободного выхода, так и фактической невозможностью осуществить это право, пока сохранялся СССР.
Во-вторых, причиной кризиса федерализма в советских
условиях послужила сама практика его осуществления. За конституционным фасадом Союза ССР как федеративного государства скрывались унитарные связи и отношения, которые преобладали в деятельности всех государственных структур и межреспубликанских институтов.
Это, конечно, не свидетельствует об изначальной унитарности образованного в 1922 году Союза и не позволяет оценивать Договор об образовании СССР как акт, закрепивший якобы
унитарную форму устройства государства, как это иногда
утверждается в литературе. Союз ССР никогда не утрачивал
юридически федеративного характера, а сам Договор закреплял
достаточно широкие полномочия за союзными республиками,
которые первоначально функционировали как суверенные государства в составе федерации. Но затем централизация возобладала, и главные функции непосредственного руководства важнейшим отраслями переместились на уровень общесоюзных
государственных структур, что и привело к установлению фактически унитарных отношений между республиками и центром.
Наконец, в-третьих, кризис советской федерации был обусловлен ограниченным пониманием оснований ее учреждения,
признанием национальной основы в качестве исключительного и
единственного принципа федерирования. Это привело к огосударствлению национальной (этнической) структуры населения
страны, что означало разделение людей на национальные общности с «присвоением» некоторым из них статуса соответствующих государственно-правовых форм организации.
Как уже отмечалось, многие нации, как в СССР, так и в
России не обладали собственными государственными образованиями, а институты культурно-национальной автономии до 90-х
годов XX века не имели четких механизмов их конституирования, что лишало их возможности участвовать в создании едино63
го культурного и правового пространства в масштабе всей страны и обеспечить условия собственной «среды обитания» через
создание национально-культурных центров, национальных обществ и землячеств и тому подобного. Подобная «избранность»
отдельных наций и отчуждение от государственных форм большинства этносов свидетельствуют о неравноправии различных
национальных меньшинств в составе России. Кризис советской
федерации отозвался на подобное преувеличение роли национального фактора в организации Союза ССР процессом его распада. К тому же сама гиперболизация национальной идеи отражала приоритет прав наций над правами человека в пределах
каждой территории, что влекло за собой нарушение прав личности.
Таким образом, анализ причин кризиса федерализма в
условиях существования СССР имеет важное научное и практическое значение, поскольку их учет может помочь избежать
многих ошибок, которые были свойственны централистскому
процессу создания единого союзного государства. К тому же сам
распад этого государства приобрел значение исторического опыта, позволяющего выявить причины дезинтеграции СССР как союзного государства и использовать этот опыт в целях позитивного развития российского федерализма.
Литература:
1. Дурденевский В.Н. Автономные республики и области в системе советской федерации // Советский федерализм. М. 1930.
2. Василенко П., Воеводин Л. Образование и развитие РСФСР
как федеративного государства // Советская юстиция. 1958. №11.
3. Златопольский Д.Л. СССР- федеративное государство. М.,
изд-во МГУ, 1967.
4. Советское государственное право/ Под ред. А.И. Лепешкина.
М., 1971.
5. Двадненко В.О. Конституционные основы российского федерализма. Дисс. к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2003.
64
6. Чиркин Б. Проблемы суверенитета в Российской Федерации.
М., 1994.
7. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.
8. Черников Е. Беловежские события: был ли другой вариант?//
Российская газета. 1992.
9. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М.,
2002.
10. Киселева А.В. Федерация в России: этапы становления и
развития. Ростов-на-Дону: Феникс, 2004.
Лекция 4.
РАЗВИТИЕ ФЕДЕ РАТИВНЫХ ОТН ОШЕНИЙ В
РОССИИ
в 1990-1993 году
Принятие Декларации о государственном суверенитете
Российской Федерации в 1990 году не изменило принципиальной схемы российского федерализма. В то же время, охватившие
союзные республики сепаратистские процессы и устремления
получили в 1990-1992 годах развитие во многих регионах Российской Федерации. Некоторые автономии поставили вопрос о
предоставлении им статуса суверенных государств, другие — о
повышении формы их государственности. Во многих регионах
усилились настроения в пользу выхода из состава России.
Учитывая все эти процессы, IV Съезд народных депутатов
Российской Федерации признал необходимым повысить правовой статус всех автономных республик, исключив из их названия слово «автономные». В результате, специальным Законом
РФ от 24 мая 1991 года все автономные республики были преобразованы в «республики в составе Российской Федерации». Исходя из Декларации о государственном суверенитете, были приняты законы РФ от 3 июля 1991года, в соответствии с которыми
в республики были преобразованы четыре автономные области,
вышедшие в этой связи из состава соответствующих краев. Несколько позже единая прежде Чечено-Ингушская республика
65
была разделена на две самостоятельные республики. Таким образом, новый правовой статус республик в составе Российской
Федерации получили все бывшие автономные области, кроме
Еврейской.
Преобразования коснулись и автономных округов в составе РФ, ряд из которых в одностороннем порядке заявил о выходе
из соответствующих областей и непосредственном вхождении в
состав Российской Федерации. Например, в 1990 году на сессиях
Чукотского и Ямало-Ненецкого окружных Советов были приняты решения о преобразовании этих округов в суверенные республики. И хотя подобные декларации так и не привели к легитимному изменению статуса указанных округов, Чукотский автономный округ позже добился признания его выхода из состава
области со стороны федеральных властей. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 1993 года
было признано право Чукотского автономного округа на непосредственное вхождение в Российскую Федерацию в качестве ее
субъекта, ранее входившего в Магаданскую область.
