ВВЕДЕНИЕ
Проводимые в России социально-экономические преобразования в значительной степени затронули проблему распределения и
использования земельных ресурсов страны.
Земельные ресурсы, являясь основой национального богатства
страны, в силу своих природных и экономических качеств представляют особый объект социально-экономических и общественно-политических отношений, что, в свою очередь, диктует необходимость создания принципиально иной системы управления этими ресурсами, отличающейся от управления другими видами материальных ресурсов.
Постоянно растет потребность в информации о земле как основе проводимых земельных преобразований, так как земля является основным источником материального благополучия в частном и общественном секторах. Такая информация является главной для принятия решений, связанных с инвестициями, формированием налоговой системы, развитием и управлением
территориями регионов. Современные администраторы на основе
этой информации решают сложные задачи и принимают обоснованные решения.
Кроме того, в информации о земельных участках нуждаются
юридические лица и граждане, совершающие различные сделки с
землей (купля, продажа, наследие, залог и др.).
Важный итог земельных преобразований в России — становление разнообразных форм объектов земельных отношений, формирование рынка земельных участков и прочно связанной с ними
недвижимости, развитие на этой основе экономической самостоятельности граждан, предприятий и организаций. Переход на экономические методы управления современным землепользованием
в России поставил во главу угла задачи его правового, организационного, технологического и информационного обеспечения.
Осуществление земельной реформы (со всеми необходимыми
элементами ее обеспечения, включая инвентаризацию и межевание земель, создание систем государственного земельного кадастра, регистрации прав, оценки земель и пр.) ведет к увеличению
социального, инвестиционного, налогового потенциала земли и
превращению ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста регионов и страны в целом.
УДЕ-332.2/.7 (0?5т8)
ББК 65.32 - 5я73
В 18
Редактор
H.U. Щербакова
Р е ц е н з е н т доктор экономических наук Н.В. Кузнецов (Воронежский государственный аграрный университет)
Федеральная целевая программа «Культура России» (подпрограмма
«Поддержка полиграфии и книгоиздания России»)
В 18
Варламов А.А.
Земельный кадастр: В 6 т. Т. 1. Теоретические основы государственного земельного кадастра. — М.: КолосС, 2003. —
383 с: ил. — (Учебники и учеб. пособия для студентов высш.
учеб. заведений).
ISBN 5-9532-0102-8 (Т. 1)
ISBN 5-9532-0101-Х.
Изложены правовые и организационно-экономические основы государственного земельного кадастра, принципы его ведения. Рассказано о
регистрации, учете и оценке земель в условиях формирования нового экономического механизма.
Для студентов, обучающихся по специальностям 310900 «Землеустройство», 311000 «Земельный кадастр», 311100 «Городской кадастр», а также
для бакалавров и магистров, обучающихся по направлению 560600 «Землеустройство и земельный кадастр».
.;
ISBN 5-9532-0102-8 (Т. 1)
ISBN 5—9532—0101—X
УДК 332.2/.7 (075.8)
ББК 65.32 -5я73
© Издательство «КолосС», 2003
Оборот земельных участков и сделки с ними (купля, продажа,
аренда, залог, наследование, дарение) становятся важным базовым элементом функционирования экономики государства в целом. На сегодняшний день на территории России число землепользователей составляет более 46 млн. субъектов, а земельных
участков — около 100 млн. единиц. В условиях рыночной экономики каждый земельный участок должен получить свою юридическую значимость (определенность) как объекта государственного кадастрового учета и государственной регистрации. Весь этот
процесс состоит из определенных действий, которые в своей совокупности объединены понятием «земельный кадастр».
Кадастр как общественное явление известен с давнего времени,
когда человек начал обрабатывать землю. На этапах развития общества, когда земельные участки становятся объектом собственности, значение земельного кадастра существенно возрастает. Кадастр становится инструментом государства по учету земли как
национального богатства, обеспечению гарантий прав на земельные участки, развитию цивилизованного рынка земельных участков, справедливому сбору налогов и последующему поступлению
доходов в казну от использования земли, рациональному использованию и охране земельных ресурсов и иного недвижимого имущества, прочно связанного с ними.
В России в различные исторические периоды ведение государственного земельного кадастра преследовало разные цели. Но к
началу реформ 1990-х гг. в стране сформировался многоцелевой
Государственный земельный кадастр как единая интегрированная
система сведений о правовом, природном и экономическом положении земель, направленная на решение задач управления в различных сферах экономики. Это является достижением Российской Федерации и нуждается в бережном отношении, сохранении,
дальнейшем развитии и совершенствовании.
Современный Государственный земельный кадастр (ГЗК) призван обеспечить следующей актуальной юридически значимой
для развития государства и общества информацией:
гарантия прав собственности и их надежная защита;
поддержка системы налогообложения земли и иной недвижимой собственности;
гарантия ипотечных кредитов;
развитие и контроль земельного оборота;
проведение государственного контроля за охраной и использованием земель;
рассмотрение земельных споров;
проведение земельной реформы, включая приватизацию земли;
развитие территорий, планирование и эффективное использование их земельных ресурсов;
рациональное использование окружающей среды.
С учетом формирующегося земельно-имущественного законодательства Российской Федерации система ГЗК страны создается
как открытая гибкая конструкция, которая должна быть адаптирована к федеральным, региональным или муниципальным условиям.
Одно из основополагающих требований при проектировании
системы ГЗК — ее ориентирование на межведомственное взаимодействие и обмен данными с другими информационными системами федеральных и местных органов исполнительной и законодательной власти.
Создание системы ГЗК РФ и последующее функционирование
всех ее компонентов позволят иметь достоверный и постоянно обновляющийся банк данных о состоянии и использовании земельного фонда страны по всем аспектам хозяйственной деятельности,
сформировать систему прав на землю всех субъектов земельных
отношений и создать цивилизованный рынок земли, обеспечить
привлечение в экономику регионов и страны дополнительных инвестиций, обеспечить приток дополнительных средств в федеральный и местный бюджеты от земельных платежей, создать основу для формирования новых экономических, рыночных механизмов, в том числе путем введения налога на недвижимость, выпуска ценных земельных бумаг и др.
Это определяет следующие межведомственные условия создания и ведения системы госземкадастра:
ГЗК является инструментом для осуществления государственных властных полномочий в области управления земельными ресурсами всех видов собственности и прав на землепользование.
Его создает государство, которое является собственником всей земельно-кадастровой информации;
в отличие от других информационных отраслевых ведомственных систем, ГЗК как общегосударственная инфраструктура требует
наличия специального федерального органа, обеспечивающего развитие, актуализацию и ведение земельно-кадастровой системы;
ГЗК является основой для любых геоинформационных систем,
создаваемых органами государственной власти и самоуправления
по задачам управления территориями и эффективного использования земельных ресурсов.
Эффективная система земельного кадастра создается для управления системой землепользования и территории страны, регионов (или муниципальных образований), создания оптимальных
пропорций в структуре земельного фонда и землепользования, их
территориального размещения, улучшения экономической, налоговой, инвестиционной политики на территориях, что в конечном
счете влияет на эффективность материального производства.
Сложность и многообразие проблем, решаемых при формировании системы государственного земельного кадастра, вызвали
необходимость создания и развития специальной комплексной
научной дисциплины «Земельный кадастр», базирующейся на
правовой, технике-технологической, информационной, экономической и организационной составляющих.
В 50—80-е годы XX в. единая дисциплина охватывала весь земельный кадастр в целом, включая его теорию, методологию, историю, методику, организацию.
Со временем, по мере развития теории, методов и содержания
земельного кадастра, усиления его значения для государства и общества данная научная дисциплина разделилась на несколько научных направлений (теоретические основы, государственная регистрация землевладений и землепользовании, количественный и
качественный учет земель, бонитировка почв и государственная
оценка земель).
Вышедшее в 1979 г. учебное пособие И.В.Дегтярева «Земельный кадастр» обобщило все основные научные и методические
достижения в этой области того периода времени, такие, как его
предмет, метод, принципы, объект кадастра, состав и содержание
земельно-кадастровых показателей на различных административно-территориальных уровнях и др.
Начавшиеся в 90-х гг. XX в. земельные преобразования в России выявили серьезные пробелы в теории и методах ведения земельного кадастра, которые были обоснованы монопольной собственностью государства на землю, административно-командной
системой управления, централизованным распределением ресурсов. Поэтому основная задача дореформенного земельного кадастра — оформление прав пользователей на предоставленные им государством земельные участки, сбор информации о количественных и качественных характеристиках земельного фонда по его категориям.
Являясь одновременно природным ресурсом, базисом производственной деятельности, средством производства и объектом
недвижимости, земля представляет собой один из важнейших ресурсов развития и функционирования страны, ее регионов и муниципальных образований.
Полная и достоверная информация о земельных ресурсах и
прочно связанных с земельными участками объектов недвижимости, включающая их правовые, количественные, качественные,
оценочные и другие характеристики, должна обеспечить возможность принятия органами исполнительной власти обоснованных
решений по развитию города (района), субъекта Российской Федерации и страны в целом.
Важность проблемы реформирования земельных отношений
на современном этапе экономических и социальных преобразований в Российской Федерации, создание фактически нового земельного строя на основе передела земельной собственности и
формирование многоукладного платного землепользования, обеспечение гарантии защиты прав собственников земли государством
выдвинуло задачу организации новой системы государственного
земельного кадастра как важнейшего элемента структурной перестройки экономики России.
Кроме того, возникла проблема максимального удовлетворения экономических интересов субъектов земельных отношений,
наиболее полного и эффективного использования экономического производственного потенциала, объектов земельных отношений, в том числе и с учетом стоимости закрепленных за ними земельных участков при соблюдении жестких природоохранных
требований, особых режимов использования земель охраняемых
территорий, формирования налоговой системы для объектов недвижимости, особенно на землях поселений. Это потребовало
учета не только экономических, но и экологических условий, что
во многом изменило методику и последовательность ведения земельного кадастра.
Существенные изменения земельного законодательства, развитие многообразия форм земельной собственности, владения и
пользования землей, обеспечение свободного выбора форм хозяйствования, формирование земельных отношений рыночного типа
и включение земли в товарный оборот изменили и направления
использования данных государственного земельного кадастра, к
которым можно отнести:
государственное и муниципальное управление земельными ресурсами;
государственный контроль за использованием и охраной земель;
мероприятия, направленные на сохранение и повышение плодородия земель;
государственную регистрацию прав на недвижимое имущество
и сделки с ним;
землеустройство;
экономическую оценку земель и учет стоимости земли в составе природных ресурсов;
установление обоснованной системы платежей за землю;
иную деятельность, связанную с владением, пользованием и
распоряжением земельными участками.
В начале 2000 г. в Российской Федерации были утверждены новые государственные образовательные стандарты в области землеустроительного образования, которые предусматривают подготовку инженеров-землеустроителей, инженеров по земельному и городскому кадастрам, а также бакалавров и магистров в области
землеустройства и кадастров. В связи с этим были изменены типовые учебные планы и программы, названия и содержание отдельных учебных дисциплин, введены новые учебные дисциплины,
что потребовало наличия новых учебных пособий и учебников,
взаимодействующих между собой и раскрывающих в методической последовательности современные теорию, методику и прак-
тику Государственного земельного кадастра Российской Федерации.
Поэтому были подготовлены шесть томов земельно-кадастрового курса под общим названием «Земельный кадастр»:
I том. Теоретические основы земельного кадастра;
II том. Управление земельными ресурсами территорий;
III том. Государственные кадастровые учет и регистрация земель;
IV том. Государственная кадастровая оценка земель;
V том. Стоимостная оценка земель;
VI том. Географические и земельно-информационные системы.
Таким образом, впервые за период подготовки специалистов в
области земельно-кадастрового производства появилась возможность по времени и технологии производства увязать всю систему
подготовки профессиональных кадров. Это позволит рассмотреть в
едином ключе теоретические, методические, исторические и практические вопросы земельного кадастра, а также сохранить преемственность научной школы и оправдавшие себя на практике традиционные и современные методы ведения земельного кадастра.
Глава
1
ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ И СОДЕРЖАНИЕ
ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА
1.1. СОДЕРЖАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации
(2001г.) государственный земельный кадастр — это систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель Российской Федерации, о кадастровой стоимости, месторасположении,
размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. В государственный земельный кадастр также
включают информацию о субъектах прав на земельные участки.
Первоначальное понятие термина «кадастр» происходит от
слова capitastrum (лат.), означающего опись (реестр) податных
предметов. Позднее во Франции это понятие преобразовалось в
термин cadastre (реестр), который используют в настоящее время.
В ходе преобразования земельных отношений в Российской
Федерации содержание земельного кадастра значительно расширилось. Государственный земельный кадастр формирует систему
государственной, многоцелевой, многоуровневой, необходимой и
достоверной информации о земле и прочно связанных с ней иных
объектах недвижимости, обеспечивающей осуществление на основе законодательства государственного регулирования земельных отношений и управление земельными ресурсами в Российской Федерации. Именно эта система должна обеспечивать признание и удостоверение государством факта возникновения, существования или прекращения существования учетных объектов
земельного кадастра, т. е. земельных участков и территориальных
зон, признанных юридически.
Государственный земельный кадастр Российской Федерации —
единая иерархическая система, состоящая из трех уровней: федерального, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Назначение и содержание земельного кадастра определяются
общественным способом производства в любой стране в конкретный период ее развития, выражая интересы господствующих общественных отношений и служат им.
Многоцелевое назначение ГЗК предполагает информационное
обеспечение всех функций государственного управления земель-
ными ресурсами: планирование земель, их перераспределение,
контроль за их использованием и охраной, землеустройство, разрешение земельных споров, налогообложение, защиту прав на
землю и т. п. Для этого необходим системный поход к созданию
ГЗК, который служит, с одной стороны, целям юридической защиты прав на землю — в интересах граждан и юридических лиц
(т. е. в частных интересах), а с другой — целям налогообложения в
интересах государства (т. е. в публичных интересах). Таким образом, эти цели должна обеспечивать вся система ГЗК, включая и
отдельные его подсистемы. Так, с целью взимания налогов необходимы, как минимум, сведения о правовом статусе владельца
(т.е. с кого взимается налог), правовом режиме земель и их категориях, которые учитывают при установлении размера налога (т. е. с
чего взимается налог). Вся эта информация содержится в регистрационной части ГЗК.
В подсистемах учета и оценки земель содержатся экономические параметры земельного участка (площадь, вид использования,
качество, цена и т. д.). В случае, если они не определены, становится невозможным заключение сделок и их дальнейшая регистрация. Именно эти параметры являются необходимыми, а в некоторых случаях и существенными условиями договоров (в соответствии с Гражданским кодексом РФ).
В различные периоды в зависимости от экономической целесообразности те или иные задачи государственного управления земельными ресурсами становятся более важными, и кадастровая
система должна реагировать на них адекватно. В периоды земельных реформ, которые всегда связаны с перераспределением земельной собственности путем национализации или приватизации
земель, активизируется и земельный оборот. Поэтому закрепление прав на землю с целью их юридической защиты в эти периоды
является приоритетным направлением в формировании системы
государственного земельного кадастра.
1.2. ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ ЗЕМЛИ
Объектом земельного кадастра в любом государстве является
его земельный фонд. В жизни современного государства и общества земля имеет важное значение как предел суверенитета государства, как основа жизнедеятельности народов, как природный
ресурс, как территориальный базис, как средство производства,
как составная часть единой глобальной экологической системы и
как элемент рыночных товарно-денежных отношений.
Понятие «земля» можно рассматривать в двух смыслах: в первом — имеется в виду планета Земля со всеми ее естественными
компонентами и характеристиками, во втором — только земная
поверхность. С точки зрения земельных отношений, землеустрой10
ства и земельного кадастра земля является важнейшей частью окружающей природной среды, характеризующейся определенными
природными (пространство, рельеф, почвы, растительность, в том
числе и леса, недра, воды и др.), социально-экономическими
(средство производства, ценность, престижность и др.) и производственными (предмет, орудие и средство труда, средство производства и др.) характеристиками.
Представление о земле, ее возможностях и функциях в процессе общественного развития постоянно уточнялось и обогащалось.
На этапе потребительского хозяйства это была лишь территория
обитания, которая располагала определенными природными ресурсами, обеспечивающими жизнь человека, затем были оценены
биологические свойства верхнего слоя земли — почвы, используя
которые можно производить гораздо больше продуктов, чем при
естественном процессе воспроизводства. Тогда же были открыты
возможности земли, связанные с использованием запасов руд и
минералов.
Так как земля определяет ограниченные пределы государственного территориального суверенитета России, то она выполняет
политическую функцию. Функции земли как территории государства, места жизни и деятельности его граждан предполагают целую систему особых правил и запретов при ее использовании. Законодательство считает землю особым объектом, основой жизни и
деятельности народов, проживающих на ее территории. Поэтому в
земельном праве большинства государств имеется система правовых норм, обеспечивающая эффективное использование земли:
нормативы отвода при строительстве дорог, нефтепроводов и других объектов; необходимость технико-экономического обоснования при выделении земель для несельскохозяйственных нужд; установление особых зон для мест расположения источников повышенной опасности (предприятия, испытательные полигоны); введение специальных мер по защите природных объектов от
негативного антропогенного воздействия (природные заповедники, заказники, памятники природы и др.).
Особая роль земли в законодательных актах может проявляться
по-разному. Как элемент материального мира она выступает в качестве объекта собственности и здесь попадает под действие норм,
налагаемых на любой объект собственности; как средство производства ее регулируют нормами, определяющими поведение хозяйствующих субъектов.
При выполнении функции ограниченного и пространственного базиса земля служит местом расположения несельскохозяйственных объектов земельных отношений (жилые здания, промышленные сооружения, аэродромы и т.д.).
Земельный участок, принадлежащий на праве собственности,
владения и пользования, также должен обеспечивать выполнение
социальных нужд и запросов субъектов земельных отношений,
И
Наука создает новые виды высокоурожайных растений и животных, что требует для получения большего количества продукции
больше биологической и минеральной энергии, компенсировать которую естественным путем природе удается не всегда. Поэтому необходим искусственный процесс восстановления и даже наращивания
плодородия за счет внесения в почву питательных веществ, использования активных питательных веществ, прогрессивных технологий
обработки. С экономической точки зрения этот процесс представляет собой инвестиции в повышение почвенного плодородия.
Рациональное сочетание естественных и искусственных производительных возможностей земли — важнейшее условие для повышения ее плодородия. Продуктивное состояние почвы, складывающееся на основе этих двух факторов, образует так называемое
экономическое плодородие.
Предметом труда земля становится тогда, когда в процессе обработки для растений создают необходимые условия роста и формирования полноценного урожая (вспашка, посев семян и т. д.), а
также поддерживают или увеличивают плодородие земель (путем
внесения минеральных и органических удобрений, микроэлементов и т. д.). Поэтому землю нельзя рассматривать только как природный дар; в современных условиях она фактически стала продуктом человеческой деятельности.
Уникальное свойство земли — ее способность к расширенному
воспроизводству плодородия при правильном использовании. Все
прочие средства производства, напротив, изнашиваются и со временем требуют замены.
Как элемент рыночных отношений земля выступает в форме
объектов недвижимости; субъекты земельных отношений могут
иметь на нее право собственности и другие вещные права. Их оценивают через систему специальных стоимостных характеристик
(земельный налог, арендная плата, нормативная, рыночная, залоговая цена и др.). В отличие от любой иной недвижимости (зданий, сооружений, дорог и др.) земля не может быть снесена или
перенесена. Разумеется, это не относится к почвенному покрову,
который снимают при переводе сельскохозяйственных угодий под
строительство, а затем используют для рекультивации малопродуктивных угодий.
Так как в разных климатических зонах плодородие земель неодинаково, а месторасположение участков также по-разному влияет на размер извлекаемых из них доходов, то в условиях рынка
земля приобретает свойство товара и способна участвовать как
объект недвижимости в различных рыночных операциях — купляпродажа, аренда, залог, дарение, наследование и т. д. От других
групп товаров землю отличают два существенных момента.
Первый момент — земельный участок нельзя переместить в
пространстве, переработать в другую продукцию, использовать без
остатка. Поэтому права земельного собственника объективно бо14
лее ограничены, нежели владельцев иных видов собственности, в
том числе и недвижимой. Кроме того, общество в целом остается
главным собственником территориально-земельного ресурса, делегирующим конкретным земельным собственникам, владельцам
и пользователям распределительные и иные функции в достаточно узких и открытых для изменения границах права пользования
земельной собственностью. Поэтому вся система рыночных операций с земельной собственностью ограничена, так как собственник владеет и распоряжается не конкретным земельным участком,
а только имеет право пользоваться им.
Второй момент — земля как товар является центральным, базовым объектом общественных интересов и отношений. Земельные
отношения — это регулятор всей совокупности общественных интересов, включая не только экономическую, но и социально-демографическую, политическую, экологическую и другие сферы
человеческой жизни.
Это обстоятельство вынуждает государство вводить целую систему особых правил и запретов по использованию земли. Если
возникнет государственная или общественная необходимость, то
земельный участок могут принудительно (и возмездно) изъять у
любого пользователя или принудительно выкупить у любого собственника. Государство вправе вмешиваться в деятельность лиц,
которые используют землю способами, ухудшающими земельный
участок, применяя различные принудительные санкции к землевладельцам и землепользователям.
Законом установлено строго целевое назначение использования земли. Так, участок, предоставленный для выращивания сельскохозяйственных культур, нельзя использовать под строительство жилых, производственных и иных зданий и сооружений. В
противном случае его могут изъять у собственника.
В земельном кадастре имеется специальный институт учета земель. Принципиально важно, что землю учитывают только государственные органы и за государственный счет, причем в натуральных показателях; тем самым истинные площади и ценность
земли фиксируются документально и защищены от искажений.
Система кадастрового учета построена так, что допустить какиелибо нарушения при использовании земель практически невозможно; учетные данные получают при проведении специальных
исследований (топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и др.).
Достоверность учета земель обеспечивает возможность последующей их объективной денежной оценки, обоснованность налогообложения землепользователей и собственников земельных участков, объективность применения санкций и расчета убытков за
причиненный ущерб.
Таким образом, в хозяйственном комплексе страны земля выступает как пространственный операционный базис (для несельс15
кохозяйственных отраслей), как предмет труда (для сельского хозяйства и добывающей промышленности), как средство труда и
средство производства (в сельском и лесном хозяйстве), как
объект недвижимости и как компонент природного комплекса.
Поэтому земля представляет собой продукт сложной системы переплетения природных (естественных), пространственных, экологических, экономических, социальных и технологических факторов. При использовании земли необходимо одновременно учитывать ее характеристики и условия ее применения.
По сравнению с другими средствами производства, используемыми человеком в процессе создания потребительских стоимостей, земля имеет ряд отличий. Так, она неперемещаема, невоспроизводима, ничем не заменима, пространственно ограничена, физически и морально не изнашивается, а при правильном использовании плодородие земли повышается. Земля имеет также и
другие характеристики, отличающие ее от прочих средств производства, — долговременное пользование, т. е. потенциал земли
полностью в течение одного производственного цикла не используется, хотя в процессе производства может уменьшаться; одновременное использование для различных целей, по-разному реагируя на различные виды и объемы улучшений. Но самое большое
влияние на использование земли по сравнению с другими средствами производства оказывают принятые в стране правовые, моральные и социально-этические нормы.
Первичный и основной объект всех кадастровых действий и
процедур — земельный участок. Все остальное — почвенный плодородный слой, растительность, полезные ископаемые, водоемы, здания, сооружения, элементы инженерного обустройства и т. д. — недвижимое имущество. Различие между земельным участком и иным
недвижимым имуществом заключается в том, что земля является
всеобщим условием жизни человека, созданным природой, чего
нельзя сказать о недвижимом имуществе, в основу создания которого положен труд человека. Единство земельного участка и недвижимого имущества, прочно связанного с ним, проявляется в процессе их совместного производственного использования. Поэтому в
мировой практике отношения по поводу использования земельных
участков регулируются земельным законодательством, а отношения
по поводу использования недвижимого имущества — гражданским.
Это важное обстоятельство нужно постоянно учитывать как при
разработке нормативных правовых актов в области земельных отношений, так и при создании системы земельного кадастра.
Земельный участок как первичное понятие — единый для всей
страны, поэтому он характеризуется определенным набором показателей: месторасположение, границы, площадь, стоимость, принадлежность и т.д. Когда же земельный участок рассматривают
совместно с прочно связанным с ним недвижимым имуществом,
число показателей резко возрастает за счет технических характе16
ристик недвижимого имущества, истории и экономики его использования и обустройства.
1.3. ЗНАЧЕНИЕ И МЕСТО ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА
Создание системы земельного кадастра требует больших затрат,
так как каждый земельный участок должен быть определен на местности, задокументирован, учтен и зарегистрирован. Дорогостоящими являются также работы и по описанию объектов недвижимого имущества, поэтому кадастровые системы многих стран создавались столетиями.
Так как земля занимает ключевые позиции среди всех других
компонентов природы, то государственный земельный кадастр —
государственный банк данных о земельных ресурсах и служит основой около 50 других государственных кадастров и реестров природных и антропогенных ресурсов, к которым относятся лесной и
водный кадастры, кадастры месторождений полезных ископаемых, животного и растительного мира и др. Это связано с тем, что
большинство природных и антропогенных ресурсов территориально привязано к конкретным земельным массивам. Кроме того,
качественные и количественные характеристики природных и антропогенных ресурсов (лес, вода, здания, сооружения, животный
и растительный мир и др.), возможности их использования во
многом зависят от характеристик земельных участков. Поэтому
государственный земельный кадастр (ГЗК) занимает особое место
в ряду государственных ведомственных тематических кадастров и
информационных потоков, учитывающих социально-экономические и технико-технологические условия (градостроительный,
водный, лесной, экологический и т. д.), учитывая следующие условия:
объектом ГЗК является весь земельный фонд государства независимо от его ведомственной принадлежности, форм собственности, целевого назначения и вида использования;
объектом ГЗК является особая форма средства производства и
недвижимости — земля, так как она неперемещаема в пространства, неоднородна, не ухудшает свои производственные свойства
и т. д.;
ГЗК в соответствии с законодательством формирует земельнокадастровые объекты и ведет государственный кадастровый учет
на эти объекты и права на них по единой общегосударственной
системе. Под первичным учетным кадастровым объектом понимают земельный участок с его подземным и надземным пространством, включая иные объекты недвижимости, прочно связанные с
участком. Последний должен иметь юридически описанные и
Удостоверенные границы, площадь, месторасположение, правовой
17
режим, кадастровый номер, назначение, использование и другие
характеристики;
ГЗК обеспечивает административную и территориальную целостность, адресную регистрацию и учет конкретных объектов и
субъектов земельных отношений, а также учет текущих изменений, происходящих с ними;
ГЗК — единственный из 14 кадастров, связанных с недвижимостью, имеющий вертикальную государственную организационную
структуру с подразделениями в административных районах и городах (2318 подразделений в России), информационно охватывая
всю территорию страны;
ГЗК является единственным условием правового обеспечения
доказательства существования конкретного объекта и права на
него. Факт возникновения, существования или прекращения
объекта или права на него, занесенный в ГЗК, в дальнейшем можно оспорить только в судебном порядке;
ГЗК регулирует в законодательном порядке земельные отношения между собственниками и пользователями на земельные участки и прочно связанные с ними иные объекты недвижимости, а также и с государственными органами, включая систему Росземкадастра, возникающие в процессе признания и удостоверения государством факта существования и прекращения существования
объектов земельного кадастра;
ГЗК определяет пространственное положение земельных участков и всех прочих объектов недвижимости, что особенно важно
для застроенных территорий;
ГЗК объединяет разнородную по структуре и составу ведомственную информацию и обеспечивает ей территориальную привязку;
ГЗК согласно федеральному законодательству обеспечивает
взаимодействие между держателями кадастровой информации и
ее пользователями (органами государственной власти и местного
самоуправления, юридическими и физическими лицами), а также
порядок ее предоставления;
данные ГЗК необходимы при государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним, решении земельных споров, изъятии и предоставлении земель, оценке земель,
определении размера платы за землю, налогообложении земли и
объектов недвижимости, планировании использования (зонировании) земель, проведении землеустройства, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель, принятии управленческих и иных решений, защите прав юридических лиц и граждан на землю, признании государством факта существования или прекращения существования объекта учета,
информационном обеспечении гражданского оборота земли и др.
Использование данных государственного земельного кадастра
способствует улучшению управления финансовыми активами; пе18
редаче объектов недвижимости в собственность; получению кредитов; улучшению экологической, экономической, демографической и социальной ситуации; управлению развитием территорий;
планированию и организации различных мероприятий по улучшению использования земельного фонда; оценке воздействия на
окружающую среду; проведению сделок с недвижимостью и формированию земельного оборота; обеспечению контроля за достоверностью статистических данных; проведению территориальнопространственного планирования; формированию рынка ценных
бумаг; информированию населения; определению месторасположения объектов недвижимости; эффективному использованию и
охране земельных участков и др.
Широкий спектр задач, решаемых системой земельного кадастра в Российской Федерации, сложность правовой и экономической ситуации в стране повлияли на многогранность содержания
понятия «земельный кадастр».
Исходя из большого объема информации и сложности задач,
решаемых земельным кадастром, его целесообразно трактовать
как науку, как систему документов и сведений и как систему организационно-управленческих действий и мероприятий
Как наука земельный кадастр изучает общие свойства, принципы, закономерности формирования и функционирования единой
государственной информационной системы о земельном фонде
страны как объекте земельно-правовых и имущественных отношений, пространственном базисе, всеобщем средстве производства и
природном ресурсе.
Как систему документов и сведений земельный кадастр можно
трактовать как совокупность земельно-кадастровых документов,
материалов и информации о правовом режиме земельного фонда,
его распределении по категориям земельного фонда, объектам и
субъектам земельных отношений, держателям прав, о видах
пользования, количестве, качестве и экономической ценности земель, их территориальном расположении.
Как систему организационно-управленческих действий и мероприятий земельный кадастр можно представить как совокупность конкретных земельно-кадастровых мероприятий, действий
и работ по регистрации, учету и оценке земельных участков и территориальных зон, их собственников, владельцев и пользователей.
До 90-х годов XX в. государственный земельный кадастр Российской Федерации содержал систему необходимых сведений и
документов о количестве и правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам; категориям земель; качественной характеристике и ценности земель. В настоящее время система ГЗК состоит
из следующих основных разделов: специальная регистрация землевладений, землепользовании и участков собственности, государственный кадастровый учет, количественный и качественный
19
учет земельного фонда, государственная кадастровая оценка земель, состоящая из кадастровой оценки земель, включающей бонитировку почв, а также стоимостной оценки земельных участков
и других объектов недвижимого имущества.
При этом произошло разграничение понятий «государственный земельный кадастр», «государственный учет объектов недвижимости», «формирование и ведение государственного земельного кадастра». С учетом такого разграничения государственный земельный кадастр понимают как общегосударственный информационный фонд, содержащий актуальные и
ретроспективные необходимые и достоверные сведения о природном, хозяйственном и правовом положении земель в Российской Федерации, месторасположении и размерах земельных
участков и прочно связанной с ними недвижимости, их качественных и оценочных характеристиках для фискальных целей,
правовом режиме землевладения и землепользования, владельцах земельных участков, а также иных сведений о земле, необходимых для общественного регулирования земельных отношений и правоотношений.
Все кадастры государств мира имеют индивидуальные особенности, обусловленные в основном установленной системой земельных отношений в странах, их историческими традициями, а
также экономическим положением; поэтому в мире не существует
двух одинаковых кадастров.
Современный государственный земельный кадастр России
формируют с учетом следующих особенностей:
отсутствие стабильности в содержании и порядке ведения кадастра на протяжении XX в.;
необходимость охвата огромной территории по площади и по
многообразию пространственных экологических, природных и
других характеристик земель;
отсутствие стабильности в экономической и финансовой политике государства;
недостаточная правовая обеспеченность ведения ГЗК;
жесткая политическая и ведомственная борьба за право распоряжения информацией о земле и иной недвижимости;
отсутствие у значительной части населения желания юридически закрепить права на принадлежащие им земельные участки;
большое влияние социальных факторов;
огромное по масштабам перераспределение земельной собственности в стране, что влечет за собой формирование больших
объемов исходной информации.
Совершенствование земельного кадастра требует совершенствования ведения комплекса работ, формирующих организацию
и технологию получения, обработки и хранения информации.
Ведение государственного земельного кадастра осуществляет
Федеральная служба земельного кадастра Российской Федерации
20
и ее территориальные органы на местах в тесном взаимодействии
с иными органами управления и юридическими лицами, которые
формируют и учитывают неразрывно связанные с землей объекты
недвижимости (здания, сооружения, дороги, многолетние насаждения и др.).
Для информационного обеспечения государственного земельного кадастра проводят топографо-геодезические, картографические, землеустроительные, оценочные, почвенные, геолого-геоморфологические и иные обследования и изыскания. При этом
ведение ГЗК заключается в последовательном сборе, обработке,
учете, хранении и предоставлении сведений, проводимых по единой методике на всей территории Российской Федерации с соблюдением принципов единства и совместимости с другими государственными кадастрами. Для этого принципы, методы и технология ведения кадастров, а также кадастровая документация и
присвоение кадастровых номеров унифицированы.
Данные государственного земельного кадастра имеют правовой
статус и обязательны при ведении единого реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним при государственной регистрации прав на объекты недвижимости и сделок с ними. Сведения
государственного земельного кадастра доступны, платны, предоставляют их в виде выписок из форм государственного земельного
кадастрового учета и копий земельно-кадастровых карт (планов).
Систему государственного земельного кадастра создают поэтапно с учетом результатов фактически проведенных работ, разработки нормативной правовой базы, программно-технического и
кадрового оснащения кадастровой службой, финансового обеспечения работ, потребностей страны, регионов, муниципальных образований в кадастровой информации и других факторов.
