Раздел I. Государственное управление социальными системами в Российской Федерации Современный взгляд на общество и системный подход способствуют созданию новой системы государственного и социального управления, соответствующей новым явлениям, факторам и основополагающим тенденциям развития социальной реальности. В начале ХХI века назрела объективная потребность создать такую систему социальных взаимодействий, которая активно, но не агрессивно адаптируется к условиям внешней среды, согласуется с внутренними свойствами, потребностями, интересами, факторами и основополагающими процессами социальной системы и ее элементов, глобальными тенденциями развития мирового сообщества, обладает эффективной системной самоорганизациией, способна достигать цели развития и инициировать желаемые тенденции не вследствие властно-силового диктата и принуждения, а благодаря адекватным и своевременным действиям и взаимодействиям. Глава 1. Государство в системе социальной защиты граждан 1.1. Понятие социальной системы Системный подход как направление методологии научного познания и социальной практики прочно занял свое место в исследовательской и организационно-практической, проектировочной деятельности. Наиболее широкое применение он находит при изучении сложных развивающихся объектов – многоуровневых, иерархических, как правило, самоорганизующихся биологических, психологических, социальных и других систем. Особое значение он приобретает при исследовании искусственных систем, возникших при участии человека, в которых важная роль принадлежит деятельности самого человека. Система (от греч. systema — целое, составленное из частей; англ. — system) — совокупность находящихся в отношениях, взаимодействующих элементов, образующих единое целое; означает возможность ее распознавания, выделения из окружающей среды как целого, относительно самостоятельного и обособленного (Социальная политика. Энциклопедия / Под ред. Н.А.Волгина, Т.С.Сулимовой. – М., 2006. – С.274). Первые представления о системе возникли в античной философии как осознание упорядоченности и цельности бытия (Платон, Аристотель), представление о совокупности систематизируемых знаний (Эпикур) и их аксиоматизируемости (стоики, Евклид). Понятие системы в своих трудах использовал И. Кант, утверждая, что научное знание есть система, в которой целое главенствует над частями. Г. Гегель рассматривал системность познания как важнейшее требование диа- лектического мышления. Вплоть до середины XIX в. понятие «система» передавало смысл единого целого, составленного из частей. В последующем развитии науки и техники к началу XX в. понятие системы обогатилось новым содержанием. В современной философии (с точки зрения системномыследеятельностной методологии), рассмотреть какой-либо объект в виде системы – значит представить его в четырех категориальных слоях: 1) процессов; 2) функциональной структуры; 3) организованностей материала; 4) морфологии. Затем слой морфологии может быть снова разложен по слоям процессов, структур и организованностей до тех пор, пока не будет получено представление объекта необходимого уровня конкретности (Новейший философский словарь. – Минск, 2004. – С.529). С появлением первых ЭВМ получила мощный импульс и новые возможности широкого практического применения наука об управлении системами, развитие которой опирается на кибернетику. В нейрофизиологии и психологии возникла теория функциональных систем (И.М. Сеченов, П.К. Анохин). Рассмотрение языка как системы породило новое направление в лингвистике — семиотику (Ф. де Соссюр). Практически в каждом научном направлении появились задачи, требующие принципиально нового — системного подхода к исследованию изучаемых объектов как системы. В конце 40-х гг. XX в. зародилась общая теория систем (Л. Берталанфи, М. Месарович и др.), и как самостоятельное научное направление сформировались математические основы общей теории систем (Д. Мако, М. Месарович, Я. Такахара и др.). В общей теории систем рассматриваются и анализируются следующие основные свойства систем: целостность, эмерджентность, структурность. Целостность — единство всех элементов и подсистем, объединенных в общую структуру, проявляющееся в таких сущностных свойствах, которые не присущи отдельным элементам системы, их совокупностям и подсистемам. В философии и системологии проблема природы целого и его частей и их взаимоотношений — одна из фундаментальных проблем, научное осмысление которой принципиально необходимо для понимания природы жизни, развития, знания, ценностей и логики. Аристотель утверждал, что «целое больше суммы своих частей», «… целое не «составлено» из частей, в нем только различаются части, в каждой из которых действует целое». В великой Книге перемен «Ицзин», входящей в конфуцианский канон, обосновывается взаимосвязь целого и его частей. Философская