Обзор практики государственной регистрации уставов муниципальных

Обзор практики государственной регистрации уставов муниципальных
образований Архангельской области и Ненецкого автономного округа и
муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы
муниципальных образований Архангельской области и Ненецкого
автономного округа в 2012 году.
11.02.2013
Управлением Министерства
юстиции
Российской Федерации по
Архангельской области и Ненецкому автономному округу (далее - Управление) в
соответствии с Планом основных организационных мероприятий Управления на
первое полугодие 2013 года проведен обзор практики государственной регистрации
уставов муниципальных образований Архангельской области и Ненецкого
автономного округа и муниципальных правовых актов о внесении изменений в
уставы муниципальных образований Архангельской области и Ненецкого
автономного округа в 2012 году.
1. Практика государственной регистрации уставов муниципальных
образований Архангельской области и Ненецкого автономного округа и
муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы
муниципальных образований Архангельской области и Ненецкого
автономного округа.
1.1. Архангельская область.
На территории Архангельской области в соответствии с областным законом
от 23.09.2004 №258-внеоч.-ОЗ «О статусе и границах территорий муниципальных
образований в Архангельской области» образовано 229 муниципальных
образований, из них:
7 – наделены статусом городских округов;
19 – статусом муниципальных районов;
24 – статусом городских поселений;
179 – статусом сельских поселений.
Деятельность, связанная с государственной регистрацией уставов
муниципальных образований, начата с 01.09.2005, то есть с момента вступления в
силу Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ «О государственной регистрации
уставов муниципальных образований» (далее – Федеральный закон от 21.07.2005
№97-ФЗ).
В 2012 году в Управление для государственной регистрации поступило 253
(294 – здесь и далее показатели за 2011 г.) пакета документов или на 14% меньше к
2011 г., в том числе:
35 (92) уставов муниципальных образований Архангельской области или на
62% меньше к 2011 г.;
218 (202) муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы
муниципальных образований Архангельской области или на 8% больше к 2011 г.
2
Основной причиной снижения показателей поступивших на государственную
регистрацию пакетов документов является отсутствие в муниципальных
образованиях специалистов по мониторингу законодательства, а также проведение
выборов и вступление в должность новых глав муниципальных образований в 2012
году.
В 2012 году рассмотрено 274 (281) пакета документов или на 2,5% меньше к
2011 г.
В рамках реализации полномочий по государственной регистрации уставов
муниципальных образований Архангельской области и муниципальных правовых
актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований
Архангельской области:
– принято решений о государственной регистрации по 233 (167) пакетам
документов или на 40% больше от числа зарегистрированных пакетов документов в
2011 г.:
25 (42) уставов муниципальных образований Архангельской области;
208 (125) муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы
муниципальных образований Архангельской области;
– 5 (4) пакетов документов возвращено главам муниципальных образований;
– по 36 (110) пакетам документов отказано в государственной регистрации
или на 67% меньше к 2011 г., в том числе:
11 (52) заявлениям о государственной регистрации уставов муниципальных
образований Архангельской области;
25 (58) заявлениям о государственной регистрации муниципального правового
акта о внесении изменений в устав муниципального образования Архангельской
области.
В рамках проведения правовой экспертизы уставов муниципальных
образований Архангельской области, муниципальных правовых актов о внесении
изменений в уставы муниципальных образований Архангельской области в 2012
году по сравнению с 2011 г. выявлены тенденции:
значительного увеличения (на 40%) случаев принятия решений о
государственной регистрации со 167 до 233 пакетов документов;
значительного (на 67%) уменьшения количества случаев отказа в
государственной регистрации со 110 до 36 пакетов документов;
увеличения случаев возврата документов с 4 до 5 пакетов документов.
Практика показывает, что в большинстве случаев основной причиной отказа в
государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской
области, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы
муниципальных образований Архангельской области является противоречие норм
уставов муниципальных образований Архангельской области, муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований
Архангельской области федеральному законодательству и законодательству
Архангельской области.
Таким образом, в 2012 году в связи с противоречием федеральному
законодательству и законодательству Архангельской области отказов в
государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской
3
области в новой редакции – 11, что составляет 100% от числа отказов в
государственной регистрации уставов, отказов в государственной регистрации
муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных
образований Архангельской области - 17, что составляет 68% от числа отказов в
государственной регистрации муниципальных правовых актов.
Наиболее характерными нарушениями федерального законодательства и
законодательства Архангельской области, послужившими основаниями для отказа в
государственной
регистрации
уставов
муниципальных
образований
и
муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных
образований Архангельской области в отчетном периоде, являются:
1) закрепление в уставах муниципальных образований, муниципальных
правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований
правовых норм, не соответствующих требованиям Федерального закона
от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от
06.10.2003 №131-ФЗ), предъявляемым к системе муниципальных правовых актов
(закрепление неполного перечня правовых актов для конкретного субъекта
правотворчества, закрепление актов ненадлежащей формы в системе
муниципальных правовых актов).
В настоящее время система муниципальных правовых актов муниципального
образования предусмотрена статьей 43 Федерального закона от 06.10.2003
№131-ФЗ, действующей в редакции Федерального закона от 25.12.2008 №281-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
от 27.12.2009 №365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления», от 30.11.2011 №361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от
30.11.2011 №361-ФЗ).
В частности, в систему муниципальных правовых актов муниципального
образования входят правовые акты главы муниципального образования и правовые
акты местной администрации.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий,
установленных
уставом
муниципального
образования
и
решениями
представительного органа муниципального образования, издает постановления и
распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 статьи 43
Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, в случае, если глава муниципального
образования является главой местной администрации. Глава муниципального
образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным
к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с
настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами (часть 4 статьи
43 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ).
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных
федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом
муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного
4
органа муниципального образования, издает постановления местной администрации
по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам
организации работы местной администрации (часть 6 статьи 43 Федерального
закона от 06.10.2003 №131-ФЗ).
Таким образом, в уставе муниципального образования должны быть
разграничены принимаемые главой муниципального образования:
правовые акты (постановления и распоряжения) главы муниципального
образования;
правовые акты (постановления и распоряжения) местной администрации.