Огромная территория РФ и вытекающие из этого региональные
различия в традициях целевого назначения и использования земель,
уклада жизни народов, а также тот факт, что установление земельных
отношений в соответствии с Конституцией РФ отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, приведет к тому, что в ряде регионов возникнет потребность во включении в состав земельного кадастра региональной и муниципальной информации. Расходы на формирование и содержание ГЗК можно определить в соответствии со
следующими положениями:
федеральные органы определяют минимальный состав сведений
государственного земельного кадастра (обязательный для всех регионов), финансирование которого возлагают на федеральные органы;
субъект Федерации может, не меняя содержания установленных минимальных сведений, расширить состав и содержание сведений государственного земельного кадастра для своей территории одновременно с собственным финансированием расходов на
их сбор и обновление не только для кадастра субъекта, но и для
подчиненных ему кадастров муниципальных образований;
21
органы муниципального самоуправления могут собирать дополнительные сведения с компенсацией затрат на сбор и обновление таких сведений.
Принципиально важный аспект современной концепции создания ГЗК — необходимость обеспечения межведомственного
взаимодействия, определяемого основами действующего законодательства, регулирующего земельные отношения, государственный кадастровый учет и регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом органы, осуществляющие ведение
государственного земельного кадастра, организуют информационное и технологическое взаимодействие с органами по регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним, налоговыми органами, а также органами, ведущими технический или иной ведомственный учет объектов недвижимости и территориальных зон.
Такое взаимодействие обеспечивается общей картографической
основой и единой кадастровой нумерацией объектов, а также согласованными регламентами и форматами обмена данными.
Контрольные вопросы и задания
1. Дайте определение государственного земельного кадастра (ГЗК). 2. Каково
содержание ГЗК? 3. Дайте понятие земли как объекта ГЗК. 4. Расскажите об основных функциях земли. 5. В чем заключается функция земли как природного ресурса? 6. Дайте понятие плодородия земель. 7. Каковы функции земли как элемента рыночных отношений? 8. Раскройте содержание понятия «земельный участок как основной объект ГЗК». 9. Каковы место и значение ГЗК в системе ведомственных кадастров? 10. Раскройте содержание понятия «земельный кадастр». 11.
Расскажите об особенностях формирования современного земельного кадастра в
России.
Глава
2
НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ФОРМИРОВАНИЯ
И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА
2.1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Одна из составляющих правовой системы государства — земельное право, призванное регулировать земельные общественные отношения с целью обеспечения наиболее рационального
пользования и охраны земель, а также защищать разнообразные
права и интересы собственников земли и землепользователей,
землевладельцев, арендаторов земельных участков и обладателей
сервитутов.
В общем виде земельные отношения можно охарактеризовать
как систему социально-экономических связей по владению,
пользованию и распоряжению землей, включая ее куплю-продажу, сдачу в аренду, организацию использования и т. д. Выделение
земельных отношений в отдельную сферу является объективным
историческим процессом, обусловленным особым значением земли, ее функциональным многообразием и ограниченностью как
природного ресурса.
Земельные отношения связаны со множеством социальных,
экономических, экологических, историко-культурных, психологических и других факторов, которые имеют сложную структуру,
различные циклы развития, достаточно развитый механизм воздействия на процесс распределения, использования и охраны земельных ресурсов.
В результате исторического развития складывается определенная иерархия субъектов земельных отношений, к которым относятся физические лица (индивидуумы), их отдельные сообщества
(например, общины), предприятия, организации (юридические
лица). Государство объединяет, представляет и защищает их интересы, многообразные и часто противоречивые.
Субъектами земельных правоотношений являются все участники
этих отношений, наделенные земельными правами и обязанностями, предусмотренными земельным законодательством.
Круг субъектов земельных правоотношений неоднократно изменялся. С ликвидацией монополии государственной собственности на землю, введением новых форм землепользования число
этих субъектов значительно возросло. Так, сама Российская Феде-
23
рация как государство, 89 субъектов Федерации, города федерального значения, автономные области и автономные округа также
стали субъектами правоотношений государственной собственности на землю. Административные районы города, поселки городского типа, сельские поселения выступают как субъекты муниципальной собственности на землю, находящуюся в пределах их границ. Все иные субъекты земельных правоотношений (органы государственной власти и местного самоуправления, граждане и
юридические лица) выступают участниками таких форм земельных отношений, как управление и пользование землями, охрана
земельных прав, а граждане и юридические лица, кроме того, могут также быть субъектами правоотношений в сфере частной и общей (долевой и совместной) собственности на землю.
Объект земельных отношений — это юридически однородный и
пространственно ограниченный на местности земельный массив,
по поводу которого возникают земельные отношения и конкретные виды управленческой деятельности. Это может быть весь земельный фонд страны (ведение государственного мониторинга земель и государственного земельного кадастра), земля в пределах
определенных административно-территориальных границ (землеустройство, предоставление и изъятие земель, планировка земель
поселения и т. д.), отдельный земельный участок (землеустройство, кадастровая оценка и т. д.).
Помимо земельных участков и прав на них к объектам земельных отношений относятся также прочно связанные с ними объекты
недвижимости (водоемы, лес, многолетние насаждения, здания,
строения, сооружения и др.), перемещение которых невозможно
без нанесения несоизмеримого ущерба их назначению и состоянию. Поэтому эти объекты находятся вместе с земельными участками в неразделенном обороте, если иное не предусмотрено законом.
Важнейший аспект земельных отношений — юридическое
обеспечение прав на землю, включая собственность, владение,
пользование, распоряжение земельными участками.
Формы собственности на землю и реализующие их организационно-политические и правовые механизмы в значительной
мере влияют на развитие экономики страны, регионов и муниципальных образований. В зависимости от того, насколько эффективно субъекты земельных отношений реализуют свои права на
землю, формируется земельная политика каждого конкретного
периода. С 90-х годов XX века в России существуют различные
формы земельной собственности — частная (единоличная, индивидуальная) и общая (совместная), государственная и муниципальная. Различны также формы пользования землей (срочное,
бессрочное) и владения ею (бессрочное, пожизненное наследуемое и т. д.).
Большое значение имеет и другая составная часть земельных
отношений — управление земельными ресурсами, методы ведения
24
которого в основном определяются господствующими формами
собственности на землю и характеризуются системой политических, социально-экономических, правовых и организационно-административных мер, направленных на эффективное использование земельных ресурсов в интересах общества в целом. Основные
из этих методов — землеустройство, государственный земельный
кадастр и мониторинг земель, а также контроль за использованием и охраной земель.
Земельные отношения включают также экономическую составляющую, регуляторами которой являются земельный налог, арендная плата за землю, рыночная и залоговая цена земли, компенсационные платежи при изъятии земель и компенсационные выплаты при их консервации, платежи за повышение качества земли,
штрафные платежи за экологический ущерб, налоговые обложения при гражданском земельном обороте, платежи за право аренды и т. д.
Экономический механизм регулирования земельных отношений должен обеспечивать относительно равные стартовые возможности для ведения производства собственниками и всеми землепользователями, эффективное использование земельной ренты,
равноправие различных форм землепользования, стимулирование
рационального размещения и специализации производства, экологическую защиту и т. д.
Важный аспект развития земельных отношений — обеспечение
социальной устойчивости в обществе, включая социально справедливое распределение земель, закрепление прав на них. Однако
после проведения земельной реформы в стране из-за появления
большого числа новых собственников, владельцев и пользователей земли, вторичного перераспределения земельных и имущественных паев, их концентрации в относительно, крупных хозяйствах развитие земельных отношений усложнилось.
Так как земля в жизни общества выполняет множество функций, то земельное законодательство должно регулировать их отношения. В первом случае землю рассматривают как объект хозяйствования, т. е. основу сельскохозяйственного, лесохозяйственного
и иного производства, во втором — как место и условие жизнеобитания человека, в третьем — как территорию государства, т. е. пространственный предел государственной власти и так далее.
Правовое обеспечение развития земельных отношений в России
с 90-х годов XX в. осуществлялось по следующим направлениям:
развитие законодательства, регулирующего отношения собственности на землю и другую недвижимость;
обеспечение государственных гарантий конституционных прав
граждан на землю;
принятие законодательных актов, регулирующих правовой механизм эффективного управления землей и другой недвижимостью, создание рыночной инфраструктуры;
25
развитие законодательства, регулирующего оборот земли и другой недвижимости;
правовое обеспечение рационального использования и охраны
земель как в сельскохозяйственной, так и в несельскохозяйственной сфере и т. д.
При этом была сохранена определенная преемственность в регулировании земельных отношений по тем направлениям, которые не противоречили целям и задачам социально-экономических
реформ в России.
Классификация целей возникновения и содержания общественных земельных отношений может быть следующей:
отношения, возникающие по поводу собственности, вещных и
иных прав на землю (отношения по владению, пользованию и
распоряжению земельными участками гражданами и юридическими лицами);
управленческие отношения, возникающие и реализующиеся в
рамках управленческих действий и мероприятий (государственный земельный контроль, земельный кадастр, землеустройство,
мониторинг земель) и подразделяющиеся в зависимости от уровня
(федеральный, региональный, местный, локальный), форм собственности и видов управленческой деятельности на различные
виды и подвиды;
отношения в сфере землепользования, определяющие порядок
предоставления земельного участка, его целевого назначения, содержание основных прав и обязанностей субъектов земельных отношений, порядок внесения платы за пользование землей, основания возникновения и прекращения права землепользования и
т.д.;
договорные отношения, возникающие и реализующиеся в процессе совершения сделок с земельными участками (купля-продажа, дарение, аренда, рента, договор пожизненного содержания и
ДР);
земельно-процессуальные отношения, возникающие при осуществлении землеустроительного, земельно-кадастрового и мониторингового процессов;
организационно-охранительные отношения, возникающие в
процессе непосредственного использования земель и проведения
мероприятий по их защите и восстановлению почвенного плодородия (рекультивация и консервация нарушенных деградированных сельскохозяйственных угодий), а также возникающие в результате неправомерного поведения субъектов земельных отношений, нарушения правопорядка или законных прав и интересов
собственников или пользователей земли, установленных законом;
отношения, возникающие в сфере применения мер юридической ответственности за совершенные земельные правонарушения.
Вместе с тем одной из острейших проблем, стоящих перед государством, является проблема дальнейшего развития земельного
26
законодательства, учитывающего сложившиеся и вновь складывающиеся общественные отношения, связанные с землей, так как
без создания полноценной нормативно-правовой базы дальнейшее развитие земельных отношений невозможно.
Источники земельного права — это совокупность нормативноправовых актов, содержащих нормы, регулирующие земельные
общественные отношения. Эти акты выражены в форме федеральных конституционных (Конституция РФ, «О Конституционном
Суде РФ») и федеральных законов («О плате за землю», «О государственном земельном кадастре»), подзаконных актов (постановления Правительства РФ и утверждаемые им положения или правила), указов Президента РФ, ведомственных (отраслевых) нормативных актов (положения, инструкции, приказы и т. д.), договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами
о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами, международных договоров по эксплуатации и охране земель.
Как и любое другое, земельное законодательство должно быть
стабильным, но в то же время адекватно и своевременно реагировать на происходящие изменения в земельной политике государства, формируя соответствующие правовые нормы.
Так, за 70 лет в России было принято три Земельных кодекса:
1922 г., 1970 г. и 1991г.
Устойчивость первых двух Земельных кодексов базировалась
на государственной собственности на землю и вторичной монополии на ее владение колхозами и совхозами, которым земля передавалась в бесплатное и бессрочное пользование, закрепляемое
специальными актами. До земельной реформы 90-х годов основой
нормативно-правовой базы ГЗК являлось постановление Совета
Министров СССР «О порядке ведения государственного земельного кадастра» от 10 июня 1997 г.
В развитии общественных отношений в РФ большое значение
в период 1991—2002 гг. имело реформирование земельных отношений, обеспечивающее условия для реализации принципов социальной справедливости для всех участников земельных отношений, преемственности в учете сложившихся социальных и экономических условий страны, формирования оборота земли. Поэтому
при решении современных проблем российского землепользования было необходимо учитывать условия реальной российской земельной ситуации, возможность создания рыночных отношений
между субъектами земельных отношений.
Любая форма в общем виде — это преобразование, изменение,
переустройство какой-либо стороны общественной жизни (порядков, институтов, учреждений), не уничтожающее основ существующей экономико-социальной структуры. Поэтому современную
земельную реформу в России следует рассматривать как процесс
27
I Юридических лиц | | Физических лиц
Рис. 2.1. Формы собственности на землю в России накануне реформы
целенаправленного поэтапного изменения системы земельных отношений и структуры землепользования в стране. Эти изменения
включают в себя преобразование институтов земельной собственности, владения и пользования землей, перераспределение земли,
формирование экономического механизма регулирования земельных отношений, разработку и овладение прогрессивными методами государственного управления земельными ресурсами, включая
мониторинг и кадастр земель, землеустройство, охрану земель и
др.
Российская земельная реформа была призвана:
осуществить переход к многообразию форм собственности на
землю, владения и пользования ею;
обеспечить социально справедливое и экономически обоснованное перераспределение земель;
создать равные экономические условия для всех форм хозяйствования;
сформулировать экономический механизм регулирования земельных отношений и стимулирования рационального использования и охраны земель;
остановить процессы деградации земли и других природных
ресурсов, связанных с нею, обеспечить их восстановление.
Накануне реформы в России существовала только государственная собственность на землю, а также право пользования и
аренды земли юридическими и физическими лицами (рис. 2.1).
Реализация современной земельной реформы, начавшейся в
России, мешали политические и идеологические стереотипы, а
также наличие социальных групп населения, материальные интересы которых неизбежно ущемлялись проводимыми мероприятиями по перераспределению земель.
28
2.2. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В ПЕРИОД 1990—1992 ГГ.
Реформировать земельные отношения в России начали в конце
80-х годов XX в. с одновременной перестройкой отношений собственности на землю, так как государство отказалось от своей монопольной собственности на землю. Приватизация земли и другой собственности происходила не всегда последовательно, что
вызывало путаницу и ошибки в процессе формирования, особенно при получении крестьянами права собственности на имущество сельскохозяйственных предприятий и земельные участки.
Было выпущено много противоречивых нормативных актов, в которых трудно было разобраться как специалистам, так и непосредственным участникам земельных отношений. Кроме того, информации для собственников земли было недостаточно, в результате
чего в реальной практике совершали много ошибок.
Изменения форм собственности на землю в результате проведения реформы коснулись в основном государственной собственности на землю. Помимо нее в России появились права пожизненного
наследуемого владения и частной собственности на земельные участки. Кроме того, из государственной земельной собственности в
ходе земельной реформы была выделена муниципальная земельная
собственность, а государственная земельная собственность была
разделена на федеральную собственность и собственность субъекта
федерации.
Преобразование земельных отношений затронули и перераспределение земельного фонда. Накануне реформы земельный фонд
страны был разделен на шесть категорий земель. Произошедшее в
ходе реформы перераспределение земель коснулось в основном
земель сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности и транспорта (рис. 2.2). Эти изменения заключались в
выделении земель особо охраняемых территорий в отдельную категорию, а также земель поселений.
Изменения также коснулись третьей категории (земли, промышленности и иного назначения), так как сформировались категории земель отраслей, которые ранее не выделялись: информатики, космического обеспечения и пр.
В 2001 г. с принятием Земельного кодекса РФ произошло очередное перераспределение земельного фонда страны.
В апреле 1990 г. Указом Президиума Верховного Совета
РСФСР был изменен порядок землепользования в сельских поселениях. Из земель существующих землепользовании были выделены земельные участки для передачи сельским и поселковым органам управления в целях последующего обеспечения сельских жителей землей для индивидуального жилищного строительства, веДения
личного
подсобного
хозяйства,
огородничества,
сенокошения и пастьбы скота, формирования крестьянских хо29
зяйств. Было разрешено также арендовать эти земельные участки. Полномочия по распоряжению этими землями перешли от
сельскохозяйственных предприятий к сельским и поселковым
органам местного самоуправления, которым было передано около 34,5 млн га земель, в том числе: 22,7 млн га сельскохозяйственных угодий (66%), из них 4,4 млн га пашни; 3,4 млн га, занятых
приусадебными участками (10%); 8,4 млн га, занятых улицами,
парками, лесами, водоемами и прочими землями общего пользования (24 %).
Переданные сельскохозяйственные угодья были распределены
следующим образом: 2,4 млн га — для ведения личного подсобного хозяйства (11%), из них 2,3 млн га — местным жителям;
16,5 млн га (73 %) —для огородничества, сенокошения и пастьбы
скота; 3,1 млн га (14 % ) — передано в аренду сельскохозяйственным предприятиям; 0,7 млн га (2 %) сельскохозяйственных угодий
осталось невостребованными. Одновременно остались неудовлетворенными заявки граждан на земельные участки общей площадью 0,8 млн га.
В конце 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял Законы «О
крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О земельной реформе» и
«О социальном развитии села». Так, Законом от 21 декабря 1990 г.
«О социальном развитии села» установлено, что экономическая
деятельность сельского населения осуществляется на основе мно-
30
гообразия форм собственности и развития всех форм хозяйствования, проведения земельной реформы, предоставления права выкупа или передачи в собственность трудовым коллективам из бывших колхозов и совхозов с правом получения земельного надела и
соответствующей части основных производственных фондов для
создания крестьянского (фермерского) хозяйства.
Законом от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» также
было определено, что каждый член коллектива при выходе из него
с целью организации крестьянского хозяйства имеет право получить свою долю в виде земельного участка. Этот Закон впервые
определил, что проведение земельной реформы вместе с другими
государственными органами осуществляет вновь созданный Государственный комитет РСФСР по земельной реформе. В соответствии с этим законом земельную реформу проводили поэтапно.
На первом этапе было проведено закрепление за местными Советами народных депутатов прав по распоряжению землей. Одновременно уточняли административные границы, выявляли потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формировали специальный фонд земель для их последующего перераспределения, устанавливали ставки земельного налога и
цены на землю. На втором этапе местные Советы и органы Госкомзема РСФСР осуществляли передачу и закрепление земель в
собственность, пользование (в том числе и в аренду), владение
гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям в соответствии с законодательством РСФСР.
Законом РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» было установлено, что член колхоза (работник совхоза) имел право выйти из его состава и создать крестьянское хозяйство без согласия трудового коллектива или администрации предприятия. Кроме того, этот Закон определил права собственников земельных долей (паев), которые теперь можно было
сдать в аренду, продавать другим членам хозяйства в случае выхода работника на пенсию, передать по наследству. Однако площадь
Участка, выделяемого в счет земельной доли, часто не могла обеспечить нормального ведения сельского хозяйства, поэтому гражданам, выделившимся для ведения самостоятельного хозяйства,
было разрешено увеличить свой пай за счет аренды или покупки
земель.
Второй (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР в
Декабре 1990 г. принял постановление «О программе возрождения
Российской деревни и развития агропромышленного комплекса»
и внес соответствующие поправки в статьи 11 и 12 Конституции
ИФср
ср.
В России впервые после конца 20-х годов XX в. была провозгШена частная собственность на земельные участки, используес bie для сельскохозяйственного производства (земли фермеров,
Доводов, находящиеся под личными подсобными хозяйствами,
31
индивидуальным жилищным строительством, животноводческими
кооперативами, а также находящиеся в колхозно-кооперативной и
коллективно-долевой собственности). Другим категориям граждан и
юридических лиц право частной собственности на землю предоставлено не было. Был также введен мораторий на куплю-продажу земли
(от 5 до 10 лет), запрещено сдавать землю в залог, дарить, менять и
совершать другие операции по обороту земли. Таким образом, земельные отношения в этот период были направлены на формирование многообразия форм хозяйствования и собственности.
4 января 1991 г. вышло Постановление Совета Министров
РСФСР «О поддержке развития крестьянских (фермерских) хозяйств, их ассоциаций, союзов и кооперативов», в котором Госкомзему РСФСР и другим органам было поручено до 1 июля
1991 г. сформировать земельный фонд для ведения крестьянских
(фермерских) хозяйств, разработать перечень убыточных и низкорентабельных хозяйств и условия выхода из сельскохозяйственных предприятий их работников. Этим постановлением был определен также перечень мероприятий по экономической, техникотехнологической и социальной поддержке крестьян (фермеров), в
том числе и семьям, переселяющимся в сельскую местность.
Постановление Совета Министров от 18 января 1991 г. «О республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР» утвердило конкретные предложения и меро-приятия
по организационному, правовому и инструктивно-методическому,
землеустроительному, информационному, научно-методическому,
кадровому, материально-техническому и финансовому обеспечению
земельной реформы. В частности, Госкомзему и Минсельхозпроду
РСФСР совместно с Россельхозакадемией было поручено разработать научные основы платного землевладения и землепользования,
экономического стимулирования рационального использования земель, научные основы, содержание и методы ведения земельного кадастра и землеустройства в условиях многообразия форм землевладения и землепользования, формы документации и т. д.
Этой Программой было также намечено создать на базе Московского института инженеров землеустройства Государственный
университет по землеустройству, что было осуществлено 8 марта
1992 г. Кроме того, было намечено открытие землеустроительных
факультетов в ряде сельскохозяйственных вузов страны.
Для выполнения этой Программы 20 января 1991 г. Советом
Министров РСФСР было утверждено временное Положение о порядке формирования фондов перераспределения земель, в которые передавалась часть земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно используемых, а также выбывшие из
оборота или переведенные в менее ценные угодья. Кроме того,
Положением были установлены критерии, по которым земельные
участки могли быть отнесены к этим категориям. Одним из таких
критериев был размер кадастровой оценки участка.
32
Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15 марта 1991 г. «О дополнительных мерах
по ускорению проведения земельной реформы РСФСР» в целях наращивания производства сельскохозяйственной продукции на весенний период 1991 г. было предоставлено право исполнительным
комитетам и президиумам местных Советов народных депутатов
принимать решения об изъятии земельных участков и предоставлении их гражданам или их коллективам для создания крестьянских
(фермерских) хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства с последующим утверждением этих решений на сессиях Советов народных депутатов. В
целях удовлетворения указанных потребностей в земельных участках
разрешалось изымать у землепользователей без их согласия неиспользуемые земли, а при необходимости —до 10 % площади закрепленных за ними сельскохозяйственных угодий.
25 апреля 1991 г. был утвержден Земельный кодекс РСФСР,
которым были введены многие равноправные формы собственности, владения и пользования земельными участками, введена плата на землю в форме земельного налога и арендной платы, установлено обязательное использование данных ГЗК при исчислении платежей на землю, определены общие понятия государственного земельного кадастра, его содержание и методы
создания. Ведение ГЗК было поручено Комитету Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству.
В соответствии со статьей 96 Земельного кодекса РСФСР часть
специального фонда земель, не предоставленная в собственность,
владение, пользование и аренду, объявлялась землями запаса, находящимися в ведении сельских, поселковых, городских, районных Советов народных депутатов. При этом часть земель сельскохозяйственного предприятия, не закрепленная в коллективно-долевую собственность, оставалась в государственной собственности
и передавалась этому предприятию на праве бессрочного (постоянного) пользования с ограничением в натуре (на местности) и не
переходила в состав специального фонда земель.
Таким образом, на начальном этапе проведения земельной реформы (1990—1991 гг.) был сформирован специальный земельный
фонд для наделения земельными участками граждан в целях организации крестьянских хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства, который
включал земли, не предоставленные в собственность, владение,
пользование и аренду, а также выявленные и включенные в земельный запас земли колхозов, совхозов и других землепользователей, используемые нерационально. Фактически эти земли изымал Совет народных депутатов без согласия землепользователей и
землевладельцев. Государственные земли передавались не единовременно, а по мере поступления заявлений от граждан на создание крестьянских хозяйств, ведение личного подсобного хозяй-
33
ства, садоводства, огородничества и для других сельскохозяйственных целей. Одновременно существующие колхозы и совхозы
продолжали использовать земли, включенные в специальный земельный фонд перераспределения земель, в котором к 1992 г. находилось 7 млн га сельскохозяйственных угодий. Поэтому в состав
земель запаса была передана только та часть земель фонда перераспределения, которую прежние владельцы и пользователи не
использовали.
Проведенная работа позволила начать процесс преобразования
социально-экономических отношений в агропромышленном комплексе, создать к 1 июня 1991 г. более 4 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, имеющих около 1 млн сельскохозяйственных
угодий, 5 тыс. малых сельскохозяйственных кооперативов. Началось преобразование колхозов и совхозов в акционерные общества
и ассоциации малых товаропроизводителей.
Вместе с тем в ходе реформирования госсобственности на землю во многих регионах выявили серьезные недостатки и нерешенные проблемы. Поэтому Совет Министров РСФСР 14 июля
1991 г. принял Постановление «О дополнительных мерах по развитию крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов в РСФСР», в котором было определено, что
размер земельного участка, выделяемого крестьянскому (фермерскому) хозяйству, устанавливают с учетом качества, месторасположения и кадастровой оценки участка.
Для юридического закрепления создаваемых землевладений и
землепользовании Постановлением Совета Министров РСФСР от
17 сентября 1991 г. были утверждены формы Государственного
акта, удостоверяющего права собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования, которые были разными для граждан и для предприятий,
учреждений, организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств.
Платность использования земли была введена в России Законом РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю», определившим
следующие формы платы за землю: земельный налог, арендная
плата и нормативная цена земли. Конкретные платежи за землю
были практически расчетными и не основывались на данных земельного рынка, поскольку он в то время находился еще в зачаточном состоянии. С последующим развитием рынка недвижимости стало возможным определение объективной рыночной стоимости земельных участков и начисления на них более справедливых налогов на основе данных земельного кадастра.
В декабре 1991 г. в соответствии с президентским Указом «О
неотложных мерах по осуществлению земельной реформы
РСФСР» и Постановлением Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» коллективы колхозов и совхозов должны были по своему усмотрению принять решение о переходе к
частной, коллективно-долевой и другим формам собственности.
34
При этом разрешалась продажа земли для ведения гражданами крестьянского (фермерского) хозяйства. Это Постановление содержало исчерпывающий перечень способов распоряжения земельными
и и мущественными паями. Так, на сумму пая можно было получить
землю и средства производства с целью создания крестьянского хозяйства, частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию, торговле и других предприятий. Пай можно было внести
Б уставный капитал товарищества, акционерного общества, передать в кооператив. Продажу земли по-прежнему разрешали лишь
другим работникам хозяйства или самому хозяйству.
Больше половины работников хозяйств, пенсионеров этих хозяйств и работники социальной сферы (всего 12 млн сельских жителей) получили в частную собственность 108 млн га сельскохозяйственных угодий России. Однако большинство новых собственников земли не могли реализовать свои права, так как не
были созданы реальные экономические и производственные отношения, способствующие появлению мотиваций к труду и заинтересованности в саморазвитии.
Организационно-правовыми формами вновь создаваемых коммерческих сельскохозяйственных предприятий стали:
1. Хозяйственное товарищество, представляющее собой коммерческую организацию (предприятие) с разделенным на доли
(вклады учреждений) уставным (складочным) капиталом, создаваемое в форме полного товарищества либо товарищества на вере.
2. Хозяйственные общества: с ограниченной ответственностью;
с дополнительной ответственностью. Они различаются объемом
ответственности по обязательствам общества.
3. Акционерные общества закрытого и открытого типа (АОЗТ и
АООТ) — коммерческие организации с участием граждан и юридических лиц, уставные капиталы которых были разделены на определенное число акций.
Большинство бывших совхозов были реорганизованы в акционерные общества.
Кроме перечисленных организационно-правовых форм широкое распространение получили сельскохозяйственные производственные кооперативы, которых к середине 1990 г. насчитывалось
более 2 тыс. В то же время сохранили прежнюю хозяйственноправовую форму более 6 тыс. колхозов и 3,5 тыс. совхозов.
В общей сложности, по данным Роскомзема, за сельскохозяйственными предприятиями значилось более 17 млн га сельскохозяйственных угодий, в том числе за хозяйственными товариществами и обществами — 54,8 млн га, производственными кооперавами ~~ 80,8 млн га, государственными и муниципальными
Редприятиями
— 14,3 млн га и прочими сельскохозяйственными
и
Р е д п р и я т и я м и _ 7 9 м л н га.
Поэтому в январе — феврале 1992 г. было принято несколько
Ст
Рукций и рекомендаций о порядке приватизации земли и ре35
организации колхозов и совхозов. Эти документы создали благоприятные предпосылки для формирования новых форм собственности и хозяйствования на земле. Земельная реформа должна
была создать условия для справедливого распределения земель,
равноправного развития коллективных, индивидуальных и других
форм использования земли, в том числе и в сельскохозяйственном
производстве. Для этого в первую очередь надо было установить
стоимостные характеристики земельных участков, которые и
были определены в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 февраля 1992 г. «Об утверждении Порядка определения ставок земельного налога и нормативной цены земли и Порядка централизации средств от платы за
землю на специальный бюджетный счет Российской Федерации и
их использование».
Следующим значительным шагом в развитии земельного законодательства было внесение в декабре 1992 г. VII Съездом народных депутатов России поправок в Конституцию России, в соответствии с которыми полученные или приобретенные в собственность земельные участки могли быть отчуждены, в том числе проданы их собственниками Совету народных депутатов на тех же
условиях, на которых земельный участок был им предоставлен с
учетом произведенных на этом участке затрат, а физическим и
юридическим лицам по договорной цене — для ведения личного
подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства. Во всех остальных случаях, кроме
особо оговоренных, земельные участки могли быть проданы физическим и юридическим лицам по договорной цене не ранее чем
через 10 лет, если они были получены в собственность бесплатно,
и не ранее чем через 5 лет, если они были приобретены в собственность за плату.
В соответствии с этими поправками 23 декабря 1992 г. был принят Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков
для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства
и индивидуального жилищного строительства».
Эти два законодательных акта разрешили собственникам личных подсобных хозяйств, земельных участков в садово-огородных
и дачных кооперативах куплю-продажу их участков. Для крупных
хозяйств в Конституции страны не было подтверждено право прямых продаж земли частным лицам.
В этот период ГЗК активно совершенствовали, расширяли его
функции в условиях реформирования земельных отношений, что
нашло отражение в законодательных и директивных документах, в
мероприятиях по их реализации. Так, 25 августа 1992 г. Постановлением Правительства РФ «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра» было установлено функциональное назначение, содержание и порядок ведения ГЗК РФ. На36
пример, были установлены перечень обязательных сведений о
правовом положении земельных участков, определены принципы
учета количества и качества земель, установлен порядок регистрации и текущего учета земель, предложены методы оценки земель
различного назначения и виды земельно-кадастровой документации.
С целью получения постоянно обновляемой информации о
природных свойствах и экологическом состоянии земель для учета
их качества и последующей оценки с 1991 г. получило развитие
самостоятельное направление деятельности земельных органов —
мониторинг земель. На территории РФ ведение мониторинга земель регламентировано Постановлением Правительства РФ «О
мониторинге земель» от 15 июля 1992 г.
Но первоначальное распределение земель только среди непосредственных работников сельскохозяйственного производства
вызвало большую социальную напряженность на селе. Поэтому
Правительство РФ Постановлением от 4 сентября 1992 г. «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций
агропромышленного комплекса» расширило перечень лиц, имеющих право на земельную долю (пай). Кроме работников колхозов
и совхозов и пенсионеров этих хозяйств земельную долю стали
выделять лицам, занятым в социальной сфере на селе (учителям,
врачам, работникам культуры, быта, связи, торговли и общественного питания). Немного раньше право частной собственности на
землю получили юридические лица в случае выкупа земельных
участков при приватизации государственных и муниципальных
предприятий (Указ Президента РФ от 14 июля 1992 г). При этом
покупателями земельных участков могли стать иностранные граждане и юридические лица при продаже предприятия на коммерческом, инвестиционном конкурсе или аукционе.
Таким образом, в октябре 1990 г. — ноябре 1992 г. было введено
многообразие форм собственности и использования земли с одновременным ее перераспределением, совершенствованием правового и экономического регулирования земельных отношений,
формированием предпосылок для создания систем экологически
безопасного землепользования и землевладения.
При этом при первичном переходе земельных участков из федеральной собственности в собственность (владение, пользование,
распоряжение) граждан, предприятий, фермерских хозяйств, исполнительных органов власти преобладал метод бесплатного наделения земельными участками новых землепользователей или
закрепления участков за уже существовавшими землепользователями. За счет применения среднерайонных земельных долей размеры землевладений сельскохозяйственных предприятий выравнивались. Внутри этих предприятий при их реорганизации применяли механизм уравнительного наделения работающих граждан, пенсионеров и работников социальной сферы земельными
37
долями (паями). Поэтому потребовались усовершенствование системы регистрации прав на землю и изменения содержания этих
прав, связанных с переходом земли от одного владельца к другому, а также совершенствование земельного кадастра, обеспечения
контроля за использованием земель, переданных в собственность,
регулирование спроса и предложения на землю. Кадастровые работы по выдаче документов, удостоверяющих права на землю,
были связаны с большими объемами крупномасштабных кадастровых съемок и геодезических работ по установлению и закреплению границ на местности и регистрацией в единой государственной системе. Поэтому для успешного выполнения этого комплекса работ необходимо было ускорить переход на современные технологии и технические средства с использованием опыта
кадастровых технологий других стран.
В результате реформирования произошло существенное перераспределение земли между предприятиями различных форм собственности. Земля из государственной собственности перешла в
коллективно-долевую и коллективно-совместную собственность
работников сельскохозяйственных предприятий, а в большинстве
хозяйств были введены земельные и имущественные паи.
Вместе с тем в этот период был выявлен ряд недостатков в правовом и организационном обеспечении земельной реформы. Так,
в начале проведения земельной реформы у колхозов и совхозов
централизованно изымали до 10 % земли, которую затем предоставляли лицам, желающим вести крестьянское хозяйство. Предельные размеры наделения земли установлены не были. В дальнейшем право на получение земли в собственность было ограничено среднерайонными нормами, устанавливаемыми местными
органами. Право на бесплатный пай по такой норме при выделении самостоятельного хозяйствования или для последующего
объединения в новые организационные формы получили все работники сельского хозяйства, а также пенсионеры, ушедшие на
пенсию из сельскохозяйственных предприятий, и служащие, занятые в социальной сфере. Это увеличило долю селян в общей
численности владельцев крестьянских хозяйств. Одновременно
среди них сокращался удельный вес граждан, которых привлекла
возможность получения во владение земли как недвижимости, не
подверженной инфляции.
Разделение земли по среднерайонным нормам между большим
числом граждан привело к чрезмерному дроблению участков, что
также не способствовало рациональному хозяйствованию. Эта
проблема была особенно актуальна в малоземельных районах.