Значительное развитие претерпел и правовой статус краев
и областей в составе Российской Федерации. Как уже отмечалось, в течение всего советского периода развития российского
федерализма края и области оставались административнотерриториальными образованиями в составе РСФСР, не имевшими никаких прав автономии. Одновременно именно эти образования составляли большую часть ее территории и основу экономического потенциала Российской Федерации. Вот почему
действия политических элит краев и областей в период 19911993 годов были направлены, прежде всего, на выравнивание их
правового положения по отношению к национальным республикам, прежде всего в экономических и социальных сферах. Однако неудачи на этом направлении привели к тому, что среди территориальных образований также стали появляться чисто политические тенденции суверенизации. Война законов, регулярные
нарушения налогового и финансового законодательства грозили
66
развиться в еще более серьезные дезинтеграционные процессы, о
вероятности которых свидетельствовали заявления органов власти отдельных регионов (Сибири, Дальнего Востока, Свердловской и Вологодской областей) о возможности преобразования их
территорий в суверенные республики.
В результате сложившейся ситуации, возникла острая
необходимость коренного переустройства федеративных отношений, учитывающая фактически складывающиеся политикоэкономические отношения на постсоветском пространстве,
сглаживающее основные противоречия советского федерализма
и направленное на недопущение территориального распада Российской Федерации. В таких условиях в экстренном порядке было принято решение о подготовке федеративного договора, регулирующего федеративные отношения в рамках РФ. Проект
Федеративного договора был принят на III Съезде народных депутатов РФ в апреле 1991 года, затем, в мае он был вынесен для
всенародного обсуждения и подписан 31 марта 1992 года. Федеративный договор представляет собой в строгом смысле слова
три договора:
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти автономной области,
автономных округов в составе Российской Федерации.
Важной гарантией соблюдения указанного договора стало
включение VI Съездом народных депутатов текста Федеративного договора в Конституцию РФ 1978 года.
67
Федеративный договор ознаменовал новый этап развития
российского федерализма. Принципиальные изменения, внесенные этим документом, заключались в следующем:
Во-первых, принципиально был изменен субъектный состав Российской Федерации. Кроме закрепления повышения статуса республик и автономий в составе РФ, произошедшего в период 1990-1992 годов, впервые субъектами Российской Федерации были признаны края, области и города федерального значения. В результате Россия приблизилась к классическому типу
федерации, вся территория которой состоит из территории ее
субъектов.
Во-вторых, признание краев, областей и городов федерального значения (то есть бывших административнотерриториальных образований) субъектами Российской Федерации означало принципиальный отказ от монопольного использования национального принципа построения федерации. Федерация в России стала выступать формой организации всей ее территории и населения, единым принципом, равно воздействующим на все субъекты, а не средством решения национального
вопроса «на пути к социалистическому унитаризму».
В-третьих, в Федеративном договоре заложены основы для
классификации субъектов Российской Федерации на территориальные субъекты (края, области, города федерального значения),
национальные автономии (автономные округа и автономная область) и республики (государства) в составе РФ.
В-четвертых, впервые договор выступил универсальной
формой регулирования взаимоотношений в рамках самой Российской Федерации.
В-пятых, Федеративный договор закрепил принцип принадлежности остаточной компетенции субъектам Российской
Федерации.
В-шестых, конституционно-правовой новеллой явилось
выделение предметов совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
68
В то же время Федеративный договор таил в себе и ряд
формально-юридических противоречий. Прежде всего, сохранялась матрешечная структура организации территории Российской Федерации. Если ранее автономии выступали частью соответствующей административно-территориальной единицы, то
теперь автономные округа (за исключением Чукотского) стали
входить в состав субъектов Федерации - краев и областей. На сегодняшний день Россия является единственной федерацией, в
которой одни субъекты федерации входят в состав и являются
частью других субъектов федерации. Данное противоречие является следствием неполного преодоления национального принципа построения федерации, при котором русская нация, обладая более развитыми формами государственности, брала на себя
«заботу» о малочисленных нациях, выделяя их в особые территориальные единицы и одновременно развивая политикоэкономические формы их существования.
Федеративный договор между Российской Федерацией и
входящими в ее состав республиками именовал последние «суверенными республиками в составе Российской Федерации». В
преамбуле договора подчеркивалось, что стороны руководствуются Декларацией государственном суверенитете Российской
Федерации и Декларациями о государственном суверенитете
республик в составе Российской Федерации. Подобный подход
противоречил классическим представлениям о неделимости суверенитета и формально-логической невозможности суверенного государства являться одновременно частью другого, тоже суверенного государства.
Наконец, анализ Федеративного договора позволяет выделить ряд отличий в регулировании взаимоотношений Российской Федерации с различными типами ее субъектов:
1. Правовое регулирование интеллектуальной собственности было отнесено к совместному ведению РФ и республик в ее составе, в то время как применительно к иным субъек-
69
там интеллектуальная собственность выступала предметом исключительного ведения Российской Федерации;
2. В отличие от предметов совместного ведения Российской Федерации и республик в ее составе, предметы совместного ведения Российской Федерации и иных субъектов носили характер открытого перечня, который мог быть дополнен
Конституцией Российской Федерации.