Также с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 30.11.2011
№361-ФЗ в часть 5 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ,
председатель представительного органа муниципального образования издает
постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности
представительного органа муниципального образования, подписывает решения
представительного органа муниципального образования.
Таким образом, с 01.01.2012 председатель представительного органа
муниципального образования должен подписывать все решения представительного
органа муниципального образования, что также должно быть отражено в уставах;
2) закрепление в уставах муниципальных образований, муниципальных
правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований
перечня вопросов местного значения соответствующего муниципального
образования, отличного от перечня вопросов местного значения, закрепленного
Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ.
Как правило, при закреплении перечня вопросов местного значения
муниципального образования не учитываются новые редакции статей 14, 15, 16
Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, действующих в редакции
Федеральных законов от 05.04.2010 №40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально
ориентированных некоммерческих организаций», от 21.04.2011 №69-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от
11.07.2011 №192-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности
дорожного движения» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»,
от 18.07.2011 №224-ФЗ «О внесении изменений в статьи 51 и 56
Градостроительного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные
акты Российской Федерации», от 18.07.2011 №242-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам
осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
(далее – Федеральный закон от 18.07.2011 №242-ФЗ), от 18.07.2011 №243-ФЗ «О
внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 19.07.2011 №246-ФЗ
«Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах,
находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные
5
законодательные акты Российской Федерации», от 19.07.2011 №247-ФЗ «О
социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации
и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
(далее - Федеральный закон от 19.07.2011 №247-ФЗ), от 30.11.2011 №361-ФЗ, от
28.11.2011 №337-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс
Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
(далее - Федеральный закон от 28.11.2011 №337-ФЗ), от 25.06.2012 №91-ФЗ «О
внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», от 25.06.2012 №93-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по
вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Помимо изложенного в уставах имеет место закрепление неполного перечня
вопросов местного значения, в частности, не учтен Федеральный закон от
21.11.2011 №329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления
в области противодействия коррупции» (далее - Федеральный закон от 21.11.2011
№329-ФЗ), который дополняет перечень вопросов местного значения всех видов
муниципальных
образований
необходимостью
осуществления
мер
по
противодействию коррупции в границах муниципального образования.
Также неоднократно в перечень вопросов местного значения в уставе
поселения ошибочно включались положения, которые отсутствуют в части 1 статьи
14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, закрепляющей исчерпывающий
перечень вопросов местного значения.
В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003
№131-ФЗ перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как
путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.2003
№131-ФЗ;
3) недостаточность правового регулирования порядка внесения изменений в
устав муниципального образования.
Федеральный закон от 30.11.2011 №361-ФЗ вносит дополнение в часть 8
статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, закрепляющей нормы об
уставе муниципального образования.
Федеральным законом от 30.11.2011 №361-ФЗ абзац первый части 8 статьи 44
Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ дополнен предложением следующего
содержания:
«Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать)
зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой
акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в
течение семи дней со дня его поступления из территориального органа
уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации
уставов муниципальных образований.»;
4) неприведение норм уставов об исключительной компетенции
представительного органа муниципального образования в соответствие с
изменениями в законодательстве.
Федеральным законом от 30.11.2011 №361-ФЗ пункт 6 части 10 статьи 35
6
Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ дополнен словами «, выполнение
работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами».
С учетом этого к исключительной компетенции представительного органа
муниципального образования с 01.01.2012 относится определение порядка принятия
решений об установлении тарифов на выполнение работ, за исключением случаев,
предусмотренных федеральными законами;
5) закрепление в уставах исключений для принятия решений
представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении
полномочий депутата представительного органа муниципального образования по
отдельным основаниям.
Федеральным законом от 25.07.2011 №263-ФЗ статья 40 Федерального закона
от 06.10.2003 №131-ФЗ дополнена частью 11 следующего содержания:
«11. Решение представительного органа муниципального образования о
досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа
муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня
появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это
основание появилось в период между сессиями представительного органа
муниципального образования, – не позднее чем через три месяца со дня появления
такого основания.».
Таким образом, часть 11 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003
№131-ФЗ не делает исключений для принятия решений представительного органа
муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата
представительного органа муниципального образования по отдельным основаниям.
С учетом этого решение представительного органа муниципального образования о
досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа
муниципального образования должно приниматься независимо от основания
досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа
муниципального образования;
6) неприведение норм уставов муниципальных образований в соответствие с
законом Архангельской области от 24.06.2009 №37-4-ОЗ «О гарантиях
осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных
образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных
должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований
Архангельской области» (далее – закон Архангельской области от 24.06.2009
№37-4-ОЗ).
Законом Архангельской области от 11.02.2011 №254-19-ОЗ, опубликованным
в газете «Волна» №6 14.02.2011 и вступившим в силу через десять дней со дня
официального опубликования, то есть 24.02.2011, внесены изменения в статьи 3 и 6
закона Архангельской области от 24.06.2009 №37-4-ОЗ.
Так, подпункт 4 пункта 3 статьи 3 закона Архангельской области от 24.06.2009
№37-4-ОЗ изложен в следующей редакции:
«4) возмещение расходов на проезд от места жительства к месту нахождения
соответствующего органа местного самоуправления для участия в его деятельности
и обратно, расходов по найму жилого помещения в период участия в деятельности
соответствующего органа местного самоуправления, расходов на выплату суточных,
7
а также возмещение расходов на проезд от места жительства до места,
определенного органом местного самоуправления, для исполнения поручений
соответствующего органа местного самоуправления, расходов по найму жилого
помещения в период исполнения поручений соответствующего органа местного
самоуправления и расходов на выплату суточных;».
Пункт 11 статьи 6 закона Архангельской области от 24.06.2009 №37-4-ОЗ
изложен в следующей редакции:
«11. Выборному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои
полномочия на непостоянной основе, возмещаются расходы на проезд от места
жительства к месту нахождения соответствующего органа местного самоуправления
для участия в его деятельности (его заседаниях, работе его органов) и обратно,
расходы по найму жилого помещения в период участия в деятельности
соответствующего органа местного самоуправления (его заседаниях, работе его
органов) и расходы на выплату суточных в размере, на условиях и в порядке,
предусмотренных для служебных командировок муниципальных служащих
соответствующего муниципального образования Архангельской области.
