Государственное финансирование высшего образования

Чепыжова О.К. Государственное финансирование высшего образования: современные тенденции / О.К.
Чепыжова // Вестник МГУПИ. – 2012. - № 39. – С. 201-210.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ:
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ.
О.К.Чепыжова
Особенности финансирования высшего образования связаны с характеристикой
образовательного процесса, сочетающего признаки как общественного, так и частного
блага. Эта двойственность определяет и существование проблемы соотнесения частного
и государственного финансирования отрасли. В статье проанализированы некоторые
аспекты финансирования образования в России и за рубежом, обусловленные циклическим
характером развития экономики и особенностями отрасли.
Ключевые слова: высшее образование, общественное и смешанное благо,
государственное финансирование образования, государственный заказ на подготовку
специалиста, подушевое финансирование.
Образование является смешанным благом, т.е. общественным благом в той мере, в
какой является носителем научного знания, информации, обеспечивает подготовку кадров
для достижения общественной безопасности и общественного прогресса и частным благом
при предоставлении услуг, направленных на удовлетворение личных потребностей граждан.
Как общественное благо образование требует государственного финансирования в
полном объеме, независимо от формы собственности образовательного учреждения. Однако
при финансировании вуза в целом государство оплачивает не только предоставление
образовательных услуг, относимых к категории общественного блага, но и частных услуг,
предоставляемых вузом. В этом смысле
подушевое субсидирование подготовки
специалистов дает возможность государству более точно профинансировать предоставление
общественного блага, а не частного.
Как и в других отраслях, связанных с производством и предоставлением смешанного
блага (здравоохранении, культуре) наиболее сложной является задача определения
соотношения государственного и частного финансирования. Прежде всего, это связано с
проблемой количественного определения положительных внешних эффектов от полученного
образования, степени их воздействия на экономический рост, повышение общей культуры,
рост научных достижений и т.п.
Размеры и объекты государственного финансирования могут существенно меняться
как по причинам циклических колебаний в экономике, так и в силу изменения приоритетов
экономической политики, выдвигаемых в конкретный период.
В зависимости от задачи, которую ставит перед собой государство, могут быть разные
подходы к бюджетному финансированию государственных, муниципальных и
негосударственных вузов. Целями изменения политики финансирования, как правило,
является достижение высокого качества предоставляемых услуг, потребность экономики в
определенном перечне специалистов или решение тех или иных социальных задач.
Если
стоит
задача
обеспечения
заданных
сфер
экономики
высококвалифицированными специалистами, предпочтительней целевое точечное (в том
числе подушевое) дифференцированное по специальностям и вузам финансирование.
Если поставлена задача повысить конкуренцию образовательных учреждений –
финансирование должно быть направлено на установление соревновательных отношений
между всеми участниками рынка за право предоставления образовательных услуг по
государственному заказу.
При решении социальных задач - доступности образования, обеспечения занятости
студентов и преподавателей - финансовые потоки могут иметь разные адреса. Обеспечение
1 доступности образования решается, в первую очередь, через механизм финансирования
студентов. Задача занятости населения (студентов, преподавателей, сотрудников) требует
финансирования в целом вузов, не зависимо от их формы собственности, специальностей и
направлений подготовки.
Возможно одновременное решение нескольких задач. Однако в условиях ресурсного
ограничения необходима ясная постановка цели, что обеспечит обоснованность и может
повысить эффективность государственных инвестиций в образование.
Поскольку спрос на специалиста является производным от спроса на товар,
создаваемый данным специалистом, то спрос в целом и по направлениям подготовки должен
определяться работодателем, в том числе заказчиком может выступать и государство.
Для российского образования спрос определяется также предложением вузов, т.е.
перечнем того, что умеют делать вузы, по каким специальностям готовы учить, так как до
20% выпускников не имеют намерения работать по выбранной специальности и
ориентированы просто на получение высшего образования.