3. Гарантией независимости суверенных республик в составе Российской Федерации стал закрепленный в статье III.3
Федеративного договора запрет на введение чрезвычайного положения на территории республики без согласия органов государственной власти этой республики. Одновременно республики
получили право самостоятельно вводить чрезвычайное положение на своей территории.
Таким образом, Федеративный договор, значительно расширив территориальную базу российского федерализма, одновременно закреплял неравенство разнотипных (национальных и
территориальных) субъектов Российской Федерации. Указанное
неравенство подтверждалось и действовавшей в тот момент
Конституцией РФ 1978 года в редакции 1991 года. Так, только
республики были самостоятельны в модели определения разделения властей и формировании собственных органов государственной власти, только у национальных субъектов (республик и
автономий) сохранялось право самостоятельно формировать
собственные судебные органы (ст. 164 Конституции Российской
Федерации), только главы исполнительной власти республик по
должности входили в состав Совета Министров — Правительства РФ (ст. 123 Конституции) и так далее.
Подобное неравноправие получило дальнейшее практическое развитие: республики в составе Российской Федерации
учреждали свои представительства в Российской Федерации, а
Указом Президента Российской Федерации от 23 октября 1992
года был создан Совет глав республик — орган определявший
70
основные направления федеральной законодательной политики
по вопросам федеративного устройства.
Серьезные проблемы возникли в бюджетно-финансовой
сфере. Развитие территорий Российской Федерации осуществлялось за счет перераспределения валовых доходных статей федерального бюджета в форме субсидий, субвенций и налоговых
льгот регионам, причем предоставление подобных льгот зачастую базировалось не на экономическом анализе, а на соображениях политической целесообразности. Указанная ситуация была
тем более несправедливой, если учесть что большая часть доходов Российской Федерации формировалась как раз за счет территориальных субъектов — краев и областей.
Результатом стали вполне закономерные претензии территориальных субъектов на повышение их статуса в составе Российской Федерации. Летом 1993 года с инициативой о преобразовании в республику обратилась в Верховный Совет РФ Вологодская область. Формальным основанием такого обращения
стала ст. 70 Конституции РФ 1978 года, согласно которой допускалось изменение статуса республик, краев, областей, городов
Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных
округов, а также их разделение и объединение на основе волеизъявления большинства избирателей, проживающих в них, с
последующим утверждением решения Съездом народных депутатов Российской Федерации. Иные области предпочитали действовать в одностороннем порядке: 27 октября 1993 года на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов была
принята Конституция Уральской Республики. Тем самым
Свердловская область провозглашала себя республикой в составе РФ вопреки существующему конституционному механизму.
Позже, Указом Президента Российской Федерации от 9 ноября
1993 года соответствующие решения Свердловского областного
Совета были признаны не имеющими юридической силы с момента их принятия.
71
Неопределенность
регулирования
государственного
устройства Российской Федерации Федеративным договором
усугублялась еще и тем, что не все субъекты Российской Федерации согласились с положениями Федеративного договора. В
подписании Федеративного договора не участвовали Татарстан
и Чечено-Ингушская Республика. 21 марта 1992 года Татарстан
провел референдум, в соответствии с результатами которого Татарстан провозглашал себя суверенным государством, субъектом международного права, строящим свои отношения с Российской Федерацией и иными государствами на основе договоров, основывающихся на равенстве их прав. Особые условия к
Федеративному договору оговорила и республика Башкортостан.
С Чечено-Ингушской республикой отношения долгое время
оставались неопределенными в связи с тем, что фактически республика вышла из политико-правового пространства Российского государства.
В научной литературе достаточно спорным является вопрос о правовой природе Федеративного договора и природе
Российской Федерации. На основании правовых новшеств, привнесенных в модель российского федерализма Федеративным
договором, ряд ученых, особенно принадлежащих к научным
кругам республик в составе РФ, заявляли о договорном характере РФ, об ассоциативном характере членства в Российской Федерации, о модели Союзного государства Российской Федерации, основанной на суверенитете субъектов РФ. Ряд из указанных положений получил свое закрепление в Конституциях республик в составе РФ.
В основе утверждений о договорной природе Российской
Федерации лежит представление о том, что Федеративный договор есть составная часть Российской Конституции, в результате
чего юридическая сила норм этого договора равнозначна юридической силе конституционных норм.
В литературе высказана и компромиссная точка зрения,
согласно которой с заключением Федеративного договора Рос72
сия преобразована в конституционно-договорную федерацию,
хотя приоритетное значение в определении правового статуса
федерации и ее субъектов принадлежит не договору, а федеральной Конституции. Указанную позицию отстаивает и И.А.
Умнова, полагающая что «с точки зрения правовых форм закрепления федеративного устройства Россия является конституционно-договорной федерацией». При этом в доказательство
данной позиции приводятся два аргумента: «Во-первых, нельзя
игнорировать тот факт, что закрепленные в Федеративном договоре положения, регулирующие систему разделения государственной власти по вертикали, в преобладающем своем объеме
были инкорпорированы в Конституцию Российской Федерации
1993 года. Во-вторых, в части, не противоречащей Конституции
Российской Федерации, Федеративный договор продолжает действовать и, следовательно, является вторым после федеральной
Конституции основным источником регулирования федеративных отношений».