Выборному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои
полномочия на непостоянной основе, возмещаются также расходы на проезд от
места жительства до места, определенного органом местного самоуправления, для
исполнения поручений соответствующего органа местного самоуправления,
расходы по найму жилого помещения в период исполнения поручений
соответствующего органа местного самоуправления и расходы на выплату суточных
в размере, на условиях и в порядке, предусмотренных для служебных командировок
муниципальных служащих соответствующего муниципального образования
Архангельской области.».
Гарантия выборному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои
полномочия на непостоянной основе, предусмотренная подпунктом 4 пункта 3
статьи 3 закона Архангельской области от 24.06.2009 №37-4-ОЗ, относится к числу
обязательных гарантий, которые должны быть установлены уставами
муниципальных образований Архангельской области. Так, согласно пункту 3 статьи
1 закона Архангельской области от 24.06.2009 №37-4-ОЗ уставами муниципальных
образований Архангельской области должны быть установлены гарантии
осуществления
полномочий
выборных
лиц
местного
самоуправления,
предусмотренные пунктами 1 и 3 статьи 3 закона Архангельской области
от 24.06.2009 №37-4-ОЗ.
Также Закон Архангельской области от 24.06.2009 №37-4-ОЗ ранее закреплял
в качестве гарантий осуществления полномочий выборных лиц местного
самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе,
компенсационную выплату в случае причинения вреда жизни или здоровью, а также
выплату денежного вознаграждения при прекращении полномочий.
Вместе с тем согласно пункту 2 статьи 150 Гражданского кодекса Российской
Федерации защита нематериальных благ (в том числе жизни и здоровья) гражданина
осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и
другими федеральными законами в случаях и в порядке, ими определенными.
В силу статьи 1084 Гражданского кодекса Российской Федерации вред,
8
причиненный жизни или здоровью гражданина при исполнении договорных
обязательств, а также при исполнении обязанностей военной службы, службы в
полиции и других соответствующих обязанностей возмещается по правилам,
предусмотренным главой 59 Гражданского кодекса Российской Федерации, если
федеральным законом или договором не предусмотрен более высокий размер
ответственности.
Таким образом, регулирование вопросов возмещения вреда, причиненного
жизни и здоровью гражданина, отнесено к гражданским правоотношениям, которые
в силу пункта «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации, статьи 3
Гражданского кодекса Российской Федерации могут быть урегулированы
исключительно нормами федерального законодательства, в связи с этим положения
устава, закрепляющие указанную гарантию, противоречат федеральному
законодательству.
Согласно положениям Трудового кодекса Российской Федерации, в том числе
статьи 172, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации
устанавливаются гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие
избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного
самоуправления, то есть на период осуществления ими полномочий.
Таким образом, установление дополнительных выплат для лиц, избранных в
органы местного самоуправления не в связи с осуществлением ими полномочий
выборного органа, должностного лица муниципального образования, а на период,
когда эти лица уже утратили статус выборных лиц, также противоречит
федеральному законодательству.
Законами Архангельской области от 04.06.2012 №493-31-ОЗ «О внесении
изменений в отдельные областные законы» и от 24.09.2012 №538-33-ОЗ «О
внесении изменений и дополнения в отдельные областные законы» областной закон
от 24.06.2009 №37-4-ОЗ приведен в соответствие с федеральным законодательством,
что необходимо учесть в уставах муниципальных образований;
7) неприведение норм уставов муниципальных образований в соответствие с
частью 13 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ.
Так, согласно части 13 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ
нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального
образования, направляется главе муниципального образования для подписания и
обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования,
исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить
нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального
образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней
возвращается в представительный орган муниципального образования с
мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в
него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит
нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом
муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный
нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством
не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного
органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой
9
муниципального образования в течение семи дней и обнародованию;
8) закрепление в уставах оснований досрочного прекращения полномочий
действующего главы муниципального образования, не установленных в части 6
статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ.
Вместе с тем перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы
муниципального образования, закрепленный в части 6 статьи 36 Федерального
закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, является исчерпывающим и не подлежит
расширению. Данный вывод подтверждается Определением Верховного Суда
Российской Федерации от 05.04.2006 №54-Г06-3.
Анализ практики государственной регистрации показал, что основными
причинами наличия несоответствующих норм в уставах муниципальных
образований, муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы
муниципальных образований федеральному законодательству и законодательству
Архангельской области являются:
- отсутствие в муниципальных образованиях специалистов по мониторингу
федерального и регионального законодательства;
- неверное толкование органами местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления норм Федерального закона от 06.10.2003
№131-ФЗ, других федеральных законов и законов Архангельской области;
- значительный объем регулярно принимаемых изменений в Федеральный
закон от 06.10.2003 №131-ФЗ;
- попытки закрепить в уставах муниципальных образований, муниципальных
правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований
структуру органов местного самоуправления и разграничить полномочия между
ними без учета требований федерального законодательства.
Кроме того, в отчетный период в государственной регистрации 2 пакетов
документов было отказано в связи с выявленными коррупциогенными факторами,
устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы
усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих
правил.
Так, согласно положениям, закрепленным в представленном на
государственную регистрацию уставе муниципального образования, полномочия
муниципального Совета могут быть также прекращены» в случаях, изложенных
ниже.
Вместе с тем на основании части 16 статьи 35 Федерального закона от
06.10.2003 №131-ФЗ «полномочия представительного органа муниципального
образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены
досрочно в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 73
настоящего Федерального закона. Полномочия представительного органа
муниципального образования также прекращаются:».
Таким образом, указанные нормы устава содержат коррупциогенный фактор,
устанавливающий для правоприменителя необоснованно широкие пределы
усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих
10
правил.