контроверза по проблеме «целое — часть» вылилась в противопоставление двух научных методологий — холизма (от греч. holos — целое) и редукционизма (от лат. reductio — возвращение, сведение сложного к более простому). Дихотомия целого и частей выражается двойственной ролью и взаимозависимостью реальных систем и систем-моделей. Каждая из них является одновременно суперсистемой, системой и подсистемой. При системном подходе обе методологические доктрины (холизма и редукционизма) оказываются взаимодополняющими и полезными для исследований. В зависимости от цели исследования систем нужно стремиться работать как с целым (системой), так и с его частями (подсистемами). Проявление целостности системы в динамике выражается в том, что локальное воздействие на один или несколько отдельных элементов системы обязательно вызывает реакцию, выражающуюся в изменении состояния не только подвергнувшихся воздействию одного или нескольких элементов, но и других ее элементов. Эмерджентность — необходимое системное свойство, без эмерджентности система превращается в конгломерат элементов, не образующих систему. Эмерджентность — наличие таких свойств системы, которыми не обладают никакие составляющие ее элементы и подсистемы; невыводимость свойств, присущих системе в целом, из свойств ее отдельных элементов, их совокупностей и подсистем. Примером эмерджентного свойства, присущего учебному заведению как системе, является право выдавать студентам, успешно окончившим данное учебное заведение, дипломы установленного образца. Таким полномочием не обладает ни одна из кафедр и ни одно из структурных подразделений учебного заведения. Структурность – еще одно необходимое системное свойство, характеризующее устойчивые связи и взаимоотношения между элементами системы. Совокупность этих связей, обеспечивающих целостность системы, называется структурной. Структура системы – это строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между элементами, а также законов данных взаимосвязей. Наличие структуры обеспечивает возможность описания системы через описание ее структурных компонентов и подсистем. Важнейшими характеристиками, позволяющими рассматривать совокупность каких-либо элементов как систему, являются: ― наличие у этих элементов новых интегративных качеств, которые не присущи им вне системы, поскольку порождаются взаимодействием всех элементов в системе; ― иерархичность, многоуровневость строения, когда каждый компонент системы, в свою очередь, может рассматриваться как система, а сама система является компонентом другой системы более высокого порядка; ― обусловленность функционирования системы функционированием ее отдельных элементов и структурой; ― целесообразное взаимодействие системы со средой, в которой она находится и во взаимоотношениях, с которой проявляет свою целостность; целесообразность при этом, как правило, обусловлена потребностью среды в существовании и функционировании данной системы. При этом если одни характеристики значимы с точки зрения внутреннего строения системы, то другие касаются внешних условий ее функционирования, обеспечивающих возможность и необходимость ее построения. Вычленение системы из окружающей среды равнозначно разбиению мира явлений на две части: «система» и «среда, внешняя по отношению к системе». Среда через соответствующие элементы системы оказывает на саму систему как целое определенные воздействия. По характеру реакций на воздействия внешней среды система может рассматриваться как замкнутая (closed system), если допустимо абстрагироваться от неизбежных в действительности ее взаимодействий с окружающей средой; либо открытая (openned system), во всех случаях, в которых анализ ее обмена веществом, энергией и/или информацией с окружающей средой существенен для целей исследования. Все социальные и экономические системы являются открытыми, структура которых усложняется в процессе их развития. Нередко в процессе развития открытой системы либо расширяются ее границы, либо создается новая открытая сверхсистема. Классификация систем может проводиться по различным признакам и основаниям. Традиционно принято подразделять системы на материальные (material system) и абстрактные (abstract system). К материальным системам относят все природные объекты и материальные продукты человеческой деятельности. Абстрактные системы (продукты сознательной деятельности, зафиксированные с помощью знаков и символов) включают следующие виды формальных систем: системы символов (алфавит как совокупность исходных символов (знаков); системы аксиом (исходные формулы, истинность которых принимается без доказательства). В соответствии с целями, определяющими сущность и характер функционирования, системы разделяются на статические (steady-state systems) и динамические (dynamic systems). Статическая система (steady-state system) — это