Таким образом, Федеративный договор, сыграв свою регулятивную роль в процессе консолидации, но не создания, Российской Федерации, и в дальнейшем был полностью замещен
Конституцией РФ в качестве учредительного федеративного акта, что, как мы показали выше, и свойственно классическому
представлению об образовании федерации. Как юридический
акт он имел важное объединительное значение, хотя и не устранял всех противоречий советской модели российского федерализма.
Результатом же рассмотренных противоречий стал возникший в России к сентябрю 1993 года политический кризис,
охвативший как федеративные отношения, так и политические
отношения в самой Российской Федерации. Последовавшая
вслед за известными событиями сентября-октября 1993 года
конституционная реформа имела своей целью в сфере федеративных отношений уточнение конституционной модели российского федерализма и развитие норм, направленных на регу73
лирование статуса субъектов Российской Федерации по направлению к обеспечению их равноправия, прежде всего в социально-экономической сфере. Именно с принятием Конституции
1993 года связан следующий этап развития Российского Федерализма.
Литература:
1. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.
2. Белкин А.А. Комментарий к решениям Конституционного
Суда РФ. 1992-1993. СПб., 1994.
3. Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994.
№3.
4. Мухаметшин Ф.Х. Казнь за реальный федерализм // Независимая газета. 2000. 15 февраля.
5. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов //
Государство и право. 1995. №3.
6. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001.
7. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М.,
2002.
8. Киселева А.В. Федерация в России: этапы становления и развития. Ростов-на-Дону: Феникс, 2004.
Лекция 5.
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Принятие новой Конституции Российской Федерации на
референдуме в декабре 1993 года послужило важным шагом в
развитии федеративных отношений в России. Конституция во
многом продолжила развитие юридических тенденций, намеченных в Федеративном договоре 1992 года. Федеративные отношения рассматриваются в Конституции в трех аспектах.
74
Прежде всего, принцип федерализма, а также смежные с
ним принципы единства суверенитета Российской Федерации,
единства ее гражданства, единства экономического пространства, верховенства Конституции Российской Федерации составляют основу российского конституционного строя (статьи 1, 4, 5,
6, 8, 11, 15 Конституции РФ). Затем, следуя традиционной для
отечественного конституционного законодателя логике, Конституция выделяет особую главу (глава 3), посвященную вопросам
федеративного устройства Российской Федерации и особенностям взаимоотношении общефедеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации. Наконец, положения о соотношении юридической силы Конституции РФ и Федеративного
договора 1992 года вынесены во второй раздел Конституции «Заключительные и переходные положения».
Определим основные особенности федеративной модели,
закрепленной Конституцией Российской Федерацией:
1. Прежде всего, в Конституции перечислены субъекты
Российской Федерации. Данный перечень приведен в статье 65
Конституции и закрепляет, наряду с республиками и автономиями в составе РФ, края, области и ГФЗ в качестве субъектов Российской Федерации. Таким образом, природа территориальных
субъектов перестает вызывать сомнения. Указанное обстоятельство подчеркивается равным основанием вхождения субъектов в
состав РФ: все субъекты «находятся в составе Российской Федерации» (ст. 65) (а не «входят в нее», и не «образуют ее»), а Российская Федерация, в свою очередь, «состоит из субъектов» (ст.
5).
2. Статья 5 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип равноправия субъектов Российской Федерации.
Причем универсальный принцип равноправия, сформулированный в части 1 указанной статьи конкретизирован и усилен положениями о равноправии всех субъектов Российской Федерации
во взаимоотношениях с общефедеральными органами государственной власти. Принцип равноправия является новеллой
75
российского конституционного законодательства не только в
сравнении с предшествующими конституциями, но и, как было
показано выше, в сравнении с Федеративным договором.
Особенно подчеркнем, что данный принцип имеет в виду
юридическое равноправие субъектов РФ, то есть наличие у них
равных правовых возможностей развития своего юридического
статуса. Соответственно не является нарушением принципа равноправия фактическое неравенство субъектов РФ (неравенство
размера их территории, населения, национального состава, финансово-экономических показателей и так далее). Последнее
означало бы фактическую унификацию отношений и выступало
бы, по сути, уравниловкой.
Аналогично, не является нарушением принципа равноправия субъектов Федерации возможность регулирования статуса отдельных субъектов специальными нормами (п. 3 ст. 11 и
п. 3 ст. 66 Конституции РФ), поскольку речь идет о равном объеме правосубъектности субъектов РФ, который, тем не менее,
может быть реализован ими по-разному в зависимости от особенности фактических обстоятельств.
3. Особо примечательным является факт, что принцип равноправия сформулирован в качестве единого правила, равно
применяемого как к национальным (традиционным), так и к территориальным субъектам РФ. В результате Конституция Российской Федерации не только признает территориальные образования субъектами РФ, но и по сути подчеркивает равноправие
всех субъектов, независимо от исторических оснований их выделения.
Конституция исходит из того, что национальность не имеет государственно-правового значения. В соответствии со ст. 3
Конституции РФ все граждане РФ составляют ее многонациональный народ — единственный источник власти и носитель суверенитета в государстве, а согласно статьи 26 Конституции
каждый вправе определять и указывать свою национальную
76
принадлежность. Это личное право человека, и оно подлежит
защите именно в этом качестве.