Землю для крестьянских хозяйств не везде предоставляли единым
массивом, а чаще выделяли двумя и более участками. Согласно
экспертному опросу, проведенному Аграрным институтом
РАСХН в 1992 г., в пяти областях России доля крестьянских хозяйств, которым была выделена пашня единым массивом, соста38
вила 39%, двумя участками — 41, тремя— 14, четырьмя и более
участками — 5 % общего числа хозяйств. Повторились ошибки
крестьянской земельной реформы 1861 г. и Столыпинской реформы. Поэтому вновь возникла проблема более удобного размещения земельных участков и сведения их к единому массиву посредством обмена и проведения других землеустроительных действий.
Проведенная работа позволила ликвидировать монополию государства на владение землей. Наряду с государственными сельскохозяйственными предприятиями равные права получили коллективные хозяйства, малые сельскохозяйственные кооперативы,
частные фермерские и другие хозяйства. Но основным итогом
этого периода реформы было то, что впервые за многие десятилетия в России законодательно была закреплена частная собственность граждан на землю и имущество сельскохозяйственных предприятий. Граждане России получили право выбора приобретения
земли в собственность, получения земли в аренду с правом выкупа
и во владение с правом наследования. В конце 1991 г. в России,
как и во многих государствах мира, были введены платежи за землю: земельный налог, арендная плата и цена земли в случае ее
купли-продажи.
Анализ этого периода реформы выявил необходимость дальнейшего развития земельных отношений на всей территории
страны, включая не только сельскохозяйственные земли, но и
земли городов, промышленности, транспорта, обороны, лесного и
водного фонда, природоохранного и другого назначения, занимающих 2/3 территории Российской Федерации. В этой связи потребовалось упорядочение и установление границ землепользования,
их регистрация в единой государственной системе, определение
сопоставимой кадастровой оценки земель всех категорий, ведение
государственного земельного кадастра, являющегося основным
действием по закреплению и защите прав собственности на землю, проведению земельной налоговой политики. Необходимо
было также обеспечить формирование системы государственного
управления землями, находящимися в федеральной собственности, а также проведение перераспределения земель только в соответствии с проектами землеустройства, усиление государственного контроля за использованием и охраной земель всеми землепользователями.
23. ФОРМИРОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ГЗК
В 1993—1995 гг.
но 1 ; Х о д е следующего периода проведения земельной реформы (с
яоря 1992 г. по декабрь 1993 г.) было продолжено дальнейшее
е
Ше
н с т в о в а н и е системы регистрации различных форм землеВЛд Р
адений и землепользовании, проведения учета количества и ка39
чества земель, формирование механизма экономической оценки
земель в условиях ее рыночного оборота. Это потребовало создания организационного, правового, землеустроительного, информационного, научно-методического, кадрового, материально-технического и финансового обеспечения регулирования земельных
отношений, а также формирования механизма его осуществления,
в том числе и системы государственного земельного кадастра. За
короткий срок было принято более 50 основных нормативных документов для реализации земельной реформы: законы Российской Федерации, указы Президента, постановления Съездов народных депутатов Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
27 октября 1993 г. вышел Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», разрешающий гражданам и юридическим лицам распоряжаться земельными участками, находящимися у них в собственности, в том числе продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог и аренду, обменивать и совершать другие операции с
землей, что создало правовую основу для развития земельного
рынка в России.
Согласно указу вводилась в действие система регистрации прав
на земельные участки, в соответствии с которой каждому собственнику выдают свидетельство о праве собственности на землю
установленного образца, подлежащее регистрации в регистрационной (поземельной книге). Это свидетельство служит документом, удостоверяющим право собственности на земельный участок
и основанием при совершении сделок купли-продажи, залога,
аренды, а также при осуществлении других действий по владению,
пользованию и распоряжению земельным участком. При этом государство гарантировало неприкосновенность и защиту частной
собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей на основе регистрации
этих прав. Государственным органом, выдающим свидетельство о
праве собственности на землю и регистрации прав (как при первичном предоставлении земельного участка в собственность в
процессе приватизации, так и при переходе права от одного собственника к другому в результате купли-продажи или совершения
иных действий, предусматривающих передачу прав) был определен Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем), структурные подразделения которого имелись на всех
уровнях административного деления страны. Кроме того, этими
органами были собраны огромные объемы информации о земле,
приобретен опыт выполнения возложенных на земельную службу
регистрационных функций.
Указом от 27 октября 1993 г. земля впервые была отнесена к
объектам недвижимости. Кроме того, было отменено большинство ограничений на отчуждение земли, расширен перечень сде-
40
лок с земельными долями. Так, выдел доли в натуре был разрешен
не только для создания крестьянских (фермерских) хозяйств, но и
для расширения до установленной нормы участка, используемого
под личное подсобное хозяйство и индивидуальное жилищное
строительство, для сдачи в аренду или залог. Собственники земельных долей получили право без согласия других собственников в хозяйстве продавать свои земельные доли другим гражданам
и юридическим лицам для производства сельскохозяйственной
продукции, но при этом члены коллектива имели преимущественное право покупки.
На основании Указа появилось два типа регулирования земельных отношений: государственное и рыночное. Государственное
регулирование обеспечивает организационно-правовой базис,
регламентирует экономические отношения субъектов земельного
права, рыночный тип реализует оборот на основе юридически и
экономически обоснованного взаимодействия спроса и предложения на земельные участки.
Указом предусматривались следующие пути продажи земельных участков местными органами власти гражданам, а также юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий: купля-продажа гражданами земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства
и
индивидуального
жилищного
строительства;
приобретение земельных участков, превышающих среднюю земельную долю, крестьянскими хозяйствами; купля-продажа работниками сельскохозяйственных предприятий земельных долей
хозяйства, выкупа ими арендных земель; аукционы и др.
Развитие земельных отношений в эти годы повлекло за собой
дальнейшее развитие земельного кадастра. Было принято несколько правоустанавливающих регистрационных документов,
произошло действительное разделение понятий «прав на землю» и
«прав на использование земли», появилось понятие «земельная
доля», основанное на использовании земельно-оценочных показателей, и ряд других. Кроме того, в этот период было принято
большое число правовых документов, регламентирующих стоимостные характеристики земли (нормативная, рыночная цена, арендная плата, земельный налог и др.), конкретизирующих различные условия сделок с землей, включая размеры налогов, создающих условия для эффективного использования и охраны земель.
11 декабря 1993 г. был подписан Указ Президента РФ «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость». Этим Указом на Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы
была возложена организация ведения многофункционального государственного земельного кадастра, регистрация и оформление
Документов о правах на земельные участки и прочно связанную с
землей недвижимость, а также предусмотрено ведение Поземель41
ной (регистрационной) книги. В данном Указе государственный
земельный кадастр был определен как важнейшая основа для создания эффективной системы платежей за землю. Согласно Положению о порядке ведения государственного земельного кадастра,
утвержденному Постановлением Правительства РФ в августе
1992 г., земельный кадастр, наряду с другой информацией, должен
содержать систему сведений и документов о ценности земель, которая необходима для установления платежей за землю.
Во исполнение положений данного Указа специалистами Роскомзема были разработаны нормативные правовые документы,
определяющие порядок регистрации прав на землю и порядок выдачи соответствующих свидетельств о праве собственности; подготовлены методические указания о регистрации прав, положение и
форма Поземельной книги; положение о регистраторе прав, положение о дежурных кадастровых картах, на которых должны быть
представлены все земельные участки и прочая связанная с ними
недвижимость, причем каждый из участков должен иметь единственный на всей территории России кадастровый номер.
В 1993 г. частная собственность на землю в России была закреплена Конституцией РФ, в которой было определено:
что земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;
право частной собственности охраняется законом. Никто не
может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда;
владение, пользование и распоряжение землей осуществляются
собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов;
права граждан (в том числе и на землю) могут быть ограничены федеральным законом только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства;
земельное законодательство находится в совместном ведении
РФ и ее субъектов. По проблемам управления земельными ресурсами издаются федеральные законы и в соответствии с ними принимают региональные законы субъекты РФ.
Конституция РФ закрепила право частной собственности на землю в РФ и свободу распоряжения ею как одно из основных неотъемлемых прав человека, охраняемых законом. Но одновременно многие регионы, пользуясь своими конституционными правами, активно работали над региональными земельными уставами, кодексами,
законами. Например, Санкт-Петербург и Вологодская область признали частную собственность на землю иностранцев, Алтайский
край исключил продажу сельскохозяйственных земель, Красноярский край выступил против частной собственности на любые земельные участки, Московская область считала необходимым разделить
землю на федеральную и областную собственность и т. д.
42
Поэтому в развитие Указа от 27 октября 1993 г. и для приведения в соответствие с Конституцией РФ ранее принятых правовых и нормативных документов вышли Указы Президента РФ «О
налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» от 7 декабря 1993 г. и «О приведении земельного
законодательства Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации от 24 декабря 1993 г.
В соответствии с Законом РФ от 23 декабря 1993 г. «О праве
граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» и Указом Президента РФ от 23 апреля 1993 г. «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» при
перерегистрации земельного участка, предоставленного ранее бесплатно в пользование в собственность, передавалась земельная
площадь в пределах действующих на момент перерегистрации
норм предоставления земельных участков. Излишек земли, по желанию граждан, либо выкупали в собственность у администрации
по договорной цене, либо ее передавали ему в пожизненное наследуемое владение или аренду. Постановлением Правительства
РФ от 30 мая 1993 г. был утвержден «Порядок купли-продажи
гражданами Российской Федерации земельных участков», в соответствии с которым мораторий на куплю-продажу земель остался
действовать только для крестьянских (фермерских) хозяйств и для
сельскохозяйственных предприятий.
В 1992—1993 гг. были также решены следующие политические,
экономические, технологические и социальные задачи:
ликвидирована монополия государственной собственности на
землю и осуществлен переход к многообразию форм собственности на землю, владения и пользования землей за счет перераспределения земельных ресурсов;
сформирован слой средних и мелких собственников на земельные участки;
улучшена структура управления земельными ресурсами;
обеспечены все желающие граждане приусадебными и садовоогородными участками;
внедрен новый экономический механизм регулирования земельных отношений и стимулирования рационального использования и охраны земель;
реорганизованы колхозы и совхозы, приватизирована их земельная собственность, образованы крестьянские и фермерские
хозяйства.
Основные результаты этого периода — введение более прогрессивного земельного законодательства; обеспечение равных прав
на землю в любой форме собственности, владения и пользования;
введение системы платежей на землю (земельный налог, арендная
плата и цена земли в случае ее купли-продажи).
43
Миллионы россиян впервые получили в собственность земельные участки. Так, в 1993 г. около 280 тыс. семей в России создали
крестьянские (фермерские) хозяйства на площади более 12 млн га
земли. Более 12 млн семей горожан получили участки для ведения
личного подсобного хозяйства на площади 6,2 млн га, более
22 млн семей вели коллективное садоводство и огородничество на
площади около 2 млн га, под индивидуальное жилищное и дачное
строительство для 3 млн семей было отведено 0,3 млн га; созданы
2,1 тыс. сельскохозяйственных кооперативов на площади 7,4 млн га
и 0,7 тыс. общинно-родовых хозяйств на площади 65,0 млн га (в
районах Крайнего Севера). В целях закрепления прав собственности в России были проведены работы по передаче 27 млн га земель в
ведение сельской и поселковой администрации, в том числе
18 млн га сельскохозяйственных угодий; преобразовано более
11 тыс. колхозов и совхозов, на базе которых созданы около 800 ассоциаций крестьянских и фермерских хозяйств, 3800 акционерных
обществ, 1100 сельскохозяйственных кооперативов, более 6000 хозяйств других форм хозяйствования, организовано более 20 тыс.
животноводческих коллективов и малых сельскохозяйственных кооперативов.
Выстраивая в хронологическом порядке принятые законодательные акты, видно, что в 1991—1993 гг. стратегической целью
земельных преобразований являлось уменьшение государственной земельной собственности и увеличение доли частной, коллективной и других видов собственности, а также арендуемой площади земли.
Законодательство этого периода сломало государственную монополию на землю и впервые (после 1917 г.) утвердило право частной собственности граждан на землю, закрепив его в Конституции России.
Следует отметить и другое важное значение законодательства
этого периода. Оно коренным образом изменило взаимоотношения крестьянина и сельскохозяйственного предприятия, разрушив
монополизм последнего на средства производства, произведенную
продукцию и на землю как главное средство производства. Каждый из членов трудового коллектива получил право на имущественный пай и земельную долю и право свободно распоряжаться
своим трудом и имуществом.
Экономические реформы России обусловили принципиально
новые методы государственного управления, способные обеспечить функционирование рыночных механизмов в сфере земельных отношений. В этих условиях значительно возросла роль государственного земельного кадастра (ГЗК) как единой многоцелевой информационной системы, направленной на обеспечение органов управления всех уровней информацией о состоянии земель
в РФ, регионе и муниципальном образовании, а также на удовлетворение информационного спроса на рынке недвижимости. Веде-
44
ние ГЗК на различных территориальных уровнях, а также особенности землепользования в субъектах РФ потребовали правового
обеспечения следующих аспектов землепользования:
оформление прав на землю под объектами федеральной собственности и собственности субъектов РФ;
обязательность введения ограничений, обременении и сервитутов при регистрации земельных участков;
нормативное регулирование взаимоотношений земельного кадастра с другими государственными кадастрами и реестрами;
организация эффективного (в интересах граждан, общества и
государства) распоряжения, управления и использования земель и
прочно связанной с ней недвижимости;
создание объективной основы для взимания земельного налога
и арендной платы в регионах и муниципальных образованиях;
правовое и техническое обеспечение эффективных инвестиций
в недвижимость;
защита интересов общества и государства путем наложения ограничений на права владения, пользования и распоряжения землей.
21 октября 1994 г. Государственная Дума приняла Гражданский
Кодекс РФ, который отнес земельные отношения к сфере отношений, регулируемых гражданским законодательством. Это было
сделано на основании статьи 9 Конституции РФ, включившей земельные ресурсы, наряду с другими природными ресурсами, в
число объектов частной собственности. Кроме того, было определено, что к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты леса, многолетние насаждения, здания, сооружения и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению
невозможно. К другой группе объектов недвижимости отнесено
все, что принадлежит государственной регистрации в специальных регистрах или реестрах: самолеты, морские и речные суда,
космические корабли и т. д.
Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. «О порядке определения нормативной цены земли» установлено, что
размер этой цены должен быть равен 200-кратной ставке земельного налога на единицу площади земельного участка.
Роскомзем в этот период также принял ряд важных инструктивно-нормативных документов по ведению государственного земельного кадастра и государственного контроля за использованием и охраной земель, земельного налога и другим вопросам.
Вместе с тем в 1994 и 1995 гг. в законодательной деятельности
не было сделано ничего существенно нового для последовательного продвижения аграрной и земельной реформ. Отдельно выходящие нормативные акты не смогли решить проблемы земельного
законодательства либо потому, что они носили весьма общий ха45
рактер без механизма реализации заложенных в них правовых
норм, либо они входили в противоречие с уже существующей нормативной базой и усиливали ее фрагментарность.
Все действующие на тот период правовые акты оказались расчлененными и изолированными, логически не связанными не
только внутри земельного законодательства, но и с актами других
отраслей права.
Все это отрицательно сказалось на ходе земельной реформы,
значительно осложнило деятельность не только комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, но и органов государственной власти, судов, местного самоуправления, граждан и т. д. В отсутствие Земельного кодекса принимали массу новых законов, за
которыми просматривались ведомственные интересы, с их помощью пытались регулировать земельные отношения, часто в ущерб
использованию земельного фонда страны.
По данным Роскомзема, в 1994 г. было зарегистрировано
135,3 тыс. сделок купли-продажи земли, которые включили в рыночный оборот участки суммарной площадью 32,6 тыс. га. Основную долю (55 %) составили земельные участки, находящиеся вне
поселений и переданные гражданам для садоводства, дачного
строительства, развития личных и подсобных хозяйств. Второе
место (33 %) занимали сделки с земельными участками в городах и
поселках под развитие жилищного и дачного строительства.
В этот период активно проводили юридическое оформление и
закрепление земельных участков и прав на них. По данным Роскомзема, на 1 мая 1995 г. число фактических землепользователей
составляло 50,4 млн субъектов земельных отношений, из них почти 50 млн — граждане, а 445,4тыс. — юридические лица. На этот
период государственные акты и свидетельства были выданы
32,6 млн субъектам земельных отношений. Если принять за 100 %
количество граждан-субъектов земельных отношений, то на долю
глав крестьянских хозяйств приходится всего 0,8%, владельцев
личных подсобных хозяйств — 38,6, собственников земельных долей (паев) — 23,6, садоводов — 27, на долю собственников участков под индивидуальными домами, а также членов дачных, гаражных и других кооперативов — 10 %.
Постановлением Правительства РФ «Об упорядочении учета
плательщиков земельного налога и арендной платы за землю»
(сентябрь 1995 г.) обязанность обеспечения государственных налоговых инспекций подготовленными (на основе данных государственного земельного кадастра) списками юридических лиц и
граждан — плательщиков земельного налога была возложена на
районные и городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Органами государственной власти субъектов РФ и
органами местного самоуправления было рекомендовано поручить районным и городским комитетам подготовку договоров об
аренде земель, находящихся в государственной и муниципальной
46
собственности, регистрацию этих договоров и передачу государственным налоговым органам списков арендаторов — плательщиков арендной платы.
В связи с фактическим невыполнением требований законодательства по реорганизации совхозов и колхозов и несоблюдением
нрав сельских жителей (собственников земельных долей) по владению и распоряжению земельными долями Указом Президента
Российской Федерации от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю» установлено, что земельные
доли передают в аренду сельскохозяйственным организациям, а
также в уставной капитал сельскохозяйственных организаций на
основании договоров между собственниками доли и сельскохозяйственными организациями, т. е. использование земель без заключения договора пользователей земельных участков со всеми
собственниками земельных долей фактически запрещалось. Реализация этого Указа позволила упорядочить земельные отношения между сельскохозяйственными организациями — пользователями земельных участков и собственниками земельных долей. В
результате фонд перераспределения за один год увеличился на
3 млн га сельскохозяйственных угодий (с 14,6 млн га в 1995 г. до
17,7 млн га в 1996 г.).
2.4. ФОРМИРОВАНИЕ ЦЕЛЕВЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ФОНДОВ
Кроме фонда перераспределения земель в этот период были
сформированы целевые земельные фонды для предостааления земельных участков казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в РФ, для расселения беженцев
и переселенцев, а также гражданам, выезжающим из районов
Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, военнослужащим, а также гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей.
Целевые земельные фонды были созданы в основном за счет
земель фонда перераспределения.
В соответствии с Указом Президента РФ от 16 апреля 1996 г.
«Об экономических и иных льготах, предоставленных казачьим
обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы» был сформирован целевой
земельный фонд для предоставления земель казачьим обществам,
включенным в государственный реестр казачьих обществ в РФ.
Порядок формирования и режим использования этого целевого
земельного фонда определен Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 8 июня 1996 г. В соответствии с
этим Положением целевой земельный фонд создают органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления по предоставлению территориальных комитетов по земель-
47
ным ресурсам и землеустройству на основе предложений казачьих
обществ. Целевой земельный фонд создают за счет земель запаса,
земель фонда перераспределения и земель, право собственности
владения и пользования которыми прекращается в соответствии с
земельным законодательством РФ. Земельные участки, включенные в целевой земельный фонд, предоставляются по предложениям территориального войскового казачьего общества:
хуторским, станичным, городским и приравненным к ним
иным казачьим обществам на праве бессрочного (постоянного)
пользования в размерах, определенных в каждом конкретном случае, для размещения поселений в приграничных районах Российской Федерации и для коллективного сельскохозяйственного использования;
членам казачьих обществ для индивидуального жилищного
строительства и ведения личного подсобного хозяйства в собственность или пожизненное наследуемое владение — по нормам,
установленным органами местного самоуправления.
По состоянию на 1 января 2001 г. этот целевой земельный фонд
был создан в 27 субъектах РФ на площади 285 тыс. га.
В целях обеспечения земельными участками для расселения беженцев и вынужденных переселенцев также был создан целевой
земельный фонд, формирование и режим использования которого
были утверждены Постановлением Правительства РФ от 14 марта
1995 г. Формируют фонд органы исполнительной власти субъектов РФ за счет фонда перераспределения земель, земель запаса,
передачи земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, а также путем приобретения земельных участков и земельных долей, находящихся в собственности граждан и юридических лиц за счет государственного бюджета, выделенных на осуществление миграционных программ. Земли этого фонда должны
предоставляться беженцам и вынужденным переселенцам для жилищного строительства, организации личного подсобного хозяйства, крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов. Земельные участки для жилищного строительства должны размещаться, как правило, вблизи городов, поселков
и сельских поселений на основании решений органов исполнительной власти субъектов РФ по предложениям территориальных
комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, органов архитектуры и градостроительства и миграционных служб. По состоянию на 1 января 1998 г. обшая площадь этого целевого земельного фонда составила 541 тыс. га, в том числе сельскохозяйственных угодий 442 тыс. га, из них пашни 300 тыс. га.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от
2 февраля 1996 г. в целях оказания государственной поддержки
гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, при строительстве ими жилья в других
районах Российской Федерации органы исполнительной власти
48
субъектов РФ должны бесплатно предоставлять земельные участки под индивидуальное жилищное строительство, в том числе из
целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев, сформированного в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 1995 г.
Правительство Российской Федерации Постановлением от 10
июля 1995 г. утвердило Федеральную целевую программу «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к
ним местностей», которая является составной частью Государственной целевой программы «Жилище».
Для реализации Указа Президента Российской Федерации от
19 февраля 1992 г. «О мерах по усилению социальной защиты военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы» для безвозмездного предоставления этим гражданам земельных участков под
строительство индивидуальных жилых домов и ведения садовоогородных хозяйств и выполнения Программы первоочередных
государственных мер по усилению социальной защиты военнослужащих Российской Федерации, лиц, уволенных с военной
службы, и членов их семей в условиях экономической и военной
реформ, утвержденной распоряжением Президента РФ от 27 марта 1993 г. был сформирован целевой земельный фонд, который на
1 января 1997 г. составлял 114,5 тыс. га, в том числе 103,6 тыс. га
сельскохозяйственных угодий, из них 86 тыс. га пашни.
2.5. РАЗВИТИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ГЗК
В 1996—1998 гг.
Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию
ипотечного кредитования» от 28 февраля 1996 г. были установлены новые формы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними. Для выполнения этого Указа Постановлением Правительства РФ от 15 августа 1996 г. были утверждены Положение о структуре и порядке учета кадастровых номеров объектов недвижимости и Положение о порядке заполнения
форм государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними. Указанными положениями был введен единый порядок присвоения и учета кадастровых номеров земельных
участков, зданий, сооружений, жилых и нежилых сооружений, а
также порядок заполнения, ведения и внесения исправлений
форм государственной регистрации (Поземельной книги).
27 августа 1996 г. был подписан указ Президента РФ «Об утверждении Порядка предоставления информации о государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
3 августа 1996 г. Постановлением Правительства РФ утверждена Федерачьная целевая программа «Создание автоматизирован49
ной системы ведения государственного земельного кадастра» (АС
ГЗК). Программа включает в себя совокупность мероприятий,
обеспечивающих к 2000 г. развертывание на территории РФ на
базе территориальных органов и предприятий Госкомзема России
автоматизированной системы АС ГЗК с последующей интеграцией ее в единое информационно-коммуникационное пространство
России.
Цель Программы — разработка и развертывание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра
как государственной информационной системы, обеспечивающей
на территории всей России проведение единой политики в области земельного кадастра. Многоцелевые функции земельного кадастра включают проведение регистрации земель, количественного
и качественного учета и сплошной кадастровой оценки земель.
Основные задачи Программы:
создание на основе новейших компьютерных систем и информационных технологий действенного механизма, обеспечивающего ведение ГЗК;
совершенствование межведомственного взаимодействия в управлении земельными ресурсами;
обеспечение земельно-кадастровой информацией Федеральной
комиссии по недвижимому имуществу и оценке недвижимости
(ныне органы Минюста России) для ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с
ними, а также других потребителей информации;
содействие созданию механизма государственной защиты прав
собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земли,
стимулирующей более эффективные производства и инвестиции;
содействие обеспечению своевременных и в полном объеме поступления платежей за землю;
поддержка функционирования рынка земли и другой недвижимости; совершенствование механизма расчета размера земельного
налога и других платежей за землю;
создание и управление банками данных о наличии и состоянии
земельных ресурсов;
информационное обеспечение и поддержка землеустройства,
мониторинга земель, государственного контроля за использованием земель, разработки программ по рациональному использованию
земельных ресурсов, оптимального регулирования развития территорий, а также установления границ территорий с особым правовым режимом (природоохранный, заповедный, рекреационный).
Принципы межевания были определены «Положением о порядке установления границ землепользования в застройке городов
и других поселений», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г.
Кроме того, в 1996 г. был принят ряд постановлений правительства по лицензированию проектно-изыскательских работ,
50
связанных с использованием земель, установлением границ землепользовании в городах и других поселениях и др.
Принятые меры позволили значительно активизировать земельный рынок в стране (табл. 2.1).
2.1. Развитие земельного рынка по годам (число сделок с земельными участками,
тыс., площадь перераспределенных земель, тыс. га)
Вид сделки
Выкуп:
число сделок
площадь
Купля-продажа:
число сделок
площадь
Аренда:
число сделок
площадь
В с е г о сделок
Обшая площадь
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1991г.
Всего
%
137,3
57,3
112,3
24,8
64,4
18,3
43,4
8,9
357,4
109,3
2,6
0,1
9,9
1,1
100,2
10,9
231,5
41,5
218,8
33,6
546,7
70,6
4,1
0,1
3344,6
17485,8
3631,6
9535,0
3427,2
20308,4
3684,6
20345,0
12494,7
92584,7
13398,8
92764,6
93,3
99,8
2666,6
3056,3
20986,2 318804,3
3203,5
2879,1
21044,6 31840,0
100
100
В 1997 г. произошли принципиальные, глубинные изменения в
распределении земель по различным формам собственности. Кроме того, продолжалась передача сельским и городским жителям
земельных участков под сады, огороды, строительство жилья, для
расширения личных подсобных хозяйств. Во всех регионах страны
к 1998 г. была практически ликвидирована проблема обеспечения
граждан земельными участками, которые получили 44,2 млн семей
граждан, т. е. практически каждая семья. Средний размер земельных участков для личных подсобных хозяйств к началу 1998 г. был
увеличен с 0,19 до 0,36 га, а для садоводства — с 0,06 до 0,08 га.
Продолжалась реорганизация колхозов и совхозов, приватизация их земель. Всего в частную и общую (совместную и долевую)
собственность граждан было передано по состоянию на 1 января
1998 г. более 137 млн га, или 62 % всех сельскохозяйственных угодий страны.
Рост числа собственников земли соответственно увеличил число участников земельного оборота. Число сделок с землей постоянно возрастало и достигло 0,5 млн операций в год. В 55 субъектах
РФ земельные участки выкупили 2,9 тыс. приватизированных
предприятий, а около Зтыс. приватизированных предприятий подали заявки на выкуп земли.
Проведенные земельной службой России в 1997 г. исследования и сбор информации о реорганизации сельскохозяйственных
предприятий и приватизации земель в Российской Федерации показали, что из 41322 сельскохозяйственных предприятий были реорганизованы с приватизацией земли (общая долевая собственность и общая совместная собственность) 23439 (57 %), реорганизованы без приватизации земли 2122 (5%), не реорганизованы
51
15761 (38%) сельскохозяйственных предприятий. Из 152млнга
сельскохозяйственных угодий, находящихся в пользовании сельскохозяйственных предприятий, было приватизировано 116 млн га
(76 %), 36 млн га сельскохозяйственных угодий остались в государственной собственности и использовались 17843 сельскохозяйственными предприятиями на праве пользования. Более двух миллионов (29 %) работников из 7,7 млн работников села не получили
права на земельную долю. Из получивших в собственность земельную долю 11,6 млн сельских жителей (в среднем по 10 га сельскохозяйственных угодий) 6 млн (52 %) составляли пенсионеры и
работники социальной сферы.
В 1997 г. были продолжены работы по формированию автоматизированной системы государственного земельного кадастра и
регистрации прав на землю. В 60 субъектах Российской Федерации были разработаны и утверждены региональные программы
создания систем государственного земельного кадастра, образовано более 4 тыс. частных предприятий, обслуживающих кадастровые системы.
В целях ускорения рыночных земельных преобразований в городах был издан Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г., разрешающий реализацию прав собственности или аренды земельных
участков в этих поселениях через торги. В развитие этого Указа
Постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. утвержден
Порядок проведения таких торгов (аукционов, конкурсов) в городах. Важно, что реализуя свободу выбора прав собственности или
аренды земельных участков на торгах, у субъектов земельных отношений появилась возможность выбора разумных сочетаний
этих прав в конкретных условиях и выявления рыночной стоимости участков.
Одновременно в этот период проводили работу по развитию
инфраструктуры земельного рынка.
Стержневой проблемой оставалась разработка АИС госземкадастра в городах. Здесь он должен быть наиболее тесно увязан с
регистрацией прав, формированием и учетом всей недвижимости
и с мониторингом земель.
Поэтому Правительство РФ утвердило своим Постановлением
от 26 сентября 1997 г. «Положение об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминимумах».
Главное внимание в 1997 г. было уделено проведению работ,
связанных с завершением выдачи свидетельств на право собственности на землю собственникам земельных долей. По состоянию
на 1 января 1998 г. указанные свидетельства были оформлены для
11,4 млн собственников земельных долей (96,7% общего их числа), получили их 10,8 млн (91,8 %).
Постоянно вели работы по формированию фонда перераспределения земель, в том числе специальных фондов, связанных с реализацией федеральных целевых программ и обеспечением земельны52
ми участками беженцев и вынужденных переселенцев, уволенных в
запас военнослужащих, граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера, других льготных категорий граждан, казачьих обществ. К
1998 г. в таких специальных фондах насчитывалось 883,2 тыс. га земель, из которых были предоставлены земельные участки:
для военнослужащих площадью 50 тыс. га;
подсобных хозяйств площадью 29,1 тыс. га;
семей беженцев и переселенцев площадью 43,2 тыс. га;
организации крестьянских (фермерских) хозяйств площадью
13,9 тыс. га;
казачьих обществ площадью 137,8 тыс. га.
Сложившаяся с принятием Закона «О плате за землю» в 1991 г.
система платного использования земель только отчасти решила
возлагающиеся на нее задачи. Она позволила постепенно перейти
от чисто административных мер регулирования рационального
землепользования к экономическим мерам и стимулам, поэтому
бюджеты всех уровней стали ежегодно получать целевые средства
на улучшение земель, обустройство территории.
Так, в 1997 г. в Российской Федерации во все уровни бюджетов
(федеральный, субъектов Федерации, местный) было собрано
9,4 триллиона рублей (в исчислении 1997 г.) земельного налога и
арендной платы, что было в 1,8 раза больше, чем в предыдущем
году. Доля арендной платы здесь составляет 32 %. Но практика реализации этого закона показала необходимость дальнейшего совершенствования правовых, нормативных и организационных
функций системы земельных платежей. С введением Налогового
кодекса Российской Федерации главным направлением совершенствования механизма исчисления земельного налога стал переход, по мере становления земельного рынка, к определению налога на основе кадастровой или рыночной стоимости.
В 1997 г. произошли два важных для развития земельных преобразований в Российской Федерации события: принятие в июле
Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (вступившим в силу в феврале 1998 г.) и состоявшимся 26 декабря «Круглым столом» по
вопросу земельной реформы. Закон установил основные принципы и порядок государственной регистрации прав на недвижимость и формирования единой системы регистрации, возложив
эти действия на органы Минюста России. «Круглый стол» определил приоритетные направления развития земельной реформы, рекомендовав Правительству России ускорить подготовку проектов
первоочередных федеральных законов, направленных на развитие
земельных преобразований, таких, как «О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения», «О государственных и муниципальных землях», «О государственном земельном кадастре», «О
землеустройстве», «Об оценке земель» и др.
53
Одна из основных задач земельной реформы — развитие земельного рынка как составной части рынка недвижимости. На
выполнение этой задачи был направлен Указ Президента РФ от 16
мая 1997 г. «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в
приобретении в собственность земельных участков под этими
объектами». Для обеспечения этих гарантий система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ними должна была обеспечить:
развитие рынка недвижимости в Российской Федерации и создание эффективных механизмов государственного управления
этим рынком;
защиту конституционных прав собственников и обладателей
иных прав на объекты недвижимости;
эффективную экономическую деятельность участников гражданского оборота на рынке недвижимости;
возможность предостаачения любому заинтересованному лицу
достоверной информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество;
приатечение дополнительных инвестиций в российскую экономику;
упорядочение сбора налогов, связанных с объектами недвижимого имущества и их обладателями;
создание дополнительных гарантий безопасности для участников рынка недвижимости.
Сформированное к этому времени законодательство создавало
условия для формирования государственного кадастра недвижимости (ГКН) в виде совокупности отдельных систем и соответствующих им органов, каждый из которых регистрирует (учитывает) отдельные группы сведений о недвижимом имуществе в собственном банке данных. Правительством Российской Федерации
определены три группы таких органов:
учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним регистрируют правовые характеристики
объектов недвижимости в Едином государственном реестре прав
(ЕГРП);
комитеты по земельным ресурсам и землеустройству осуществляют учет (инвентаризацию) земель и фиксируют их пространственно-площадные, физические характеристики и стоимостные
характеристики в государственном земельном кадастре (ГЗК);
органы технической инвентаризации (БТИ) проводят техническую инвентаризацию зданий и государственный учет объектов
недвижимости жилищного фонда и фиксируют технические характеристики учитываемых зданий и сооружений, а также их стоимостные оценки в инвентарных делах этих объектов, образующих в совокупности реестр зданий и помещений.
Структура ГКН, соответствующая действующему законодательству, показана на рисунке 2.3 и фактически состоит из трех
54
отдельных самостоятельных банков данных: ЕГРП, ГЗК и реестра
зданий и помещений.