Согласно положениям пункта 3 методики проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов,
утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010
№96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов», определение компетенции по формуле «вправе», то
есть диспозитивное установление возможности совершения органами местного
самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и
организаций, а также выборочное изменение объема прав, то есть возможность
необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и
организаций по усмотрению органов местного самоуправления (их должностных
лиц), являются коррупциогенными факторами, устанавливающими для
правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность
необоснованного применения исключений из общих правил.
В целях устранения выявленного коррупциогенного фактора Управлением
предложено нормы о досрочном прекращении полномочий муниципального Совета
изложить в соответствии с частью 16 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003
№131-ФЗ в следующей редакции:
«Полномочия муниципального Совета также прекращаются в случае:».
В 2012 году имелись случаи отказа в государственной регистрации уставов
муниципальных образований Архангельской области и муниципальных правовых
актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Архангельской
области по причине несоблюдения установленного Федеральным законом
от 06.10.2003 №131-ФЗ порядка принятия устава муниципального образования и
муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального
образования (5 уставов муниципальных образований и 11 муниципальных правовых
актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований).
Типичными нарушениями явилось невыполнение требований части 4 статьи
44 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, согласно которой проект устава
муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении
изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30
дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования,
внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат
официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием
(обнародованием) установленного представительным органом муниципального
образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту
указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его
обсуждении.
Частью 3 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ закреплен
перечень вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные
слушания.
Согласно данному перечню проект устава муниципального образования, а
также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в
данный устав подлежит обязательному вынесению на публичные слушания.
11
Как показал анализ практики государственной регистрации уставов
муниципальных образований органами местного самоуправления широко толкуются
положения пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ,
позволяющие не проводить публичных слушаний в случае, когда изменения в устав
вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов
местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами.
Как правило, решением представительного органа муниципального
образования вносятся изменения не только в статью, закрепляющую перечень
вопросов местного значения, но и в ряд других статей устава муниципального
образования. Публичные слушания при этом не проводятся, что является
существенным нарушением норм Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ.
Кроме того, наличие судебного решения или акта прокурорского реагирования
«не освобождает» органы местного самоуправления от необходимости проведения
публичных слушаний по проекту устава муниципального образования,
муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального
образования.
Также в 2012 году имелись случаи отказа в государственной регистрации
уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении
изменений в уставы муниципальных образований в связи с нарушением
установленного частью 5 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ
порядка принятия устава муниципального образования, муниципального правового
акта о внесении изменений и дополнений в него.
Так, в соответствии с требованиями части 5 статьи 44 Федерального закона
от 06.10.2003 №131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный
правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального
образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной
численности депутатов представительного органа муниципального образования,
однако устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о
внесении изменений и дополнений в него в 8 случаях принимались большинством
менее, чем в две трети голосов от установленной численности депутатов
представительного органа муниципального образования.
В 2012 году 5 пакетов документов возвращено главам муниципальных
образований.
Основными
причинами
возврата
документов
послужили
факты
непредставления полного перечня документов согласно требованиям статьи 3
Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ:
- отсутствие сведений об источниках и о датах официального опубликования
(обнародования) проекта муниципального правового акта о внесении изменений в
устав муниципального образования;
- отсутствие сведений о результатах публичных слушаний по проекту
муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального
образования;
- отсутствие протокола заседания представительного органа муниципального
12
образования, на котором был принят муниципальный правовой акт о внесении
изменений в устав муниципального образования;
- отсутствие новой редакции статей устава с внесенными изменениями;
- отсутствие магнитного носителя.
Помимо изложенного, в 2012 году на государственную регистрацию
представлялись муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы
муниципальных образований Архангельской области, оформленные ненадлежащим
образом, а именно:
- решение представительного органа муниципального образования о внесении
изменений в устав муниципального образования не прошито;
- решение представительного органа муниципального образования о внесении
изменений в устав муниципального образования не подписано главой
муниципального образования и не скреплено печатью представительного органа
муниципального образования.
В 1 случае документы, представленные на государственную регистрацию,
были возвращены по заявлению главы муниципального образования в соответствии
с подпунктом «в» пункта 12 Методических рекомендаций по проведению
государственной
регистрации
уставов
муниципальных
образований,
муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных
образований, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской
Федерации от 31.05.2012 №88.
В соответствии с частью 8 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005
№97-ФЗ заключение об отказе в государственной регистрации устава
муниципального образований, муниципального правового акта о внесении
изменений в устав муниципального образования не является препятствием для
повторного представления устава муниципального образований, муниципального
правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования для
государственной регистрации.
По общему правилу устранение нарушений действующего законодательства в
принятом нормативном правовом акте возможно путем внесения изменений в акт
(принятие изменяющего акта) либо его отмены.
Однако, по мнению Министерства юстиции Российской Федерации, учитывая
специфику процедуры государственной регистрации в соответствии с Федеральным
законом от 21.07.2005 №97-ФЗ, невозможно устранить нарушения действующего
законодательства в уставе или муниципальном правовом акте о внесении изменений
в устав после отказа в государственной регистрации путем принятия акта о внесении в
них изменений. Устранение нарушений возможно только путем отмены устава или
муниципального правового акта, в государственной регистрации которых отказано, и
принятия нового акта с учетом замечаний регистрирующего органа.
В случае нарушения порядка принятия устава или муниципального правового
акта, установленного федеральным законодательством, эти акты также подлежат
отмене, поскольку устранение таких нарушений уже невозможно после их принятия.
Общий порядок принятия устава или муниципального правового акта о
внесении изменений в устав урегулирован в статьях 28 и 44 Федерального закона
13
№131-ФЗ.
В соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона №131-ФЗ проект
устава в новой редакции или муниципального правового акта должен быть
официально опубликован (обнародован) не позднее, чем за 30 дней до дня
рассмотрения вопроса о принятии устава, внесении изменений и дополнений в устав
с
одновременным
опубликованием
(обнародованием)
установленного
представительным органом муниципального образования порядка учета
предложений по проекту устава или проекту муниципального правового акта, а
также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное
опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту
муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, а
также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные
изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава в соответствие с
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 28 Федерального закона №131-ФЗ
проект устава, а также проект муниципального правового акта должны выноситься
на публичные слушания, за исключением случая, когда изменения в устав вносятся
исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного
значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами.
