Почем образовательная услуга?

Почем образовательная услуга?
Нормативное финансирование как муниципальная
проблема
Наталья ТИПЕНКО
Поскольку за финансирование общего образования в России
пока отвечают местные органы власти, то и норматив (точнее, его
отсутствие) – это прежде всего проблема муниципалитетов. Именно
поэтому Фонд “Институт экономики города” занялся данным вопросом.
Полтора года назад мы начали работу по проекту “Экономическая эффективность расходов муниципального бюджета на образование”. В качестве пилотных территорий выступили пять муниципальных образований – города Каменка и Кузнецк в Пензенской
области, город Лысьва, город Чайковский и Нытвенский район
Пермской области. Мы сознательно не включили в проект областные центры или крупные города: задачей было разработать модель
финансирования, максимально широко распространимую в стране,
значительная часть населения которой живет в малых городах. Администрации пилотных территорий обязались учесть наши рекомендации при формировании бюджета на 2003 год.
Специалисты Фонда провели детальный анализ всех расходов
каждого образовательного учреждения по двум направлениям: затраты на образовательный процесс и на содержание зданий. Очевидно, что сам подход к формированию норматива должен быть
разным применительно к той и другой составляющей. В первом случае основные расходы идут на заработную плату учителей, во втором – на коммунальные услуги, прежде всего отопление. Факторы,
влияющие на размеры фонда оплаты труда и коммунальных платежей, естественно, различны, поэтому учитывать их необходимо отдельно, вводя свои коэффициенты удорожания по каждой группе
расходов, и лишь в итоге суммировать полученные данные.
Наше отличие от других групп разработчиков нормативов
бюджетного финансирования в том, что мы пытаемся применить
подход англоязычных стран, в частности США и Великобритании,
рассчитывая стоимость образовательной услуги для школьников
определенного возраста – по ступеням обучения. Ведь на удорожание услуги влияет и наполняемость класса, и уровень квалификации
учителей, и количество часов. Западный опыт показывает, что разница в стоимости обучения на разных ступенях доходит до 2,5 раз.
Эксперты Фонда на основании анализа фактически сложившихся
данных по конкретным муниципальным образованиям за последние
три года составили таблицы удорожания: сколько стоит “единица” –
базовая услуга в младших классах основной ступени, и как повышаются расходы на учащегося в старших классах.
Среди управленцев муниципального уровня (и не только)
распространено мнение, что усреднить расходы на образовательную
услугу в принципе невозможно, поскольку каждая школа уникальна.
Поэтому многие регионы идут по такому пути: сначала вводят некий
расчетный норматив, а потом каждой школе дают деньги вне зависимости от норматива, по смете этой школы. Но в таком случае
смысл норматива как механизма объективного выравнивания условий предоставления образовательной услуги полностью теряется!
Поэтому наша задача заключалась в том, чтобы выделить базовую составляющую – конституционно гарантированный минимум
образовательной услуги. Когда мы говорим о стоимости образовательной услуги для той или иной возрастной группы и соответствующих коэффициентах удорожания, мы имеем в виду не конкретную
школу, а данное муниципальное образование. В конкретной школе
стоимость может быть другой, но наша задача – сделать некое обоснованное усреднение. А далее – дело муниципальной администрации: посмотреть, насколько стоимость бюджетной услуги в данной
школе отличается от нормативной и насколько это удорожание
обоснованно. В Англии, когда ввели такое усреднение, установили
для школ пятилетний срок адаптации: если там удельные расходы
выше норматива, задаваемого департаментом образования на уровне
графства, в течение пяти лет их финансирование постепенно уменьшается до объема норматива. Это и есть повышение эффективности
бюджетных расходов, когда система подстраивается под некие заранее заданные параметры!
Характерно, что рассчитанные нами коэффициенты удорожания по ступеням обучения между пятью пилотными муниципалитетами различаются меньше, чем между школами в пределах одного
муниципалитета. Фактически мы имеем возможность сформировать
единый норматив для обеих областей (учтя 15%-ный уральский коэффициент в Перми). Получаемые нами данные говорят о том, что
разнообразие в финансовых затратах на образование вполне поддается нормированию. Естественно, стоимость бюджетной услуги зависит от климатической зоны, в которой расположен регион: в Магадане она в пять, а на Чукотке – в восемь раз дороже, чем в Ярославле, например. Но собственно к нормативному финансированию
образования это не имеет отношения: в Минфине давно рассчитаны
районные коэффициенты удорожания, учитывающие длину отопи-
тельного сезона, транспортную доступность, количество дней северного завоза и т.д.
