Тарханов М. * Особенности разграничения

М. ТАРХАНОВ
ОСОБЕННОСТИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Процесс
разграничения
публично-властных
полномочий
между
органами власти различных уровней, в условиях федеративного государства
считается одним из центральных аспектов федерализма. Законодательство,
направленное на обеспечение данного
процесса, является
довольно
запутанным, содержит множество пробелов и противоречий. Разграничение
предметов ведения и полномочий органов публичной власти – одна из
ключевых проблем современного российского федерализма, решение
которой не лежит в обозримом будущем. Между тем, от ее решения зависит
прочность демократической государственности России, соблюдение и защита
прав и свобод граждан.
Теоретические основы будущей федерации в России были заложены
еще в период монархической России, что нашло отражение прежде всего в
различного рода проектах создания в нашей стране федерации, а также
работах российских дореволюционных ученых-юристов.1
Учитывая,
что
советская
федерация
создавалась
для
решения
национального вопроса, а также, что национальный принцип имеет значение
в построении и современного российского федерализма, интересно мнение
ученых, полагающих, что данный принцип носит спорный характер и не
может быть положен в основу федерации.
Например, А.С. Ященко считал, что строительство политической
организации на основе национального принципа было бы весьма сложным и
затруднительным делом по многим причинам, прежде всего, по причине
неясности самого понятия национальности. Ученый указывал также на
См.: Шульженко Ю.Л. Из истории Федерации в России (монархический период). – М.:
Институт государства и права РАН, 2005. - С. 5-6.
1
необходимость учитывать два вида противоположных национальных
стремлений. Первый – национальная объединительная идея, которая
направлена против политической разрозненности родственных народов,
проповедует их высшее единство, требует создания единой политической
системы и единого порядка там, где еще царит международная анархия.
Именно для национальных стремлений конфедерализм и федерализм служат
одной из наиболее удобных форм компромисса при переходе от полного
разделения таких народов к совершенному их слиянию. Вторая идея –
национальная, партикуляристическая, разъединительная. Она обозначает
стремление к обособлению отдельных национальных групп в уже
существующем обширном политическом целом. Это провинциальный,
областной, племенной национализм. Его цель состоит не в расширении
сферы права, а в сужении и раздроблении уже достигнутого единства. Такую
национальную идею не следует принимать за политический принцип по
самым различным основаниям, и прежде всего по нравственным. Данная
идея имеет анархическую природу и ведет к разрушению существующих
государств.2
На заре работы над проектами новой, ныне действующей Конституции,
и Федеративного договора перед разработчиками вставал вопрос о будущем
государственно–территориальном устройстве новой России. В статье
народного депутата РСФСР, члена Конституционной комиссии РСФСР,
координатора подкомиссии по национально-государственному устройству
Ф.В. Шелова-Коведяева сообщалось, что к середине 1990-го года в
Конституционную комиссию поступили предложения, касающиеся будущего
федеративного устройства России, из 40 областей и 20 автономных
образований. В этой же статье были обозначены основные приоритеты
работы подкомиссии (на тот период). В частности, итогом реформы
федеративного устройства должны были стать образующие Федерацию
См.: Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства.
– Юрьев, 1912. – С. 386-391.
2
равноправные
субъекты,
образованные
как
по
национально-
государственному, так и по территориально-государственному принципу.
Первоначально, как следует из материалов статьи, все они должны были
получить одинаковый конституционно-правовой статус республик (земель).
Но, «поскольку, естественно, не все территории, а, возможно, и не все
автономии (области и округа) сразу смогут взять на себя все бремя
ответственности, связанное с их конституированием в качестве республик, предлагается предусмотреть в Конституции и такие образования, как
федеральные территории, которые будут пользоваться постоянной помощью
Федерации». Как следует из статьи, изначально планировалось включить в
проект положение о единстве территории Федерации, «ибо не существует (и
никогда не существовало вообще) какое-либо государство без единой
территории». 3
В указанной статье были обозначены также «экстремальные» решения
проблемы федерализма, крайние точки зрения, развития которых необходимо
было избежать. В частности, в числе неприемлемых для России решений был
назван чисто территориальный или чисто национально-государственный тип
федерации, «золотой серединой» является смешанный тип. Известно, что
территориальные федерации являются самыми устойчивыми. Однако, по
мнению автора статьи, «для нас неприемлемо лишение сложившихся
национально-государственных образований их статуса и преобразование их в
чисто территориальные «штаты». С другой стороны, реализация чисто
национально-государственного типа федерации неизбежно лишает русских
их законного права на самоопределение, не учитывая реальные отличия в
традициях между теми русскими по преимуществу краями и областями,
которые отделены друг от друга зачастую многими тысячами километров».