Из буквального содержания указанных правовых норм следует, что по общему
правилу для принятия устава или муниципального правового акта необходимо
провести процедуру принятия указанных актов в полном объеме. Исключение из
общего правила предусмотрено только для случая приведения устава или
муниципального правового акта в соответствие с Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами. Каких-либо исключений по порядку
принятия устава или муниципального правового акта в связи с отказом в
государственной регистрации ранее принятого устава или муниципального
правового акта Федеральные законы №131-ФЗ и №97-ФЗ не устанавливают.
Исходя из этого, после отказа в государственной регистрации по любому из
оснований, предусмотренных частью 6 статьи 44 Федерального закона №131-ФЗ,
процедура принятия нового устава или муниципального правового акта должна
проводиться в полном объеме в соответствии с требованиями части 3 статьи 28 и
статьи 44 Федерального закона №131-Ф3.
Всего в 2012 году после отказа в государственной регистрации, оставлении
без рассмотрения уставов муниципальных образований Архангельской области,
муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных
образований Архангельской области поступило 32 (112) пакетов документов, из них
8 (59) уставов муниципальных образований Архангельской области и 24 (53)
муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы муниципальных
образований Архангельской области.
На основании заключений об отказе в государственной регистрации и
оставлении без рассмотрения уставов муниципальных образований, муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований
приведены в соответствие с федеральным законодательством и законодательством
14
Архангельской области 21 муниципальный правовой акт о внесении изменений в
уставы муниципальных образований Архангельской области и 6 уставов
муниципальных образований Архангельской области в новой редакции.
Управлением в 2012 году рассмотрено 52 (76) проектов уставов
муниципальных образований, проектов муниципальных правовых актов о внесении
изменений в уставы муниципальных образований:
4 (24) проекта уставов муниципальных образований Архангельской области;
48 (52) проекта муниципальных правовых актов о внесении изменений и
дополнений в уставы муниципальных образований Архангельской области.
Также Управлением в 2012 году в качестве оказания методической помощи
органам местного самоуправления разработано 152 (69) проектов уставов
муниципальных образований, проекта муниципальных правовых актов о внесении
изменений в уставы муниципальных образований, в том числе:
26 (13) проектов уставов муниципальных образований Архангельской
области;
126 (56) проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений и
дополнений в уставы муниципальных образований Архангельской области.
В 2012 году имел место 1 случай обжалования органами местного
самоуправления в судебном порядке отказа в государственной регистрации
муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального
образования.
Собрание депутатов муниципального образования «Котлас» (далее – МО
«Котлас») и глава МО «Котлас» обратились в суд с заявлением о признании
незаконными действий Управления по отказу в государственной регистрации
решения Собрания депутатов МО «Котлас» от 28.06.2012 №290-604-р о внесении
изменений в Устав МО «Котлас» в части отдельных положений заключения
Управления об отказе в государственной регистрации решения. Из приведенных в
обоснование отказа в государственной регистрации доводов заявители согласны
только с одним. Остальные доводы Управления полагают не основанными на законе
и не являющимися достаточным основанием для отказа в государственной
регистрации принятого органом местного самоуправления решения.
Судом сделан вывод о правомерности действий Управления по отказу в
государственной регистрации решения Собрания депутатов МО «Котлас» о
внесении изменений в Устав МО «Котлас».
Согласно статье 4 Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ Управление
вправе либо принять решение о государственной регистрации муниципального
правового акта (в целом), либо решение об отказе в государственной регистрации.
Законом не предусмотрена возможность государственной регистрации
принятого органом местного самоуправления муниципального правового акта в
части.
Доводы заявителей о возможности произвести государственную регистрацию
решения о внесении изменений в Устав в части положений, наличие противоречий
15
по которым заявителями оспариваются, сводятся к неправильному толкованию норм
материального права и противоречат закону.
Таким образом, оснований для признания незаконным решения Управления об
отказе в государственной регистрации решения о внесении изменений в устав
муниципального образования у суда не имеется.
Также судом указано, что Управлением обоснованно сделан вывод о
несоответствии отдельных положений решения Собрания депутатов МО «Котлас»
федеральному закону, что правомерно послужило основаниями для отказа в
государственной регистрации указанного решения.
В частности, в предлагаемой Собранием депутатов МО «Котлас» редакции
Устава не предусмотрено закрепление полномочий по осуществлению
муниципального контроля за конкретным органом местного самоуправления, вместе
с тем, указание такого органа именно в Уставе, а не в ином правовом акте, прямо
предусмотрено Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ.
Отдельные положения решения Собрания депутатов МО «Котлас»
предусматривают замену в Уставе слов «решение» на «муниципальный правовой
акт» в части актов, принимаемых Собранием депутатов МО «Котлас», однако
понятие «муниципальный правовой акт» носит общий характер и включает в себя
все акты муниципального образования. Кроме того, в Федеральном законе от
06.10.2003 №131-Ф3 четко установлен вид муниципального правового акта,
принимаемого представительным органом муниципального образования – решение,
в связи с чем указание в Уставе иного понятия противоречит закону.
Отказ в государственной регистрации решения по мотиву включения в Устав
положений, предусматривающих вступление в законную силу только с 01.01.2013
норм о включении в структуру органов местного самоуправления МО «Котлас»
контрольно-счетной палаты МО «Котлас» (контрольно-счетного органа
муниципального образования), также правомерен. Положения Федерального закона
07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
об установлении статуса и полномочий контрольно-счетных органов
муниципальных образований вступили в законную силу 01.10.2011 и имеют прямое
действие. Таким образом, установление иного по сравнению с предусмотренным
Федеральным законом срока для вступления в законную силу положений о
контрольно-счетном органе местного самоуправления противоречит положениям
акта, имеющего большую юридическую силу, в связи с чем не может быть признано
законным. Установление в Уставе МО «Котлас» положений, противоречащих
положениям федерального законодательства, недопустимо, в связи чем
Управлением правомерно отказано в государственной регистрации решения и по
данному основанию.