Спрос государства в большой мере зависит от субъективной оценки группы
специалистов, прогнозирующих кадровые потребности экономики, и подтвержден
финансированием образовательных учреждений, но не подтверждается реальной заявкой на
выпускника.
В настоящее время в условиях продолжающегося в мировой экономике спада
проблема финансирования образования в большинстве стран обостряется. В России этот
процесс характеризуется одновременным сокращением государственного
заказа на
подготовку специалистов, падением спроса бизнеса и частных лиц на платные
образовательные услуги.
Вместе с тем, несмотря на сокращение общего объема государственного
финансирования, высшее образование в странах ЕС почти на 80% финансируется за счет
общественно-государственных расходов, около 6% поступает от некоммерческих
организаций и фирм и только 12% средств вносится в качестве платы за обучение. Размер
платы за учёбу сильно различается, но в половине стран ОЭСР не превышает в среднем 1 500
долларов в год для учащихся-резидентов. В странах Северной Европы – Финляндии,
Норвегии, Дании, Швеции, а также Австрии и Греции (бакалавры) - обучение в
государственных учреждениях высшей школы остаётся бесплатным. В Греции, Испании,
Франции, Португалии, Румынии, Словакии и др. более 90% государственных средств,
выделенных на высшее образование, поступают непосредственно в бюджет учебных
заведений. В других (Дании, Кипре) доля прямых ассигнований значительно ниже, так как от
30 до 60 % расходов по этой статье бюджета направляется студентам на их финансовую
поддержку. В Болгарии, Великобритании, Исландии, Нидерландах все студенты платят за
обучение, не зависимо от формы собственности учебного заведения – государственное или
частное. При этом в Исландии не предусмотрено никаких грантов студентам или льгот по
кредитам и налогам [4].
Недостаток финансирования образования в периоды депрессии наблюдается во
многих странах, и особенно в тех, где население увеличивается быстрыми темпами и
низкий удельный вес лиц, имеющих высшее образование – это большинство развивающихся
и менее промышленно развитых стран.
В России текущий период характеризуется одновременным сокращением
государственного заказа на подготовку специалистов, падением спроса бизнеса и частных
лиц на платные образовательные услуги. Прием студентов на 1 курс в 2010 году сократился
по сравнению с 2009 на 10,1% в государственных вузах и на 6,4% в негосударственных[6].
Вместе с тем управление высшим образованием со стороны государства все более
четко ориентируется на финансовые рычаги, нежели на административные, подталкивает
вузы к более активному включению в рыночные отношения.
На этом фоне можно выделить несколько главных тенденций, связанных с
финансированием высшего образования. Первая состоит в сокращении доли расходов
2 государства на эту сферу. Иногда вынужденно, в силу сокращения бюджетных доходов,
иногда в рамках экономической политики реформирования, предполагающей снижение
степени участия государства в финансировании высшей школы и повышение участия
студентов и их родителей.
Правительства многих стран, чтобы снизить уровень своих финансовых обязательств,
в последние годы внесли изменения в саму систему финансирования, которая имеет разные
варианты: фиксированная сумма, или грант, плюс предоставление средств, исходя из
объемов приема; общая сумма, зависимая от числа учащихся, плюс субсидии на
исследования; фиксированный грант плюс средства стимулирования; фиксированная сумма
субсидии плюс конкурсный грант и др. При большом разнообразии стипендий и грантов
социального характера, далеко не во всех странах предусмотрено поощрение студентов за
успехи в учебе. Стипендии за высокие результаты установлены в Нидерландах, Кипре,
Австрии и во всех странах Восточной Европы.
Еще одна тенденция проявляется в усилении официальной поддержки, а также
прямого государственного субсидирования частных высших учебных заведений, большую
часть которых можно рассматривать как предпринимательские организации. Некоторые
страны, в особенности страны Азии и Латинской Америки, сохраняя ограниченный
государственный сектор, активно поощряют частные учреждения высшего образования. В
Японии, Южной Корее, Филиппинах, Индонезии, отдельных штатах Индии до 80%
студентов обучается в частных вузах.