Предлагалось также создать единую Русскую республику (Республику Русь)
наряду с другими национально-государственными образованиями. Однако
См.: Шелов-Коведяев Ф.В. Проблемы федеративного государственного устройства в
новой Конституции Российской Федерации// Конституционный вестник. – 1990. - № 4. –
С. 8-11.
3
против такого решения говорила нереальность управления таким огромным
образованием из единого центра, а также то, что его создание в условиях
напряженности
в
межнациональных
отношениях
может
вызвать
многомиллионный поток русских беженцев. Еще одной крайностью являлась
«бескрайняя» губернизация
России, которую предлагали сторонники
унитарного типа российской государственности и воссоздания жесткого
унитарного государства.
Однако для разработчиков этот подход был
неприемлем, поскольку они считали «принцип федерализма одним из
наиболее эффективных механизмов перераспределения полномочий между
разными уровнями управления в любом государстве».
В соответствии с обозначенными выше подходами комиссии, в статью
9 «Федеративное устройство» проекта Конституции РФ от 21 февраля 1991
года были включены следующие положения: «1. В Российской Федерации
объединены на федеративной основе государственные образования –
республики (земли), имеющие одинаковый конституционно-правовой статус
субъектов Федерации, а также федеральные территории. Они входят в
Российскую Федерацию на основе самоопределения народов, свободного
выбора путей и способов социально-экономического, политико-правового и
национально-культурного развития. 2. Республики, земли сами решают
вопросы
своей
исполнительную,
внутренней
судебную
жизни,
власть
осуществляют
–
за
законодательную,
исключением
полномочий,
отнесенных настоящей Конституцией к ведению Федерации в целом. 3. В РФ
уважаются и гарантируются права всех национальностей. РФ содействует
всем национальностям и народам в реализации их прав, в том числе
посредством поддержки избранных ими форм государственности или
автономии.». Более подробно федеративное устройство регулировал раздел
IV Конституции.4
См.: Проект Конституции Российской Федерации от 21 февраля 1991 г. // В кн.: Из
истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия:
стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.) : в 6 т. Т. 2 : 1991 год / под общ. ред.
О.Г. Румянцева. – М.: Волтерс Клувер, 2008. - С. 63-115.
4
В проекте Конституции РФ от 16 сентября 1991 года: статья 9: «1. В РФ
объединены республики и земли, имеющие одинаковый конституционноправовой статус. 2. Республики и земли самостоятельны в решении вопросов
своей
жизни
за
исключением
тех,
которые
отнесены
настоящей
Конституцией к ведению РФ»…».5
В проекте Конституции от 24 октября 1991 года скорректировали:
статья из 9-й стала 7-й : «1. Российскую Федерацию составляют республики
и земли (края, области, либо их объединения), имеющие равный
конституционно-правовой статус». Имелись несогласования в тексте статьи 7
и статьи 76, открывающей раздел 4 «Федеративное устройство». Так, в статье
76, помимо республик и земель, в числе субъектов РФ фигурируют также
федеральные территории. Под ними в части 1 статьи 77 проекта понимались
регионы, не имеющие необходимого социально-экономического потенциала
и не способные в силу этого осуществлять конституционные полномочия
республики либо земли.6
Согласно пояснительной записке к данному варианту проекта, именно
такой
вариант
федеративного
устройства
превращает
Россию
в
«действительно федеративное государство, гармонизируя всю систему
внутригосударственных отношений. Прежде всего – через четкое разделение
полномочий между Российской Федерацией в целом и ее составными
частями.
Полнокровная
Федерация
сильна
своими
полнокровными,
полновесными частями. Ставится преграда на пути хаоса и дезинтеграции,
войны
законов
многонациональному
и
юрисдикции,
народу
и
наносящих
хозяйству
огромный
Российской
урон
Федерации».
Предполагалось, что «нынешний края, области, автономные области,
автономные округа сгруппируются между собой на основе экономических и
иных связей и образуют земли, которые станут мощными территориальными
См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная
комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.) : в 6 т. Т. 2 : 1991 год. - С.
277-323.
6
См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная
комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.) : в 6 т. Т. 2 : 1991 год.
5
общностями. Только в исключительных случаях статус земли может быть
предоставлен одному существующему ныне краю или одной области
(например, Калининградской, которая не имеет российских соседей)».7
Концепция земель в составе России была выдвинута еще летом 1990
года, во время обсуждения общей концепции новой Конституции РФ. В.Д.