Таким образом, решением Октябрьского районного суда города Архангельска
от 04.10.2012 по делу №2-6877/2012 заявление Собрания депутатов муниципального
образования «Котлас» и главы муниципального образования «Котлас» о признании
незаконными действий Управления по отказу в государственной регистрации
решения оставлено без удовлетворения.
16
1.2. Ненецкий автономный округ.
На территории Ненецкого автономного округа в соответствии с законом
Ненецкого автономного округа от 24.02.2005 №557-ОЗ «Об административнотерриториальном устройстве Ненецкого автономного округа» образовано 21
муниципальное образование, из них:
1 – наделено статусом городского округа;
1 – статусом муниципального района;
1 – статусом городского поселения;
18 – статусом сельских поселений.
В 2012 году в Управление для государственной регистрации поступил 21 (38)
пакет документов с заявлением о государственной регистрации муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
В рамках реализации полномочий по государственной регистрации уставов
муниципальных образований Ненецкого автономного округа и муниципальных
правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных
образований Ненецкого автономного округа:
– принято решений о государственной регистрации по 18 (37) пакетам
документов;
– по 3 (1) пакетам документов отказано в государственной регистрации.
Во всех случаях отказа в государственной регистрации муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований
Ненецкого автономного округа выявлено противоречие норм муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований
Ненецкого автономного округа федеральному законодательству.
Кроме того, в отчетный период в государственной регистрации 1 пакета
документов было отказано в связи с выявленным коррупциогенным фактором,
устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы
усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих
правил, а также определение компетенции по формуле «вправе».
Так, согласно положениям, закрепленным в предоставленном на
государственную регистрацию муниципальном правовом акте о внесении
изменений в устав, «Председатель поселкового Совета может быть освобожден от
должности по результатам тайного голосования, если за него проголосовало более
1/2 от установленного числа депутатов.».
Согласно положениям пункта 3 методики проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов,
утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010
№96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» (далее – методика), определение компетенции по
формуле «вправе», то есть диспозитивное установление возможности совершения
органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в
отношении граждан и организаций, а также выборочное изменение объема прав, то
есть возможность необоснованного установления исключений из общего порядка
для граждан и организаций по усмотрению органов местного самоуправления
(их
должностных
лиц),
являются
коррупциогенными
факторами,
17
устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы
усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих
правил.
В целях устранения выявленного коррупциогенного фактора слова «может
быть освобожден» предложено заменить словом «освобождается».
В отчетный период имелся 1 случай отказа в государственной регистрации
муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального
образования Ненецкого автономного округа также по причине несоблюдения
установленного Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ порядка принятия
муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального
образования, а именно невыполнение требований части 4 статьи 44 Федерального
закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, согласно которой проект устава муниципального
образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и
дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня
рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении
изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат
официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием
(обнародованием) установленного представительным органом муниципального
образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту
указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его
обсуждении.
Управлением в 2012 году рассмотрено 8 (11) проектов муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований
Ненецкого автономного округа.
В 2012 году случаев возврата пакетов документов главам муниципальных
образований Ненецкого автономного округа не было.
В 2012 году отказы в государственной регистрации муниципальных правовых
актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Ненецкого
автономного округа гражданами и органами местного самоуправления в судебном
порядке не обжаловались.
2. Деятельность Управления по приведению уставов муниципальных
образований Архангельской области и Ненецкого автономного округа в
соответствие с федеральным законодательством и законодательством
Архангельской области и Ненецкого автономного округа.
В отчетный период Управлением проводились следующие мероприятия,
направленные на приведение уставов муниципальных образований, муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований в
соответствие
с
федеральным
законодательством
и
законодательством
Архангельской области и Ненецкого автономного округа, а также на повышение
качества принимаемых уставов муниципальных образований и муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
2.1. Управлением подготовлены и направлены в адрес глав городских и
сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, а также в
18
адрес председателей представительных органов муниципальных районов и
городских округов мониторинг законодательства, обуславливающий
необходимость внесения изменений и дополнений в уставы муниципальных
образований Архангельской области и Ненецкого автономного округа за
второе полугодие 2011 г., а также за первое полугодие 2012 г. (далее –
мониторинг).
В мониторинг включены изменения Федерального закона от 06.10.2003
№131-ФЗ, иных федеральных и региональных законах, влекущих необходимость
внесения изменений и дополнений в уставы городских и сельских поселений,
муниципальных районов и городских округов Архангельской области Ненецкого
автономного округа.
Мониторинги составлены отдельно для каждого типа муниципального
образования: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район,
городской округ.
Мониторинг проводился на основании сравнительного исследования редакции
модельного устава городского поселения, сельского поселения, муниципального
района, городского округа Архангельской области и Ненецкого автономного округа,
на основе которого осуществлялась разработка уставов городских и сельских
поселений, и соответствующих изменений в федеральном и региональном
законодательстве.
В мониторинг за второе полугодие 2011 года включены:
- Федеральный закон от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный
закон от 07.02.2011 №6-ФЗ).
Федеральный закон от 07.02.2011 №6-ФЗ устанавливает общие принципы
организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов
муниципальных образований.
Федеральный закон от 07.02.2011 №6-ФЗ опубликован в «Российской газете»
11.02.2011 и вступил в силу 01.10.2011.
- Федеральный закон от 19.07.2011 №247-ФЗ.
Федеральным законом от 19.07.2011 №247-ФЗ внесены изменения в вопросы
местного значения муниципальных образований, установленные Федеральным
законом от 06.10.2003 №131-ФЗ, а также в перечень муниципального имущества,
которое может находиться в собственности поселения.
Федеральный закон от 19.07.2011 №247-ФЗ опубликован в «Российской
газете» 21.07.2011 и вступил в силу 01.01.2012.
- Федеральный закон от 25.07.2011 №263-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением
порядка досрочного прекращения полномочий депутата и замещения
вакантных депутатских мандатов» (далее - Федеральный закон от 25.07.2011
№263-ФЗ).
Федеральным законом от 25.07.2011 №263-ФЗ внесены изменения в
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ в целях уточнения порядка досрочного
прекращения полномочий депутата представительного органа муниципального
19
образования.