Данное обстоятельство развивается в статьях 71-73 Конституции РФ, которые, говоря о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, не увязывают, как это делали предыдущие конституции России, наименование субъекта с объемом его прав. Ранее объем прав республики и ее статус обусловливались тем, что на ее территории
проживают нерусские этносы. Но ведь объем полномочий государств (государственных образований) и его органов ни в коем
случае не может быть связан с национальным составом населения, поскольку это противоречит принципу равноправия людей,
независимо от их национальной принадлежности (статья 19
Конституции РФ). В Конституции РФ впервые данное обстоятельство доведено до логически завершенного вида.
4. Указанная особенность Российской Федерации не означает, что национальным особенностям, характеру и стремлениям
не остается места в российском государственном устройстве.
Спецификой российской модели федерализма является тот факт,
что каждый ее субъект в соответствии с основами конституционного строя в России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом, самостоятельно
устанавливает свою систему государственных органов власти.
Таким образом, любые особенности субъекта, в том числе и
национальные, могут быть учтены на уровне определения модели организации государственной власти в субъектах Российской
Федерации, а равноправие субъектов РФ не может и не должно
означать их правовой унификации.
5. Конституция Российской Федерации поставила точку в
спорах о соотношении договорных и конституционных начал в
организации Российской Федерации. В соответствии с п. 1 Раздела II Конституции в случае противоречия норм Федеративного
договора 1992 года и общефедеральной Конституции действуют
77
последние. Одновременно с закреплением- верховенства Конституции РФ по отношению к Федеративному договору конституционный законодатель инкорпорировал большинство положений Федеративного договора в текст Конституции. В результате
Федеративный договор не только занял подчиненное положение
по отношению к Конституции РФ, но и во многом оказался избыточным. На настоящий момент можно констатировать, что
Федеративный договор не имеет регулятивного значения в качестве конституционного документа.
В иных частях Федеративный договор 1992 года противоречит Конституции РФ и, соответственно, не может применяться. Например, правовое регулирование интеллектуальной собственности отнесено ныне к предметам исключительного ведения Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ),
чрезвычайное положение на территории Российской Федерации
теперь вводится указом Президента РФ (ст. 88), независимо от
согласия органов государственной власти субъектов РФ. С другой стороны, органы государственной власти субъектов РФ не
могут вводить чрезвычайное положение на соответствующих
территориях.
При оценке значения Федеративного договора следует
иметь в виду различную юридическую природу данного Договора и Конституции РФ. Федеральная Конституция была принята
многонациональным народом РФ в результате свободного референдума и представляет собой непосредственный акт высшего
суверена, имеющий фундаментальный (учредительный) характер. В отличии от этого, Федеративный договор 1992 года являлся документом, подписанным политическими лидерами Российской Федерации, национальных и территориальных субъектов в
составе Российской Федерации, и направленным именно на разграничение полномочий, а не на решение вопросов учредительного характера.
78
Таким образом, вопрос о соотношении конституционных и
договорных начал в Российской Федерации принял логически
завершенный характер.
6. Конституция упоминает иной тип договоров, используемый для регулирования федеративных отношений в РФ.
Статья 11 Конституции определяет, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется федеральной Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничение предметов ведения и полномочий.
Таким образом, дву— и многосторонние договоры закреплены на уровне основ конституционного строя Российской
Федерации. В то же время основой конституционного строя является сама возможность существования указанных договоров,
но не обязательность их существования, ни, тем более, какаялибо определенная их юридическая сила.
Соотношение указанных договоров с Конституцией-РФ
определяется, во-первых, статьей 15 Конституции РФ, согласно
которой «Конституция Российской Федерации имеет высшую
юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты,
принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
Во-вторых, в отличии от Конституции Российской Федерации, определяющей основные принципы построения федеративных отношений в Российской Федерации (например, равноправие субъектов РФ и др.), указанные договоры преследуют узкую цель, определенную в самой же Конституции РФ, - разграничить предметы ведении и полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее
субъектов, причем такое разграничении должно носить субсидиарный по отношению к Конституции РФ характер.
Более того, в соответствии со статьей 4 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации» от 4 июня 1999 года № 119-ФЗ в ред.
20.05.20005, в случае противоречия таких договоров федеральным конституционным законам и федеральным законам, приятным по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения, применению подлежат последние.
Первоначально предполагалось, что подобные двусторонние договоры будут заключены только с теми республиками, которые отказались от подписания Федеративного договора в силу своей «особой» позиции, связанной со стремлением к
утверждению своего суверенного статуса и ослаблением отношений в составе Российской Федерации (это, как отмечалось,
Татарстан и Чеченская Республика). Отношения с Чечней вылились в вооруженный конфликт, последствия которого ощущаются до сих пор. Что же касается Татарстана, то именно с него
началось развитие дополнительных договорных отношений в
Российской Федерации. В дальнейшем данный процесс явно
вышел за рамки Конституции РФ, когда многими субъектами
Федерации договоры использовались не как правовая форма
уточнения собственного юридического статуса, а как юридическое средство, конкурирующее с Конституцией РФ и федеральным законодательством в части установления основ федеративного устройства и федеративных отношений в России.