За небольшим исключением, например, стран Северной Европы (Швеции, Норвегии,
Дании и Финляндии), где взимание платы за высшее образование запрещено конституцией,
происходит увеличение доли платного или частично платного образования.
Надо констатировать, что высшее образование не входит в перечень приоритетных
статей бюджетного финансирования. Для большинства развитых стран первоочередное
финансирование других отраслей, таких как
здравоохранение, общее и начальное
образование, инфраструктура, строительство жилья, а также обеспечение социально
незащищенных лиц, связано с их низкими возможностями к самостоятельному
зарабатыванию средств (или нецелесообразностью этого) по сравнению с явной
способностью к этому вузов. Потенциальная возможность
вузов зарабатывать
дополнительно всегда учитывается при выделении объемов бюджетного финансирования.
Общее сокращение бюджета высшего образования требует следующего выбора в
системе государственного управления: либо равномерное пропорциональное сокращение
всех статей расходов на образование, либо избирательное финансирование.
В России правительством принят курс на адресную поддержку государственных вузов
- финансирование исследовательских и федеральных университетов и поиск
организационно-правовой формы собственности, позволяющей учебным заведениям более
гибко реагировать на возникающие финансово-экономические и другие проблемы.
Концентрация усилий направлена на поиск точек роста, повышение самообеспечения вузов
за счет реализации на рынке научных идей и проектов, новый виток сближения с
производством. Надо отметить, что в большинстве европейских стран адресная поддержка
вузов не имеет широкого применения в управлении образованием, так как не отвечает
понятию справедливости и равномерности распределения средств налогоплательщиков.
В рамках управления ограниченными ресурсами правительство России вводит новый
принцип реализации государственных задач - обеспечение выполнения
вузами
государственного задания на подготовку специалистов по результатам конкурса, не зависимо
от формы собственности вуза (государственная, частная) и организационно-правовой формы
(бюджетное, автономное, казенное учреждение), так как нацеленность на результат, делает
форму собственности не главным условием господдержки.
При этом для сильных негосударственных вузов возникают риски в связи с
бюджетным финансированием, так как финансирование может проходить с временным
лагом и быть ниже стоимости подготовки специалистов, принятой в данном вузе. Кроме того
3 существует риск снижения качества подготовки, так как бюджетные студенты менее
требовательны в отношении качества преподавания, по сравнению с теми, кто оплатил свое
обучение самостоятельно.
Наиболее заинтересованы в бюджетной поддержке «слабые» негосударственные
вузы, для которых госфинансирование в расчете на одного студента окажется выше, чем
установленная ими, как правило, демпинговая, стоимость обучения и низкие издержки за
счет низкого качества преподавания.
Порядок размещения государственного задания на подготовку специалистов с
высшим профессиональным образованием, действовавший на протяжении последних десяти
лет, предполагал оценку большого ряда составляющих деятельности вузов: квалификация
научно-педагогического состава, материально-техническое и информационное обеспечение,
уровень проводимых научных исследований, возможности трудоустройства выпускников,
обеспеченность общежитиями и др.
Такие требования, по-видимому, будут сохраняться и в новых условиях открытой
межвузовской конкуренции. В этой связи требования к негосударственным вузам,
допущенным к участию в конкурсе за получение государственного заказа, должны
формулировать определенные ограничения, включающие помимо обязательной
аккредитации оценку научно-исследовательских достижений вуза, а также обязательное
установление стоимости образовательных услуг не ниже размера государственной субсидии
на подготовку студента.
Надо также отметить, что при отсутствии мотивированного государственного заказа
на специалиста, субсидирование негосударственных вузов не является обоснованным, так
как в настоящее время проводится политика сокращения госзаказа на подготовку
специалистов по гуманитарным, экономическим и юридическим направлениям, как
избыточным, а именно по этим направлениям ведется подготовка в частных учебных
заведениях. Таким образом, речь идет о перераспределении ограниченных ресурсов в пользу
негосударственного сектора.