Федеральный закон от 25.07.2011 №263-ФЗ опубликован в «Российской
газете» 27.07.2011 и вступил в силу со дня официального опубликования, то есть
27.07.2011.
- Федеральный закон от 21.11.2011 №329-ФЗ.
Федеральным законом от 21.11.2011 №329-ФЗ внесены изменения в вопросы
местного значения муниципальных образований, а также в отдельные положения
Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ в целях обеспечения мер по
противодействию коррупции.
Федеральный закон от 21.11.2011 №329-ФЗ опубликован в «Российской
газете» 26.11.2011 и вступил в силу 03.12.2011.
- Федеральный закон от 30.11.2011 №361-ФЗ.
Федеральным законом от 30.11.2011 №361-ФЗ внесены комплексные
изменения в положения Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ.
Федеральный закон от 30.11.2011 №361-ФЗ опубликован в «Российской
газете» 07.12.2011 и вступил в силу 01.01.2012.
- Федеральный закон от 06.12.2011 №411-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав
человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам,
находящимся в местах принудительного содержания» (далее - Федеральный
закон от 06.12.2011 №411-ФЗ).
Федеральным законом от 06.12.2011 №411-ФЗ дополняются статьи
Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, касающиеся прав органов местного
самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения
муниципальных образований.
Федеральный закон от 06.12.2011 №411-ФЗ опубликован в «Российской
газете» 14.12.2011 и вступил в силу со дня официального опубликования, то есть
18.12.2011.
- Федеральный закон от 07.12.2011 №417-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» (далее Федеральный закон от 07.12.2011 №417-ФЗ).
Федеральным законом от 07.12.2011 №417-ФЗ дополняется статья 17
Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, касающаяся полномочий органов
местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Федеральный закон от 07.12.2011 №417-ФЗ опубликован в «Российской
газете» 14.12.2011, однако вступает в силу 01.01.2013.
- Федеральный закон от 28.11.2011 №337-ФЗ.
Федеральным законом от 28.11.2011 №337-ФЗ внесены изменения в вопросы
местного значения муниципальных образований, установленные Федеральным
законом от 06.10.2003 №131-ФЗ.
Федеральный закон от 28.11.2011 №337-ФЗ опубликован в «Российской
газете» 07.12.2011, однако вступает в силу 01.01.2013.
- Изменения в уставы муниципальных образований Архангельской
области, необходимость внесения которых выявлена по результатам
20
обобщения сложившейся судебной практики.
- Изменения в уставы муниципальных образований Архангельской
области, необходимость внесения которых обусловлена результатами
проведения антикоррупционной экспертизы норм уставов муниципальных
образований.
- Разъяснения Министерства юстиции Российской Федерации по
вопросам порядка государственной регистрации уставов муниципальных
образований, нормативных правовых актов о внесении изменений в уставы
муниципальных образований.
В мониторинг за первое полугодие 2012 г. включены:
- Федеральный закон от 25.06.2012 №91-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от
25.06.2012 №91-ФЗ).
Федеральным законом от 25.06.2012 №91-ФЗ внесены изменения в вопросы
местного значения муниципальных образований, установленные Федеральным
законом от 06.10.2003 №131-ФЗ.
Федеральный закон от 25.06.2012 №91-ФЗ опубликован на официальном
интернет-портале правовой информации и вступил в силу 25.06.2012.
- Федеральный закон от 25.06.2012 №93-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее Федеральный закон от 25.06.2012 №93-ФЗ).
Федеральным законом от 25.06.2012 №93-ФЗ внесены изменения в вопросы
местного значения муниципальных образований, установленные Федеральным
законом от 06.10.2003 №131-ФЗ.
Федеральный закон от 25.06.2012 №93-ФЗ опубликован на официальном
интернет-портале правовой информации и вступил в силу 25.06.2012.
- Федеральный закон от 10.07.2012 №110-ФЗ «О внесении изменений в
статьи 4 и 33 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 10.07.2012 №110-ФЗ).
Федеральным законом от 10.07.2012 №110-ФЗ внесены изменения в права
органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к
вопросам местного значения поселений.
Федеральный закон от 10.07.2012 №110-ФЗ опубликован на официальном
интернет-портале правовой информации 12.07.2012 и вступил в силу 23.07.2012.
- Федеральный закон от 07.12.2011 №417-ФЗ.
Федеральным законом от 07.12.2011 №417-ФЗ дополняется статья 17
Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, касающаяся полномочий органов
местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Федеральный закон от 07.12.2011 №417-ФЗ опубликован в «Российской
газете» 14.12.2011 и вступил в силу 01.01.2013.
- Закон Архангельской области от 04.06.2012 №493-31-03 «О внесении
21
изменений в отдельные областные законы» (далее - Закон Архангельской
области от 04.06.2012 №493-31-03).
Законом Архангельской области от 04.06.2012 №493-31-03 внесены изменения
в закон Архангельской области от 24.06.2009 №37-4-03 «О гарантиях
осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных
образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных
должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований
Архангельской области», который урегулировал предоставление гарантий
осуществления полномочий главе муниципального образования, а также депутатам
представительного органа муниципального образования», касающиеся гарантий для
лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.
- Изменения в уставы муниципальных образований Архангельской
области, необходимость внесения которых выявлена по результатам
обобщения сложившейся практики государственной регистрации и судебной
практики.
2.2. Управлением проведен анализ предоставления сведений об
источниках и датах официального опубликования уставов муниципальных
образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы
муниципальных образований после их государственной регистрации, по
результатам которого выявлено несоблюдение требований федерального
законодательства главами муниципальных образований Архангельской
области.
В соответствии с абзацем 1 пункта 8 статьи 44 Федерального закона
от 06.10.2003 №131-Ф3 устав муниципального образования, муниципальный
правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального
образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их
государственной регистрации и вступают в силу после их официального
опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан
опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального
образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в
устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из
территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной
власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ
«О государственной регистрации уставов муниципальных образований» глава
муниципального образования в течение 10 дней со дня официального
опубликования (обнародования) муниципального правового акта о внесении
изменений в устав муниципального образования обязан направить в
регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального
опубликования (обнародования) муниципального правового акта для включения
указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований
субъекта Российской Федерации.