система, в которой переход из одного состояния в другое осуществляется «мгновенными» скачками, после чего система относительно долго не изменяет своего состояния. Поскольку в реальной действительности ни одна система не может оставаться в статическом состоянии бесконечно долго, то, когда говорят о статической системе, имеют в виду, что существенные параметры и функции системы остаются неизменными в течение времени ее наблюдения. На самом деле все без исключения социальные и материальные системы изменяются во времени, а признание той или иной системы статичной обусловлено только тем, что для решения отдельных конкретных задач, стоящих перед наблюда- телем данной системы факторы изменчивости несущественны. Динамическая система. (dynamic system) — это система, в которой переход из одного состояния в другое совершается не мгновенно, а в течение конечного интервала времени, т.е. процесс перехода можно наблюдать и описать. Динамическая система может находиться в трех различных состояниях: - равновесном (ни одна из наблюдаемых существенных переменных не изменяется во времени), - переходном (осуществляется переход из одного состояния системы в какое-либо другое состояние; ситуация, часто встречающаяся в экономике), - периодическом (система через равные интервалы времени возвращается в одни и те же состояния). С точки зрения процессов управления наиболее важным является равновесие динамической системы (различают также равновесие покоя). Важнейшая характеристика динамической системы — устойчивость, под которой понимается постоянство состояния системы или постоянство упорядоченной во времени последовательности некоторых ее состояний в процессе преобразований. В связи с этим целью исследования динамической системы в ее эволюции является достаточно точная идентификация существенных характеристик и параметров системы, а затем — выявление условий, необходимых для достижения устойчивого динамического равновесия. Представленные выше классификации не является исчерпывающей. Существуют системы, включающие как материальные, так и абстрактные подсистемы; важнейшие среди них — целенаправленные системы. К целенаправленным системам относятся социальные системы. Социальная система — это упорядоченная совокупность индивидов или/и образуемых ими общностей и организаций, объединенных устойчивыми социальными связями и отношениями, взаимодействующая со средой как единое целое. В литературе различают: социальные микросистемы (малочисленные образования, как семья, даже состоящая из двух человек; экипаж небольшого транспортного средства; персонал малого предприятия и др.); социальные мезосистемы (коллектив большого предприятия, население малого или большого города и др.); социальные макросистемы (крупные устойчивые объединения людей — классы, нации и т.п.). Социальная, как и любая иная система, обладает системными свойствами, не присущими ее элементам. Явление, будучи элементом системы, проявляет себя, функционирует в той или иной степени по-иному, чем при его самостоятельном существовании. Так, человек, функционируя в рамках организации, ведет себя по-другому, чем в своей индивидуальной жизни. Отличным от того и другого является его поведение, когда он оказывается в объединенной какими-то общими устремлениями толпе. К тому же свойства и закономерности функционирования человека как элемента системы приобретают во многих случаях различный характер в зависимости от места, занимаемого им в системе. Рядовой работник, ставший руководителем в организации, начинает вести себя по-другому не только в выполнении служебных обязанностей, но и в некоторых других проявлениях своей жизнедеятельности. Социальной системе обязательно присуща структура, т.е. устойчивая совокупность отношений между занимающими в ней разные места элементами. В социальной системе — это упорядоченная совокупность отношений между разными позициями, статусами людей с присущими им ролевыми функциями. Только при образовании структуры простая совокупность элементов (в том числе людей) становится системой. Социальная система является простой, если составляющие ее элементы представляют собой образования, не имеющие сложного внутреннего строения (например, семья), и сложной, если ее элементы сами представляют собой системные образования, т.