В этой связи более правильным видится повышение доступности образования через
предоставление государственных стипендий и других льгот самим учащимся
негосударственных вузов, т.е. поддержка студента, а не учреждения.
Также вызывает сомнение предложение
вводить нормативно-подушевое
финансирование текущих расходов вуза в зависимости от среднего балла ЕГЭ поступивших
в вуз выпускников школ. Предложение более чем спорно, так как обеспечит перемещение
финансовых потоков в сторону гуманитарных и экономических направлений подготовки менее трудозатратных и
признанных избыточными, поскольку конкуренция на
гуманитарные специальности выше, чем на естественно-научные и технические и,
следовательно, привлекает абитуриентов с более высокими показателями ЕГЭ. Кроме того,
подавляющее число выпускников школ имеют более высокие показатели по гуманитарным
дисциплинам ЕГЭ.
При определении целевых показателей государственного финансирования вузов
следует иметь в виду, что
высшее образование относится к отраслям с высокой долей
трудовых затрат и стоимости труда. При этом постоянное совершенствование
образовательного процесса нацелено не на снижение затрат и удешевление результатов, а на
повышение качества услуги, в силу чего образование становится более дорогостоящим
относительно роста затрат на другие товары и услуги. Вследствие этого затраты в высшем
образовании опережают темпы роста инфляции, отражая известную тенденцию к
использующих
повышению
относительных
затрат
в
секторах,
интенсивно
высококвалифицированный труд, интеллектуальный и творческий потенциал. Поэтому
рассчитывать на существенную экономию издержек и сокращение стоимости услуг в сфере
образования нецелесообразно.
В вузах Западной Европы как источник дополнительных поступлений
рассматриваются пути интеграции и универсализации программ, т.е. повышение спроса на
4 широком межстрановом рынке. В этом же ряду можно рассматривать экспорт услуг не
только как фактор дополнительных доходов вуза, но и как создание дополнительных
рабочих мест и дополнительных доходов для экономики в целом, что, правомерно, позволяет
вузу рассчитывать на государственную поддержку. Например, в Великобритании система
высшего образования ежегодно дает 34 миллиарда фунтов британской экономике и
поддерживает более полумиллиона рабочих мест [5].
На сегодняшний день основные формы диверсификации доходов вузов включают
платные НИОКР, малый бизнес, аренду, дополнительное образование.
Помимо получения научных результатов за счет проведения контрактных или
хоздоговорных исследований решается задача повышения доходов подавателей, обеспечение
новым оборудованием, а также возможность компенсировать институциональные и
административные затраты вуза.
Предпринимательство на базе создания малых вузовских предприятий при их
направленности на реализацию новых технологий имеет потенциал по внесению вклада не
только в доходы университета, но также в качество и гибкость образовательных программ.
Опираясь на новые исследования, может способствовать повышению квалификации
педагогического состава и выходу на новый уровень подготовки студентов. В целом
предпринимательская деятельность, даже если она ведется просто по сопутствующим
направлениям (предоставление услуг перевода, полиграфических, консультационных,
редакционных), позволяет увеличить зарплаты преподавателей до удерживающего уровня,
что во многих странах отмечается как наиболее важный результат коммерциализации.
С учетом роли исследовательской и инновационной деятельности вузов в процессе
генерации новых знаний и формировании интеллектуальной среды государством приняты
решения по механизмам создания на базе ведущих вузов технологических платформ площадок взаимодействия науки, образования и реального сектора экономики, что в
ближайшие годы, по-видимому, принесет свои результаты и в части привлечения
дополнительных бюджетных и внебюджетных средств.
Однако у предпринимательской деятельности вуза есть также ряд недостатков.