Зорькиным как экспертом Конституционной комиссии были предложены
следующие аргументы:
1. Фактическое наличие регионов, части которых (области, районы,
округа и т.д.) объективно тяготеют друг к другу ввиду единой среды
обитания, по причине соседства, тесных хозяйственных контактов, общности
исторических судеб и культуры, верований, традиций, обычаев, быта и т.п. У
этих частей реально имеются одинаковые и совместные экономические,
экологические, организационные и другие интересы. Они хотят и могут
консолидироваться ради взаимной пользы, создания для себя более
благоприятных условий жизни, дальнейшего развития. К регионам, в
которых
уже
началось
подобное
спонтанное
движение
в
сторону
консолидации, относили Дальний Восток, Сибирь, Урал, центр России,
российский Северо-Запад, южные края России и др. Разработчики проекта
Конституции полагали, что образование по свободному волеизъявлению
самих
регионов
компетентно
таких
решать
единиц,
многие
которые
важные
смогут
вопросы
самостоятельно
развития
и
экономики,
организации и управления, обеспечения правопорядка, развития культуры,
охраны природы и т.д., сулит большой выигрыш. Оно способно сыграть
позитивную роль в разумной децентрализации нынешний полномочий
федерации,
инициативы
в
серьезном
мест,
в
стимулировании
повышении
социальной
рациональности
и
активности
и
эффективности
государственного управления Россией в целом.
2. Всякое нормальное федеративное устройство страны зиждется на
См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная
комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.) : в 6 т. Т. 2 : 1991 год. - С.
329-330.
7
равенстве политико-юридического положения составляющих ее субъектов. С
образованием
земель
создается
необходимый
материальный
и
организационный базис, позволяющий приравнять их конституционноправовой статус к конституционно-правовому статусу республик, входивших
уже в качестве таковых в состав РФ на момент принятия новой Конституции.
Нельзя пойти по пути автоматического превращения областей в субъекты
Федерации. Во многом исходя из того, что «многие существующие области –
во многом искусственные образования, порой произвольно нарезавшиеся для
очередного партократического наместника. Эту искусственность не смогли
сгладить последующие объективные процессы, связанные с интеграцией
территории, хозяйства и населения вокруг административного областного
центра. Автоматическое наделение всех областей правами земли приведет к
искусственности и шаткости федеративного устройства. Земля, как правило,
должна быть образована на базе перегруппировки и объединения ряда
областей, так чтобы создался крупный регион, обладающий хозяйственным
демографическим и геополитическим единством.»8
И далеко не каждая область станет самостоятельной землей: в проекте
прямо предусматривалось, что статус земли возможно присвоить только тем
субъектам, которые в полном объеме способны осуществлять обязанности
субъектов Федерации.
3. Федерация из 100 или более субъектов (а это произойдет, если все
области получат статус земель) – это нонсенс (включая такую проблему, как
разбухание аппарата). Нужен набор крупных регионов, обладающих
хозяйственным, демографических и геополитическим единством. В таком
случае будет восстановлено естественно-историческое и вместе с тем
разумное, целесообразное единение Российской Федерации. Укрупнение
областей в земли позволило бы создать «нормальную» федерацию из
См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная
комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.) : в 6 т. Т. 2 : 1991 год. - С.
733.
8
приблизительно 40-ка субъектов, республик и земель.9 Была бы в корне
ликвидирована проблема неравенства субъектов, которая имеется сейчас ,
проблема асимметрии.
Следует отметить, что главы администраций некоторых областей, в
частности, глава Тюменской области Ю. Шафранник, изучив проект
Конституции, одобрили концепцию земель, но одновременно предложили
признать области, возглавляемые ими, землями в существующих границах.
В Записке, поданной Шафранником в Конституционную комиссию,
доказывались
особенности
экономического
и
социального
характера
Тюменской области, выделяющие ее в ряду аналогичных административнотерриториальных
образований
и
позволяющие
признать
область
самостоятельным субъектом Федерации: единая среда обитания, общность
исторических судеб и культуры, единство хозяйственных, демографических,
геополитических задач, способность самостоятельно решать вопросы
развития экономики, социальной жизни, управления, и т.д.10
Итак, сторонники унитарного типа российской государственности
предлагали реформировать Российскую Федерацию путем воссоздания
жесткого унитарного государства через губернизацию России. Подобное
решение сочли утопическим и неприемлемым для страны, наоборот, принцип
федерализма был признан одним из наиболее эффективных механизмов
перераспределения полномочий между разными уровнями управления в
любом государстве.11 Последователи другой крайней точки зрения, наоборот,
абсолютизировали принципы федерализма, выступая за раздел русского
этноса на самостоятельные государства-земли (проект Рабочей группы
См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная
комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.) : в 6 т. Т. 2 : 1991 год. - С.
615-617, 733-735.
10
См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная
комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.) : в 6 т. Т. 2 : 1991 год. - С.
735-740.
11
См.: Шелов–Коведяев Ф.В. Проблемы федеративного государственного устройства в
новой Конституции Российской Федерации// Конституционный вестник. 1990. № 4. С. 8–
11.