Так, договор с Республикой Татарстан от 15 февраля 1994
года относит к исключительному ведению Татарстана вопросы
помилования лиц, осужденных судами республики (противореча
п. «о» ст. 71 Конституции), вопросы прохождения альтернативной военной службы (противореча п. «т» ст. 71 Конституции) и
др. Такие положения договоров неконституционны и ввиду
высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ
5
79
Собрание законодательства РФ. 1999. 28 июня. №26. Ст. 3176.
80
и не подлежат применению. Тот же факт, что такие положения
вообще вошли в текст договоров и до сих пор не признаны неконституционными со стороны Конституционного Суда РФ,
свидетельствует лишь о том, что высшие органы государственной власти Российской Федерации, к сожалению, отдавали приоритет принципу политической целесообразности над законностью и единым конституционным и правовым пространством.
Отметим, что в настоящий момент государственная политика в области федеративных отношений направлена на нормализацию договорных процессов в Российской Федерации и приведение их в соответствие с конституционной моделью российского федерализма. В рамках ее наметилась тенденция на отмену
двусторонних договоров между РФ и ее субъектами. Отношение
федеральной власти к двусторонним договорам наиболее четко
сформулировал Президент РФ в послании Федеральному Собранию в 2002 году: «Возможность заключения таких договоров
предусмотрена Конституцией России и является легитимной. В
известный момент нашей истории они были востребованы и...
необходимы. Однако на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации, а в конечном
счете значит и между гражданами, которые проживают на разных территориях России. Причем в большинстве случаев разграничение полномочий произошло лишь на бумаге. Недаром из 42
имевших такие договоры субъектов 28 их уже расторгли».
Причем расторжение федеративных договоров происходило полностью легитимно — по обоюдному согласию сторон его подписавших. Выражаясь гражданско-правовым языком,
имело место «прекращение обязательства в силу соглашения
сторон».
Все это еще раз подчеркивает тезис о конституционном
характере отечественного федерализма и о субсидиарной, факультативной роли договоров в процессе регулирования федеративных отношений. В то же время их значение может быть ве81
лико применительно к субъектам, в отношении которых действительно имеется необходимость корректировки их статуса в
связи с существенными особенностями их фактического положения. Например, речь может идти о Чечне и Калининградской области.
7. Российская федерация строится на основе принципа
единства суверенитета Российской Федерации, который, согласно статье 4 Конституции, распространяется на всю ее территорию. Единство и неделимость суверенитета Российской Федерации означает верховенство и независимость федеральной власти,
в том числе по отношению к властям субъектов РФ. В этом состоит парадокс федеративного государства: с одной стороны,
общефедеральная власть представляет собой синтез политических властей субъектов федерации; с другой - она обладает независимостью и верховенством по отношению к любой из них,
каждая из которых лишь образует органическую часть единой
государственной власти в Российской Федерации.
Примечательно, что, в отличии от Федеративного договора
1992 года, Конституция РФ не упоминает о суверенитете (полном или частичном) или суверенности республик в составе Российской Федерации. Такой подход оправдан с позиции теоретических представлений о единстве и неделимости суверенитета в
государстве, поскольку един источник суверенитета — народ
данного государства.
Это обстоятельство было достаточно четко отмечено Конституционным Судом Российской Федерации, определившим,
что суверенитет Российской Федерации исключает наличие двух
уровней суверенной власти (даже ограниченного суверенитета
субъектов), т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни
иных субъектов России. Республики не могут иначе решить этот
вопрос в своих конституциях, тем более, что это нарушило бы
принцип равноправия субъектов. Положения Федеративного договора 1992 года, предусматривавшие суверенитет республик и
позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверените82
та РФ, не могут действовать и не подлежат применению, как
противоречащие Конституции РФ. Использование в Конституции термина «государство» применительно к республикам не
означает их суверенного государственного характера, а лишь отражает их национальные и исторические особенности.
8. Принципиальной особенностью современной российской модели федерализма является единство гражданства
Российской Федерации. Для России как федеративного государства характерно наличие единого гражданства (статья 6 Конституции РФ). Гражданство выступает как устойчивая правовая
связь лица с государством, служащая предпосылкой приобретения лицом всех прав, свобод и обязанностей, которые
установлены законодательством данного государства. В силу
гражданства на человека распространяется суверенная власть
данного государства как внутри, так и вне его границ, он находится под юрисдикцией государства, испытывая воздействие его
правовых норм.
Во всех Конституциях СССР (начиная с Конституции 1924
года) закреплялось союзное гражданство, то есть гражданство в
федеративном государстве. Конституция же СССР 1936 года вообще определила место института гражданства в главе о государственном устройстве, что объяснялось федеративной структурой данного института. И хотя в последующем конституционном законодательстве (как СССР, так и РСФСР) гражданство
переместилось в разделы, посвященные государству и личности,
выполняя функцию предпосылки полного объема прав, свобод и
обязанностей оно сохраняло свое значение института, действующего в федеративном государстве.
Это определялось принципом единого союзного гражданства, в силу которого каждый гражданин республики являлся
одновременно гражданином СССР. В свою очередь, в конституциях автономных республик, входивших в состав РСФСР, закреплялось, что граждане этих автономных республик являлись
гражданами СССР и РСФСР. Вместе с тем во всех респуб83
ликанских конституциях подчеркивалось, что граждане других
республик пользовались одинаковыми правами с гражданами
данной республики на ее территории. Иначе говоря, федеративное государство изначально признавало равенство своих граждан независимо от их национальной или территориальной принадлежности.