е. являются подсистемами данной системы. Примером тому может служить организация, внутри которой имеются разграниченные между собой по функциональным и институциональным признакам структурные подразделения — управления, отделы, департаменты, цеха, факультеты, другие подсистемы. Основными разновидностями более-менее крупных социальных систем выступают социальные общности и социальные организации. Наличие особых системных свойств и признаков ярко проявляется в социальной организации. Например, профессионально-производственная организация только как целостное образование выступает субъектом на рынке труда, во всей системе организационно-хозяйственных связей и правовых отношений, в качестве чего не могут выступать образующие ее элементы — цеха, отделы и другие подразделения и отдельные работники. Только в рамках трудовой организации как целого решаются вопросы найма и увольнения работников; в большинстве случаев результатом только совокупной деятельности организации как целого, а не ее отдельных элементов является выпускаемая здесь завершенная продукция — выплавляемый металл, машины, обувь, построенные здания, образование, полученное людьми в учебных заведениях, и т.д. Не столь наглядно, но при углубленном рассмотрении тоже вполне проявляется наличие особых системных свойств у социальных общностей как систем, отличных от свойств и признаков образующих их элементов. Достаточно, например, обратить внимание на наличие у любой социальной группы общих интересов, которые далеко не совпадают с индивидуальными интересами отдельных ее представителей. Основные свойства любой социальной системы: — целостность (заключается в том, что определенная совокупность элементов, достаточно четко отграниченная от других совокупностей, принадлежит данной системе); — упорядоченность (скрепленность компонентов системы такими связями, которые четко определяют место и роль каждого из них для жизнедеятельности системы в целом и функциональную взаимозависимость их между собой); — интегрированность (элементы соединены друг с другом гораздо более тесными связями, чем, если бы составляли просто механическую совокупность); — устойчивость (относительные стабильность и постоянство состава элементов и объединяющих их связей, а также способность системы сохранять себя при воздействиях на нее среды в рамках определенных пороговых значений этих воздействий); — функциональность (способность выполнять те функции, ради которых образовалась и существует данная система). Каждая из этих черт не является строго определенной и раз навсегда заданной константой. В одной социальной системе она может находить более полное воплощение и проявление, в другой того же вида системе или в той же, но в другой временной момент — менее полное. Например, интегрированность может быть и более и менее сильной. В теории Т. Парсонса социальным системам как открытым системам присуще такое свойство как адаптивность: 1) приспособление открытой социальной системы к различным изменениям, как в самой системе, так и к воздействиям на нее со стороны окружающей среды; 2) действия по поддержанию сбалансированности открытой системы, обеспечивающие такие ее взаимодействия с внешней средой, которые предотвращают резкие изменения структуры, способные разрушить систему. Процесс адаптации системы к изменениям среды — это вещественноэнергетическое взаимодействие с внешней средой, одно из функциональных условий существования социальной системы наряду с интеграцией, стремлением к достижению цели и сохранением ценностных образцов. Посредством научных исследований нужно анализировать жизнедеятельность различных конкретных социальных систем под углом зрения полноты воплощения в ней названных черт, выявлять слабости и недостатки в этой области, что может помочь вырабатывать меры по оптимизации их жизнедеятельности. Обеспечение успешного развития общества требует постоянной оптимизации жизнедеятельности различных социальных систем. Решать соответствующие задачи призваны государство и его социальная политика, используя механизмы государственного и социального управления. С позиций системного подхода социальное управление в широком смысле – это целенаправленная деятельность, оказывающая воздействия на социальную систему, все ее структуры, подсистемы и элементы, явления и процессы. В узком смысле социальное управление — это целенаправленное, систематическое специально организованное воздействие на общество в целом, его субъекты, объекты и структуры, социальные явления и процессы, обеспечивающее выработку целей и реализацию социальной политики. Процесс постановки целей (целеполагание) — один из ключевых, наиболее существенных компонентов социального управления. Целенаправленные процессы, происходящие в обществе (социальной системе), отличаются от процессов управления в системах иной природы. В ходе эволюции социальные системы приобрели способность интегрировать иные системы (биологические, технические, информационные и некоторые другие). В эволюционной интеграции социумом систем иной природы обеспечивается приоритетность целей и задач социального развития, а процессы управления трансформируются в соответствии с новыми качественными особенностями изменяющейся системной социальной целостности. Субъектами социального управления могут выступать: органы государственной власти, социальные институты и организации, социальные группы и отдельные граждане, наделенные