Возможно переключение внимания на приносящую доход деятельность в ущерб основной
образовательной задаче вуза. В этом случае повышение качества образования становится
весьма проблематичным. Проигрывает как само учреждение, так и студенты.
Наиболее активно происходит диверсификация в части реализации дополнительных
образовательных программ (преподавание на подготовительных курсах для поступления в
вуз, дополнительных спецкурсов курсов и программ, пользующихся спросом у студентов и
населения). Оплата при осуществлении этих программ может быть достаточно высока,
поскольку не имеет законодательных и иных ограничений. При переходе российской высшей
школы на массовую 4-х летнюю подготовку бакалавров указанные доходы могут составлять
15-20% от платной подготовки по основным программам.
Престижным доходом вуза считается спонсорская поддержка. Наибольшее
распространение практика благотворительности получила в Соединенных Штатах, в первую
очередь, со стороны бывших выпускников. В России в настоящее время практика
формирования эндаумент-фондов не получила широкого распространения. Значимые фонды
(свыше 300 млн.рублей) сегодня имеют не более 4-5 российских вуза. Для их создания
вузам потребуется приложить немало усилий для установления связей со своими
выпускниками и потенциальными благотворителями, сформировать общественное мнение в
пользу необходимости поддержки своих альма-матер и высшего образования в целом.
Придавая большое значение диверсификации деятельности вузов, все же следует
иметь в виду, что это важный фактор развития и дополнение государственной поддержки, но
не является целью вуза.
Большинство специалистов признают, что полностью "бесплатное" образование в
настоящее время возможно скорее как исключение, нежели правило и что необходимо
5 приучить общество к иному, более ответственному отношению к образованию как
«высшему» товару.
В этой связи нельзя говорить просто о сокращении или увеличении финансирования
высшего образования. Необходима дифференциация финансовой поддержки с учетом
специальностей, обеспечивающих надлежащую эксплуатацию существующих технологий и
лидерство в прорывных направлениях.
Сложность государственного управления
современным вузовским образованием заключается в том, что объект управления несет
двойную функцию – выступает как транслятор достигнутого уровня знаний, носитель
традиционного образования и как носитель функции управления знаниями, один из
важнейших рычагов модернизационных процессов в экономике. Новая фаза экономического
развития требует изменения в государственном управлении, гибких организационных форм,
перехода от прямого административного к косвенным методам управления, прежде всего
через эффективное бюджетное финансирование высшей школы, сориентированное на
достижение поставленных задач, учитывающее особенности подготовки современных
специалистов, стоимостную дифференциацию реализации образовательных программ по
регионам и направлениям подготовки.
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 02.09.10 № 671 «О порядке формирования
государственного задания в отношении федеральных государственных учреждениях и
финансового обеспечения выполнения государственного задания»
2. Беляков С.А. Зарубежный опыт совершенствования управления образованием:
основные модели. Университетское управление. 2009, №1.
3. Л.Ходов. Проблемы высшей школы Германии. Вопросы экономики. М., 2009, №7
4. Modernization of Higher Education in Europe: funding and Social Dimention. Education ,
Audiovisual and Culture Agency. Ed.by A.Delhaxhe. Brussels: Eurydice, 2011- 120 p.
5. Maassen P. The Modernization of European Higher Education – A multi-level analisis.
Universiti of Oslo, Norway. 2007, p.116.
6. Российский статистический ежегодник. М.,Росстат.2011.
GOVERNMENT SUPPORT OF HIGHER EDUCATION: NEW TENDENCIES
Chepyzhova O.K.
Features of government support of the higher education are depended on the nature of
educational process combining signs both public, and the private goods. This duality causes also
existence of a problem of correlation private and. In the article some aspects of financing of
education in Russia and abroad, caused by cyclic character of economic development and by the
features of the branch are analyzed.
Keyword: higher education, the public and merit goods, public funding of higher education,
the state order for preparation of specialists, financing per student.
6