Как следствие, подобная «многоэтажная» система этой
связи несла в себе признаки фиктивности гражданства нижестоящего уровня, поскольку происходило явное ослабление правотой реальности по мере продвижения сверху вниз института
гражданства как элемента соответствующей государственности.
Только органы власти Союза ССР обладали всеми прерогативвами по законодательному установлению условий и порядка
признания, приобретения и утраты гражданства, а также решению конкретных вопросов гражданства применительно к каждому отдельному лицу - разрешения или отказа ему в приобретении гражданства, разрешения на выход из гражданства и т.д.
Уже союзные республики не принимали своих законов о гражданстве и не имели права решения вопроса об утрате гражданства, ибо это касалось состояния в союзном гражданстве, что зависело исключительно от общесоюзных органов власти. Что же
касается автономных республик, то они, имея свое гражданство,
не решали вопросов ни о принятии в гражданство, ни о выходе
из него. Такой фиктивный характер гражданства в субъектах
Федерации вытекал из фиктивности самих субъектов как частей
фактически унитарного государства.
Действующая Конституция РФ, закрепляя гражданство в
качестве одной из основ конституционного строя, определила,
что оно является единым и равным независимо от оснований
приобретения (п. 1 ст. 6). В конституции не упомянут федеративный характер гражданства в РФ, а сами принципы федерализма и гражданства «разведены» по разным статьям Конституции. Более того, закрепляя перечень субъектов Российской Федерации и устанавливая важнейшие критерии их правосубъект84
ности, ст. 5 Конституции не упоминает собственное гражданство
среди атрибутов государственности республик в составе РФ, не
говоря уже о других субъектах. Не упоминает о гражданстве
республик в составе РФ и новый Закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года.
Это представляется далеко не случайным и вытекает из
ряда правовых оснований, определяемых действующей Конституцией РФ.
Во-первых, единое гражданство обусловлено существенным обновлением формы федерации в России и характером
ее субъектов. В этой форме воплотилась мировая практика федерализма, основанная на отказе от конституционного закрепления суверенитета республик, что составляет одну из важных гарантий государственной целостности России.
Во-вторых, единое гражданство и отсутствие гражданства
республик в составе РФ являются следствием принципа равноправия субъектов Российской Федерации и отказа от использования принципа национального самоопределения в качестве основы построения многонациональной федераций.
В-третьих, следует учитывать, что при наличии «многогражданства» в Российской Федерации пришлось бы разрешать
многие казусные вопросы, создающие искусственные, зачастую
неразрешимые ситуации в отношениях республик с гражданами
России, иностранцами, лицами без гражданства. В литературе
уже обращалось внимание на ненормальность положения автоматического состояния человека в гражданстве республики в силу одного только проживания на ее территории, что может,
например, повлечь отстранение федеральных органов от решения вопросов гражданства.
Одним из показателей единого гражданства должно служить равное обеспечение прав российских граждан на основе
четкой региональной политики, включающей как внедрении
бюджетного федерализма, так и дополнительные компенсационные механизмы для обеспечения равных условий жизни граждан
85
в различных регионах. Введение института гражданства лишь в
некоторых субъектах Федерации республиках – либо неизбежно
станет политической фикцией, либо явно будет нарушать равенство политических и иных прав граждан Российской Федерации.
9. В соответствии со статьей 4 Конституции Российской
Федерации государственное устройство в РФ основано на принципе целостности и неприкосновенности территории Российской
Федерации. Конституция России не предусматривает возможности территориальных потерь или выхода субъектов из состава
Российской Федерации. Указанное обстоятельство приближает
Россию к классическим федерациям, основанным на принципах
территориальной целостности и недопустимости сецессии.
В то же время недопустимость сецессии не означает невозможности изменения субъектного состава Российской Федерации. В Конституции предусматривается ряд правовых методов
изменения субъектного состава РФ.
Прежде всего, статус любого субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской
Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с
федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). Детальный механизм «получения согласия» Российской Федерации или данного субъекта в Конституции не прописан, как не прописаны и конечные результаты такого изменения.
В то же время поскольку Россия ныне является федерацией, целиком состоящей из различных субъектов, то трансформация
статуса какого-либо субъекта до статуса административнотерриториального образования вряд ли представляется возможной: в данном случае речь идет уже об изменении конституционно-правовой модели самой Российской Федерации,
превращение ее в федерацию с общефедеральными территориями.
С другой стороны, изменение статуса субъекта федерации
в рамках типов субъектов, известных Конституции РФ (республики, национальные автономии, края, области, ГФЗ), вряд ли це86
лесообразно в свете принципиального положения о равноправии
всех субъектов Российской Федерации (ст. 4).
Более значимой формой изменения субъектного состава
Российской Федерации является возможность принятия в ее состав и образования в ее составе нового субъекта, предусмотренная Конституцией РФ (ч. 2 ст. 65) и Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию
и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 года. Указанный ФКЗ в целом повторяет общий конституционный принцип недопустимости изменения статуса субъекта Российской Федерации (в том числе в форме слияния или присоединения) без согласия самого этого субъекта.