В наибольшей степени различия в стоимости одного учащегося между разными школами определяются типом отопления.
Именно расходы на отопление составляют 70% коммунальных платежей образовательных учреждений. Причем решающим фактором
оказывается не столько количество потребленного тепла, зависящее
от размеров здания, сколько тарифы поставщиков, через которых
отапливается школа. Эта разница может достигать нескольких раз.
Поэтому при расчете норматива по содержанию зданий на первый
план выходит вопрос о том, как уменьшить расходы на отопление,
чтобы школа оплачивала только то тепло, которое пришло к ней “на
входе”, а не то, которое ушло из организации, подающей тепло. Выявляя нормативные затраты на единицу кубатуры и сравнивая их с
фактическими, мы можем анализировать, за счет чего происходит
удорожание и как его минимизировать.
Норматив нередко рассматривается как средство обеспечения
финансово-хозяйственной самостоятельности школ. На мой взгляд,
со вступлением в силу Бюджетного кодекса, требующего от учреждений постатейного расходования средств, эта самостоятельность
превратилась в фикцию. На сегодня норматив может выступать
лишь в качестве способа оптимизации бюджетирования. Органы
казначейства, на которых лежит функция контроля за расходованием бюджетных средств, заинтересованы в том, чтобы средства использовались самым эффективным образом, а значит – заинтересованы в грамотном расчете норматива, даже может быть больше,
чем органы управления образованием. Конечно, в идеале должен
быть разработан механизм, который позволял бы школе свободно
распоряжаться сэкономленными средствами. Но, увы, этот вопрос
упустили при принятии Бюджетного кодекса, и сейчас “отыграть
назад” довольно сложно…
Попытки расчета норматива предпринимаются уже давно. В
частности, Министерством образования несколько лет назад была
предложена методика расчета норматива путем “привязки” всех
прочих расходов к фонду оплаты труда. Однако, такой подход не
позволяет достичь цели, для которой норматив вводится (оптимизация расходов и выравнивание бюджетной обеспеченности). Естественно, если всю совокупность расходов поделить на виды, можно
установить какое-то процентное соотношение между ними. По каждому типу образовательных учреждений оно будет свое. Но что это
нам даст? Ничего, кроме констатации того, что расходы разные.
Сейчас произошло повышение зарплаты – и все пропорции “поехали”…
Еще одна искусственная “привязка” – это установление зависимости между нормативом и типом межбюджетных отношений.
Так, например, в Самарской области централизовали средства на
обеспечение учебного процесса, а содержание зданий оставили в ведении муниципальных властей – и в региональный норматив расходы на коммунальные услуги и ремонт не входят! Но ведь для муниципалитета тоже важно не оплачивать коммунальные расходы школ
“по факту”, а знать, сколько они на самом деле должны стоить. Поэтому наша задача – сделать так, чтобы для оптимизации и повышения эффективности расчет был по всем затратам образовательного
учреждения. Мы даем регионам некий инструмент, с помощью которого они смогут при любых организациях финансовых потоков и
межбюджетных отношений адекватно и обоснованно рассчитать минимально необходимый уровень бюджетных затрат на образование
для данного муниципалитета с учетом его особенностей. Способ
доведения средств для финансирования данного норматива – это
второй вопрос.
Вообще же идея передачи финансирования школы от муниципалитетов субъектам Федерации – по т.н. “самарской модели” –
мне не кажется обоснованной. Суть этой идеи проста: у муниципалитетов денег нет, а у регионов есть – значит, передадим школы регионам. Но ведь большинство регионов тоже дотационны – что же,
передавать их школы в федеральное управление? Это порочная логика! Проще обеспечить функцию финансового обеспечения на том
уровне, где она выполняется, где есть контроль потребителя. Способ
такого обеспечения – трансферт, целевая субвенция, ссуда – это уже
второй вопрос. Главное, чтобы потребители могли выразить свое
отношение к качеству услуг, предоставляемых школой, не отправляясь в областной центр обивать пороги высокого начальства. Опыт
Самары, который рекламируется как рыночный, по сути представляет собой восстановление управленческой вертикали. Никаких рыночных механизмов – развития демократии «снизу», контроля потребителя – мы там пока не увидели. А восстановление вертикали
действительно приводит к минимизации издержек, это удобно региону и муниципалитету – но по пути реформ, как мне представляется, это нас не продвигает.
Журнал «школьное обозрение» 4/02
Подписной индекс: в каталоге «Газеты и журналы» агентства
«Роспечать» - 48891
______________________________
Наталья Георгиевна ТИПЕНКО, руководитель проекта Фонда «Институт экономики города», кандидат экономических наук