Разобщенность сведений о недвижимом имуществе способствовала появлению ряда негативных факторов, основные из которых:
1. Невозможность оперативного получения полной информации об объекте недвижимости. Это было обусловлено тем, что
различные части этой информации хранятся до настоящего времени в трех различных ведомствах: правовые характеристики
объекта недвижимости в учреждениях юстиции, сведения о земельном участке, на котором находится объект, — в органы Росземкадастра, сведения о зданиях и сооружениях — в органах Б Т И .
2. Дублирование информации об объектах недвижимости в разных органах, что увеличивает затраты на ее накопление и хранение
и вызывает рассогласованность в представлении этих сведений.
Целостное представление объекта недвижимости в банке данных предполагает наличие сведений о физическом объекте,
субъекте права (правообладателя) и содержании его права на данный объект.
Изменение характеристик объекта недвижимости (например,
уточнение границ и размеров земельного участка) должно найти
отражение в трех банках данных: в ГЗК, в ЕГРП и в реестре зданий. Возникает проблема достоверности сведений об объектах недвижимости, представляемых различными органами.
3. Усложнение формирования объектов недвижимости.
Органы государственной регистрации прав при ведении ЕГРП,
содержащем сведения о правах на объекты недвижимости, обязаны также получать и хранить сведения о месторасположении и
размерах объектов недвижимости.
Информацию из правоустанавливающих документов, кадастровых и инвентарных дел об объектах недвижимости вносят в соответствующий банк данных, который каждый орган формирует
самостоятельно. Также самостоятельно сведения из этих банков
данных предоставляют потребителям, т. е. органам государственной власти и местного самоуправления, физическим и юридическим лицам.
Систему государственной регистрации прав на недвижимость
формируют поэтапно по двум направлениям: система государственного земельного кадастра и система юридической регистрации прав на земельные участки и иную недвижимость. Поэтому
принимаемые законодательные акты по управлению земельными
ресурсами в обязательном порядке согласовывают со сложившейся системой данных государственного земельного кадастра. Например, в Градостроительном кодексе РФ, утвержденном 7 мая
1998 г., подтверждено, что основой государственного градостроительного кадастра является государственный земельный кадастр
(ст. 54). Данный кодекс регулирует отношения в области создания
55
J
системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их
инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историкокультурного наследия и охраны окружающей природной среды в
целях обеспечения благородных условий проживания населения.
Впервые законодательно в градостроительных документах была
отмечена необходимость включения Б градостроительную документацию разделов о землеустройстве территорий поселений (ст. 10).
В 1998 г. продолжалась дальнейшая деятельность по формированию системы управления земельным фондом страны. Так, Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. «Об организации учета федерального имущества» была начата работа по разработке нормативных правовых актов, определяющих порядок ведения реестра федеральных земель, Указом Президента РФ от 3
июля 1998 г. «О повышении эффективности использования имущества аэропортов, находящихся в федеральной собственности»
определена необходимость заключения и оформления договоров
аренды на незастроенные земельные участки, в том числе зарезервированных для перспективного развития аэропортов.
Следовательно, основным содержанием земельных преобразований в период 1995—1998 годов был переход к рыночным отношениям между всеми субъектами земельных отношений, так как
земля, помимо общепризнанных свойств, приобрела свойства недвижимости, т. е. товара в рыночных условиях. Это повлекло еледующие земельно-кадастровые действия: введение кадастрового
номера, позволяющего идентифицировать любое землевладение и
землепользование на территории России, формирование автоматизированной системы земельного кадастра, введение обременении и ограничений для собственников, землевладельцев и землепользователей, совершенствование механизмов установления стоимостных характеристик земли.
К 1998 г. завершилось формирование структуры органов государственной земельной службы России, включающей федеральные органы, органы субъектов Российской Федерации, структуры
в муниципальных образованиях и унитарные предприятия.
Земельные преобразования составили важнейшую часть экономической реформы в Российской Федерации. Их основной целью
было повышение эффективности использования земельных ресурсов путем прекращения монополии государственной собственности на землю, введения многообразия форм собственности,
включая частную, и вовлечения земель в экономический оборот.
Как отмечалось ранее, проведение земельной реформы в России было связано с изменением всей системы сложившихся земельных отношений. Основная задача заключалась в создании
класса собственников земли и закреплении их прав. По состоянию на 1 января 1999 г. государственные акты и свидетельства о
57
собственности на землю получили 94,8 % сельскохозяйственных
предприятий, 68,5 несельскохозяйственных предприятий, 95,6
крестьянских хозяйств, 88,1 личных подсобных хозяйств, 68,0 садоводов и 47,6 % граждан, взявших земельные участки под жилищное, дачное и гаражное строительство. Всего за время реформ
районными и городскими земельными комитетами было выдано
38,8 млн государственных актов и свидетельств о праве собственности на землю.
В стране был сформирован фонд перераспределения земель.
По состоянию на 1 января 1999 г. его общая площадь составила
более 31,9 млн га, из них 22,1 млн га сельскохозяйственных угодий. На базе бывших сельскохозяйственных предприятий были
организованы акционерные общества, товарищества, сельскохозяйственные кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства.
В ходе реорганизации хозяйств и приватизации земли более
11,8 млн сельских жителей получили право собственности на земельную долю и в их обшую совместную или долевую собственность передано 116,1 млн га, или более 75% сельскохозяйственных угодий, ранее находившихся в пользовании сельскохозяйственных предприятий. Решения по распоряжению земельной долей приняли 62,4 % собственников земельных долей, которым на
различном праве было передано для использования сельскохозяйственным предприятиям 62,3 % земель, находящихся в общей собственности с документальным оформлением взаимоотношений.
При этом общая площадь невостребованных земельных долей составила 9,2 млн га, невостребованная часть фонда перераспределения составила около 7,2 млн га. При передаче в собственность
сельскохозяйственных угодий несельскохозяйственные угодья,
расположенные между участками продуктивных земель в границах
отводимых массивов, практически не передавали в собственность
гражданам и юридическим лицам, т. е. планомерная работа с этими чересполосными земельными участками отсутствовала.
Вместе с тем сложившаяся экономическая ситуация в стране
привела к тому, что практически повсеместно были приостановлены проектно-изыскательские работы, связанные с землеустроительным обеспечением и сопровождением земельных преобразований в сельской местности, не проводились работы по комплексному землеустройству с правовым, экономическим и экологическим обоснованием рационального использования земель,
сохранения и повышения плодородия почв.
Одним из важнейших направлений земельных преобразований
было развитие крестьянских (фермерских) хозяйств. По данным
Госкомзема России, по состоянию на 1 января 1999 г. в стране существовало
273,4 тыс. крестьянских
хозяйств,
занимавших
13,0 млн га. Средняя площадь фермерского хозяйства в целом по
стране составила 47,6 га. Анализ динамики числа крестьянских хозяйств показывает, что достигнув своего пика в 1996 г. (279,1 тыс.)
58
к 1999 г. их число стабилизировалось. Вместе с тем следует отметить, что средняя площадь крестьянских хозяйств имеет тенденцию к росту. Так, средний размер крестьянского хозяйства в
1998 г. составлял 47,6 га против 41,1 га в 1991 г. (табл. 2.2).
2.2. Развитие крестьянских (фермерских) хозяйств в России в 1991—1998 гг.
2.6. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГЗК
В 1999—2001 гг.
В целях дальнейшего развития земельной реформы, создания
условий для повышения эффективности использования земли,
увеличения социального, инвестиционного и производственного
потенциала земельных ресурсов, укрепления конституционных
прав граждан на землю, формирования эффективного механизма
регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами постановлением Правительства
РФ от 26 июня!999 г. была утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации
на 1999-2002 гг.».
Реализация этой Программы зависит от развития системы государственного земельного кадастра, землеустройства и мониторинга земель. В частности отмечено, что государственный земельный кадастр ведут в целях планирования рационального использования и управления земельными ресурсами, оценки земель, установления всех видов платежей за землю и налогообложения
земли и недвижимости, государственного контроля за использованием и охраной земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними, а также поддержки гражданского оборота земли и недвижимости.
На I этапе реализации Программы к основным мероприятиям
в этой области ГЗК относятся:
разработка отвечающей современным требованиям законодательной и нормативной технической базы системы ведения государственного земельного кадастра;
59
проведение кадастрового зонирования территории России в
целях присвоения объектам недвижимости уникальных кадастровых номеров;
обеспечение единого порядка ведения государственного земельного кадастра во всех субъектах РФ и муниципальных образований;
формирование в рамках государственного земельного кадастра
информационной базы о федеральных землях, землях субъектов
РФ и муниципальных образованиях;
обеспечение доступа граждан и юридических лиц к кадастровой информации, установление принципов оплаты за ее получение;
внедрение программ но-технических комплексов, обеспечивающих автоматизацию ведения земельного кадастра;
разработка и опытная эксплуатация системы передачи кадастровых данных на основе единых общероссийских стандартов,
форматов обмена данными, классификаторов и технологических
процедур;
организация взаимодействия государственного земельного кадастра с отраслевыми кадастрами (градостроительным, лесным,
водным и др.) на основе единых принципов, форм и процедур;
разработка и организация системы защиты информации от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности баз кадастровых данных на основе обязательной сертификации используемого оборудования и программного обеспечения.
На II этапе реализации Программы предусматривают следующие мероприятия:
введение в городах и других поселениях единой системы идентификации земельных участков и иных объектов недвижимости:
завершение создания системы передачи кадастровых данных и
обеспечение на этой основе периодического уточнения данных
государственного земельного кадастра;
создание государственного кадастра недвижимости РФ путем
интеграции государственного земельного кадастра и других отраслевых баз данных о недвижимости;
создание информационной базы данных о федеральных землях, землях субъектов РФ и землях муниципальных образований.
Платное землепользование и реформирование принципов налогообложения земель, развитие земельного рынка в России, участниками которого являются государство, муниципальные образования, граждане и юридические лица требуют современной системы оценки земель.
Основными направлениями государственной политики в этой
области на I этапе реализации Программы являются:
установление единого для всех субъектов РФ порядка проведения территориального оценочного зонирования с целью последующего определения нормативной стоимости земель;
60
определение порядка, оснований и методов проведения оценки рыночной стоимости земельных участков;
разработка методик массовой оценки земель различных категорий для целей налогообложения и их апробация в ряде регионов
России, в первую очередь в городах и поселениях, районах развития минерально-сырьевой базы и добычи полезных ископаемых (в
том числе в северных районах);
государственная поддержка подготовки и деятельности частных земельных оценщиков для обслуживания формирующегося
рынка земли, организация государственного регулирования их деятельности (лицензирование, сертификация и т.д.), законодательное определение их ответственности за достоверность результатов оценки.
На II этапе реализации Программы проводят массовую оценку
земли для целей налогообложения на всей территории России.
В развитие этой Программы 25 августа 1999 г. было принято
постановление Правительства РФ «О государственной кадастровой оценке земель», обязующее провести в 1999—2001 гг. государственную кадастровую оценку всех категорий земель на территории страны в целях внедрения экономических методов управления земельными ресурсами и повышения эффективности их использования. При этом результаты оценки земель являются
составной частью государственного земельного кадастра.
Большая организационная работа Росземкадастра по подготовке федерального закона «О государственном земельном кадастре»
завершилась его утверждением 2 января 2000 г. Этот закон регулирует отношения, возникающие при ведении ГЗК и при использовании его сведений. Так, законом определены цели создания и ведения гос зем кадастра, его место в системе государственных информационных ресурсов, установлена обязательность государственного кадастрового учета земельных участков и открытость
сведений государственного земельного кадастра, определены полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов, а
также органов местного самоуправления в области осуществления
деятельности по ведению ГЗК.
Основная цель ГЗК, в соответствии с данным законом, —создание земельно-информационной системы для обеспечения механизма закрепления прав граждан и юридических лиц на земельные участки, т. е. их государственной регистрации. Основные задачи ГЗК:
формирование механизма идентификации земельного участка
как основного фактора гарантировании прав собственности на
конкретный объект недвижимости на основе присвоения кадастровых номеров земельным участкам;
определение налогооблагаемой базы путем вычисления площадей земельных участков как основы для налогообложения;
61
выполнение учетных функций (по качественным и количественным показателям) по каждому из сформированных земельных участков;
выполнение функции механизма управления территориями
как информационной основы для аналитической обработки и
последующего принятия управленческого решения.
Кроме того, этим законом был установлен состав сведений и
документов ГЗК, порядок его ведения, включая условия финансирования, а также полномочия властных органов в области ведения
государственного земельного кадастра на разных административных уровнях. Так, к полномочиям органов государственной власти РФ, ведущих государственный земельный кадастр, относят:
разработку и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ в данной области, контроль за их соблюдением;
разработку, утверждение и реализацию федеральных программ
развития государственного земельного кадастра;
определение федерального органа исполнительной власти, ведущего государственный земельный кадастр;
определение перечня основных сведений государственного земельного кадастра;
установление порядка финансирования деятельности по ведению государственного земельного кадастра;
установление предельного размера и порядка использования
платы, взимаемой за предоставление сведений государственного
земельного кадастра;
определение перечня сведений государственного земельного
кадастра, отнесенных к категории ограниченного доступа, и порядка предоставления таких сведений;
координация деятельности органов государственной власти РФ
и органов государственной власти субъектов РФ, а также органов
местного самоуправления в случае наделения их в установленном
законом порядке отдельными государственными полномочиями в
данной области;
решения иных вопросов, отнесенных к полномочиям РФ Конституцией РФ и федеральными законами.
Государственное управление ведением государственного земельного кадастра осуществляет правительство РФ непосредственно или через федеральный орган исполнительной власти по
государственному управлению земельными ресурсами, который
непосредственно осуществляет возложенные на него полномочия
по ведению государственного земельного кадастра непосредственно и через свои территориальные органы. Правительством РФ эти
функции возложены на Федеральную службу земельного кадастра
России.
Несмотря на ряд нерешенных данным Законом проблем, наличия в нем противоречий с классической теорией российского зе62
мельного кадастра, этот закон позволил преодолеть системный
кризис в области управления земельными ресурсами страны,
сформировать его экономический и организационный механизмы.
С 1998—1999 гг. началось поэтапное внедрение в РФ единой
системы ведения государственного земельного кадастра в соответствии с его концепцией, разработанной Росземкадастром. С этой
целью были утверждены методические указания по ведению государственного земельного кадастра, учетные формы единого государственного реестра земель для муниципального образования и
порядок их заполнения и хранения.
В целях доработки методики и технологии земельного кадастра
в шести городах страны в январе 1999 г. началась опытно-промышленная эксплуатация автоматизированной системы государственного земельного кадастра на уровне муниципального образования и технологии ведения единого государственного реестра земель. Поэтому главной задачей 1999—2000 гг. была организация
процесса постепенного перехода на новую технологию ведения
земельного кадастра, включая новые безбумажные технологии его
ведения во всех организациях и структурах земельной службы
страны.
В этот период также активно продолжали формировать базу
данных государственного земельного кадастра федерального уровн я , сведения для которой собираются более чем пятьдесят ведомств и одновременно формировали структуру базы данных земельного кадастра на уровне субъекта Российской Федерации.
Таким образом, в 1991—2000 гг. в России была реализована
значительная часть реформирования земельных отношений и
формирования системы ГЗК. Так, была обеспечена потребность
населения в земельных участках для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного хозяйства; существенный рост получило индивидуальное жилищное строительство;
разгосударствлены земли в сельскохозяйственных предприятиях;
расширены земли сельских поселений; создан фонд перераспределения земель; начался процесс приватизации земли под предприятиями; приняты законодательные земельные акты; начался
рыночный оборот земель; введена платность землепользования,
стали формировать автоматизированную систему ведения государственного земельного кадастра. В результате проведения реформы
земельных отношений в России стало более 43 млн собственников, владельцев и пользователей земельных участков, в частную
собственность было передано 130 млн га. Кроме этого, были осуществлены следующие мероприятия:
сформирован целевой фонд для расселения беженцев и вынужденных переселенцев: по состоянию на 1 января 2000 г. 69 тыс. семей получили 48 тыс. га земель для индивидуального жилищного
строительства и других целей;
63
создан целевой земельный фонд для обеспечения гарантированного выделения участков уволенным в запас военнослужащим
(по состоянию на 1 января 2000 г. земельные участки предоставлены почти 30 тыс. семей военнослужащих, общая площадь этих земельных участков — более 48 тыс. га);
заложена правовая основа для обеспечения казачьих обществ
земельными участками;
сформирована система регистрации прав на земельные участки: всем собственникам изготовлены и выданы документы, удостоверяющие право собственности на землю;
осуществлен переход к платному землепользованию — сбор
всех видов земельных платежей в 1999 г. составил более 18 млрд р.,
а их доля в федеральных налоговых доходах от использования
природных ресурсов составляет более 50 %;
созданы условия для формирования гражданского оборота земли. Так, в 1999 г. осуществлено более 5 млн сделок с земельными
участками общей площадью более 72 млн га. Из всех видов сделок
более 90 % приходится на аренду государственных и муниципальных земель. В 1998 г. совершено 235 тыс. сделок купли-продажи
земли на общей площади 40,9 тыс. га, в 1999 г. гражданами и юридическими лицами осуществлено 292 тыс. таких сделок с земельными участками, площадь которых составила 45 тыс. га;
сформирован слой крестьянских (фермерских) хозяйств: по состоянию на 1 января 2000 г функционировало около 265 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств на площади более 14 млн га;
осуществлена передача земли в результате приватизации в ходе
реорганизации колхозов и совхозов в собственность крестьянам в
форме условных земельных долей. В итоге этих преобразований земельные доли получили почти 12 млн селян, а общая площадь этих
долей составила более 117 млн га, правоудостоверяющие документы
оформили почти 11 млн собственников этих долей, т. е. 92 %.
Около 70 % собственников земельных долей к 2000 г. распорядились ими следующим образом:
более 5 млн крестьян (42,5 %) передали земельные доли в аренду;
около 1,8 млн человек (15,2 %) передали право пользования земельными долями в уставные капиталы сельскохозяйственных
предприятий;
около 0,9 млн человек (7,2 %) выделили земельные участки для
ведения личного подсобного и фермерского хозяйства;
немного больше полумиллиона крестьян (4,2 %) передали земельные доли в уставные капиталы.
Но значительная часть крестьян (около 30 %) не распорядились
своими земельными долями.
Российская модель земельных преобразований на селе изначально исходила из принципа социальной справедливости, а не
экономической эффективности. Так, значительную часть земельных долей получили пенсионеры и работники объектов сельской
64
социальной сферы, хотя было очевидно, что работать на земле они
не смогут. Л и ш ь 5 % крестьян вышли из колхозов и совхозов и создали свои собственные хозяйства, основная же их часть передала
свои земельные доли в аренду. Размер арендной платы колебался
от 5 до 10 % от стоимости годового урожая в южных районах до
суммы ежегодного земельного налога в северных районах.
Подавляющую часть колхозов и совхозов в общества с ограниченной ответственностью и кооперативы реорганизовывали в основном формально. Из 25,8 тыс. колхозов и совхозов (1990 г.)
было создано 5,4 тыс. акционерных обществ, 6,7 тыс. обществ с
ограниченной ответственностью, 11,6 тыс. сельскохозяйственных
кооперативов, 3,2 тыс. государственных унитарных и муниципальных предприятий.
Из 220 млн га сельскохозяйственных угодий в России в частной
собственности в 2001г. находилось 138,1 млн га, в том числе
116,2 млн га — у владельцев земельных долей, 11,7 млн га —у фермеров и 10,2 млн га — в личном пользовании граждан. Владельцы
земельных долей передали в аренду 56,1 млн га (48,3 % ) . Остальные земли предприятия использовали без должного юридического
оформления.
Начиная с 1997 по 1999 г. фонд перераспределения земель ежегодно возрастал на 2...5 млн га. Причина роста фонда в этот перио д — в основном добровольные отказы от земельных участков изза неблагоприятных экономических условий для ведения сельскохозяйственного производства. В период 2000—2002 гг. площадь
фонда стабилизировалась.
Вместе с тем при проведении земельной реформы в этот период не были решены вопросы сохранрюсти земель и повышения
эффективности их использования. Так, в сельскохозяйственном
производстве не использовалось более 13 млн га пашни, большие
площади сельскохозяйственных угодий заросли кустарником и
мелколесьем, заболочены, эродированы и деградированы из-за
действия других негативных процессов. В результате отсутствия
финансирования мелиоративные работы по восстановлению продуктивных угодий, рекультивации нарушенных земель, улучшению качественного состояния земель во многих регионах практически были прекращены.
Во многом это было связано с тем, что земельная реформа в
России не имела научно обоснованной стратегии и тактики, комплексной концепции, устойчивых приоритетов, не было соответствующей государственной программы, ее главной иели и, как
следствие, законодательно утвержденных путей достижения конечных результатов.
Кроме того, формирование системы государственного земельного кадастра не имело должного финансового и научного обеспечения, принижало значение ГЗК как одного из главных механизмов регулирования земельных отношений.
65
Особое внимание уделяли развитию земельных отношений в
поселениях, особенно в городах. Актуальность городского землепользования связана со спецификой городских земель, их экономической значимостью (занимая около 2 % в структуре земельного фонда, они дают более 80 % всех земельных сборов). Земли городов отличает также многофункциональность с мошным техногенным прессингом. Специфичен механизм управления и
распоряжения землями (расширение полномочий местного самоуправления, тесная связь землеустройства с градостроительством).
Между тем земельные отношения в городах формируются
очень медленно. Земли городов продолжают использовать экстенсивно (промзоны в нашей стране, например, используются вдвое
менее эффективно, чем в развитых западных странах). Земельные
преобразования в городах сдерживались небольшим бюджетным
финансированием, организационной и технологической слабостью городских и районных земельных комитетов, отсутствием
квалифицированных кадров.
Территории городов до сих пор не обеспечены в должной степени землеустроительной документацией (прогнозы, программы,
схемы, проекты). Кроме того, землеустроительная и градостроительная документации часто не увязаны, что связано с тем, что земельные отношения в городах не имели существенного, самостоятельного значения, как это принято в цивилизованном мире, а их
рассматривали только как часть планировки городов.
Именно в городах проявилась односторонность в представлении земель сначала только как территориального пространственного базиса, позднее — исключительно как объекта недвижимости. Между тем, игнорируя, например, ресурсный аспект, невозможно правильно определить ценность городских земель, интенсивность и способ их использования, выполнить зонирование,
проводить охрану, учет и мониторинг земель. Этому также способствовало и то, что городские земли в наибольшей степени нарушены воздействием ряда негативных процессов и явлений. Значительная часть их нуждается в восстановлении, рекультивации и
даже консервации. Поэтому только комплексный, системный
подход должен быть положен в основу управления городскими
землями и решения процессов городского землепользования, исходя из его экономической значимости, многофункциональности,
тесной связи с иной недвижимостью, на основе расширения полномочий местного самоуправления в области городского землепользования и формирования нормативной правовой базы.
До 2000 г. под городской территорией подразумевалась совокупность земельных участков рахчичных собственников, арендаторов и пользователей. Поэтому исключительно важным для формирования новой земельной и градостроительной политики должно быть положение о том, что земельный участок и другая недвижимость на нем составляют единый комплекс не только при
66
осуществлении сделок с недвижимостью, но и при подготовке
нормативных правовых актов, планировании и проектировании
создания объектов недвижимости.
Эти положения должны быть приняты за основу при разработке и реализации земельного и градостроительного кадастров, зонировании городских земель (земельно-правовой и территориальный аспекты), планов земельно-хозяйстве иного устройства и генпланов городов, проектов межевания земель и проектов детальной
планировки в городах и т. д.
Можно выделить следующие основные задачи органов земельной службы страны в области земельных преобразований в городах и других поселениях:
осуществление городских программ эффективного использования и охраны земель на основе их инвентаризации и оценки;
разделение земель по видам собственности и оборотоспособности с разработкой пилотных проектов правового зонирования земель в отдельных городах;
разработка в соответствии с утвержденной градостроительной
документацией схем и проектов землеустройства, а также планов
межевания земель с установлением на местности границ поселений и их пригородных зон, других кадастровых учетных зон, резервных земельных массивов, земельных участков;
приватизация не ограниченных в обороте земельных участков
на конкурсной основе с соблюдением градостроительных и других
требований;
изучение спроса на земельные участки для различных видов
градостроительного использования и сбор информации о размерах платежей, взимаемых в связи с занятием и освоением земельного участка;
создание государственного земельного кадастра прежде всего в
крупнейших и крупных городах с отображением на кадастровых
планах обременении земельных участков и сервитутов, в том числе — публичных;
продажа земельных участков и прав их аренды в поселениях на
торгах;
разработка нормативных документов муниципального уровня,
направленных на совершенствование механизма управления и
распоряжения городскими землями на основе организационноструктурной, технологической и информационной увязки деятельности земельных комитетов и других городских служб.
В 2000—2001 г. отмечалась активизация подготовки законодательных и иных правовых актов в области регулирования земельных отношений.
Постановлением Правительства РФ 02 декабря 2000 г. были утверждены Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра, включая максимальный размер платы за сведения об определенном земельном участке.
67
Федеральный закон «О землеустройстве», принятый 18 июня
2001 года, устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и
улучшения ландшафтов. Многие положения данного закона, такие, как образование новых и упорядочивание существующих
объектов землеустройства, их межевание и другие основаны на
сведениях государственного земельного кадастра.
Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», принятый в июле 2001 г., определил правовые основы разграничения земельных ресурсов на собственность
РФ (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и
собственность муниципальных образований (муниципальную
собственность). Это разграничение позволило упорядочить механизм управления земельными ресурсами, повысить эффективность и ответственность за их использование. Сведения о земельных участках, включенных в соответствующие перечни видов государственной собственности, должны быть внесены в документы
государственного земельного кадастра (ст. 6).
25 октября 2001 г. был принят Земельный кодекс Российской
Федерации. Прежний земельный кодекс РСФСР, принятый в
1991 г., безнадежно устарел. Значительная часть его статей была
отменена в декабре 1993 г. Указом Президента РФ. Поэтому принятие нового Земельного кодекса РФ настоятельно диктовалось
новой земельной, экономической, социальной и политической
ситуацией в стране.
Данный кодекс базируется на следующих принципах:
земля является основой жизни и деятельности человека, поэтому в первую очередь регулирование отношений по использованию
и охране земли осуществляется, исходя из представлений о земле
как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы. Во вторую очередь земля представляет собой природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском и лесом хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации. Кроме того, она одновременно является недвижимым
имуществом, объектом права собственности и иных прав на землю;
приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение
землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде;
приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при использовании и охране земель должны быть приняты
такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые
позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предот68
вратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека,
даже если это потребует больших затрат;
участие граждан и общественных организаций (объединений) в
решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке
решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и формах, которые установлены
законодательством;
единство судьбы земельных участков и прочно связанных с
ними объектов недвижимости, согласно которому приоритет отдается не застройкам, зданиям и сооружениям, а земельному участку и его правовому режиму, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
приоритет сохранения особо ценных и особо охраняемых земель, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и
объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий
для иных целей ограничивают или запрещают в порядке, установленном федеральным законом;
плата за использование земли, т. е. любое использование земли
осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных
федеральными законами субъектов Российской Федерации;
деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из их
принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;
разграничение государственной собственности на землю на
собственность Российской Федерации, собственность субъектов
Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;
дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;
сочетание интересов общества и законных интересов граждан,
согласно которому регулирование использования и охраны земель
осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование
и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
69
Земельный кодекс РФ 2001 г. значительно отличается от Земельного кодекса РСФСР 1991 г. по ряду основных положений.
Во-первых, свойства земли как основы жизни и деятельности
человека и природного ресурса имеют приоритет перед свойством
земли как объекта недвижимости и прав на нее.
Во-вторых, в Земельном кодексе 2001 г. были определены права
иностранных граждан на землю со следующими ограничениями:
запрещение приобретения в собственность земельных участков
в приграничных территориях, перечень которых устанавливает
Президент РФ, и на иных установленных особо охраняемых территориях в соответствии с федеральными законами;
использование земель сельскохозяйственного назначения иностранцами осуществляют только на правах аренды (до принятия
федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного
назначения);
обеспечение гарантий иностранцам — собственникам зданий,
строений и сооружений преимущественного права покупки или
аренды (в случаях запрета на приватизацию земель в данной зоне)
земельного участка, на котором расположены эти постройки. При
этом Президент РФ может установить перечень видов зданий,
строений и сооружений, на которых это правило не распространяется;
приобретение земель в собственность только за плату.
Значительно расширен перечень земель, изъятых из оборота и
не предоставляемых в частную собственность. Так, из оборота
изъяты земельные участки, занятые следующими объектами, находящимися в федеральной собственности:
государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением особых случаев, предусмотренных Кодексом);
зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены
для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской
Федерации, войска Пограничной службы Российской Федерации,
другие войска, воинские формирования и органы;
зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены
военные суды;
объектами организаций федеральной службы безопасности;
объектами организаций федеральных органов государственной
охраны;
объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;
исправительно-трудовыми учреждениями и лечебно-трудовыми профилакториями соответственно министерства юстиции Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской
Федерации;
70
воинскими и гражданскими захоронениями;
инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и
коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны
Государственной границы Российской Федерации.
Оборот земельных участков, находящихся в государственной
или муниципальной собственности, ограничен:
в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанных ранее;
в пределах лесного фонда, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
занятые находящимися в государственной или муниципальной
собственности водными объектами в составе водного фонда;
занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список
всемирного наследия, историко-культурными заповедниками,
объектами археологического наследия;
предоставленные для обеспечения обороны и безопасности,
оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные
ранее;
в границах закрытых административно-территориальных образований, не указанные ранее;
предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов,
сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и
судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах
формирования международных транспортных коридоров;
предоставленные для нужд связи;
занятые объектами космической инфраструктуры;
расположенные под гидротехническими сооружениями;
предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;
загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся
деградации земли.
В соответствии с Земельным кодексом РФ значительно упрощен порядок и процедура приватизации земель, которые различны для граждан и юридических лиц. При этом за основу взят
принцип следования прочей недвижимости судьбе земельного
участка. Поэтому исключительное право на приватизацию застроенных земельных участков имеют собственники зданий, строений, сооружений по цене от 5 до 30-кратного размера ставки земельного налога за единицу площади. И, в свою очередь, приватизация зданий, строений и сооружений без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не
допускается за исключением случаев, оговоренных законом. Поэтому одна из отличительных черт нового Земельного кодекса —
разрешение продавать земельные участки, расположенные на тер-
71
ритории городов, под объектами промышленности, транспорта и
связи, а также личные приусадебные участки. В целом эти земли
занимают всего 2,1 % всей площади страны, хотя по данным Минэкономразвития России, в земельные участки под промышленными объектами поступает до 75 % инвестиций в стране.
В Земельном кодексе РФ закреплен порядок действий по формированию земельных участков. Так, земельные участки под строительство на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, можно предоставлять:
без предварительного согласования места размещения объекта
(в ходе проведения торгов, аукционов и конкурсов);
с предварительным согласованием места размещения объекта
(по заявлению гражданина или юридического лица, либо по обращению исполнительного органа государственной власти). При
этом новые земельные участки приобретают по рыночной кадастровой стоимости участка.
Земельным кодексом РФ отменено предоставление новых земельных участков гражданам на правах пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования.
Новый кодекс развил положения Гражданского кодекса РФ и
утвердил подробный перечень оснований принудительного прекращения нрава постоянного (бессрочного) пользования или
аренды земельного участка (использование земельного участка
не в соответствии с его целевым назначением, категорией земель
или способами, приводящими к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки; неустранение совершенных
умышленно отравлений, загрязнений, порчи, нарушений установленного особого правового режима использования земель,
систематического невыполнения обязательных мероприятий по
улучшению земель и охране почв от процессов деградации, систематической неуплаты земельного налога). Кроме того, основаниями для прекращения и ограничения прав на земельный участок могут быть:
неиспользование участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства или строительства любого вида в течение
трех лет, за исключением отдельных случаев;
изъятие для государственных или муниципальных нужд;
реквизиция (временное изъятие и возмещение собственнику
причиненных убытков) в случаях стихийных бедствий, аварий,
эпидемий, эпизоотии и других чрезвычайных обстоятельств.
Процедура принудительного прекращения прав на землю
включает три этапа:
административное взыскание (штраф) в случае неустранения
ненадлежащего использования земельного участка;
вынесение предупреждения о необходимости устранения нарушения в установленные сроки;
72
принудительное прекращение прав на землю в обязательном
судебном порядке.
Купля-продажа земельных участков, в соответствии с Земельным кодексом РФ, имеет следующие особенности:
объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Продавец при
заключении договора купли-продажи обязан предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременении земельного участка и ограничениях его использования;
являются недействительными следующие условия договора
купли-продажи земельного участка:
устанавливающие право продавца выкупить земельный
участок обратно по собственному желанию;
ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным
участком, в том числе ипотеку, передачу земельного участка в
аренду, совершение иных сделок с землей;
ограничивающие ответственность продавца в случае
предъявления прав на земельные участки третьими лицами;
покупатель вправе требовать уменьшения покупной цены или
расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения причиненных ему убытков в случае предоставления ему
продавцом заведомо ложной информации:
об обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с разрешенным использованием;
о разрешении на застройку данного земельного участка;
об использовании соседних земельных участков, оказывающих существенное воздействие на использование и стоимость продаваемого земельного участка;
о качественных свойствах земли, которые могут повлиять
на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого земельного участка;
иной информации, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка и
требования о предоставлении которой установлены федеральными законами.
Земельный кодекс РФ в отличие от гражданского законодательства ввел новое понятие — публичный сервитут. Частный сервитут в соответствии с гражданским законодательством устанавливается по соглашению между лицом, требующим установление
сервитута, и собственником земельного участка.
Земельный кодекс РФ предоставил право государству, его
субъектам и органам местного самоуправления устанавливать публичный сервитут своими нормативными правовыми актами без
согласования с собственником земельного участка. Это первое
различие частного и публичного сервитута.
Если собственник земельного участка не согласен с установлением сервитута, то при частном сервитуте в суд с иском может об-
73
ратиться лицо, требующее установления сервитута, а при установлении публичного сервитута несогласный собственник земельного
участка должен защищать свои права в судебном порядке. Это
второе различие частного и публичного сервитута.