Согласно указанному закону принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется путем присоединения
к Российской Федерации иностранного государства или его части в соответствии с международным (межгосударственным) договором, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. Затем, после проверки Конституционным Судом Российской Федерации данного международного договора на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, принятие нового субъекта в состав Российской Федерации оформляется Федеральным конституционным законом. Если
иное не предусмотрено международным договором, то новому
субъекту Российской Федерации предоставляется статус республики в составе РФ.
Образование в составе Российской Федерации нового
субъекта возможно лишь в форме присоединения или слияния
субъектов Российской Федерации. Таким образом, исключив
возможность разделения и выделения новых субъектов, ФКЗ
взял курс на укрупнение субъектов Российской Федерации.
Инициатива образования нового субъекта Российской Федерации принадлежит самим субъектам Российской Федерации,
которые вносят соответствующее предложение Президенту Рос87
сийской Федерации, а также выносят вопрос на референдум объединяющихся субъектов. В случае если на референдумах были
приняты положительные решения, то Президентом Российской
Федерации вносится проект соответствующего Федерального
конституционного закона в Государственную Думу Российской
Федерации.
10. Наконец, важной особенностью, прямо вытекающей из
современной модели российского федерализма, является повышение значения института национально-культурной автономии.
Отмеченная выше деэтатизация сферы межнациональных
отношений равнозначна отказу от применения национальной
государственности как исключительной основы государственного устройства. Отсюда могут следовать выводы как о гармоничном сочетании национального и территориального факторов
государственности в составе федерации, так и о полной несовместимости этнической основы с государственным характером
ее оформления и перенесением центра тяжести на культурнонациональную автономию.
Подчеркнем, что национально-культурная автономия имеет к построению России на началах федерации лишь «косвенное» отношение, ибо направлена на реализацию индивидуальных прав граждан - определять и указывать свою национальную
принадлежность, пользоваться родным языком, свободно выбирать языки общения, воспитания, обучения и творчества (ст. 26).
В то же время сам факт переведения национального вопроса в
плоскость обеспечения индивидуальных прав граждан имеет
значение и для сферы федеративных отношений, ибо позволяет
значительно «разрядить» сферу политико-территориальных отношений от национального контекста. В этом смысле отношение
современного законодателя к национально-культурной автономии может быть противопоставлено взглядам большевиков,
рассмотренным выше.
В Российской Федерации основополагающим актом, регламентирующим правовой статус национально-культурных ав88
тономий, является Федеральный закон «О национальнокультурной автономии» от .17 июня 1996 года. Согласно статье
1 данного закона, национально-культурная автономия - «это
форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской
Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях
самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности,
развития языка, образования, национальной культуры».
Закон подчеркивает, что право на национально-культурную автономию не является правом на национальнотерриториальное самоопределение, в силу чего формы ее организации не могут составлять субъектов Федерации. Они предназначены для реализации прав граждан, принадлежащих к различным национальным общностям, в том числе малочисленным,
дисперсно расселенным народам и национальным меньшинствам; решения вопросов сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования, в том числе
на основе поддержки со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Основными правами национально-культурной автономии
являются права на создание национальных средств массовой
информации, на сохранение и обогащение культурного наследия, на свободный доступ к национальным культурным ценностям, на следование национальным традициям и обычаям, на создание национальных образовательных и научных учреждений,
на представление собственных национально-культурных интересов в органах государственной власти и местного самоуправления и так далее. Статья 4 Закона особо отмечает, что «участие
или неучастие в деятельности национально-культурной автономии не может служить основанием для ограничения прав граждан Российской Федерации».
В соответствии с рассматриваемым законом на территории
Российской Федерации с 1996 года было создано достаточно
89
большое число национально-культурных автономий (более ста).
И хотя степень активности их весьма различна, конституционноправовое значение национально-культурной автономии сохраняется даже в случае резервирования самой потенциальной возможности использования данной формы как юридического средства обеспечения свободы личности в сфере национальных отношений,
не
затрагивающего
вопросы
политикотерриториального устройства государства.
Как можно заметить, с принятием Конституции Российской Федерации и сопутствующего ей конституционноправового законодательства, в конституционной модели российского федерализма произошли коренные изменения. В общем
можно констатировать, что Россия приблизилась к классическим
концепциям, рассматривающим федерализм, с одной стороны,
как форму политико-территориальной децентрализации власти,
а с другой, как способ обеспечения демократии, для которого
принципиальным является самоорганизация власти снизу вверх.
С другой стороны, было бы ошибкой считать современную
модель российского федерализма неизменной или наилучшей.
Даже семнадцатилетняя практика функционирования Российской Федерации позволила выявить ряд проблем и направлений
совершенствования федеративных отношений. Это касается,
например, института федеративной ответственности и некоторых иных сфер.
Литература:
1. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М.,
2002.
2. Киселева А.В. Федерация в России: этапы становления и развития. Ростов-на-Дону: Феникс, 2004.
3. Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. М., 1998.
4. Ржевский В.А. Гражданство и федерализм. Ростов-на-Дону,
1999.
5. Российская газета. 2002. 5 июня. №100.
6. Шахрай С. Регионы требуют равных прав // Российская газе90
та. 1995. 8 февраля.
91
92