соответствующими правами, полномочиями и ресурсами по выработке, принятию управленческих решений и их реализации. Объекты социального управления: общество в целом и отдельная личность, все социальные группы, классы, структуры, явления и процессы. В отличие от технических, простейших биологических и других систем общество представляет собой сложно организованную систему, обладающую свойством самоорганизации, в эволюции которой формируются социальные связи, отношения и различные взаимодействия. Свойство самоорганизации общества и его социальных групп должно обязательно учитываться в процессах социального управления. Важнейшие компоненты социального управления: обоснование и постановка системы целей; выработка механизмов целедостижения, организация и самоорганизация — процесс формирования социальных связей, отношений и взаимодействий внутри системы, который обладает относительной автономией и может не вполне соответствовать сознательно поставленным целям; формирование, регулирование и саморегулирование социальноорганизационного порядка, включающее социальные нормы (нравственные, правовые, административные и др.), правила, образцы поведения, соответствующие санкции, а также социальные структуры и процедуры, которые выработаны сознательно (например, ранее принятые обоснованные и успешные управленческие решения, закрепленные в определенной формальной структуре, административном распорядке, регламенте) или стихийно. Важнейшие функции социального управления: — прогнозирование (научное обоснование суждения о состояниях тех или иных социальных явлений и процессов в будущем, а также об альтернативных путях и сроках осуществления этих состояний); — проектирование (процесс создания прообраза (прототипа) предполагаемого социального объекта, социального явления или процесса посредством научно обоснованного определения вариантов их развития или поле творческого освоения социальной действительности, когда наряду с наиболее вероятными тенденциями развития тех или иных социальных явлений и процессов одновременно рассматриваются наименее вероятные, но реально возможные. Учитываются внутренние социальные ресурсы, которые можно мобилизовать для решения социальных проблем); — планирование (определение целей, планов, заданий с указанием ресурсов, сроков, темпов, пропорций и других необходимых параметров развития социальных процессов, а также основных средств их претворения в жизнь. При социальном планировании необходимо учитывать территориальноадминистративные, этнические, национальные, культурные, географические и другие особенности, а также требуемые ресурсы); — стратегическое планирование (процесс выработки и научного обоснования стратегических целей и решений, необходимых для их достижения в отдаленном пространственно-временном измерении; программно-целевое управление); — формирование организационного порядка (системы долговременных, относительно стабильных целей, связей и норм, регулирующих отношения, возникающие между субъектами социального управления); — управление персоналом (системная социальная технология деятельности, выполняемая на предприятиях, способствующая наиболее эффективному использованию работников для достижения производственных и личных целей). Эффективность социального управления и регулирования социальных процессов, устойчивость социальной системы и всего социального пространства определяется использованием тех или иных конкретных социальных технологий. Социальные технологии определяются в известной степени типом общественного развития, доминированием в нем эволюционных или революционных процессов, а также активностью или пассивностью социальных субъектов. В соответствии с основными сферами общественной жизни выделяются следующие виды социального управления: государственное, политическое, экономическое, социально-трудовое, экологическое, культурное и др. Существенным свойством всех социальных систем является наличие такой иерархии центров и уровней управления, которая способна обеспечить преодоление сложности объекта управления, возможность решения всех основных управленческих задач, управляемость системы в целом, и в конечном счете повышение эффективности управления. В социальном управлении объективно необходим учет специфических свойств и характеристик, которыми обладают социальные системы. 