Публичные сервитуты устанавливают следующих видов:
для прохода или проезда через земельный участок;
использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также
объектов транспортной инфраструктуры;
размещения на земельном участке межевых и геодезических
знаков и подъездов к ним;
проведения дренажных работ на земельном участке;
забора воды и водопоя;
прогона скота через земельный участок;
сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки,
продолжительность которых соответствует местным условиям,
обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах
земель лесного фонда;
использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в
расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора
дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном
порядке;
временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
свободного доступа к прибрежной полосе.
В остальном частный и публичный сервитуты не отличаются
друг от друга и устанавливают их в соответствии со ст. 274...277
Гражданского кодекса РФ (порядок установления соразмерной
платы за пользование чужим земельным участком, регистрация
сервитута, условия его сохранения и прекращения).
К концу 2001 г. можно было также подвести итоги реализации
Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной
системы ведения государственного земельного кадастра», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от
3 августа 1996 г.
Итог выполнения данной Программы — создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра
по единой методике и технологии в соответствии с нормами российского законодательства.
Основанная на современных информационных технологиях,
АС ГЗК обеспечивает осуществление важнейших институционных преобразований в обществе, способствует установлению государственного контроля за распределением доходов от хозяйственного использования земельных ресурсов, принадлежащих всему
обществу, а также содействует реализации мер по повышению
дисциплины уплаты налогов и платежей в бюджеты всех уровней.
АС ГЗК содержит сведения о правовом режиме земельных участ-
74
ков и объектов недвижимости, их физических и экономических
характеристиках, однозначно описывающих эту недвижимость.
В результате выполнения данной Программы:
создана нормативная правовая база государственного земельного кадастра;
сформирована и введена в действие на всей территории Российской Федерации единая система органов государственного кадастрового учета — Федеральных государственных учреждений
«Земельные кадастровые палаты» (ФГУ З П К ) , входящих в структуру Росземкадастра;
разработаны системный и технический проекты АС ГЗК, созданы отечественные информационные технологии и специальные программные средства ведения государственного земельного
кадастра, ведения Единого государственного регистра земель, государственной кадастровой оценки земель, ведения земельно-информационных систем;
созданы основы подсистемы защиты информации государственного земельного кадастра, разработаны технические решения по
обеспечению информационной безопасности программно-технических комплексов АС ГЗК от несанкционированного доступа;
развернуто создание подсистемы передачи данных. Комитеты
по земельным ресурсам и землеустройству в 88-ми субъектах Российской Федерации связаны с Росземкадастром средствами электронной почты и передачи данных на основе телекоммуникационных систем общего назначения;
сформирована информационно-техническая инфраструктура
АС ГЗК на всей территории Российской Федерации, обеспечивающая ведение государственного земельного кадастра в соответствии с нормами федерального закона «О государственном земельном кадастре*, соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации, действующими нормативными правовыми
актами
и
Единой
системой
технологической
документации АС ГЗК, утвержденной Росземкадастром. Во всех
субъектах Российской Федерации развернуты современные программно-технические комплексы (ПТК) различной конфигурации и назначения;
выполнен ряд пилотных проектов по интеграции системы АС
ГЗК в единое информационно-коммуникационное пространство
России. На примере Московской, Ростовской, Пермской областей, Республик Карелия, Башкортостан, Татарстан и других
субъектов Российской Федерации проведена отработка технологий в информационном взаимодействии органов кадастрового
учета, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними, налоговых служб и других пользователей
информации ГЗК;
выполнен комплекс работ по информационному обеспечению
системы АС ГЗК. Проведены работы по инвентаризации и картог75
рафированию земель поселений. Заложены основы для создания
баз данных земельно-кадастровой информации;
в соответствии с постановлением Правительства Российской
Федерации от 25 августа 1999 г. «О государственной кадастровой
оценке земель» завершена работа по оценке земель сельскохозяйственного назначения, во всех субъектах РФ развернуты работы
по государственной кадастровой оценке земель поселений;
разработаны основы «Единой системы технологической документации государственного земельного кадастра» (ЕСТД АС
ГЗК), являющейся базой формирования комплекса отраслевых
стандартов Росземкадастра;
развернуты программно-технические комплексы (ПТК) в рамках развития инфраструктуры системы во всех субъектах федерации. Всего за период реализации программы в территориальных
органах Росзем кадастра было установлено 2258 ПТК различной
конфигурации и назначения;
внедрена во всех территориальных органах Росземкадастра
единая методика и технология кадастрового учета земель и ведения Единого государственного реестра земель на уровне кадастрового района;
развернуты современные автоматизированные технологии ведения ГЗК за весь период реализации Программы в 1891 территориальных органах Росземкадастра, в том числе:
на программно-технических комплексах (ПТК) штатной
конфигурации (локально-вычислительная сеть (ЛВС) с архитектурой «клиент-сервис») на 584 объектах;
на ПТК минимальной конфигурации (одноранговая ЛВС
или автономная ПЭВМ, которые в автоматизированном режиме поддерживают создание и ведение ЕГРЗ) на 1307 объектах;
76
на 373 объектах ГЗК внедрена неавтоматизированная («бумажная») система ведения государственного земельного кадастра.
В период с 1 июля 2000 по 2001 г. включительно в Едином государственном реестре земель по правилам, определенным Федеральным законом «О государственном земельном кадастре», поставлены на государственный учет примерно 1200 тыс. земельных
участков.
Кадастровый учет земельных участков, выявление их правообладателей, регулярный учет плательщиков земельного налога и
арендной платы и представление этих данных в налоговые инспекции способствовали упрочению принципа платности землепользования и обеспечили устойчивый рост сбора земельных платежей и налогов в бюджеты всех уровней. Динамика поступлений
земельных платежей показана на рисунке 2.4.
2.7. ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА
«СОЗДАНИЕ АВТОМАТИЗИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ ВЕДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА
И ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ
(2002—2007 гг.)»
Одновременно с принятием Земельного кодекса РФ постановлением Правительства РФ 25 октября 2001 г. была утверждена Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—2007 гг.)».
Цель Программы — создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета
объектов недвижимости, обеспечивающей реализацию государственной политики в области эффективного использования земли и иной
недвижимости, вовлечения их в гражданский оборот и стимулирования инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в целях
удовлетворения потребностей общества и граждан.
Основные задачи Программы:
разработка и совершенствование нормативно-методической
базы, обеспечивающей создание государственного земельного кадастра как единой системы государственного учета недвижимости
на основе автоматизированных технологий, и обеспечение публичности его сведений;
создание с использованием единых метрологических и программно-технических принципов государственных автоматизированных баз данных, обеспечивающих ведение государственного
земельного кадастра и государственный учет объектов недвижимости, содержащих перечни учтенных объектов недвижимости, а
также сведения о них, и подлежащих учету в Государственном регистре баз и банков данных;
77
создание автоматизированных технологий и специальных программных средств, обеспечивающих реализацию процедур государственного учета объектов недвижимости и ввод в автоматизированные базы данных актуальной информации о земельных участках и прочно связанных с ними объектах недвижимого имущества как объектах права и налогообложения, полученных в
результате разграничения государственной собственности на землю, инвентаризации, межевания и кадастровой оценки земельных
участков;
ввод в государственных органах по ведению государственного
земельного кадастра и учету объектов недвижимости в эксплуатацию программ но-технических комплексов, современных отечественных информационных технологий и программных средств,
средств зашиты информации, обеспечивающих автоматизацию
процессов формирования, учета, оценки земельных участков и
объектов недвижимости;
обеспечение совместимости информационных систем, связанных с формированием, государственным учетом, технической инвентаризацией, оценкой, регистрацией прав, налогообложением,
управлением и распоряжением недвижимостью, и создание системы электронного обмена сведениями между ними;
организация и проведение подготовки и переподготовки кадров,
обеспечивающих государственный кадастровый учет земель и иных
объектов недвижимости, а также кадастровую оценку земель.
Программа рассчитана на период 2002—2007 г.г., и ее реализацию планируют в три этапа.
/этап (2002-2003 гг.);
разработка нормативно-методических документов для автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, проведение научно-исследовательских работ; разработка системно-технического проекта автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов
недвижимости, информационных технологий и специального
программного обеспечения для государственного учета объектов
недвижимости;
переход к ведению единого государственного учета земельных
участков и прочно связанных с ними зданий, строений, сооружений, являющихся объектами прав и налогообложения, как единых
объектов недвижимости на базе программно-технической инфраструктуры государственного земельного кадастра;
формирование в качестве объектов государственного кадастрового учета около 15 млн землепользовании в черте городов и других поселений, а также на землях, занятых предприятиями и организациями промышленности, транспорта, связи, объектами иного
несельскохозяйственного назначения, общей площадью 11 млн га,
на которые до 2002 г. не были выданы правоустанавливающие до78
кументы и сведения о которых не были внесены в государственный земельный кадастр;
завершение кадастровой оценки земель всех категорий для целей налогообложения на всей территории Российской Федерации;
установка и введение в эксплуатацию программно-технических
комплексов для автоматизированного ведения государственного
земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в 1197 из 2318 органов, осуществляющих деятельность по
ведению государственного земельного кадастра на уровне муниципальных образований;
установка и введение в эксплуатацию программно-технических
комплексов, поддерживающих функционирование федеральной
вертикали органов, осуществляющих деятельность по ведению государственного земельного кадастра и др.
II этап (2004-2005 гг.):
формирование научно-методической базы, унифицированных
технических решений, специального программного обеспечения
для государственного учета в единой автоматизированной системе
объектов недвижимости всех видов (земельные участки, здания,
сооружения, участки лесного фонда, обособленные водные объекты, многолетние насаждения, участки недр и пр.) как объектов
права и налогообложения;
отработка типовых проектных решений по единым методикам
и технологиям обмена сведениями по государственному учету
объектов недвижимости в процессе создания автоматизированных
баз данных на примере ряда пилотных проектов;
продолжение установки и ввода в эксплуатацию программнотехнических комплексов, поддерживающих функционирование
федеральной вертикали органов государственного кадастрового
учета, формирование и актуализация распределенных на территориях всех субъектов Российской Федерации автоматизированных
баз данных об объектах недвижимости на основе сведений, получаемых в результате инвентаризации и межевания объектов кадастрового учета, межведомственного обмена сведениями, подключение их к абонентской компьютерной сети электронного доступа и
обмена сведениями;
введение в эксплуатацию информационно-справочных систем,
позволяющих обеспечить массовый доступ граждан, юридических
лиц, органов государственной власти к сведениям единой системы
государственного учета объектов недвижимости и др.
II{этап (2006-2007 гг.):
завершение с вводом в эксплуатацию программно-технических
комплексов в органах кадастрового учета в отдаленных районах
Сибири и Дальнего Востока создания информационно-технической инфраструктуры системы государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, проведение
заключительных мероприятий по вводу в действие всей системы.
79
Таким образом, к концу 2007 г. на территории Российской Федерации будет функционировать единая автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в виде структурированной компьютерной сети, в состав которой входят 2318 программно-технических комплексов на уровне муниципальных образований, 89 на
уровне субъектов Российской Федерации, 7 обеспечиваюших информационное обслуживание федеральных округов. На федеральном уровне программно-технические комплексы устанавливают и
вводят в эксплуатацию в федеральном органе исполнительной власти, ответственном за ведение государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости.
Совместно с организациями, обеспечивающими ведение государственных градостроительного, лесного и водного кадастров,
кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и
других кадастров и реестров, а также с учреждениями юстиции по
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют переход к государственному учету в единой системе
объектов недвижимости на основе распределенных автоматизированных банков данных и электронных систем доступа и обмена
сведениями между ними. При этом в государственном земельном
кадастре уточняют и отражают сведения о землях и границах
субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований.
В ходе реализации Программы и входящей в нее подпрограммы будут получены следующие результаты:
создана автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, позволяющая в рамках единого государственного информационного ресурса обеспечить формирование сведений об
объектах недвижимости как объектах оборота и налогообложения;
созданы автоматизированные базы данных о земельных участках и прочно связанных с ними объектах недвижимого имущества,
подготовлена и введена актуальная информация по результатам
инвентаризации, межевания и государственного кадастрового учета указанных объектов. По итогам кадастровой оценки для определения налогооблагаемой базы актуализированы экономические
характеристики земельных участков и расположенных на них
объектов недвижимого имущества по принципу наибольшей эффективности их использования;
проведены разграничение государственной собственности на
землю, регистрация прав собственности на земельные участки
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и ввод информации в автоматизированные базы данных;
создана система электронного обмена сведениями между органами (организациями) по формированию, кадастровому учету,
80
технической инвентаризации, оценке, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органами по управлению
государственным муниципальным имуществом, органами по управлению фондом недр, лесными и водными ресурсами, налоговыми органами и др.;
создана информационная база о единых объектах недвижимости, позволяющая сформировать в налоговых органах фискальный
реестр в целях перехода на взимание налога на недвижимость;
создан единый государственный информационный ресурс автоматизированных баз данных о земельных участках, связанных с
ними объектах недвижимого имущества, включая участки лесного
фонда Российской Федерации, недр, обособленные водные объекты;
сформированы инфраструктура научно-технического сопровождения, обеспечения информационной безопасности, подготовки и переподготовки кадров для работы с системами ведения
государственного земельного кадастра и государственного учета
объектов недвижимости, управления и распоряжения;
подготовлены кадры в области ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (около 23 000 чел.), а также кадров управленческого персонала
в сфере управления землей и недвижимостью (около 15 000 чел.).
В результате реализации данной Программы будет сформирована информационная база, обеспечивающая процесс регулирования общественных отношений в сфере недвижимости, при которой вся информация о недвижимом имуществе представляется в
виде единого банка данных — государственного кадастра недвижимости (ПСН). Функциональная структура ГКН, отвечающая задачам по обеспечению регулирования отношений между правообладателями недвижимого имущества, показана на рисунке 2.5.
К объектам недвижимого имущества относятся:
территориальные зоны (части территории, выделяемые для целей управления и регулирования имущественно-правовых отношений);
земельные участки;
искусственные объекты, возводимые на земельных участках
(здания и сооружения, т. е. первичные объекты недвижимости);
части первичных объектов недвижимости (квартиры, помещения, т. е. вторичные объекты недвижимости).
Сведения в ГКН вносят по результатам государственного учета
и регистрации:
объектов недвижимости —обеспечивает ведение реестра объектов ГКН, содержащего сведения о пространствен но-площадных и
иных физических характеристиках объектов недвижимости;
прав на недвижимое имущество и сделок с ним — обеспечивает
ведение реестра прав ГКН, содержащего сведения о правовых характеристиках (правовом статусе) объектов недвижимости;
S1
оценок объектов недвижимости — обеспечивает ведение реестра оценок ГКН, содержащего сведения о стоимостных и иных
экономических характеристиках объектов недвижимости;
территориальных зон — обеспечивает ведение каталога зон
ГКН, в котором содержатся сведения о пространственно-площадных характеристиках территориальных зон и правилах регулирования имущественных отношений в пределах этих зон.
Сведения, содержащиеся в ГКН и относящиеся к одному и
тому же объекту недвижимости, связаны кадастровым номером
объекта недвижимости, который присваивают объекту во время
его государственного учета.
Результаты формирования отдельного объекта недвижимости:
дело правоустанавливающих документов, содержащее документы, необходимые для регистрации прав на объекты недвижимости;
кадастровое дело объекта недвижимости, в которое включают
документы, содержащие сведения, необходимые для осуществления государственного учета объекта недвижимости;
экономическое дело объекта недвижимости, которое содержит
документы, необходимые для государственной регистрации стоимостных характеристик данного объекта.
Результат формирования территориальной зоны — кадастровое
дело этой зоны, содержащее описание ее границ и характеристик.
При таком подходе ГКН позволяет реализовать основные
принципы, которым должен удовлетворять банк данных недвижимости:
единство банка данных, исключающее дублирование информации об объектах недвижимости и позволяющее сосредоточить в
едином месте сведения обо всем недвижимом имуществе, находящемся на территории, обслуживаемой государственным кадастром
недвижимости, и об установленных правилах использования этого
имущества;
полнота описания и достоверность информации об объектах
недвижимости, гарантируемая государственными органами;
единство описания всех объектов недвижимости;
возможность оперативного получения полной информации о
любом объекте недвижимости или их совокупности;
возможность совершенствования и автоматизации ведения
банка данных на основе единых принципов и единой технологии;
общедоступность информации для всех заинтересованных
пользователей.
Контрольные вопросы и задания
1. Дайте определение земельных отношений. 2. Что называют субъектами и
объектами земельных отношений? Их задачи. 3. Какие составные части земельных отношений Вы знаете? 4. Расскажите о классификации земельных отношений. 5. Как происходило реформирование земельных отношений в период 1990—
1992 гг. 6. Как развивался земельный кадастр в первый период реформы? 7. Как
Формировалась нормативно-правовая база ГЗК в 1993—1995 гг.? 8. Расскажите о
83
формировании целевых земельных фондов в России. 9. Как развивалась нормативно-правовая база ГЗК в 1996—1998 гг.? 10. Каковы основные задачи и итоги
федеральной целевой программы «Создание АС ГЗК (1996—2000 гг.)»? 11, Какие
задачи решала федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в
Российской Федерации на 1999—2002 гг.»? 12. Дайте основные характеристики
Земельного кодекса РФ 2001 г. 13. Расскажите о федеральной целевой программе
«Создание АС ГЗК и государственного учета объектов недвижимости (2002—
2007 гг.)».
Глава
3
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ВЕДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА
3.1. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ РОССИИ
Государственный земельный кадастр — один из важнейших механизмов управления земельными ресурсами страны.
В общем виде система государственного управления земельными ресурсами (рис. 3.1) должна обеспечить соблюдение земельного законодательства на базе государственного контроля за использованием и охраной земель, землеустройства и мониторинга земель, государственного земельного кадастра. Эта система подразделяется на общее и отраслевое управление, в зависимости от
уровня компетенции органов управления.
В компетенцию федеральных органов законодательной власти
входит:
принятие Земельного кодекса и иных федеральных законов, в
соответствии с которыми органы законодательной власти субъектов Федерации принимают законы и иные нормативные акты, регулирующие земельные отношения;
утверждение единых принципов платы за землю и единых
принципов регистрации прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость в порядке ведения государственного
земельного кадастра;
определение специального правового режима для отдельных
категорий земель;
установление порядка отнесения земель к федеральным и
определение порядка распоряжения и управления этими землями;
отмена противоречащих земельному законодательству решений соответствующих органов исполнительной власти республик
в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных
областей, автономных округов, городов Москва и Санкт-Петербург, органов местного самоуправления и др.
В компетенцию органов законодательной власти субъектов РФ
входит:
принятие законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с Конституцией РФ, земельным законодательством, другими законами РФ;
85
Рис. 3.1. Органы, осуществляющие управление земельным фондом страны
определение территорий с особым правовым режимом использования земель, установление и изменение их границ;
принятие законодательных и правовых актов по вопросам земельного кадастра в соответствии с Конституцией РФ;
утверждение программ земельного кадастра в регионе, обеспечение ассигнований из своих бюджетов на его ведение, контроль
за их расходованием, а также утверждение порядка регистрации
прав на земельные участки с находящимися на них объектами недвижимости, утверждение форм документов;
установление предельных размеров земельных участков;
размеров и порядка взимания платы за землю, предоставление
льгот, порядка централизации земельных платежей в соответствии
с законодательными актами РФ;
порядка распоряжения землями, находящимися в государственной собственности субъектов Федерации;
порядка изменения целевого назначения земельного участка;
утверждение и изменение числа и границ административных
районов, городской и поселковой черты, генеральных планов городов и поселков республиканского, краевого, областного, окружного подчинения, городов федерального значения;
утверждение порядка ведения государственного контроля за
использованием и охраной земель, ведения землеустройства и государственного земельного кадастра, принятие федеральных программ по рациональному использованию земель, повышению
плодородия почв и охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями;
формирование порядка перевода земель из разных категорий и
целевого назначения в другие и т. д.
86
В компетенцию Правительства РФ входит:
принятие правовых актов в соответствии с законодательными
актами Российской Федерации, регулирующими земельные отношения;
территориальное планирование использования земель;
установление границ особо охраняемых территорий, входящих
в состав нескольких субъектов Федерации, а также в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и
этнических групп по согласованию с соответствующими администрациями и органами местного самоуправления;
разработка и выполнение совместных с органами исполнительной власти субъектов Федерации программ по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями;
защита прав субъектов земельных отношений;
изъятие и предоставление земельных участков, находящихся в
собственности субъектов Федерации, в соответствии с законодательными актами Российской Федерации в порядке, установленном органом законодательной власти соответствующего субъекта
Федерации;
изменение целевого назначения земель;
выкуп земель для государственных нужд Российской Федерации и др.
В компетенцию органов исполнительной власти субъектов Федерации входит:
принятие правовых актов в соответствии с законами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации;
управление земельными ресурсами, проведение территориального планирования земель и зонирования;
отмена противоречащих законодательству решений органов
местного самоупрааления (администрации);
разработка и выполнение региональных программ по рациональному использованию земель, повышению плодородия почвы,
охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями, утвержденными соответствующими органами законодательной власти;
разработка и принятие нормативных актов для дальнейшего
развития системы земельного кадастра в соответствии с законодательством РФ, правовыми актами органов представительной власти субъектов РФ;
разработка и выполнение региональных программ по земельному кадастру, утверждаемых органами представительной власти,
а также выделение ассигнований из своих бюджетов на ведение
земельного кадастра;
87
организация работ по регистрации прав на земельные участки
и находящиеся на них объекты недвижимости в рамках ведения
земельного кадастра;
утверждение ежегодного отчета о состоянии и использовании
земель региона;
организация ведения землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
организация государственного контроля за использованием и
охраной земель;
перевод земель из одной категории в другую;
выкуп земель для государственных нужд;
утверждение генеральных планов городов, поселков и сел и др.
В компетенцию федеральных органов исполнительной власти РФ
(в частности, Росзем кадастра) входит:
разработка и принятие нормативных актов, регулирующих
организацию и ведение земельного кадастра;
внесение на утверждение в органы представительной власти
программ развития земельного кадастра;
утверждение форм регистрационной (поземельной) книги,
правоохраняюших документов на землю;
закрепление и защита прав собственников, владельцев, пользователей земли;
государственный контроль за распределением и использованием земель, законностью земельных сделок (купли-продажи, аренды, залога, дарения, обмена и др.);
обеспечение оперативности и устойчивости земельного оборота, гласности земельных сделок; установление нормативной и
перспективной цены земли; предоставление сведений о собственниках, владельцах, пользователях земельных участков,
правовом режиме земель, их хозяйственном использовании,
цене;
обеспечение необходимой информацией о земельных ресурсах
органов государственной власти, юридических и физических лиц;
проведение землеустройства и территориального планирования;
подготовка ежегодного государственного доклада о состоянии
и использовании земель Российской Федерации и др.
Компетенция органов местного самоуправления в области земельных отношений определена Конституцией РФ, земельным
законодательством, законодательными актами по местному самоуправлению, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
Местные органы представительной власти вносят на рассмотрение и утверждение вышестоящих органов представительной
власти предложения по совершенствованию ведения земельного
кадастра, по выделению ассигнований из федерального и регио-
нального бюджетов на ведение земельного кадастра и контроль за
расходованием выделенных средств.
В компетенцию местных органов исполнительной власти входит
также выделение средств из местного бюджета на ведение земельного кадастра и утверждение ежегодного отчета о наличии и использовании земель.
Органы общего государственного упрааления возлагают выполнение некоторых функций на органы государственного управления специальной компетенции — Министерство сельского хозяйства РФ, Росземкадастр, Госстрой, Минприроды, Госкомсанэпиднадзор Минздрава России, другие министерства и ведомства.
Например, Министерство природных ресурсов РФ является
специально уполномоченным государственным органом в области
использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства
лесов, охраны, контроля и регулирования использования объектов
животного мира и среды их обитания.
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды регулирует в соответствии с законом отношения, возникающие при использовании и охране водных
объектов. В функции этой службы также входит контроль, планирование рационального использования водных объектов, ведение
мониторинга и экспертизы, лицензирование в области использования и охраны водных объектов.
Госстрой России реализует свои полномочия через политику
регулирования градостроительства, налоговую систему, комплекс
нормативов и стандартов, контроль и лицензирование строительной и архитектурной деятельности.
Ведомственное управление строится по принципу подведомственности предприятий, учреждений, организаций, которым
предоставлены земли. Оно включает ограниченный набор функций и должно выполнять задачи, стоящие перед соответствующей
отраслью хозяйственного комплекса страны.
Система управления земельным фондом страны, кроме организационных и технических функций, обеспечивает и контрольные.
Центральным и координирующим органом федеральной
исполнительной власти специальной компетенции в области
управления земельными ресурсами является Росземкадастр и
его органы на местах, которые обеспечивают выполнение следующих функций в соответствии с возложенными на них задачами:
разработка по согласованию с субъектами Федерации, заинтересованными министерствами и ведомствами предложения по управлению земельными ресурсами;
проведение землеустройства, мониторинга земель, земельного
кадастра, государственного контроля за использованием и охраной земель.
3.2. ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ
ЗЕМЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ В 1990—2000 гг.
Впервые самостоятельная земельная служба России была образована на основании Закона РСФСР от 14 июля 1990 г. «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР».
Этот орган получил название Государственный комитет РСФСР
по земельной реформе. Совет Министров РСФСР своим постановлением от 25 октября 1990 г. установил, что Госкомзем России:
разрабатывает программы проведения земельной реформы и
механизм ее осуществления, обеспечения поэтапной реализации
финансирования этих программ, а также подготовку проектов соответствующих законодательных актов и решений Правительства
РСФСР;
создает социально-экономические и организационно-хозяйственные условия для развития и укрепления новых высокоэффективных форм организации и использования земли;
организует работу по перестройке системы землепользования,
научное, кадровое, методическое обеспечение и координацию
проведения земельной реформы.
Этим же Постановлением было определено, что Государственный комитет РСФСР по земельной реформе:
выявляет неиспользуемые и нерационально используемые земли в целях создания земельного запаса (Советов народных депутатов) для последующего их перераспределения;
ведет мониторинг земель, землеустройство, государственный
земельный кадастр;
разрабатывает механизм экономического стимулирования рационального использования земли;
организует и проводит топографо-геодезические, картографические, почвенные, агрохимические, геоботанические и другие
исследовательские и изыскательские работы;
организует систему научно-технической информации по вопросам использования земель и земельной реформы.
Для укрепления кадрового обеспечения Совет Министров
РСФСР передал землеустроительную службу и проектные институты РосНИИ земпроекта Минсельхозпрода РСФСР Госкомзему
РСФСР.
Во исполнение постановления Совета Министров РСФСР от
25 октября 1990 г. приказом Госкомзема РСФСР от 17 декабря
1990 г. была утверждена следующая структура центрального аппарата Государственного комитета РСФСР по земельной реформе:
подразделения по организационному обеспечению и финансированию земельной реформы; государственному контролю за использованием и охраной земель; земельной политике и новым
формам хозяйствования; экономическому стимулированию рационального использования земель; государственному земельному
90
кадастру; информационному обеспечению земельной реформы и
мониторингу земель; землеустройству; инновационным программам; материально-технического обеспечения; внешним и межреспубликанским связям; правовому и кадровому обеспечению земельной реформы и другие подразделения. При Госкомземе
РСФСР были Российское научно-исследовательское и проектноизыскательское объединение по использованию земельных ресурсов (РосНИИземпроект) и Центральный вычислительный центр.
В декабре 1990 г. были созданы комитеты по земельной реформе и земельным ресурсам в республиках, входящих в состав
РСФСР, автономных областях, автономных округах, краях и областях, городах и районах.
После принятия Земельного кодекса в 1991 г. предстоял большой объем работ по социально справедливому и экономически
обоснованному перераспределению земель, переходу к экономическим методам управления земельными ресурсами. Поэтому Госкомземом РСФСР был издан ряд приказов по реорганизации существующих и созданию новых организаций. Так, приказом от 4
апреля 1991 г. была утверждена структура РосНИИземпроекта,
приказом от 10 апреля 1991 г. был создан Комитет по земельной
реформе и земельным ресурсам г. Ленинград, подчиненный Госкомзему РСФСР, приказом Госкомзема РСФСР от 21 мая 1991 г.
был создан Российский центр по научному обеспечению земельной реформы — РосНИЦ «Земля».
В это же время Совет Министров РСФСР Постановлением от
11 июня 1991 г. утвердил Положение о Госкомземе РСФСР, где
комитет был впервые назван органом государственного управления земельными ресурсами страны. Положением было также установлено, что Госкомзем РСФСР, комитеты по земельной реформе
и земельным ресурсам автономных округов, краев, областей, районов, городов, подведомственные им предприятия и организации
образуют систему Комитета. Данное Положение было единственным из всех принятых впоследствии о земельной службе положений, где четко указывалось место региональных и местных комитетов, которые также являлись органами государственной власти с
соответствующим последовательным соподчинением, а также устанавливались их основные задачи и функции.
Основные задачи Комитета — проведение земельной реформы;
разработка мер экономического стимулирования равноправного
развития различных форм хозяйствования на земле; создание социально-экономических и организационно-хозяйственных условий для рационального использования земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды; государственный контроль за использованием и охраной земель; ведение
мониторинга,
землеустройства
и государственного
земельного кадастра; подготовка законодательных и других нормативных актов по вопросам земельной реформы, использования
91
земельных ресурсов; содействие предпринимательской деятельнотм связанной с реализацией земельной реформы.
Положения о комитетах по земельной реформе и земельным
ресурсам республик, входящих в состав РСФСР, утверждались в
?пптветствии с законодательством этих республик.
Особенностью статуса территориальных органов Комитета в
-гпт период было их двойное подчинение. Так, региональные коитеты подчинялись Госкомзему РСФСР и соответствующему исппнительному комитету Совета народных депутатов, местные коитеты подчинялись соответствующим региональным комитетам
.исполкомам районных (городских) Советов народных депутаои Руководителей (председателей) территориальных органов наяачали вышестоящие земельные комитеты по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов.
К началу 1991 г. Госкомзем РСФСР, комитеты по земельной
РЛЮОМС и земельным ресурсам автономных областей, автономSKIX ОКРУГОВ краев, областей, районов, городов и подведомственl!ie предприятия и организации сформировали единую систему
Государственного комитета РСФСР по земельной реформе.
Усиление государственного регулирования использования зеРЛЬ городов обусловило необходимость создания городских ко^ т е т о в п о земельной реформе. Приказом Госкомзема РСФСР от
1Q июня 1991 г был создан Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам г. Москвы, подчиненный Госкомзему РСФСР
и Мосгорисполкому.
Для реализации земельной политики государства по созданию
wrnoBHH для развития предпринимательства на селе было намечено
^поведение значительного объема работ по образованию крестьянах (фермерских) хозяйств. В связи с этим Президиум Верховного
Говета РСФСР Постановлением от 30 июля 1991 г. переименовал
Госкомзем РСФСР в Государственный комитет РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств.
28 августа 1991 г Главное управление по землеустройству и земельной реформе Министерства сельского хозяйства и продогГльствия СССР с подведомственными ему организациями, расположенными на территории РСФСР, было передано Госкомзему
РСФСР.
С целью ускорения преобразовании в сельской местности, совершенствования регулирования земельных отношений на селе
ймпа намечена реорганизация Минсельхозпрода РСФСР. В связи
с этим Указом Президента РСФСР от 15 ноября 1991 г. на базе
Госкомитета РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьанских (фермерских) хозяйств и Минсельхозпрода РСФСР был
пбпазован Минсельхоз РСФСР, при котором распоряжением
Ппавительства РСФСР от 25 ноября 1991 г. был образован Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации.
92
Отмечая огромную роль этого Комитета, Правительство РФ
Постановлением от 16 марта 1992 г. вновь определило, что данный
федеральный орган является органом государственного управления по использованию земельных ресурсов, осуществлению реформы в Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1992 г. было утверждено новое Положение о Комитете, который стал называться
Комитетом по земельной реформе и земельным ресурсам при
Правительстве Российской Федерации (Роскомзем). Комитет сохранил статус органа государственного управления по использованию земельных ресурсов.
Основными задачами Роскомзема на тот период времени являлись: разработка мер по экономическому стимулированию и развитию новых форм хозяйствования на земле; создание социальноэкономических и организационно-хозяйственных условий для рационального использования земель, сохранения и воспроизводства
плодородия почв, улучшения природной среды; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель, ведение мониторинга земель, землеустройства и государственного земельного кадастра; участие в подготовке законодательных проектов
и других нормативных актов по вопросам земельной реформы, использования земельных ресурсов, развития механизма рыночного
регулирования земельных отношений; организация выполнения
научно-исследовательских работ по проблемам развития земельных
отношений, землеустройства, мониторинга земель и государственного земельного кадастра; разработка федеральной, региональных
и межрегиональных программ проведения земельной реформы, использования и охраны земель и обеспечение их реализации; подготовка предложений по порядку определения ставок земельного налога и нормативной цены земли; выдача лицензий на проектноизыскательские работы по землеустройству.
Также было подтверждено единство системы всех региональных и муниципальных комитетов и подведомственных Роскомзему предприятий и организаций. Вместе с тем территориальные
органы Роскомзема утратили двойное подчинение двум системам
исполнительной власти — федеральной и территориальной, хотя
принцип назначения председателей региональных комитетов на
основании согласования с соответствующими администрациями
был сохранен. Положение предусматривало, что Роскомзем осуществляет свои функции во взаимодействии с органами власти и
управления республик в составе РФ, краев, областей, автономных
образований и муниципальных образований (районов и городов).
Роскомзем, комитеты по земельной реформе и земельным ресурсам в краях, областях, а также в районах и городах указанных
административно-территориальных и национально-территориальных образований и подведомственные Роскомзему предприятия и организации образовали систему Комитета.
93
Подведомственная сеть Роскомзема состояла из госкомземов
республик в составе РФ, комземресурсов автономных округов,
комземресурсов районов, ком зем ресурсов городов, а также из Российского научно-исследовательского и проектно-изыскательского
института земельных ресурсов (РосНИИземпроект); Центрального
вычислительного центра (ЦВЦ); Российского института мониторинга земель и экосистем (РосИМЗ) и его филиалов; Федерального
кадастрового центра «Земля»; Государственного проектно-изыскательского института земельно-кадастровых съемок (ВИСХАГИ).