9
Конституционной комиссии). Были предложения и об образовании Русской
республики, при этом выхолащивалась историческая роль Российской
государственности.12 Тот вариант федерализма, который в конечном итоге
нашел отражение в Федеративном договоре 1992 г. и Конституции
Российской Федерации 1993 г., по мнению многих, заложил «прочную
основу для установления и развития реальных федеративных отношений
между различными частями Российской Федерации, между ними и
федеральными
органами
многонациональности
государственной
российского
власти.
общества…
В
это…
условиях
единственно
возможный путь эффективного регулирования общественно-политических,
национальных процессов».13 В современный период отказ от реализации
основ
подлинного
федерализма,
по
мнению
большинства
ученых,
невозможен и даже опасен, Россия должна идти по пути дальнейшего
развития и укрепления федеративных отношений.
Основополагающие
принципы
федерализма
закреплены
в
действующей Конституции Российской Федерации прежде всего в ч. 1 ст. 1,
согласно которой Российская Федерация есть демократическое федеративное
правовое государство с республиканской формой правления. Российская
Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных округов – равноправных
субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 5). Во взаимоотношениях с
федеральными органами государственной власти все субъекты Российской
Федерации между собой равноправны (часть 4 статьи 5).
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее
государственной целостности, единстве системы государственной власти,
разграничении
предметов
ведения
и
полномочий
между
органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
См.: Абдулатипов Р.Г. Предисловие// Федеративный договор: Документы.
Комментарий. – М.: Издание Верховного Совета Российской Федерации, 1992. С. 3-9.
13
См.: Болтенкова Л.Ф. К истории и содержанию Федеративного договора//
Этнополитический вестник России. 1992. № 1. С. 33-35.
12
власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении
народов в Российской Федерации (часть 3 статьи 5).
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией
Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий (часть 3 статьи 11).
Иные
принципы нашли отражение в главе 3 Конституции
«Федеративное устройство», в частности, модель разграничения предметов
ведения и полномочий закреплена в статьях 71-73 Конституции.
Вопросам построения федерализма всегда уделялось пристальное
внимание в отечественной правовой науке. Только за последние несколько
лет увидел свет ряд фундаментальных работ, посвященных социально–
юридической природе, сущности, признакам и проблемам федерализма таких
ученых, как Н.М. Добрынин,14 М.В. Глигич–Золотарева,15 В.А.Черепанов,16
И.А.
Конюхова
(Умнова),17
Н.В.Варламова18
и
др.
Актуальность
исследованию федерализма в России придает незавершенная федеративная
реформа, важнейшим аспектом которой
является совершенствование
разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным
центром
и
субъектами
Федерации.
Максимально
безболезненное
и
См.: Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного
устройства Российской Федерации. – Новосибирск: Наука, 2003; Он же. Российский
федерализм: становление, современное состояние и перспективы. – Новосибирск: Наука,
2005; Он же. Российский федерализм: генезис, эволюция: избранные публикации: 2 т./
Н.М. Добрынин. – Новосибирск: Наука, 2008.
15
См.: Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / М.В.
Глигич-Золотарева; научный редактор Н.М. Добрынин. – Новосибирск: Наука, 2009.
16
См: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной
власти между Российской Федерацией и ее субъектами. – М.: МЗ-ПРЕСС, 2003; Он же.
Теория российского федерализма. Учебное пособие. – М.: МЗ-ПРЕСС, 2005; Он же.
Федеративная реформа в России. Монография. – М: Издательство «Социальнополитическая мысль», 2007.
17
См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги
становления и перспективы развития. – М.: ОАО «Издательский дом «Городец»;
«Формула права», 2004.
18
См.: Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и
политико–правовая динамика. – М.: Институт права и публичной политики, 2001.
14
эффективное разделение полномочий между несколькими вертикальными
уровнями властвования – непростой вопрос для России, учитывая ее
историческое стремление к сверхцентрализации власти.
Исследование
конституционно–правовой
природы
российского
федерализма принято открывать обзором категориального аппарата, т.е.
необходимо определиться с содержанием понятий федерации и федерализма,
а также их признаками и (или) принципами. При этом федерации (а их в мире
двадцать восемь) отличаются разнообразием институциональных форм,
обеспечивающих различную децентрализацию власти, обычно находящуюся
в прямо пропорциональной зависимости от степени разнообразия общества и
проявляющуюся как в объеме компетенции субъектов федерации, так и в
мере автономии, которой они обладают при ее реализации.
Общепризнанно, что нет какой-то одной идеальной (безупречной)
формы федерации, подходящей для любого сообщества.19 Россия имеет свою
историю
федерализации
государства,
на
разных
этапах
развития
государственных и общественных институтов ей всегда были в той или иной
мере присущи определенные элементы федерализма, децентрализации
государственной власти, договорных отношений между территориями и
сообществами, основанных на взаимном согласии.
19
См.: Варламова Н.В. Указ. соч. - С. 10.