1. Социальные системы составляют люди, деятельность которых отличается целенаправленностью. Субъект управления (управляющая под- система) осуществляет постановку целей и задач с той или иной мерой сознательного выбора. Отдельные личности и различные социальные группы, будучи объектами управления, являются также субъектами сознательной деятельности, обладающими свободой воли и способностью целеполагания. Уже в биосистемах подсистемы низших уровней управления действуют относительно независимо от высших, их взаимодействия не сводятся лишь к командам и исполнению команд. Для социальных систем внутрисистемные отношения и взаимодействия играют ключевую роль. 2. Реализация управленческих функций неразрывно связана с властью — особой системой отношений и взаимодействий, способствующей исполнению управленческих решений при помощи набора специальных средств, методов и форм воздействия на людей (авторитета, убеждения, мотивации, принуждения, насилия и др.). В обществе субъект власти выступает в качестве субъекта управления (если сам не является объектом манипуляции извне). 3. Качественной особенностью общества как социальной системы является ее жизнедеятельность в культурной среде, в которой особую роль играет сознание (самосознание), а также созданные человеком орудия и средства обеспечения жизнедеятельности, ценности, нормы, институты, традиции и обычаи, научные открытия, инновационные технологии, достижения художественного творчества и др. 4. Социальные системы способны активно адаптироваться к воздействиям внешней среды. Развитие общества, усложнение его структуры и организации приводят к значительным изменениям во всей системе социального управления: в управляемой и управляющей подсистемах, механизмах взаимодействия между ними. С одной стороны, совершенствуются механизмы регулирования (саморегулирования) общественной жизни, с другой — формируются и развиваются специализированные общественные институты и организации, призванные оказывать целенаправленное управляющее воздействие на общество, его структуру и структурные компоненты. Важнейшим из таких институтов стало государство как центральный орган социального управления. В процессе исторического развития государства роль и значение государственного управления постоянно возрастали, что нередко порождало тенденции к его экспансии по отношению к управляемой социальной системе, приводило к подавлению сферы самоуправления и создавало серьезные социальные проблемы. Решение указанных проблем осложняется тем, что в обществе как управляющие, так и управляемые субъекты являются носителями интересов, которые могут не совпадать и нередко противоречат друг другу. Управленческие отношения неразрывно связаны с властными отношениями и способны принимать политический антагонизм. Субъекты политической и государственной власти являются субъектами управления обществом, которые формируют, организуют, принимают решения, направля- ют и контролируют деятельность всей иерархической системы управления. Как правило, они не заинтересованы в изменениях стратегического характера, которые могут повлечь за собой утрату их властных позиций. Поэтому рано или поздно социальная система может подвергнуться распаду либо эволюционно трансформироваться в более прогрессивную систему, которая включает инновацию в новую структуру, после чего процессы повторяются. Яркий пример распада социальной системы — поражение и развал административно-бюрократической системы в СССР. Современная общественная жизнь стала значительно более сложной и изменчивой, в ней возникли качественно новые формы социальных взаимодействий, случайность и необратимость стали существенными явлениями. Социальная эффективность системы социального управления обеспечивается, когда она сохраняет социальную ориентированность и соответствующую специфику управленческих процессов, не сводится лишь к государственному управлению, которое превращает подавляющее большинство членов общества из сознательных целеустремленных субъектов деятельности в пассивных объектов внешних воздействий и манипуляций. Современное общество нуждается в целостной эффективной системе социального управления, органично сочетающей указанные виды, типы, режимы и функции, обеспечивающей баланс устойчивости и изменчивости, сохранение традиций и инновационную восприимчивость. Литература Бабосов Е.М., Сапелкин Е.П. Социология.– Минск, 2001. Бачанин В.А.Социология. Энциклопедический словарь. – СПб., 2005. Большой толковый социологический словарь / Под ред. Девид Джери, Джулия Джери в 2 т. Т. 1. - М., 1999. Зборовский Г.Е. Общая социология. – М., 2004. Кетле А. Социальная система и законы ею управляющие. – СПб., 1866. Маркарян Э.С. Вопросы системного исследования общества. – М.. 1972. Моррис У. Наука об управлении. – М., 1971. Новейший философский словарь. – Минск, 2004. Олиференко Л.Я. Муниципальная система социально-педагогической поддержки детства. – М., 1999. Осадчая Г.И. Социальная сфера общества: теория и методология социологического анализа. – М., 1996. Парсонс Т. О социальных системах. – М., 2003. – С.96 Пикулькин А.В. Система государственного управления. – М., 2000. Пригожин А.И. Организации: системы и люди. – М., 1983. Социология социальной сферы / Под ред. М.М.Акулич, В.Н.Кузнецова. – М.: Гардарики, 2007. Социальная политика. Энциклопедия / Под ред. Н.А.Волгина, Т.С.Сулимовой. – М., 2006.