Органами ведения кадастра были определены кадастровые
бюро в составе районных, городских комитетов по земельным ресурсам и землеустройству. Для формирования рациональной
структуры кадастрового бюро были изучены потоки информации
в кадастровом процессе и потребители информации. На базе существующих информационных потоков была предложена типовая
функциональная схема кадастрового бюро района или города
(рис. 3.2).
В соответствии с этой схемой, в деятельности кадастрового
бюро можно выделить две взаимосвязанные функции: формирование земельных участков и их регистрация.
Численный состав кадастровых бюро зависел от объемов работ,
который с развитием рынка земли возрастал. Практика работы кадастровых бюро в составе райгоркомземов показала, что построение управляющих структур организационно может отличаться в
зависимости от местных условий и влияния субъективных факторов, особенно в городах.
На основании Указа Президента от 30 сентября 1992 г. «О
структуре центральных органов федеральной исполнительной
94
власти» и в соответствии с Законом РФ «О получении в частную
собственность и на продажу земельных участков для ведения личного, подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» Указом Президента Российской Федерации от 15 января 1993 г. Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации был реорганизован в Комитет Российской Федерации по
земельным ресурсам и землеустройству.
Совет Министров — Правительство Российской Федерации —
Постановлением от 2 февраля 1993 г. утвердило Положение о Комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, в соответствии с которым Роскомзем являлся центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использованию земельных ресурсов.
Были определены и основные задачи Роскомзема: осуществление
государственной политики в области рационального использования
и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв,
улучшения природной среды; организация и проведение работ, связанных с приватизацией земель; осуществление государственного
контроля за использованием и охраной земель; ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; организация и
проведение работ по землеустройству; организация выполнения научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель; создание
банка данных о федеральных и других землях; разработка мер по
экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле.
Фактически в соответствии с этим Положением Роскомзем осуществлял свою деятельность до 1999 г. Данное Положение предусматривало, что Роскомзем и его территориальные органы, а также
подведомственные Комитету организации и учреждения образуют
взаимосвязанную структуру. Однако Положение практически никак не регламентировало взаимоотношения Роскомзема со своими
территориальными органами. Так, за пределами Положения осталось назначение руководителей региональных комитетов, который
был урегулирован в предыдущих положениях о Комитете.
В первые годы земельной реформы в Российской Федерации
(1991—1992 гг.) численность работников земельной службы системы Роскомзема, по данным Н. В. Комова, увеличилась на 20 % и
Достигла 19 785 чел. (включая работников гипроземов). Были созданы районные и городские комитеты по земельным ресурсам и
землеустройству, которые осуществляли земельную реформу и
организовывали работы по перераспределению земель.
Необходимо было также создать систему наблюдений за состояние
м земель с целью своевременного выявления негативных изменений,
и* оценки, предупреждения и устранения последствий. Поэтому
95
Правительством Российской Федерации в 1993 г. была утверждена
Государственная программа мониторинга земель Российской Федерации на 1993—1995 гг., а приказом Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 4 октября
1993 г. была определена головная организация по ведению мониторинга земель — Российский институт мониторинга земель и
экосистем (РосИМЗ).
Для целей технического оснащения земельного кадастра, мониторинга земель и землеустройства приказом Комитета в 1994 г.
был создан Госцентр «Землемер» — Государственное предприятие — центр по разработке и производству приборов и технологий,
а Центральный вычислительный центр Государственного комитета РСФСР по земельной реформе был переименован в Центральный вычислительный центр Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (ЦВУ Роскомзем).
Возрастающие объемы кадастровых работ обусловили потребность в использовании компьютерных технологий и специальных
программных средств ведения земельного кадастра, проведения
обучения специалистов кадастровых служб и обеспечение обслуживания средств вычислительной техники. С этой целью в РосНИЦ
«Земля» в 1994 г. была завершена разработка первой очереди информационно-кадастровой системы, обеспечивающей автоматизированную технологию ведения Поземельной книги. Приказом Роскомзема от 13 июля 1994г., были созданы региональные кадастровые сервисные центры (РКСЦ) в гг. Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Нижний Новгород, Омск, Ярослаать, Ростов-на-Дону,
как структурные подразделения филиалов РосНИЦ «Земля».
Государственный характер проводимых землеустроительных и
земельно-кадастровых мероприятий, межрегиональный и межотраслевой подход к решению вопросов по использованию земель
потребовали осуществления Указа Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г., которым Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам был переименован в Государственный Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству, а в
мае—июле 1997 г. была реорганизована структура Комитета и утверждено новое штатное расписание.
Основное внимание в 1996 г. уделялось переводу земельных органов России на работу в рыночных условиях, осуществлению мер
по повышению эффективности государственного контроля за использованием и охраной земель, формированию земельной собственности и защите прав на землю и ее собственников, укреплению взаимодействия с органами власти Российской Федерации,
ее субъектов и органами местного самоуправления.
Указом Президента Российской Федерации «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. функции ведения земельного кадастра и регистрации документов о правах на землю были возложены на Госкомзем России и его земельные комитеты.
96
обучение персонала;
информация для внешних структур;
информация властных структур;
производство кадастровых оценочных работ;
методики;
программный продукт; документация;
внедрение программного обеспечения;
внедрение новых технологий;
экспертиза полученной земельно-кадастровой продукции;
нормативно-правовая информация;
Рис. 3.3. Принципиальная схема ведения земельного кадастра в Пермской области.
В субъектах Российской Федерации организационную структуру формировали по одинаковой принципиальной схеме, но с учетом конкретных экономических, финансовых, социальных и других условий регионов.
Рассмотрим на примере Пермской области формирование организационной структуры АИС ГЗК. Облкомзем Пермской области
решал следующие основные задачи: создание цифровой кадастровой карты, ведение земельного кадастра, формирование системы
кадастрового бюро, обучение персонала и др. Главный координатор
формирования автоматизированной кадастровой системы —облкомзем, а исполнительный орган, осуществляющий координацию
и управление работами по проекту, — созданное для этих целей дочернее предприятие РОСНИЦ «Земля». Принципиальная схема ведения земельного кадастра в области показана на рисунке 3.3.
Однако практика внедрения автоматизированной системы земельного кадастра выявила большое число работ, выполнять которые созданные структуры не могли, тогда как без выполнения
данных работ формирование системы ГЗК невозможно. В первую
очередь возникли проблемы по оценке земельных участков на
территориях поселений и сельскохозяйственных земель, на основе
которой проводили государственную оценку земли и недвижимости, неразрывно связанной с ней. Поэтому по представлению администрации Пермской области приказом Госкомзема РФ при
областном кадастровом центре было создано унитарное предприя97
тие Пермземкадастр, основной задачей которого являлось участие
в организации и выполнении работ по государственной оценке
земли и иной недвижимости, оперативное обеспечение потребительского спроса юридических и физических лиц, подготовка
предложений органам государственной власти и местного самоуправления по регулированию рынка и налогообложению земли как
объекта недвижимости.
До начала земельной реформы все вопросы регулирования землепользования в городах находились в компетенции органов архитектуры и градостроительства. Геодезические службы (например,
в Москве) могли находиться в составе органов архитектуры. Проведение земельной реформы потребовало разделения полномочий
между земельными комитетами и органами архитектуры (например, в Москве Москомзем с Москомархитектурой). Этот сложный
процесс был связан с разделением городского градостроительного
фонда, в том числе материалов по топографо-геодезической изученности города, что часто осложнялось различными проблемами,
в том числе и субъективными.
Разграничение полномочий зависело от конкретных условий и
от решений местных органов власти или субъекта Федерации.
Так, в Санкт-Петербурге земельный комитет выполнял все виды
регистрации прав на недвижимость:
земельные участки и здания (объекты 1 рола — сфера деятельности непосредственно земельного комитета);
квартиры и части зданий (объекты 2 рода — городское бюро регистрации прав на недвижимость в жилищной сфере, которое находилось в структуре земельного комитета).
В Санкт-Петербурге была введена собственность на землю и
существовал рынок земли, причем для активизации продажи земельных участков ставки арендных платежей превышали размер
земельного налога до 7 раз. Распоряжением государственным имуществом в городе занимается Комитет по управлению государственного имущества (КУГИ), который продает, сдает в аренду
объекты городской недвижимости (земельные участки и здания).
В Москве земельный комитет выполнял все операции с земельными участками: оформление прав, оформление прав долгосрочной аренды, сдача земельных участков в аренду, регистрация
гражданских сделок с земельными участками (залог, продажа прав
аренды и т. д.), организация конкурсов по продаже прав аренды на
земельный участок и т.д. Поскольку частная собственность на
землю в г. Москва отсутствует, то продавали права аренды земельного участка. Операции на вторичном земельном рынке производили только с теми участками, для которых были выкуплены права аренды. Москомимущество выполняло все операции с нежилыми зданиями и их частями: регистрация прав, продажа, аренда,
регистрация всех сделок и т.д. Департамент муниципального жилья выполнял все операции с жилым фондом: оформление прав
98
собственности, регистрация сделок по распоряжению жилыми помешениями (договора купли-продажи, дарения, мены, продажа с
аукциона, наследование, залога и т. д . — в соответствии с Гражданским кодексом). Разграничение полномочий между Москомземом и Москомархитектурой постоянно корректировали в сторону
увеличения полномочий земельно-имущественного комплекса.
Для практического решения вопросов разграничения полномочий между земельным комитетом и органом архитектуры было
принято «Временное положение о разграничении полномочий комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и органов архитектуры и градостроительства по регулированию земельных отношений в городах и других поселениях РФ», утвержденное Роскомземом.
Разграничение проводили:
для согласованной политики использования земель;
соблюдения прав собственников, пользователей, арендаторов;
обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности;
сохранения историко-культурного наследия и ценных природных ландшафтов.
Земельный комитет осуществляет:
разработку нормативно-правовых документов по вопросам регулирования земельных отношений;
проведение работ по оценке земель;
обеспечение работы комиссии по выбору земельных участков и
подготовку графических и текстовых документов по ним;
проектирование границ и плана участка в соответствии с градостроительной документацией;
подготовку и согласование проектов решений местных органов
власти по предоставлению и изъятию участков;
подготовку землеустроительных дел;
регистрацию земельных участков на основании решения органа местного самоуправления, выдачу земельно-правовых документов;
предоставление кадастровых планов по заказам органов архитектуры;
проведение работ по выносу в натуру границ участков;
инвентаризацию и межевание земель;
ведение государственного земельного кадастра;
контроль за соблюдением земельного законодательства и разрешенного режима землепользования;
участие в разрешении земельных споров.
Органы архитектуры и градостроительства:
разрабатывают нормативно-правовые документы по планированию и использованию территорий в городе;
организуют разработку и согласование градостроительной документации;
разрабатывают проекты городской черты;
99
подготавливают предложения по выбору земельных участков в
соответствии с утвержденной градостроительной документацией;
предоставляют картографические материалы, необходимые для
инвентаризации земель;
участвуют в подготовке проекта решения органа местного самоуправления о предоставлении участка;
подготавливают архитектурно-планировочное (градостроительное) задание и исходные материалы для проектирования;
комплектуют строительные паспорта земельного участка;
получают и хранят технические отчеты по инженерным изысканиям и копии топографических планов;
согласовывают проектную документацию на строительство;
устанавливают целевое назначение земельного участка и градостроительных ограничений использования участка, в том числе
при перерегистрации прав на него;
подготавливают и выдают разрешения на снос и строительство,
реконструкцию, расширение зданий и т.д.;
ведут банк данных по инженерным изысканиям;
определяют градостроительную ценность территорий города
для установления ставок земельных платежей;
участвуют в работе комиссий по инвентаризации земель, по земельным отношениям;
определяют и выносят в натуру красные линии;
ведут градостроительный кадастр;
участвуют в разрешении земельных споров;
контролируют соблюдение градостроительного законодательства.
Вместе с тем все более очевидной стала определенная правовая
необеспеченность деятельности территориальных органов Госкомзема РФ. Постановлением Совета Министров —Правительства РФ от 27 мая 1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств» были одобрены
Предложения о порядке создания и деятельности территориальных органов, их функционирования, к основным из которых можно отнести следующие:
территориальные органы министерств и ведомств РФ входят в
систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою
деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москва и Санкт-Петербург, — во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ;
создание, реорганизацию и ликвидацию территориальных органов проводят соответствующие центральные органы федеральной исполнительной ачасти по согласованию с администрациями
краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москва и Санкт-Петербург. Те же вопросы на территории ав100
тономного округа, входящего в край, область, решают по взаимному согласию сторон;
назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов осуществляет соответствующий центральный орган федеральной исполнительной
власти по согласованию с администрациями краев, областей,
автономной области, автономных округов, городов Москва и
Санкт-Петербург, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ;
финансирование деятельности территориальных органов осуществляют, как правило, за счет федерального бюджета РФ, а также
соответствующих бюджетов субъектов Федерации и других источников финансирования, установленных законодательством РФ;
в случаях передачи центральными органами федеральной исполнительной власти части своих полномочий на региональный
уровень или передачи органами исполнительной власти краев,
областей, автономной области, автономных округов, городов
Москва и Санкт-Петербург части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений и др.
Несмотря на достаточно детальную регламентацию организации деятельности территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, данные предложения имели рекомендательный характер (о чем говорит название документа) и поэтому
не содержали в себе норм, обязательных к исполнению.
Конституция РФ предусматривает существование и взаимодействие двух систем государственных органов исполнительной власти. Первую составляют федеральные органы исполнительной власти и создаваемые ими для осуществления своих полномочий территориальные органы (ч. 1 ст. 78). Вторую систему составляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов РФ, которые по предметам совместного ведения
РФ и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77).
Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с
органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать
им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Соответственно органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными
органами исполнительной власти могут передавать им часть своих
полномочий (ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ).
Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Правительству РФ было
поручено обеспечить упорядочение состава территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и при этом
101
особое внимание уделить исключению дублирования в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ, более четкому разграничению их функций и полномочий.
На основании вышеуказанных документов 1996—1998 гг. стала распространяться практика заключения соглашений между
Госкомземом России и органами исполнительной власти (администрациями) субъектов РФ о разграничении полномочий в сфере управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений на территории соответствующего региона. Этими соглашениями администрации субъектов РФ наделялись определенными полномочиями, делегируемыми им Госкомземом
России. Как правило, это были полномочия, вытекающие из задач Комитета по осуществлению государственной политики в
области использования земельных ресурсов и государственного
регулирования земельных отношений (госземкадастр, госземконтроль, оформление документов о правах на земельные участки и др.)- Неизменный атрибут таких соглашений — условие дофинансирования субъектом РФ финансового и материального
обеспечения регионального земельного комитета до уровня обеспечения органов государственной власти.
Процесс разграничения собственности на землю имел существенное значение в становлении федеративного государственного устройства России.
К 1999 г. было подписано 13 таких соглашений в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами, в которых были определены принципы разграничения земель на уровнях собственности — федеральную и субъектов РФ.
В 1998 г. была предпринята попытка административного объединения органов федеральной исполнительной власти, участвующих
в формировании объектов недвижимого имущества, что способствовало бы решению существующих межведомственных противоречий. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. в результате слияния Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Государственного комитета Российской Федерации по
жилищной и строительной политике и Федеральной службы геодезии и картографии России бьыо образовано Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
Минземстрой России просуществовал чуть больше четырех месяцев и в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. был расформирован. Земельная служба
в лице Государственного земельного комитета РФ вновь стала самостоятельным органом исполнительной власти. Затем Госкомзем
РФ был преобразован в Государственный комитет Российской
102
федерации по земельной политике на основании Указа Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 г.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11
декабря 1998 г. была установлена предельная численность работников центрального аппарата Госкомзема России (159 чел.) и предельная численность работников территориальных органов Госкомзема составляла 10014 чел.
В структуре территориальных органов Госкомзема России функционировало 89 областных, краевых, республиканских и окружных комитетов, в подчинении которых находилось 2190 районных
и городских комитетов. Кроме того, в системе Госкомзема России
находилось 6 подведомственных головных организаций: Российский научно-исследовательский и проектно-изыскательский институт земельных ресурсов (РосНИИземпроект); Государственный проектно-изыскательский институт земельно-кадастровых
съемок (Госземкадастрсъемка—ВИСХАГИ); Российский институт
мониторинга земель и экосистем (РосИМЗ); Федеральный кадастровый центр (ФКЦ) «Земля»; Вычислительный центр Госкомзема России; Государственный центр «Землемер».
В этот период необходимо было создать производственную
структуру, обеспечивающую ведение государственного земельного
кадастра, отделив функции государственного управления в земельных комитетах от производственной деятельности. Наиболее
конструктивным решением этой проблемы было создание федеральных государственных учреждений — Земельных кадастровых
палат по субъектам РФ. Такие учреждения были созданы по инициативе Госкомзема России на основании приказа от 28 сентября
1999 г. В районах и городах эти учреждения создавали свои филиалы. Финансировать данные учреждения предполагалось за счет
средств федерального бюджета, субъекта Федерации, муниципальных образований и хозрасчетной деятельности.
Приказом Госкомзема от 8 февраля 2000 г. ответственность за
организацию работ по ведению ГЗК на территории субъекта Российской Федерации бьыа вохтожена на соответствующие комитеты
по земельным ресурсам и землеустройству. При этом руководителям этих комитетов были делегированы следующие полномочия:
утверждать ежегодную смету доходов и расходов «Земельной
кадастровой палаты», в частности внебюджетной деятельности;
проводить по согласованному с Госкомземом России графику
ревизию деятельности «Земельной кадастровой палаты»;
вносить предложения о ликвидации (реорганизации) «Земельной кадастровой палаты» и создании ликвидационной комиссии,
согласовывать ликвидационный баланс;
получать отчеты о результатах проводимой работы;
рассматривать и согласовывать ежегодные отчеты о работе «Земельной кадастровой палаты».
103
Земельные кадастровые палаты осушествляют следующие виды
деятельности:
1. Ведение ГЗК на муниципальном уровне, включая:
государственный кадастровый учет земельных участков;
внесение в ГЗК. сведений о наличии и основных характеристиках
объектов недвижимости, расположенных на земельных участках;
внесение в ГЗК сведений о зонировании территории в границах муниципальных образований и характеристиках входящих в
них земельных участков;
составление описания земель местного самоуправления в объемах, необходимых для ведения ГЗК на уровне субъекта РФ;
выдача сведений ГЗК о конкретных земельных участках по запросам заинтересованных юридических и физических лиц.
2. Ведение ГЗК на уровне субъекта РФ, включая:
отражение в документации ГЗК сведений о границах муниципальных образований с описанием их земель, утвержденных в установленном порядке на муниципальном уровне;
отражение в документации ГЗК сведений о территориальном
зонировании субъекта Федерации в объеме, необходимом для ведения ГЗК на федеральном уровне;
составление описания земель субъекта Федерации, в объеме,
необходимом для ведения ГЗК на федеральном уровне.
3. Подготовка и выдача отчетов и справок по вопросам государственного управления в области ведения ГЗК.
4. Подготовка и представление государственных статистических отчетов о состоянии и использовании земель, предусмотренных установленным порядком.
5. Информационный обмен с владельцами государственных
информационных ресурсов, содержащих сведения о территориальном зонировании и соответствующих характеристиках земель,
а также об объектах недвижимости, расположенных на земельных
участках, включая:
подготовку и согласование регламентов обмена сведениями;
подготовку и направление запросов на получение сведений,
необходимых для ведения ГЗК;
получение сведений, необходимых для ведения ГЗК;
подготовку и выдачу сведений ГЗК в соответствии с полученными запросами либо в порядке и объемах, предусмотренных согласованным регламентом и необходимым для ведения других ведомственных и государственных кадастров и регистров.
6. Подготовка и выдача сведений о земельных участках налоговым органам в установленном порядке.
Земельные кадастровые палаты имеют право выполнять следующие работы, отвечающие целям их создания и отнесенные к
предпринимательской деятельности:
1. По договору с органами местного самоуправления или их
поручению:
104
вести реестры земель, находящихся в муниципальной собственности;
обрабатывать и подготавливать аналитические сведения о состоянии и использовании земель в границах территории муниципальных образований в объеме, превышающем установленный
для целей ведения Г З К на уровне субъекта Р Ф ;
готовить проекты документов по вопросам распоряжения земельными участками, находящимися в собственности муниципального образования, включая подготовку необходимых решений, планов, договоров купли-продажи, договоров аренды и т. п.;
разрабатывать предложения по базовым ставкам земельного налога, а также арендной платы за пользование земельными участками, являющимися собственностью муниципального образования;
подготавливать проекты нормативно-правовых актов органов
местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их компетенции в области земельных отношений.
2. По договору с органами государственной власти субъекта
Федерации или по их поручению:
вести реестр земель, находящихся в собственности региона;
обрабатывать и подготавливать аналитические сведения о состоянии и использовании земель в границах региона в превышающем объеме, установленном для целей ведения ГЗК на уровне РФ;
готовить проекты нормативных правовых актов органов государственной власти региона, отнесенных к их компетенции в области земельных отношений;
разрабатывать предложения по базовым ставкам арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в собственности региона, включая подготовку необходимых решений,
планов, договоров купли-продажи, договоров аренды и т. п.
3. Осуществлять землеустроительную деятельность с небольшими объемами работ, включая:
землеустроительное проектирование, территориальное и внутрихозяйственное землеустройство;
установление границ земельных участков и его отдельных частей.
4. Подготовка и выпуск информационно-аналитической продукции по установленным видам деятельности.
5. Обследование небольших участков земли и подготовка экспертных заключений:
о соответствии фактического пользования земельным участком, установленному при кадастровом учете;
соответствии вида использования земельных участков, установленному и указанному в документах ГЗК;
выявлении негативного изменения качественных характеристик земель, указанных в документации ГЗК.
6. Участие в организации и проведении торгов (аукционов,
конкурсов) по продаже земельных участков, а также на право заключения договоров аренды.
105
7. Участие в организации и проведении оценки в области недвижимости, включая массовую (кадастровую) оценку земель.
8. Осуществление методической и учебно-просветительской
деятельности в области ведения ГЗК.
9. Осуществление иной предпринимательской деятельности
для достижения целей ведения ГЗК.
3.3. СОВРЕМЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА
ВЕДЕНИЯ ГЗК
В целях совершенствования структуры федеральных органов
исполнительной власти Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. Госкомзем России был упразднен и создан
новый земельный орган — Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр).
Правительство Российской Федерации (постановлением от 18
июля 2000 г.) установило, что Росземкадастр является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные
(исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие
и др.) функции по ведению государственного земельного кадастра
и государственного учета земельных участков и прочно связанных
с ними объектов недвижимости, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель. Для
реализации указанных функций Федеральной службе земельного
кадастра России были переданы территориальные земельные
органы бывшего Госкомзема России. Кроме того, в ведение Росземкадастра были также переданы организации, находившиеся в
ведении упраздненного Госкомзема России.
Основные задачи Федеральной службы земельного кадастра
России следующие:
государственное управление земельными ресурсами и участие в
проведении земельной реформы в пределах ее компетенции;
ведение государственного земельного кадастра и в пределах ее
компетенции — государственного кадастрового учета расположенных на земельных участках и объектах недвижимого имущества (кроме технического учета), прочно связанных с ними, в целях информационного обеспечения деятельности по государственному и муниципальному управлению земельными ресурсами, государственному и
муниципальному контролю за использованием и охраной земель, государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с
ними, землеустройству, проведению кадастровой оценки земель (в
том числе для целей налогообложения), реализации мероприятий,
направленных на сохранение и повышение плодородия земель, и
иной связанной с использованием земель деятельности;
106
государственный контроль за использованием и охраной земель;
организация и осуществление землеустройства и мониторинга
земель, прогнозирования и планирования рационального использования земель в пределах ее компетенции;
участие совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в формировании нормативной правовой базы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимого имущества, расположенных на земельных
участках и прочно связанных с ними, землеустройства, государственной кадастровой оценки земель, мониторинга земель и государственного контроля за использованием и охраной земель;
обеспечение в установленном порядке федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
РФ, органов местного самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц информацией о состоянии земель, прогнозировании и планировании их рационального использования;
содействие развитию международного сотрудничества по вопросам, отнесенным к ведению службы.
В целях упорядочения деятельности по ведению государственного земельного кадастра Росземкадастром непосредственно и его
территориальными органами — комитетами по земельным ресурсам и землеустройству по соответствующим субъектам Российской Федерации и земельными кадастровыми палатами по соответствующим округам Положением о Федеральной службе земельного кадастра России и приказом Росземкадастра от 26 сентября
2001 г. установлено, что:
контрольные, регулирующие и другие управленческие полномочия организации ведения государственного земельного кадастра на территории соответствующего кадастрового округа, входящие в компетенцию Росземкадастра, осуществляют комитеты по
земельным ресурсам и землеустройству соответствующих субъектов Российской Федерации;
исполнительные функции по ведению государственного земельного кадастра, включая государственный кадастровый учет земельных участков, а также специальные функции по ведению государственного кадастрового учета земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, внесению сведений
в Единый государственный реестр земель и предостаачению сведений государственного земельного кадастра осуществляет РосземкаДастр непосредственно при ведении государственного земельного
кадастра в кадастровом округе «Общероссийский», а при ведении
государственного земельного кадастра в остальных кадастровых округах — через соответствующие земельные кадастровые палаты.
Таким образом, на 1 января 2002 г. сложилась следующая организационная структура системы формирования и ведения государственного земельного кадастра (рис. 3.4).
107
В соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации от 16 мая 2000 г. «О предельной численности и фонде
оплаты органов труда работников центральных аппаратов и территориальных органов исполнительной власти» предельная численность работников территориальных органов Росземкадастра на 1
января 2001 г. была установлена 8995 единиц (против 18 595 чел. в
1993 г.), что явно недостаточно для формирования эффективной
системы государственного земельного кадастра.
Росземкадастр на 1 января 2003 г. представляет собой федеральный орган с вертикальной структурой управления, территориальными органами в регионах, которые охватывают всю территорию страны. К территориальным органам относятся 89 комитетов в субъектах РФ, 1697 районных и 455 городских комитетов по
земельным ресурсам и землеустройству, 86 федеральных государственных учреждений — земельно-кадастровых палат. В структуре
Росземкадастра сосредоточено также 100 научно-изыскательских,
проектных и проектно-изыскательских организаций, а всего в системе Росземкадастра работает 19 тыс. специалистов.
Рис. 3.4. Организационная структура ведения ГЗК России
108
Параллельно с государственной структурой стали формироваться частные предприятия по выполнению земельно-кадастровых и землеустроительных действий, связанных с земельной реформой. На основании Постановления Совета Министров
рСФСР от 18 января 1991 г. «О республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР» Госкомзему
РСФСР было поручено совместно с местными исполнительными
органами создать в 1991 г. при горрайкомземах малые предприятия, хозрасчетные предприятия и другие формирования по выполнению работ, связанных с осуществлением земельной реформы.
Коллегией Роскомзема 25 июня 1994 г., на основании рассмотрения реализации целевой комплексной программы создания АИС
ГЗК, было принято решение о создании Российской Ассоциации
частных землемеров, которая и была создана 26 ноября 1996 г.
По данным Ассоциации частных землемеров, общее число частных землеустроительных организаций и граждан, занимающихся
индивидуальной предпринимательской деятельностью, в стране составляет около 1700, в которых работает около 17 тыс. сотрудников.
Контрольные вопросы и задания
1. Расскажите о системе государственного управления земельными ресурсами.
2. Какова компетенция федеральных органов законодательной власти в управлении земельными ресурсами (УЗР)? 3. Какова компетенция органов законодательной власти субъектов РФ в УЗР? 4. Какова компетенция Правительства РФ в
УЗР? 5. Какова компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ и
УЗР? 6. Какова компетенция федеральных органов исполнительной власти в УЗР?
7. Какова компетенция местных органов в УЗР? 8. Как формировалась организационная структура земельной службы России в 1990—2000 гг.? 9. Что такое современная организационная структура ведения ГЗК РФ? 10. Перечислите задачи и
функции ФГУ «Земельная кадастровая палата». П. Как происходит формирование системы частных землеустроительных предприятий?
Глава
4
ЗЕМЕЛЬНЫЙ ФОНД КАК ОБЪЕКТ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО
КАДАСТРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
4.1. КЛАССИФИКАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА СТРАНЫ
Весь земельный фонд в пределах границ Российской Федерации, независимо от форм владения, собственности или пользования им, является объектом ГЗК. Общая площадь земельного фонда Российской Федерации на I января 2002 г. составляла
1709,8 млн га (12,5 % мировой территории) и 420 млн га континентального шельфа.
На территории России сосредоточено 55 % черноземных почв
мира, 50 —запасов пресной воды и 60% запасов древесины хвойных пород, что суммарно оценивается в 30 триллионов долл.
США. Разведанные запасы энергоносителей, которые находятся в
земле России, составляют около 30 % мировых запасов и их оценивают по существующим мировым ценам (которым свойственна тенденция постоянного роста) в 35 триллионов долл. США. Емкость
территориального пространства России по биоклиматическому потенциалу для нормальной жизни составляет 1,0...1,3 млрд чел. Территория России отличается уникальной инфраструктурой, созданной многими поколениями людей. На земном шаре только на пространствах России имеются огромные ареалы земель, никогда не
подвергавшихся природным катаклизмам (землетрясения, затопления, ураганы, засухи и т.д.).
Земельный фонд страны классифицируют:
по административно-территориальной принадлежности;
форме прав на землю;
категории земель (в зависимости от основного целевого назначения и разрешенного использования);
субъектам земельных отношений;
качественному и экологическому состоянию земель;
видам угодий.
Необходимость ведения земельного кадастра по административно-территориальному признаку объясняется многоуровневостью и
единством ведения госземкадастра на территории всей страны. Это
связано с тем, что субъектам Федерации, а также административным районам (городам) представлено право регулировать земельные отношения по всем входящим в их компетенцию вопросам
(включая и создание системы земельного кадастра). При этом необ-
110
ходимо учитывать верховенство интересов государства с точки зрения обеспечения его территориальной целостности и безопасности.
Вместе с тем Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные
образования (административные районы, города, иные поселения,
сельские общины и т.д.) имеют конкретные земельные ресурсы в
собственности в пределах своих границ, для которых они формируют соответствующие базы данных системы ГЗК.
4.2. ОСОБЕННОСТИ ВЕДЕНИЯ ГЗК ПО ФОРМАМ ПРАВ
НА ЗЕМЛЮ
При ведении земельного кадастра по формам собственности
учитывают отдельно права на землю и право ограниченного
пользования чужим земельным участком (сервитут). При учете прав
на землю выделяют земельные участки, находящиеся в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном пользовании), безвозмездном срочном пользовании и аренде.
В соответствии с Земельным кодексом РФ 2001 г. все правоустанавливающие документы на землю (государственные акты, свидетельства и др.) имеют равную юридическую силу. Вместе с тем
предоставление земельных участков на правах пожизненного наследуемого владения или постоянного бессрочного пользования в
последующем осуществляться не будет. Кроме того, юридические
лица, в соответствии со ст. 3 федерального закона «О введении в
действие Земельного кодекса РФ», обязаны до 1 января 2004 г. по
желанию переоформить права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на права аренды или приобрести земельные участки в собственность.
Предоставление в собственность граждан земельных участков,
ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, конкретными сроками
не ограничивается.
В Российской Федерации в соответствии с Гражданским кодексом могут равноправно существовать государственная, муницип&тьная и частная формы собственности на землю. Государственную форму собственности подразделяют, в свою очередь, на собственность федеральную и собственность субъектов Федерации, а
частную собственность — на коллективную и индивидуальную.
Кроме этих форм собственности могут иметь место и иные формы собственности (например, совместная собственность субъекта
Российской Федерации и муниципального образования) (рис. 4.1).
Гражданский кодекс РФ установил следующие основные типы
прав на землю и иную недвижимость.
Право собственности — это право физического или юридического лица владеть, пользоваться и распоряжаться недвижимостью
по своему усмотрению (передавать в наследство, дарить, завещать,
111
осуществлять сделки и другие действия с законодательством).
Право собственности на земельные участки и иную недвижимость
подлежит государственной регистрации.
Право аренды земельного участка — это срочное пользование земельным участком за плату на условиях договора аренды, с собственником земли в течение оговоренного срока. Аренда может
быть долгосрочная (более 3 лет) и краткосрочная. В Москве, если
право аренды земельного участка выкуплено, право аренды зе-
112
мельного участка выступает как товар на рынке недвижимости:
залог и все операции с недвижимостью относятся к субаренде. В
крупных городах предпочтительна аренда городских земель как
основная форма землепользования. Это оправдано прежде всего
для земель города исторического и культурного значения. Недостаток этого вида права — значительная зависимость его от решений администрации города.
Право пожизненного наследуемого владения — права владения и
пользования земельного участка, передаваемые другому гражданину по наследству. При этом виде права праводержатель может
строить здания, сдавать участок в субаренду, но ему не разрешено
продавать, закладывать землю или проводить другие сделки, которые ведут или могут привести к отчуждению участка. Этот вид
права подлежит государственной регистрации.
Право хозяйственного ведения — это право государственного или
муниципального унитарного предприятия владеть недвижимостью, пользоваться и распоряжаться ею в пределах, определяемых
существующим законодательством. При этом недвижимость является собственностью другого лица. Подобное право устанавливает
соответствующий орган федеральной или местной власти. Юридическое лицо не может продать, сдать в аренду, отдать в залог
или любым другим способом распоряжаться недвижимостью без
согласия владельца.
Право постоянного (бессрочного) пользования землей — право юри-
дического или физического лица без ограничения срока использовать предоставленный им собственником земельный участок. Недвижимость, которая находится в федеральной или муниципальной
собственности, решением владельца может быть предоставлена в
бессрочное пользование юридическому или физическому лицу. Праводержатель может строить сооружения на земельном участке, использовать его по целевому назначению. Сдавать в субаренду или
передать недвижимость в свободное пользование другому лицу праводержатель может только с согласия владельца участка. Право бессрочного пользования не может быть продано или унаследовано.