Несмотря на это главами муниципальных образований Архангельской области
не всегда представляются сведения об источниках и о датах официального
опубликования
(обнародования)
устава
муниципального
образования,
22
муниципального правового акта муниципального о внесении изменений в устав
муниципального образования после его государственной регистрации.
В целях повышения качества ведения базы данных уставов муниципальных
образований Архангельской области и Ненецкого автономного округа единой
системы информационно-телекоммуникационного обеспечения «Реестр уставов
муниципальных образований и реестр муниципальных образований» (далее –
государственный реестр) проведен анализ предоставления сведений об источниках и
о датах официального опубликования (обнародования) устава муниципального
образования, муниципального правового акта муниципального о внесении
изменений в устав муниципального образования после его государственной
регистрации за второе полугодие 2011 года и за первое полугодие 2012 года.
Управлением подготовлены и направлены 42 информационных письма главам
муниципальных образований Архангельской области о необходимости
опубликования уставов муниципальных образований, муниципальных правовых
актов о внесении изменений после их государственной регистрации и в кратчайшие
сроки представления в адрес Управления сведений об источниках и о датах
официальных опубликований (обнародований) данных уставов муниципальных
образований, муниципальных правовых актов за подписью глав муниципальных
образований с приложением официальных источников опубликования
(обнародования).
2.3. Подготовлена справка по результатам проверки практики
приведения уставов муниципальных образований Архангельской области и
Ненецкого автономного округа в соответствие с федеральным и региональным
законодательством на основании составленных Управлением в 2011 и 2012 гг.
обзоров изменений федерального и регионального законодательства, правовых
заключений
Управления
на
уставы
муниципальных
образований
Архангельской области и Ненецкого автономного округа.
2.4. Продолжена практика проведения правовой и антикоррупционной
экспертизы действующих уставов муниципальных образований Архангельской
области и Ненецкого автономного округа.
Правовая и антикоррупционная экспертиза действующих уставов
муниципальных образований Архангельской области и Ненецкого автономного
округа проводится по одному из следующих вариантов:
1) при принятии решения о государственной регистрации или отказе в
государственной регистрации муниципальных правовых актов о внесении
изменений в уставы муниципальных образований Архангельской области и
Ненецкого автономного округа проводится экспертиза устава муниципального
образования в целом и Управлением в сопроводительном письме излагаются
комплексные предложения по внесению изменений в уставы муниципальных
образований Архангельской области и Ненецкого автономного округа;
2) при рассмотрении проектов муниципальных правовых актов о внесении
изменений и дополнений в уставы муниципальных образований, направленных для
рассмотрения в Управление, проводится экспертиза устава муниципального
образования в целом и Управлением вносятся комплексные предложения по
внесению изменений и дополнений в уставы муниципальных образований;
23
3) в соответствии с утвержденным планом проводилась экспертиза
действующих уставов муниципальных образований Архангельской области, в
которые длительное время не вносились изменения.
Правовая экспертиза уставов муниципальных образований Архангельской
области и Ненецкого автономного округа будет продолжена в 2013 году.
2.5. По запросу глав муниципальных образований Архангельской
области, а также по инициативе Управления разработано 26 проектов уставов
муниципальных образований, 126 проектов муниципальных правовых актов о
внесении изменений в уставы муниципальных образований.
2.6. Продолжено организованное с 2011 года сотрудниками отдела
законодательства, ведения федерального регистра и регистрации уставов
муниципальных образований Управления индивидуальное сопровождение
проектов уставов муниципальных образований, проектов решений о внесении
изменений в уставы муниципальных образований, разработанных
Управлением.
2.7. Организовано проведение «Дня юстиции» на территории
муниципальных образований Архангельской области и Ненецкого
автономного округа.
В рамках «Дня юстиции» проводится семинар-совещание на тему «Процедура
принятия устава муниципального образования, муниципального правового акта о
внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования», главы
муниципальных образований получают индивидуальные консультации по вопросам
приведения в соответствие с законодательством уставов муниципальных
образований.
3. Предложения по совершенствованию государственной регистрации
уставов муниципальных образований Архангельской области и Ненецкого
автономного округа и муниципальных правовых актов о внесении изменений в
уставы муниципальных образований Архангельской области и Ненецкого
автономного округа.
Оценивая практику государственной регистрации уставов муниципальных
образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы
муниципальных образований следует отметить, что указанные полномочия
реализовывались Управлением в строгом соответствии с законодательством
Российской Федерации.
В качестве положительной тенденции следует отметить значительное
увеличение количества принятых решений о государственной регистрации со 167 до
233 пакетов документов, значительное уменьшение количества отказов в
государственной регистрации со 110 до 36 пакетов документов, что стало
результатом, в том числе, работы Управления по оказанию методической помощи
органам местного самоуправления по приведению уставов муниципальных
образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы
муниципальных образований в соответствие с федеральным и региональным
законодательством.
В целях совершенствования осуществления государственной регистрации
24
уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении
изменений в уставы муниципальных образований предлагается:
3.1. Продолжить разработку проектов уставов муниципальных образований,
муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных
образований.
3.2. В целях усиления контроля за деятельностью органов местного
самоуправления по приведению уставов муниципальных образований в
соответствие с федеральным и региональным законодательством продолжить
индивидуальное сопровождение проектов уставов муниципальных образований,
проектов решений о внесении изменений в уставы муниципальных образований,
разработанных Управлением.
3.3. Продолжить подготовку обзоров изменений и дополнений, вносимых в
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ, избирательное законодательство,
законодательство о муниципальной службе, иные федеральные законы и
нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты
Архангельской области и Ненецкого автономного округа, влекущих необходимость
внесения изменений и дополнений в уставы муниципальных образований
Архангельской области и Ненецкого автономного округа;
3.4. Продолжить практику организации «Дней юстиции» в муниципальных
образованиях Архангельской области и Ненецкого автономного округа с целью
оказания методической помощи органам местного самоуправления.
Ведущий специалист-эксперт отдела
законодательства субъектов Российской Федерации,
ведения федерального регистра и регистрации
уставов муниципальных образований
С.А. Копылова