Право срочного пользования земельным участком — это временное пользование земельным участком на срок от одного года и более или безвозмездно на условиях договора.
Право оперативного управления — это управление государственным или муниципальным недвижимым имуществом в интересах
его собственников. При этом праводержателями, как правило, выступают юридические лияа.
Право ограниченного пользования чужим земельным участком
(сервитут) может быть частным (устанавливают для обеспечения
интересов одного лица) или публичным (устанавливают для обеспечения интересов государства, органов местного самоуправления
или местного населения в соответствии с законодательством. Сервитуты подлежат обязательной государственной регистрации.
113
При описании сервитугных отношений обладатель прав на объект
недвижимости, обладающий сервитугным правом на другой объект
недвижимости, можно назвать доминирующим (господствующим) и,
соответственно, объект недвижимости, который обременяется сервитутом в пользу иного объекта недвижимости подчиненным объектом.
Сервитут — вещное право, под которым понимают использование определенным образом владельцем одного объекта недвижимости другого объекта недвижимости. Например, можно получить
право на прокладку дороги через соседний объект недвижимости
или пользоваться колодцем, который там имеется, для забора воды.
Большинство создаваемых сервитутов относится к такому типу.
Под сервитутом как обременением понимают» что владелец
объекта недвижимости связывает себя обязательством при пользовании своим объектом недвижимости определенным образом,
т. е. не наносит вред другому владельцу объекта недвижимости.
Например, владелец одного объекта связывает себя обязательством в пользу владельца соседнего объекта недвижимости не
строить свой дом выше определенной (заданной) высоты.
Важное свойство сервитута — действие между взаимосвязанными объектами недвижимости и независимость от того, кто владеет
этими объектами. Если продается объект недвижимости, обремененный сервитутом или обладающий привилегиями благодаря
сервитуту, то, как правило, сервитут будет сохранен и действовать
между новыми владельцами.
При разграничении земель на собственность государства, его
субъектов и муниципальных образований необходимо использовать положения федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю».
В перечень собственности Российской Федерации вносят земельные участки:
при наличии на земельных участках, находящихся в государственной собственности, недвижимого имущества, принадлежащего Российской Федерации;
предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности, органу государственной власти Российской
Федерации, его территориальному органу, а также государственному
унитарному предприятию, государственному учреждению, другой
государственной некоммерческой организации, которые созданы
органами государственной власти Российской Федерации;
включении земельных участков в состав земель лесного фонда,
земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собствеш гости, земель обороны, участков
недр федерального значения, земель запаса Российской Федерации;
наличии на земельных участках приватизированного недвижимого имущества, находившегося до его приватизации в собственности Российской Федерации.
114
В перечень собственности субъектов Российской Федерации вносят земельные участки на следующих основаниях:
при наличии на земельных участках, находящихся в государственной собственности, недвижимого имущества, принадлежащего субъектам Российской Федерации;
предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности, органу государственной власти субъекта
Российской Федерации, а также государственному унитарному
предприятию, государственному учреждению, другой государственной некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
включении земельных участков в состав особо охраняемых
природных территорий регионального значения, земель водного
фонда, занятых водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, участков недр регионального значения, земель запаса субъектов Российской Федерации;
наличии на земельных участках приватизированного недвижимого имущества, находившегося до его приватизации в собственности субъектов Российской федерации.
О с н о в а н и я м и в н е с е н и я земельных участков в перечень собственности муниципальных образований являются:
при наличии на земельных участках, находящихся в государственной собственности, недвижимого имущества муниципальных образований или частной собственности, за исключением
особо оговоренных законодательством случаев;
предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности, гражданину, органу местного самоуправления, коммерческой организации, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой муниципальной, некоммерческой организации, которые созданы
органами местного самоуправления, за исключением оговоренных
законодательством оснований;
включении земельных участков в состав земель особо охраняемых
природных территорий местного значения, земель водного фонда,
занятых обособленными водными объектами, принадлежащими на
праве собственности муниципальным образованиям, участков недр
местного значения, земель запаса муниципальных образований.
В соответствии со ст.8 Закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации» в федеральной собственности находятся земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, занимаемые высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, Генеральной прокуратурой РФ,
Центральным банком РФ, Пенсионным фондом РФ, исключая гаражи, дачи, места отдыха, жилые дома и т. д.
Ст. 9 указанного Закона установлено, что земельные участки,
находящиеся в собственности г. Москва, предоставляют федеральным органам для размещения зданий, строений и сооружений в
115
соответствии с перечнем, формируемым Правительством РФ. Такие земельные участки в РФ в установленном законом порядке
приобретают органы государственной власти РФ в федеральную
собственность или его предоставляют им в аренду в соответствии с
Генеральным планом развития г. Москвы и программами развития отдельных городских территорий.
К федеральным землям относят также земли дипломатического
корпуса, перечень которых устанавливает указами Президент России.
Органы Росземкадастра и Минимущества РФ формируют реестры и проводят учет земель, находящихся в собственности Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Площади земель, находящихся в федеральной собственности,
приведены в таблице 4.1. Фактическая площадь земель, находящихся в федеральной собственности, составляет 1,26 млрд га, большую
часть которой занимают земли лесного фонда (1,06 млрд га) и земли
запаса (93,1 млн га). Достаточно крупные площади занимают земли
сельскохозяйственного назначения (59,0 млн га), а также земли под
особо охраняемыми территориями и водного фонда (19,7 млн га).
4.1. Площадь земель, отнесенных к федеральной собственности
(по данным Минимущества России)
.земли (категория]
Сельхозназначения
Поселений
Промышленности, транспорта, связи, радиовешания, обороны и иного назначения
Особо охраняемых территорий
Лесного фонда
Водного фонда
Запаса
Итого земель в административных границах
Общая плошладъ Предварительная Удельный вес федеральпо состоянию на
плошал ь
ных земель в земельном
1 января 2002 г..
федеральных
фонде Российской
Федерации. %
млн га
земель, млн га
14,8
397,9
59,0
18,8
3,3
17,6
17,3
14,2
82,1
34,1
16,1
47,2
1102,4
27,8
111,6
1709,8
1102,4
19,7
93,1
1307,8
100,0
70,9
83,4
76,5
Необходимо отметить, что большая часть земель Российской
Федерации, находящихся в сфере хозяйственной деятельности,
имеющая неудовлетворительное состояние с продолжающимся
нерациональным природопользованием, отнесена к землям федеральной собственности.
Масштабы деградационных процессов зависят от интенсивности
действия естественных и антропогенных факторов и имеют региональную специфику, начиная от деградации оленьих пастбищ на севере, дегумификации, истощения и эрозии почв в центральной части
России, опустынивания на юге. Современное повсеместное сокра116
щение мероприятий по охране и рациональному использованию земельных ресурсов еще более усугубляет эти негативные процессы.
Необходимо также отметить, что площадь ареалов с острой
экологической ситуацией в стране во много раз превышает площадь особо охраняемых территорий (заповедников, заказников и
т.д.). Поэтому одна из основных задач органов государственной
власти Российской Федерации в этом направлении — увеличение
площадей особо охраняемых территорий.
4.3. КАТЕГОРИИ ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА СТРАНЫ
Классификация земельного фонда по категориям земель основана на правовом положении, что категория — это часть земельного фонда Российской Федерации, которая используется по основному целевому назначению.
В свою очередь, целевое назначение земель — это порядок, условия и возможный вид эксплуатации (использования) земель для
конкретных целей. При этом основное целевое назначение земельного участка позволяет учитывать попутные цели его хозяйственной эксплуатации.
В соответствии с основным целевым назначением земельный
фонд Российской Федерации разделен на семь категорий земель:
сельскохозяйственного назначения;
поселений (городов, поселков, сельских поселений);
промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного
специального назначения;
особо охраняемых территорий и объектов;
лесного фонда;
водного фонда;
запаса.
Эти категории, в свою очередь, подразделяют на подкатегории
(табл. 4.2.).
4.2. Распределение земель Российской Федерации по категориям
(на 1 января 2002 г.)
117
В том числе:
автомобильного
железнодорожного
речного и морского
воздушного
трубопроводного
Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики
Земли иного назначения
Земли особо охраняемых территорий и объектов
Земли природно-заповедного назначения
Земли оздоровительного назначения
Земли рекреационного назначения
Земли историко-культурного назначения
Земли лесного фонда
Земли водного фонда
Земли запаса
В том числе земли фонда перераспределения
И т о г о земель в административных границах
В структуре земельного фонда страны преобладают земли лесного фонда, на долю которых приходится 64,5 %, а также земли
сельскохозяйственного назначения — 23,2 %.
На долю земель поселений приходится всего 1,0% земельного
фонда, на которых расположено 2,3 тыс. городов и поселков городского типа обшей площадью 7,7 млн га, где проживает 74 % населения страны. Сельские поселения, где проживает 26 % населения, занимают площадь в 11,0 млн га. Земли промышленности,
транспорта и иного несельскохозяйственного назначения, а также
земли особо охраняемых территорий занимают в совокупности
118
всего 3,0 % территории России (рис. 4.2). Из 27,8 млн га земель
водного фонда более 99 % занято реками, водохранилищами, прудами, болотами.
Земли поселений, особенно городов, обладают правовым режимом, отличным от режима иных категорий земель. В первую очередь эти земли должны использоваться в интересах города.
Для определения вида использования и ограничений на территориях поселений, в соответствии с Градостроительным кодексом
РФ, разрабатывают схемы зонирования территорий, устанавливающие территориальные зоны следующих видов:
жилые; общественно-деловые; производственные; инженерной и
транспортной инфраструктур; рекреационные; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов,
иные режимных территорий; иные территориальные зоны.
В этих территориальных зонах могут выделять подзоны, особенности использования территорий которых определяются градостроительным регламентом с учетом следующих ограничений
на их использование:
территории охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зон;
особо охраняемые природные территории, в том числе санитарной (горно-санитарной) охраны;
санитарные, защитные и санитарно-зашитные зоны;
водоохранные и прибрежные защитные зоны;
зоны санитарной охраны источников водоснабжения;
зоны залегания полезных ископаемых;
территории, подверженные воздействию чрезвычайных природных и техногенных ситуаций;
зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического
бедствия;
зоны с экстремальными природно-климатическими условиями;
иные зоны, установленные в соответствии с существующим законодательством.
Другой методический подход при выделении групп городских
земель — классификация по особенностям их ведомственного использования.
Например, в г. Москва выделены следующие зоны:
промышленная (общая площадь 149 км 2 );
2
селитебных территорий (393 км );
индивидуальной и малоэтажной застройки (69 км 2 );
городских лесов (112 км 2 );
2
земли специального назначения (30 км );
2
дипкорпуса (1 км );
2
сельскохозяйственного назначения (72 км );
2
железнодорожного транспорта (70 км );
2
метрополитена (14 км );
улично-дорожная сеть (100 км 2 );
119
озелененные территории (38 км 2 );
земли водного фонда (32 км 2 ).
Земли относят к категориям, переводят их из одной категории
в другую своим решением следующие властные структуры:
Правительство Российской Федерации — для земель, находящихся в федеральной собственности;
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации—для земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности;
органы местного самоуправления — для земель, находящихся в
муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а по землям иного целевого назначения — органы местного
самоуправления — для земельных участков сельскохозяйственного
назначения, находящихся в частной собственности.
Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливают только федеральными законами.
Категорию земель обязательно указывают:
в актах федеральных органов исполнительной власти, актах исполнительной власти субъектов РФ и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;
в договорах, предметом которых является земельный участок;
в документах государственного земельного кадастра;
в документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
в иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, этнических групп, а также предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.
С понятием «целевое назначение» тесно связано понятие «разрешенное использование» земельного участка. Разрешенное использование земельного участка — это использование его с учетом
целевого назначения и установленных обременении в использовании земель.
Разрешенное использование устанавливают на основании кадастровой, землеустроительной, градостроительной и иной проектной документации с указаниями:
способов использования земельного участка, включая запрещение тех, которые ведут к деградации земли и снижению плодородия или ухудшению окружающей природной среды;
плотности, высоты и глубины застройки в соответствии с градостроительной документацией, строительными нормами и правилами;
120
размещения социально-культурных, коммунально-бытовых,
промышленных и иных зданий, строений и сооружений в пределах земельного участка;
видов пользования, оказывающих негативное воздействие на
здоровье человека;
предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду;
необходимых норм площади зеленых насаждений;
иных требований, установленных федеральными законами, законами и нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления.
Разрешенное использование земельных участков определяют
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
и органы местного самоуцравления при кадастровом делении территории, а также при предоставлении земельных участков. Самовольное изменение разрешенного использования земельных участков не допускается.
Таким образом, правовой статус земельного участка представляет собой совокупность целевого назначения земель, разрешенного
использования земельного участка и зарегистрированного права на
земельный участок. На землях определенной категории устанавливают конкретный правовой режим путем применения совокупности правил их использования, включения в гражданский оборот,
осуществления охраны, учета и мониторинга земель, определенных
земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным законодательством и законодательством о недрах.
4.4. УЧЕТНЫЕ КАДАСТРОВЫЕ ЕДИНИЦЫ
Характеристика земельного фонда по категориям земель и по
формам прав собственности, владения и пользования земельными
массивами основывается на определенной системе земельно-кадастровых единиц — земельных участков, находящихся в собственности, владении, пользовании или аренде, отграниченных на местности, имеющих однородный правовой режим.
Кроме участков к учетным кадастровым единицам относят и
территориальные зоны, под которыми понимают:
административно-территориальные единицы (образования) —
территории, на которые непосредственно распространяются полномочия конкретного исполнительного органа государственной власти
либо органа местного самоуправления (субъект Российской Федерации в целом, города областного подчинения, районы, поселения);
зоны особого режима использования — территории, в пределах
которых находящиеся на них земельные участки или их части используют в соответствии с ограничениями, определяемыми решениями органов государственной власти или органов местного са121
моуправления на основе федеральных законов субъекта Российской Федерации (градостроительные и рекреационные зоны, охранные зоны магистралей, рек, водоемов и др.);
зоны категорий и состава земель — территории, выделяемые из
земель субъекта Российской Федерации для целей, устанавливаемых в соответствии с положениями Земельного кодекса РФ (земли сельскохозяйственного назначения, поселений, лесного фонда,
водного фонда, природоохранного назначения, запаса, промышленности, транспорта и иного назначения);
зоны нарушенных земель — территории, исключенные в соответствии с законодательством РФ или субъекта Федерации из хозяйственного оборота решениями органов государственной власти
(зоны радиационного или химического заражения, зоны экологического бедствия и др.);
социально-экономические зоны— территории, находящиеся в
пределах некоторой административно-территориальной единицы
и различающиеся установленными соответствующими органами
государственной власти ставками налогов, размером арендной
платы и нормативной ценой земли для находящихся в пределах
этих зон земельных участков и иных объектов недвижимости.
4.5. СУБЪЕКТЫ, УЧИТЫВАЕМЫЕ ПРИ ВЕДЕНИИ ГЗК
Субъектами, учитываемыми при ведении земельного кадастра,
являются все участники земельных отношений, наделенные правами на землю и несущие обязанности, предусмотренные земельным законодательством. К ним относятся: Российская Федерация;
субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные
округа, города Москва и С.-Петербург); муниципальные образования (административные районы, города, поселки городского
типа, сельские поселения); юридические лица; граждане.
Российская Федерация, 89 ее субъектов являются субъектами
правоотношений государственной собственности на землю в пределах своих границ, Муниципальные образования выступают
субъектами правоотношений муниципальной собственности на
землю, находящуюся в пределах границ соответствующих муниципальных образований.
Все иные субъекты земельных правоотношений (органы государственной власти и местного самоуправления, граждане и юридические лица) выступают участниками таких видов отношений,
как управление землями и их использование, охрана земельных
прав. Граждане и юридические лица, кроме того, являются также
субъектами правоотношений частной и обшей (долевой и совместной) собственности на землю.
На 1 января 2002 г. в стране государственная и муниципальная земельная собственность составляла 1580,8 млн га, из которых гражда-
122
нам в пожизненно наследуемое владение было предоставлено
23,7 млн га, в аренду — 18,5 млн га; юридическим лицам в пользование
было передано 345,9 млн га, в аренду — 185,4 млн га. В собственности
граждан было 122,8 млн га, юридических лиц — около 6,2 млн га.
Земельное реформирование в значительной мере изменило
структуру земельной собственности, в первую очередь земель
сельскохозяйственного назначения и земель поселений. Миллионам граждан были предоставлены участки для ведения личного
подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального жилищного строительства.
К юридическим хозяйствующим субъектам на земледельческих
территориях относятся хозяйственные товарищества и общества,
которые на 1 января 2002 г. имели 39,6 млн га; производственные
кооперативы — 64,0 млн га; государственные и муниципальные
унитарные сельскохозяйственные предприятия — 761,9 тыс. га,
научно-исследовательские и учебные учреждения и заведения —
14,6тыс. га; подсобные хозяйства — 374,1 тыс. га; казачьи общества — 24,6 тыс. га; прочие предприятия, организации и учреждения—281,1 тыс. га.
Граждане использовали 72,0 млн га земель для следующих целей:
крестьянские (фермерские) хозяйства (на 1 января 2002 г.) — около
37%; личные подсобные хозяйства— 14; садоводство — 2,7; индивидуальные жилые дома — 1,2 животноводство — 2,5 %.
В свою очередь, в составе категорий государственных и муниципальных землепользователей выделяют определенные группы
по их ведомственной принадлежности (Министерство сельского
хозяйства РФ, Министерство обороны РФ и др.).
4.6. ЗЕМЕЛЬНЫЕ УГОДЬЯ
В составе участков земельной собственности, землевладений и
землепользовании выделяют отдельные земельные угодья, т.е.
участки (массивы) земли, планомерно и систематически используемые для определенных производственных целей, имеющие качественные различия природных, естественно-исторических и
других свойств. Угодья подразделяют на сельскохозяйственные
(пашня, многолетние насаждения, залежь, сенокосы, пастбища) и
несельскохозяйственные (леса, кустарники, болота, застроенные
территории и др.). На вид использования угодий определенное
влияние оказывают их природные факторы и свойства. Поэтому
выделяют не только виды, но и подвиды угодий (например, закочкаренные, закустаренные, переувлажненные пастбища). Кроме
вышеперечисленных, могут быть и неиспользуемые угодья (полигоны отходов, свалки, овраги, пески, территории консервации и
др.) (табл. 4.3.).
123
4.3. Структура земельного фонда Российской Федерации по угодьям
(на 1 января 2002 г.)
Видугодьч
Сельскохозяйственные угодья (всего)
В том числе пашни
многолетних насаждений
залежи
сенокосов
пастбищ
Лесные земли
Дрсвссно-кустарниковая растительность
Болота
Под водными объектами
Под дорогами
В стадии мелиоративного строительства и
восстановления плодородия
Земли застройки
Нарушенные земли
Прочие
Итого
Плошадь
млн га
% к итогу
221,0
123,9
1,9
4,1
23,6
67,5
869,6
27,4
154,0
71,8
7,9
0,5
12,9
7,2
0,1
0,3
1,4
3,9
50,6
1,6
9,0
4,2
0,5
—
5,4
1,1
351,1
1709,8
0,3
од
20,5
100,0
Качественное состояние земель характеризуется природными
признаками, к важнейшим из которых относятся почвы, рельеф,
условия увлажнения и др.
Выбор участка земельной собственности, землевладения или
землепользования в качестве основной земельно-кадастровой
единицы, а угодья или природных экологически однородных участков в качестве основного элемента кадастра позволяет осуше-
Рис. 4.3. Динамика площадей сельскохозяйственных УГОДИЙ РОССИЙСКОЙ Федерации
за 1990-2000 гг.
124
ствлять ведение государственного земельного кадастра по единой
системе на всей территории страны.
Наибольший удельный вес в структуре земель страны приходится на лесные земли и кустарники, площадь которых составляет
89,7 млн га (52,2 % территории). Сельскохозяйственные угодья занимают 221,0 млн га (12,9%) и за последние 2 года имеют тенденцию к сохранению площади (рис. 4.3). Под реками, водохранилищами, озерами и иными водными объектами занято 71,7 млн га
(4,2 %). Значительные площади земель (15,4 млн га, или 9,6 %) заболочены. Под дорогами и землями застройки в совокупности занято 13,3 млн га (0,8%).
Основная доля сельскохозяйственных угодий сосредоточена в
категории земель сельскохозяйственного назначения (189,9 млн га)
и на территории поселений (в основном сельских, 18,9 млн га). По
сравнению с 1990 г. количество сельскохозяйственных угодий на
землях сельхозназначения возросло более чем в 7 раз.
В структуре сельскохозяйственных угодий на долю пашни приходится 56,1 % (рис. 4.4).
Природные кормовые угодья (сенокосы и пастбища) занимают
91,1 млн га (41,2 %), многолетние плодовые насаждения —
1,9 млн га (0,9 %). В последние годы отмечается устойчивый рост
площади залежи в структуре сельскохозяйственных угодий, площадь которой на начало 2002 г. составила 4 млн га (1,8 %).
Общая площадь орошаемых земель составляла на 1 января
2002 г. 4,6 млн га, осушенных —6,6 млн га. Эти земли на значительных площадях характеризуются низкой мелиоративной обустроенностью, неудовлетворительным культуртехническим состоя125
нием и невысоким почвенным плодородием (более 50 % орошаемых и 47 % осушенных земель требуют проведения работ по их
улучшению и повышению технического уровня мелиоративных
систем).
4.7. КАЧЕСТВЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА
Изучение качественного состояния земель в России показывает, что темпы их деградации прогрессируют. За последние 25 лет
площадь кислых почв увеличилась на 32,1 млн га, в том числе
пашни —на 21,5 млн га, площадь земель, подверженных водной
эрозии, ~ на 28,4, засоленных — на 12,0, содержащих солонцовые
комплексы — на 13,9, заболоченных и переувлажненных — на
20,0, заросших кустарником и мелколесьем — на 10,5 млн га. Содержание гумуса в почвах России снизилось в среднем на 20%.
Меры, принимаемые по повышению плодородия земель, носят
эпизодический характер, поэтому в девяностых годах прирост
ценных высокопродуктивных сельскохозяйственных угодий практически прекратился (табл. 4.4).
4.4. Площади сельскохозяйственных угодий, подверженных негативным процессам
(по данным Росземкадастра на 1 января 2002 г.)
Низкое плодородие земель и их мелиоративная неустроенность, огромные масштабы и интенсивность деградации почв
обусловливают ежегодный недобор 37...45 млн т сельскохозяйственной продукции в пересчете на зерно. Главные причины сложившегося положения — продолжающееся бесхозяйственное отношение к земле, резкое (в 2...2,5 раза) сокращение в последние
годы инвестиций в химизацию, мелиорацию и на противоэрозионные мероприятия (в 5...7 раз), слабая материально-техническая
оснащенность, уменьшение значимости и численности государственных земельных служб, ответственных за повышение плодо126
родия почв. Более чем в 2,5...3 раза сократилось внесение в почву
органических удобрений и в 4...3 раз питательных веществ, что
привело к снижению продуктивности пашни и устойчивому нарушению экологического состояния агроландшафтов.
Кроме того, производство сельскохозяйственной продукции в
России на протяжении длительного периода времени увеличивалось главным образом за счет расширения площади пашни. Эта
сугубо административная мера привела к деформациям рационального землепользования. Так, более 8 млн га пашни расположено на пахотнонепригодных землях, земледелие сместилось в
теплые и сухостепные районы с одновременной потерей в Нечерноземной зоне 5,5 млн га пашни. Это, в свою очередь, привело к
диспропорции в структуре сельскохозяйственного землепользования, проявившейся в виде большого удельного веса распаханной
площади в лесостепной и степной зонах, экологически и экономически необоснованной структуре земельных угодий в ряде регионов республики. Включение в состав пашни избыточно увлажненных, солонцовых, особенно склоновых земель (54,3 млн га) с
выраженными негативными характеристиками резко снизило эффективность земледельческого труда, привело к растрате материальных ресурсов, обнищанию сельскохозяйственных предприятий, а в итоге — к социально-экономическому кризису.
Особо опасны процессы подтопления и затопления земель, которые интенсивно проявляются на территории Поволжья, Юга
России, Северо-Запада, Западной Сибири, Дальнего Востока и в
других регионах. Интенсивное развитие процессов подтопления и
переувлажнения земель преимущественно связано с изменениями
гидрологического режима, вызванными гидростроительством и
другими антропогенными и природными воздействиями. Например, подтопление земель усилилось во многих регионах, особенно
в Ставропольском и Краснодарском краях, Астраханской. Ростовской, Самарской, Саратовской, Пермской. Свердловской и Челябинской областях, в Республике Башкортостан, Республике Саха
(Якутия), Ненецком автономном округе и на территории других
субъектов Российской Федерации. Подтоплению подвержено более 2 тыс. городов и других поселений, в том числе районы крупных городов: Москва, Санкт-Петербург, Новгород, Новосибирск,
Ростов-на-Дону, Саратов, Томск, Тюмень, Хабаровск, Ярославль,
Махачкала и др.
Распространяются процессы переувлажнения земель в Центрально-Черноземных областях (1ДЧО), областях Центрального, СевероЗападного и других регионов. Так, по данным ЧерноземИМЗа, переувлажнение почв интенсивно проявляется на части территории
ЦЧО, особенно оно характерно для Окско-Донского плоскогорья,
где эти земли занимают уже более 25 % площади сельскохозяйственных угодий. За последние 10 лет площадь переувлажненных земель
увеличилась на 12...15% и составила 1,3 млн га.
127
По экспертным оценкам, ежегодный ущерб от подтопления земель, в том числе и 74 % городских территорий, состаштяет
70 млрд р., а от опустынивания — 25 млрд р.
Интенсивно распространяются по территории России процессы опустынивания (около 100 млн га в 35 субъектах РФ), особенно
в пустынной зоне. Основные причины, вызвавшие процессы опустынивания, что наносит огромный ежегодный ущерб: перевыпас
скота, несоблюдение пастбище оборотов, резкое снижение объемов противоэрозионных и фитомелиоративных работ. В результате увеличиваются площади сбитых пастбищ, происходит деградация растительного и почвенного покрова, снижение продуктивности кормовых угодий и, в конечном итоге, разрушение природных
экосистем.
Одной из актуальных проблем остаются высокие темпы нарушения земель горнодобывающими отраслями промышленности,
составляющие на 1 января 2002 г. около 1,1 млн га, из которых в
2001 г. было рекультивировано всего 58,0 тыс. га.
Сохранение существующих тенденций прогрессивной деградации земель, когда почва как естественная саморегулирующаяся
система биосферы уже не справляется с современной техногенной
нагрузкой, может привести к разрыву связей природной экологической среды и деградации общества.
Контрольные вопросы и задания
1. Расскажите о классификации земельного фонда России. 2. Расскажите о ведении ГЗК по административно-территориальному признаку. 3. Какие виды прав
на землю Вы знаете? 4. Расскажите о праве собственности на землю. 5. Каково
право пользования на землю? 6. Дайте понятие сервитута. 7. Каковы основания
разграничения земель на собственность государства, его субъектов и муниципальных образований? 8. Какие категории земельного фонда страны Вы знаете? 9.
Дайте классификацию земель поселений. 10. Дайте объяснение понятиям «целевое назначение» и «разменное использование» земельного участка. П. Какие
учетные кадастровые единицы Вы знаете? 12. Расскажите о субъектах земельных
отношений. 13. Какова классификация земельных угодий? 14. Каково качественное состояние земельного фонда
Глава
5
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ КАТЕГОРИЙ ЗЕМЕЛЬНОГО
ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На основании вышеизложенного материала можно отметить,
что правовой режим любой категории земельного фонда страны —
это совокупность правил использования земель данной категории, включения их в гражданский оборот, осуществления охраны,
учета и мониторинга земель, установленных существующим законодательством.
Рассмотрим подробнее правовой режим отдельных категорий
земельного фонда РФ.
5.1. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
В соответствии со ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г. землями сельскохозяйственного назначения считают
земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского
хозяйства, а также земли, предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяют сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными
дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, защищающей земли от воздействия негативных (вредных)
природных, антропогенных и техногенных явлений. Также в эту
категорию включены земли под замкнутыми водоемами, постройками и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
имеет следующие особенности.
Первая — основана на функции земли как производительной
силы и незаменимого средства производства. При этом, как отмечалось ранее, важнейшим фактором повышения ценности земли
выступает степень (уровень) ее плодородия. Чем выше плодородие земли, тем выше ее качественная оценка и кадастровая оценка
(стоимость) используемых для сельскохозяйственного производства земельных угодий.
129
Вторая — выражается в приоритетном предоставлении земель,
имеющих высокую кадастровую оценку, гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям, занимающимся сельскохозяйственным производством для сельскохозяйственных нужд.
Третья — определяется заботой общества и государства о сохранении и повышении плодородия земель сельскохозяйственного
назначения, о защите их от деградации и загрязнения. Поэтому
круг правомочий и обязанностей субъектов сельскохозяйственного землепользования значительно шире, чем, например, промышленного. Особенно это касается сельскохозяйственных угодий, к
которым относятся пашня, сенокосы, пастбища, залежь, многолетние насаждения (сады, виноградники и др.). Эти угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет
в использовании и подлежат особой охране. Сельскохозяйственные землепользователи обязаны использовать землю по целевому
назначению, рационально осуществлять меры по охране земель,
проводить мелиоративные и культуртехнические мероприятия в
целях сохранения почвенного плодородия. При этом предприятия
и граждане имеют право использовать не только плодородный
слой и поверхность предоставленного участка, но и добывать для
внутрихозяйственных нужд общераспространенные полезные ископаемые (глину, песок, щебень), выращивать лесонасаждения и
создавать замкнутые водные источники; осуществлять строительство производственных, жилых и культурно-бытовых построек;
передавать в аренду часть своих земель с сохранением их целевого
назначения.
Четвертая — заключается в том, что круг субъектов сельскохозяйственного землепользования ограничивается определенными
сельскохозяйственными целями (выращивание плодово-ягодных
насаждений, зерновых и овощных культур, ведение садоводства,
огородничества, животноводства, дачного хозяйства, переработка
сельскохозяйственной продукции).
Пятая — значительная часть земель сельскохозяйственного назначения находится в частной собственности, а их собственники
наделены более широким спектром распорядительных правомочий.
Шестая — особый порядок их изъятия для иных, не связанных
с сельскохозяйственным производством, целей. Поэтому для земель сельскохозяйственного назначения наиболее регламентирован порядок исчисления убытков, потерь, упущенной выгоды.
Кроме того, для строительства промышленных предприятий и
иных несельскохозяйственных нужд предоставляют земли, не
пригодные для ведения сельского хозяйства или сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой стоимости. Для
строительства линии электропередачи, связи, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов и других линейных сооружений допускается предоставление сельскохозяйственных угодий из
130
земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества, так как эти сооружения, в основном, прямолинейные. Данные объекты размешают, главным образом, вдоль дорог, существующих трасс и границ полей севооборотов.
Изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления
для несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой, превышающей среднерайонный уровень, допускается лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, обеспечением обороны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных),
содержанием объектов культурного наследия страны, строительством и содержанием объектов культурно-бытового, социального
и образовательного назначения, магистральных дорог и других линейных сооружений при отсутствии других вариантов возможного
размещения этих объектов.
Седьмая — заключается в том, что за нарушение этого режима
субъекты права сельскохозяйственного землепользования (также
как и другие субъекты правонарушения) несут повышенную дисциплинарную, имущественную, административную и уголовную
ответственность.
Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в
том числе опытно-производственных подразделений научно-исследовательских учреждений и учебно-опытных подразделений,
образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья с кадастровой оценкой, существенно превышающей среднерайонный уровень (более чем на
20 %), могут быть в законодательном порядке включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.
Земли сельскохозяйственного назначения предоставляют гражданам, их объединениям и юридическим лицам в соответствии с
существующим законодательством.
Целевое назначение земель устанавливают при территориальном землеустройстве, а хозяйственное использование конкретизируется в процессе разработки проектов внутрихозяйственного
землеустройства, проведения мелиорации и других работ по улучшению угодий.
Земли сельскохозяйственного назначения на I января 2002 г.
составляют 397,9 млн га, в составе которых преобладают сельскохозяйственные угодья обшей площадью 189,9 млн га (47,0 %), земли под лесами и древесно-кустарниковой растительностью занимают 61,7 млн га (16,0%), под застройкой находится 6,7%, под
болотами 7,0 % общей площади земель сельскохозяйственного назначения.
Земли сельскохозяйственного назначения можно использовать
Для ведения сельскохозяйственного производства, создания за131
щитных насаждений, решения научно-исследовательских, учебных и иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством следующими субъектами права сельскохозяйственного землепользования:
гражданами, в том числе ведушими крестьянские (фермерские)
хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество;
хозяйственными обществами и товариществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями;
некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами и религиозными организациями;
казачьими обществами и общинами;
опытно-производственными, учебными, учебно-опытны ми и
учебно-производственными подразделениями научно-исследовательских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений;
общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири
и Дальнего Востока для сохранения и развития их традиционных
образа жизни, хозяйствования и промыслов.
Земли сельскохозяйственного назначения могут быть предоставлены гражданам и юридическим лицам на праве коллективной
собственности или аренды земельных участков.
Колхозам, кооперативным хозяйствам, акционерным обществам, товариществам, ассоциациям крестьянских хозяйств и другим негосударственным сельскохозяйственным предприятиям земельные участки предоставляют для производства сельскохозяйственной продукции, объединениям граждан —для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, животноводства
и огородничества, научно-исследовательским, учебным и другим
государственным сельскохозяйственным учреждениям, сельским
производственно-техническим училищам и общеобразовательным
школам—для исследовательских и учебных целей, пропаганды
передового опыта в области сельского хозяйства, несельскохозяйственным предприятиям, организациям и учреждениям, включая
совместные предприятия, —для ведения подсобного хозяйства.
Колхозы, кооперативные хозяйства, акционерные общества,
товарищества и другие несельскохозяйственные предприятия могут иметь земли в коллективной совместной и долевой собственности, а также арендовать земельные участки. Коллективная долевая собственность образуется как сумма земельных долей (паев)
отдельных работников хозяйства. Каждый работник предприятия,
а также пенсионеры, проживающие на его территории, работники
предприятий сферы обслуживания, расположенных на территории хозяйства, получают земельный пай бесплатно в пределах
средних норм, установленных в данном административном райо132
не. Любой владелец земельного пая может выйти из состава предприятия для организации крестьянского (фермерского) хозяйства.
Помимо земель, находящихся в собственности коллективного хозяйства, другие земельные участки могут быть выкуплены этим
хозяйством в собственность у местной администрации, а также
получены от нее в аренду.
Государственные сельскохозяйственные предприятия, в том
числе совхозы, племенные селекционные хозяйства, конные заводы, сортоиспытательные станции обладают теми же правами и
обязанностями по использованию земли, что и другие землепользователи. Государственные сельскохозяйственные предприятия
могут иметь земли в собственности, а также арендовать их. По решению общего собрания трудового коллектива совхозы могут
быть реорганизованы в акционерные общества с разделением земли на паи. При этом отдельные пайщики имеют право выйти из
состава предприятия.
В отличие от совхозов специализированные сельскохозяйственные предприятия таким правом реорганизации не обладают.
Научно-исследовательским, учебным и другим сельскохозяйственным учреждениям, сельским производственно-техническим
училищам и общеобразовательным школам земля предоставляется
в бессрочное (постоянное) пользование или аренду. Землепользование названных субъектов является не основной, а дополнительной деятельностью. Земельные участки сверх норм они могут получать в аренду.
Крестьянское (фермерское) хозяйство является самостоятельным
хозяйствующим субъектом с правами юридического лица, представленным отдельным гражданином, семьей или группой лиц, осуществляющим производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции на основе использования имущества и находящихся в их использовании, в том числе в аренде, в пожизненном наследуемом владении или собственности земельных участков.
Порядок предоставления земель для ведения крестьянского хозяйства установлен Федеральным законом «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», в соответствии с которым земельный участок предоставляется в собственность или аренду главе крестьянского хозяйства, которым может быть любой дееспособный гражданин, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в
сельском хозяйстве или прошедший соответствующий курс обучения. Предельную норму передачи земельного участка в собственность (на каждого члена крестьянского хозяйства) устанавливает
администрация с учетом специализации хозяйства, наличия земель и региональных условий. Сверх установленной нормы крестьянскому хозяйству может быть предоставлен земельный участок
на правах аренды.
Бывшие члены колхозов, совхозов или иных сельскохозяйственных предприятий, а также пенсионеры и работники сферы
133
обслуживания, проживающие на территории указанных предприятий, крестьянское хозяйство образуют за счет земельного пая.
Другие граждане получают землю из фонда перераспределения,
создаваемого районными администрациями. Члены крестьянского хозяйства имеют право продать участок, находящийся в их собственности, местной администрации или другому субъекту земельных отношений (без раздела по частям), передавать по наследству, отдавать в залог земельному банку, передавать в краткосрочную аренду при сохранении целевого назначения и
совершать другие действия в соответствии с Гражданским кодексом РФ.
Необходимо отметить, что в Московской области действует
особый порядок организации крестьянских (фермерских) хозяйств, которым был установлен ряд дополнительных ограничений для его создания. Так, был введен предельный возраст гражданина (до 65 лет), выдвинуты условия наличия постоянной регистрации в Московской области, наличия высшего и среднего специального образования и практического опыта работы в
сельскохозяйственном производстве (до 2 лет), специального обучения, подготовки (переподготовки) в учебных заведениях (курсах, школах и т. д.). Кроме того, претендентам необходимо было
иметь не менее 5 лет практического опыта работы в основных отраслях сельскохозяйственного производства (растениеводства,
животноводства).
Личное подсобное хозяйство (ЛЛХ) — это форма хозяйственнотрудовой деятельности граждан, основанная на частной собственности на землю и другие средства производства, предназначенная
для удовлетворения собственных потребностей в продовольствии.
Личное подсобное хозяйство — составная часть сельскохозяйственного производства и в то же время дополнительный источник обеспечения граждан продуктами животноводства (молоко,
мясо, яйцо), овощеводства, включая картофель, а также фрукты и
ягоды.
Право вести личное подсобное хозяйство наступает на основе
предоставления земельного участка по решению органа местного
самоуправления либо в результате приобретения участка на условиях купли-продажи или дарения, мены и наследования.
Приусадебными земельными участками сейчас владеют более
21 млн семей, в том числе в сельской местности — более 14 млн семей. В валовой продукции сельского хозяйства доля личного сектора составила более 50 %.
Участки для ведения личного подсобного (сельского) хозяйства
могут быть предоставлены в собственность или аренду любому совершеннолетнему гражданину независимо от его постоянного места жительства и рода занятий. Бесплатно в собственность передают участки в пределах норм, установленных местной администрацией (сельской, поселковой, городской). Землю сверх установлен-
134
ных норм собственник выкупает по договорной цене или передает
ему в аренду. Земельный участок для ведения ЛПХ может быть
предоставлен одним массивом. В случае компактной застройки
поселения участок предоставляют в двух местах: около дома и за
пределами жилой зоны поселения. Документом, удостоверяющим
право собственности на землю, предоставленную для ведения
личного подсобного хозяйства, является свидетельство, выдаваемое местной администрацией, а в случае превышения установленных норм— дополнительно договор купли-продажи или договор
аренды земли.
Собственник земельного участка, предоставленного для ведения
личного подсобного хозяйства, имеет право: передать его по наследству; продать любому гражданину по договорной цене; передать в краткосрочную аренду без изменения целевого назначения.
Садовым называют земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возвести жилое строение, но
без права регистрировать проживание в нем, а также с возможностью возводить хозяйственные строения и сооружения).
Огородным считают земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возводить некапитальное жилое
строение и хозяйственные строения и сооружения в зависимости
от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории).
Дачным называют земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возвести
жилое строение без регистрации проживания в нем или жилого
дома —с правом регистрации в нем; с возможностью возводить
хозяйственные строения и сооружения, а также с правом выращивать плодовые, ягодные, овощные, бахчевые или иные сельскохозяйственные культуры и картофель).
Участки для садоводства предоставляют отдельным гражданам,
а также их объединениям (товариществам), создаваемым по месту
работы или жительства. Земельный массив садоводческого товарищества состоит из индивидуальных земельных участков, предоставляемых отдельным 1ражданам в собственность, и земель общего пользования, предоставляемых товариществу на праве коллективной собственности или бессрочного пользования. Документом, удостоверяющим право собственности на землю,
является свидетельство, выдаваемое местной администрацией, а
также свидетельство на право бессрочного пользования. Члены
товарищества обладают всеми правами собственника земли.
Участки для сенокошения и выпаса скота, индивидуального огородничества предоставляют гражданам в краткосрочную аренду
135
местная администрация либо во временное пользование или краткосрочную аренду предприятиям, организациям и учреждениям.
Документом, удостоверяющим право пользования участком, является договор аренды или временного пользования, либо приказ
(распоряжение) администрации предприятия, зарегистрированные в районном земельном комитете.
Предельную норму земельных участков для индивидуального
огородничества устанавливают областные (краевые) органы власти. Размеры участков для сенокошения и выпаса скота устанавливают по договоренности сторон и не нормируют. Условия пользования участками оговаривают в договоре по соглашению сторон.
Участки для дачного строительства в сельской местности предоставляют гражданам, постоянно проживающим в поселках городского типа, или дачно-строительным кооперативам. Участок
кооператива делят на земли общего пользования, предоставленные в коллективную собственность или бессрочное пользование,
и индивидуальные участки граждан, предоставленные на праве частной собственности. Документом, удостоверяющим право собственности на землю, является свидетельство или государственный акт на право бессрочного пользования.
В целях перераспределения земель для сельскохозяйственного
производства, создания и расширения крестьянских (фермерских)
хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота формируют фонд перераспределения земель по административным
районам за счет земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения:
при добровольном отказе от земельных участков;
отсутствии наследников по закону или по завещанию, любом
отказе всех наследников от наследства, лишения наследства всех
наследников завещателем;
принудительном изъятии земельного участка в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
5.2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ
В соответствии со ст. 83 ЗК РФ землями поселений считают
земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные от земель других категорий чертой.
Исходя из положений градостроительного и земельного законодательства, устанавливающих правовой режим земель (поселений), можно выделить следующие характерные особенности правового режима названной категории земель:
1. Преимущественное использование этих земель как пространственного базиса для целей застройки, удовлетворения соци136
ально-экономических, экологических, санитарно-гигиенических
нужд жителей данного поселения.
2. Компактность, наличие обшей (единой по своему земельному массиву) территории, которая отграничивается от земельных категорий городской, поселковой чертой или чертой сельского поселения (т. е. внешней границей соответствующего поселения).
3. Преобладание в составе земель поселений муниципальной
собственности. Значительное место также занимают и земли, находящиеся в частной собственности. Особенно это характерно для
сельских поселений, средних и малых городов и поселков.
4. Управляют землями муниципальные органы, которые определяют правовой режим использования и охраны земель, порядок
и нормативы предоставления их в пользование, перевод земель из
одного вида в другой, осуществляют муниципальный контроль,
разрешают земельные споры и т. д.
Основное целевое назначение земель данной категории —
удовлетворение жилищных, производственных, социальных,
культурно-бытовых нужд граждан, проживающих на территории
поселений.
Порядок использования земель поселений определяют в соответствии с зонированием их территорий, при котором всю территорию делят на территориальные зоны, фиксируемые на карте
(или схеме) зонирования. Градостроительные регламенты каждой
из территориальных зон определяют основу правового режима как
земельных участков, так и их подземного и воздушного пространства, используемого в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений и сооружений.
Градостроительное планирование развития территорий и поселений и их застройки осуществляют посредством разработки документации. Наиболее важное значение среди градостроительной
документации имеют:
генеральные схемы расселения на территории Российской Федерации, которыми определяются общие цели федеральной политики в области градостроительства и меры государственной поддержки ее реализации, основные положения развития системы
расселения, природопользования и производства, меры по улучшению экологической обстановки в регионах и рациональному
использованию земель и наиболее благоприятные территории для
развития систем расселения;
консолидированные схемы градостроительного планирования,
разрабатываемые для территорий двух и более субъектов Российской Федерации или частей их территорий (территории экономических и крупных географических районов), в целях взаимного
согласования интересов субъектов Российской Федерации и Российской Федерации при осуществлении градостроительной деятельности;
137
территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий (ее частей) субъектов Российской
Федерации;
территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий (уездов), сельских округов (волостей, общин);
генеральные планы городских и сельских поселений.
Генеральный план ~ основной градостроительный документ, определяющий условия формирования среды жизнедеятельности,
направления и развития городских и сельских поселений. В нем
отражено зонирование (зоны различного функционального назначения территорий), развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, соотношение застроенной и незастроенной территории городского и сельского поселения, территории
резерва для их развития, а также требования к сохранению объектов историко-культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, обеспечения экологического и санитарного равновесия.
На основе генеральных планов разрабатывают проекты установления черты городских и сельских поселений.
Городская черта или черта поселков и сельских поселений являются внешними границами земель города, поселка, сельского поселения, которые отделяют эти земли от земель иных категорий. Устанавливают эти границы на основе утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Черту городов Москва и Санкт-Петербург утверждают и изменяют федеральным
законом по согласованному представлению законодательных
(представительных) органов г. Москва и Московской области, г.
Санкт-Петербург и Ленинградской области, а порядок утверждения и изменения черты иных поселений — органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
При разработке градостроительной документации готовят и
схемы зонирования территорий поселений, включающие 9 зон,
указанных ранее.
Зонирование территорий направлено на обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности, защиту территории от воздействия чрезвычайных природных и техногенных ситуаций, предотвращения чрезвычайной концентрации населения и производства, загрязнения окружающей природной среды, обеспечение охраны и использования особо охраняемых природных территорий,
в том числе природных ландшафтов и территорий, историкокультурных объектов, а также сельскохозяйственных земель и лесных угодий.
В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих,
встроенных или пристроенных объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, культовых зданий, стоянок
автомобильного транспорта, промышленных коммутационных И
138
складских объектов, для которых не требуется установления санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредного воздействия на окружающую среду (шум, вибрация, магнитные
поля, радиационное воздействие, загрязнение почв, воздуха, воды
и иные вредные воздействия).
К жилым территориальным зонам, с точки зрения градостроительного законодательства, также относятся территории садоводческих и дачных кооперативов, расположенных в пределах границ
(черты) поселений.
Земельные участки общественно-деловой зоны предназначены
для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального и иного назначения.
Земельные участки в составе производственных зон заняты промышленными и коммунально-складскими объектами, иными
производственными объектами, предназначенными для этих целей, а также для размещения санитарно-зашитных зон вышеуказанных объектов. В санитарно-защитной зоне промышленных,
коммунальных и складских объектов не допускается размещение
жилых домов, дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения и отдыха, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, садоводческих, дачных и огороднических кооперативов, а также
производство сельскохозяйственной продукции.
Земельные участки в составе зон инженерной и транспортной
инфраструктур предназначены для застройки объектами (сооружения и коммуникации) железнодорожного, автомобильного,
речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта,
связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.
Для предотвращения вредного воздействия таких сооружений
и коммуникаций на среду жизнедеятельности предусмотрены
необходимые безопасные расстояния от них до территорий жилых, общественно-деловых и рекреационных зон в соответствии
с государственными градостроительными нормативами и правилами, а также со специальными нормативами и правилами застройки.
Объекты, эксплуатация которых оказывает прямое вредное
воздействие на безопасность населения, размещают за пределами
городских и сельских поселений.
Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используют для отдыха граждан и туризма. На территории рекреационных зон не допускается строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов,
139
непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения.
В пределах черты городских и сельских поселений можно выделять зоны особо охраняемых территорий, в которые включают земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное,
историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное значение (например, природные парки, ботанические сады, усадьбы и т. д.).
Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, используют в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с
учетом требований охраны памятников истории и культуры.
Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях (пашня, многолетние и кормовые угодья, а также здания, строения и сооружения сельскохозяйственного назначения), используют для ведения сельскохозяйственного
производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки.
Зоны специального назначения выделяют для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и
иных объектов, которые не могут находиться в других территориальных зонах. Порядок использования территорий зон специального назначения устанавливают правилами застройки с учетом
требований государственных градостроительных нормативов и
правил, специальных нормативов.
В зонах военных объектов и иных зонах режимных территорий городского и сельских поселений размещают объекты, территории
которых подпадают под особый режим. Порядок использования
этих территорий в пределах границ (черты) городских и сельских
поселений устанавливают федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации по согласованию с органами местного самоуправления
в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, со специальными нормативами, с правилами
застройки.
Земельные участки общего пользования, занятые площадями,
улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными,
скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжными и другими объектами, можно включать в состав различных территориальных зон и они не подлежат приватизации.
Помимо вышеуказанных зон, в состав категории земель поселений входят пригородные зоны, в которые включают земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, но составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную
территорию и не входящие в состав земель иных поселений. Пло140
шадь земель в стране под пригородными зонами на 1 января
2002 г. составляла 1464 тыс. га.
В пригородных зонах выделяют территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли
для развития города.
Территория резерва предназначена для развития промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной
и транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций.
Пригородные зоны и градостроительную деятельность в их границах используют с учетом интересов населения данного города,
городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону, а также интересов других
субъектов градостроительной деятельности.
Границы и правовой режим пригородных зон городов регионального и областного значения утверждают и изменяют законами субъектов Российской Федерации, а границы и правовой режим пригородных зон городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга утверждают и изменяют федеральными законами.
В составе пригородных зон можно выделять зеленые зоны
(леса, лесопарки, насаждения и др.), которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в
границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду.
В пригородных зонах в соответствии с территориальным зонированием предоставление земельных участков в частную собственность граждан и юридических лиц из земель, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, а также
строительство зданий, строений и сооружений ограничено. Конкретный перечень ограничений по использованию земельных участков в пригородных зонах утверждают органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления.
Перевод земельных участков пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в иные категории земель допускается
только по решению Правительства Российской Федерации.
Земли поселений (городов, поселков городского типа, сельских) на 1 января 2002 г. составляло 18,8 млн га, или 1,1 % земельного фонда страны. В структуре земель поселений наибольший
Удельный вес приходится на сельскохозяйственные угодья —
8,9 млн га (49 %), застроенные земли и дороги — 5,1 млн га
(27,3 %). Лесные земли и кустарниковая растительность занимают
2,5 млн га (13,4%), водные объекты (реки, ручьи, водоемы) —
141
0,6 млн га (3,2 %). Площадь земель в поселениях, требующих проведения специальных инженерных мероприятий (овраги, карьеры, болота и т. п.), составляет 1,6 млн га (8,6%).
По состоянию на 1 января 2002 г. площадь земель городов и поселков городского типа составляет 7,7 млн га. На этих землях преобладают застроенные территории, площадь которых составляет
1,3 млн га, общего пользования— 1,0, инженерной и транспортной инфраструктурой занято 0,3 млн га. На долю земель сельскохозяйственного использования в городах приходится 1,7 млн га, а
земель, не вовлеченных в градостроительную или иную деятельность, — 0,9 млн га. Из всех земель городов и поселков городского
типа приватизировано около 0,3 млн га, за счет участков под жилой застройкой и сельскохозяйственного использования. Кроме
того, 26,6 млн га земель передано в ведение городских и поселковых органов власти за чертой поселений, 12,1 млн га из которых
относятся к землям сельскохозяйственного назначения.
5.3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ,
ЭНЕРГЕТИКИ, ТРАНСПОРТА, СВЯЗИ, РАДИОВЕЩАНИЯ,
ТЕЛЕВИДЕНИЯ, ИНФОРМАТИКИ, ОБЕСПЕЧЕНИЯ
КОСМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ОБОРОНЫ,
БЕЗОПАСНОСТИ И ИНОГО СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Несмотря на разницу целей и задач эксплуатации этих земель и
разнообразие субъектов права землепользования (в качестве
субъектов выступают предприятия, учреждения, организации горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, железнодорожного транспорта, автомобильного строительства, энергетики, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и безопасности), характерны для данной категории земель следующие черты правового режима:
1. Преобладающая площадь земель данной категории предназначена для использования ее в качестве пространственного базиса
(для размещения промышленных, транспортных, военных и иных
объектов). Для размещения транспортных, промышленных, военных объектов в первую очередь предоставляют худшие земельные
участки, имеющие наименьшую нормативную цену.
2. Земли, занятые объектами промышленности, транспорта,
связи, энергетики, обороны и т. д., как правило, имеют повышенную экологическую опасность (например, АЭС, ТЭЦ, железнодорожные и автомобильные магистрали, военные полигоны и др.).
Это обусловливает необходимость применения предупредительных правовых средств, направленных на обеспечение экологической безопасности людей и предотвращение отрицательного воздействия этих объектов на окружающую природную среду, на генетический фонд животных и растений. Поэтому нормами специ142
ального законодательства предусмотрено обязательное создание
вокруг этих предприятий, учреждений, организаций и их объектов
специальных защитно-охранных, санитарн о -защитных зон, зон
безопасности либо запретных, с особыми условиями использования (нередко с особым пропускным режимом). Установлением
этих зон обеспечивается нормальное функционирование промышленных, транспортных, космических, оборонных объектов,
объектов энергетики.
3. Правовой режим земель этой категории характеризуется
отсутствием единства и компактности предоставляемых земельных территорий как во времени, так и в пространстве. Это связано
с тем, что при размещении промышленных оборонных, транспортных предприятий (объектов) земельные участки изымают у других землепользователей и соответственно предоставляют для специальных целей поэтапно, по мере ввода объектов и, как правило,
не единым массивом даже в тех случаях, когда речь идет об одном
предприятии как юридическом лице (войсковая часть со всеми ее
отдельно расположенными подразделениями). Так как земли этих
предприятий или расположенные на них объекты включены в
иные категории земель (сельскохозяйственного назначения, земли водного или лесного фонда), то режим их использования и охраны в значительной степени обусловлен правовым режимом земель соответствующей категории и нередко подчинен ему.
4. Правовой режим земель специального назначения выражается в том, что определяющая роль в осуществлении упрааленческих
функций (учет земель, проведение мероприятий по защите земель, их мелиорация и рекультивация, мониторинг земель, государственный контроль) отводится ведомственно-отраслевым и
внутрихозяйственным органам управления земельными ресурсами, т. е. администрациям (дирекциям) сначала строящихся предприятий, учреждений, организаций, а затем и самим предприятиям, осуществляющим землепользование.
5. В связи с потенциальной экологической опасностью и возможным отрицательным воздействием хозяйственной и иной деятельности этих предприятий на окружающую природную среду их
проектированию обязательно должна предшествовать экологическая экспертиза. Положительное заключение государственной экологической экспертизы о возможности размещения промышленного, горнодобывающего, транспортного, энергетического, космического, оборонного объекта — базовое юридическое основание для возникновения права пользования землями специального
назначения.
Землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и
Землями иного специального назначения считаются земли, расположенные за чертой поселений и используемые или предназна143
ченные для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта,
связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для
обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на
которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным существующим федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
Площадь земель данной категории на 1 января 2002 г. составляла 17,3 млн га, из которых в собственность юридическим лицам
было предоставлено 13,1 млн га.
Земли данной категории земельного фонда в зависимости от их
специального назначения подразделяют:
на земли промышленности;
энергетики;
транспорта;
связи, радиовещания, телевидения, информатики;
для обеспечения космической деятельности;
для обеспечения обороны и других видов безопасности;
иного назначения.
В состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания
необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно-опасных
объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных
веществ, транспортных и иных объектов можно включать охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель.
Земельные участки, которые включены в состав таких зон, у
собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымают, но в их границах может быть
введен особый режим их использования, ограничивающий или
запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.
Земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами; объектами использования атомной энергии; федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи;
объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности; объектами оборонного производства; объектами, обеспечивающими статус и защиту государственной границы РФ другими объектами, отнесенными к ведению
Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, являются федеральной собственностью.
Порядок использования отдельных видов земель, а также установления зон с особыми условиями использования в составе земель данной категории земельного фонда определяют:
144
Правительство Российской Федерации по землям, находящимся в федеральной собственности;
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по землям, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации;
органы местного самоуправления по землям, находящимся в
муниципальной собственности.
Землями промышленности считают земли, используемые или
предназначенные для обеспечения деятельности организаций и
(или) эксплуатации объектов промышленности, права на которые
возникли у участников земельных отношений по основаниям,
предусмотренным Земельным кодексом РФ, иными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В целях обеспечения деятельности организаций и объектов
энергетики земельные участки можно предоставлять в постоянное
(бессрочное) пользование или аренду для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений,
объектов и обслуживающих их объектов; установления санитарнозащитных и иных зон с особыми условиями использования земель.
Размеры земельных участков, предоставляемых для обеспечения деятельности организаций и объектов промышленности, определяют в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами или проектн о -технической документацией.
Земельные участки для разработки полезных ископаемых организациям горнодобывающей промышленности предоставляют
после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных площадей, а
особо ценные продуктивные сельскохозяйственные земли — только после использования других, менее ценных сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода.
Объекты
промышленности
подразделяют н а
объекты обрабатывающей и добывающей промышленности, правовой режим земельных участков которых различен.
Основное целевое назначение земель под объектами обрабатывающей промышленности — формирование пространственного
базиса для производственных и административных зданий и сооружений. Основное целевое назначение земель под объектами
добывающей промышленности — обеспечение добычи полезных
ископаемых, а также формирование пространственного базиса для
размещения объектов производства.
Добыча общераспространенных полезных ископаемых (песок,
глина, гравий, камень) может быть промышленной и непромышленной (для внутрихозяйственных нужд). Добыча не общераспространенных полезных ископаемых (уголь, нефть, газ, торф) может
быть только промышленной и называется горным промыслом. Так
недра в Российской Федерации находятся в собственности го145
сударства, то отношения в сфере использования недр относятся к
сфере горных правоотношений. Необходимое условие предоставления земельного участка для разработки недр (кроме торфодобычи) — право на горный отвод, которое удостоверяется горноотводным актом. Такой акт выдают местные органы исполнительной
власти. Горнодобывающие предприятия обязаны после окончания
разработки провести рекультивацию нарушенных земель.
Земли промышленности на 1 января 2002 г. занимают 2,2 млн га,
из которых 1,08 млн га было передано юридическим липам в собственность. После принятия Земельного кодекса РФ 2001 г. юридические лица до 1 января 2004 г. должны приобрести эти земли в
собственность или оформить на них договор аренды.
В данной подкатегории земель водные объекты занимают
0,5 млн га, земли застройки — 0,4 млн га, прочие земли — 0,4 млн га
и нарушенные земли — 0,4 млн га.
Землями энергетики считают земли, используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики и права на которые возникли у
участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В целях обеспечения деятельности организаций и объектов
энергетики земельные участки можно предоставлять для следующих целей:
размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных
установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и
объектов;
размещения воздушных линий электропередачи, наземных сооружений кабельных линий электропередачи, подстанций, распределительных пунктов, других сооружений и объектов энергетики.
Для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации
объектов энергетики можно устанавливать охранные зоны электрических сетей.
При анализе использования земель, предоставляемых для нужд
энергетики, выделяют два самостоятельных вида землепользования:
1. Предоставление земель для строительства и размещения
предприятий энергетического комплекса и теплоэнергетики.
Субъектами права землепользования в этом случае выступают дирекции строящихся энергопредприятий, а после пуска в эксплуатацию первой очереди— дирекция вступившей в строй части
энергопредприятия. С этого момента на нее возлагают обязанности по рациональному использованию закрепленной земельной
территории (рекультивация, озеленение и благоустройство, веде146
ние учета, мониторинга и внутрихозяйственного контроля за правильностью использования земель в соответствии с утвержденной
проектно-технической документацией и планом застройки территории).
Вокруг каждого предприятия энергетики устанавливают охранные (защитные) зоны, границы которых согласуют с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской
Федерации.
2. Использование земель для размещения объектов энергетики
(линий электропередачи, теплотрасс, электрических подстанций
и т. д.). Земельные участки для этих целей отводят на основе генеральных схем размещения таких объектов и их проектно-технической документации. Границы охранных зон вдоль воздушных
линий электропередачи, проходящих по населенным местностям,
размещают в виде параллельных прямых, отстоящих от крайних
проводов в зависимости от напряжения сети. В частности, для линий с напряжением до 1000 В охранную зону устанавливают шириной до 2 м, для линий с напряжением до 20 кВ — 10 м, а для линий с напряжением до 400 кВ — 30 м.
В пределах охранных зон линий электропередачи без письменного согласия организаций, эксплуатирующих эти линии, запрещается:
проводить строительные, монтажные, взрывные и поливные
работы, посадку и вырубку деревьев, устраивать игровые площадки, складировать корма и удобрения;
действия, которые могут нарушить нормальную работу электрических сетей (набрасывать на провода или привязывать к опорам и проводам посторонние предметы, влезать на опоры и т. д.).
Землями транспорта считают земли, используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организаций и (или)
объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным
Земельным кодексом РФ, иными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В целях обеспечения деятельности организаций и объектов
железнодорожного
т р а н с п о р т а земельные участки предоставляют:
для размещения железных дорог;
вокзалов, железнодорожных станций, других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений,
сооружений, устройств и других объектов железнодорожного
транспорта;
устройства полос отвода и охранных зон железных дорог.
В полосу отвода железных дорог входят земли, занимаемые полотном, искусственными сооружениями, линейно-путевыми зда147
ниями {водонапорные башни, камеры хранения), сигнальными
другими сооружениями, устройствами связи, защитными насаждениями.
Ширина полосы отвода железных дорог зависит от колеи дороги, наличия или отсутствия второго пути, категории дороги, высоты насыпи, типа и вида почв (черноземные, глинистые, песчаные,
с подвижными песками или задернованные) и др. В соответствии
с нормами отвода земель ширину полосы устанавливают 20...50 м.
Ширину полосы отвода железной дороги в отдельных местах
трассы на перегонах устанавливают с учетом:
искусственных сооружений (мосты, путепроводы, водопропускные Трубы);
линейно-путевых зданий;
переездов в местах пересечения автодорог;
тяговых подстанций на электрифицированных железных дорогах;
прибрежных защитных насаждений, создаваемых для задержания снега и защиты почвы;
живых изгородей из колючих кустарников и других оградительных устройств
Наряду с полосами отвода в составе земель железнодорожного
транспорта выделяют охранные зоны — земельные участки, необходимые для обеспечения сохранности, прочности и устойчивости
сооружений, устройств и других объектов железнодорожного
транспорта. Кроме того, в эти зоны включают прилегающие к полосе отвода участки с подвижными грунтами, на которых ведут
снегозащитные, почвоукрепительные и другие мероприятия.
Охранные зоны железных дорог условно можно разделить:
на участки земли, необходимые для обеспечения безопасности
людей, сохранности^ устойчивости и прочности транспорта и железнодорожных сооружений. Эти участки обыкновенно переводят
в разряд сенокосных и пастбищных угодий и их могут использовать сельскохозяйственные предприятия, фермеры и другие землепользователи для сенокошения, пастьбы скота и наделения служебными земельными наделами;
земельные участки, прилегающие к полосам отвода железных
дорог в виде лесных полос до 500 м в каждую сторону.
В пределах охранных полос запрещается заготовка древесины
(за исключением рубок ухода и санитарных рубок). Отграничением охранных зон устанавливают пределы прав для смежных природопользователей в интересах железнодорожного транспорта.
Свободные земельные участки на полосах отвода железных дорог в пределах земель железнодорожного транспорта можно передавать в аренду гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования, оказания услуг пассажирам, складирования грузов устройства погрузочно-разгрузочных площадок,
сооружения прирельсовых складов (за исключением складов топ148
ливн о-смазочных материалов и автозаправочных станций любых
типов, а также складов, предназначенных для хранения опасных
веществ и материалов) и иных целей при условии соблюдения
требований безопасности движения, установленных федеральными законами.
Под землями железнодорожного транспорта на 1 января 2002 г.
было занято 938 тыс. га, из которых 915 тыс. га, было предоставлено юридическим лицам в пользование. Наибольшую площадь на
этих землях занимают сельскохозяйственные угодья (121,6 тыс. га)
и древесно-кустарниковая растительность (181,5 тыс. га).
В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации о б ъ е к т о в а в т о м о б и л ь н о г о т р а н с п о р т а и
объектов дорожного хозяйства земельные участки предоставляют:
для размещения автомобильных дорог, их конструктивных элементов и дорожных сооружений;
автовокзалов и автостанций, других объектов автомобильного
транспорта и объектов дорожного хозяйства, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта,
развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений,
различных устройств;
установления полос отвода автомобильных дорог.
Земельные участки на полосах отвода автомобильных дорог в
пределах земель автомобильного транспорта можно передавать в
аренду гражданам и юридическим лицам для размещения объектов дорожного сервиса и наружной рекламы в установленном законодательством порядке.
На полосах отвода автомобильных дорог, за исключением предусмотренных законодательством случаев, запрещается:
строительство жилых и общественных зданий, складов;
проведение строительных, геологоразведочных, топографических, горных и изыскательских работ, а также устройство наземных
сооружений;
распашка земельных участков, покос травы, порубка и повреждение многолетних насаждений, снятие дерна и выемка грунта;
установка наружной рекламы, информационных щитов и указателей, не имеющих отношения к безопасности дорожного движения.
Для создания нормальных условий эксплуатации федеральных
автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения требований
безопасности дорожного движения и безопасности населения
придорожные полосы формируют в виде прилегающих с обеих
сторон к полосе отвода дороги участков земли шириной не менее
50 м каждый, считая от границы полосы отвода, с установлением
особого режима использования земель, включая ограничение хозяйственной деятельности в пределах этих зон. Собственники,
землевладельцы, землепользователи и арендаторы земельных участков, расположенных в пределах придорожных полос, должны
149
быть уведомлены соответствующими органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации об особом режиме использования этих земель. Порядок установления и использования
придорожных полос федеральных автомобильных дорог определяет Правительство Российской Федерации.
К землям автомобильного транспорта относятся участки, занятые полотном дороги, полосой отвода, обслуживающими объектами (сигнальное оборудование, технические здания, мосты) и
объектами по обслуживанию автотранспорта (автозаправочные
станции, пункты техобслуживания, грузовые площадки, стоянки,
служебные, жилые и иные помещения). Субъектами земельных
отношений являются организации, осуществляющие строительство, эксплуатацию дорог и обслуживание автотранспорта (дорожно-ремонтные строительные управления, различные предприятия
и отдельные граждане).
Полосу отвода автомобильной дороги устанавливают в целях
обеспечения сохранности и прочности автомобильных дороги устойчивости автодорожных сооружений, устройств и других объектов. Зависит она от категории автодороги (I...IV категория); высоты насыпи и глубины выемки грунта при строительстве дороги;
поперечного уклона местности; крутизны откоса земляного полотна.
Размеры полосы отвода автомобильных дорог устанавливают в
соответствии с нормативной документацией. Для дорог 1 категории ширина полосы отвода составляет 32 м, II —28, III —22,
IV— 19, V категории— 18м. Вдоль автомобильных дорог могут
устанавливать зоны с особым режимом использования, которые
не изымают из состава смежных землепользовании.
В полосу отвода автомобильной дороги, кроме земляного полотна с проезжей частью, входят земли, занятые:
защитными навесами, постоянными линейными сооружениями, жилыми, служебными и производственными зданиями;
сигнальными и указательными знаками, парапетами;
пешеходными, велосипедными дорожками;
сооружениями на съездах и пересечениях дорог;
летними, тракторными и объездными дорогами и другими специальными сооружениями, обеспечивающими устойчивость и
прочность земляного полотна.
В пределах полосы отвода автомобильных дорог осуществляют
декоративные лесопосадки.
Земли автотранспорта на 1 января 2002 г. занимают 1,2 млн га,
из которых 1,18 млн га предоставлено в пользование юридическим
лицам. Эта категория земель практически состоит из одного угодья — дорог, занимающих 1,08 млн га.
На полосе отвода автомобильной дороги без согласования с дорожными органами запрещается:
150
'
производство строительных, геологоразведочных, топографических, горных и изыскательских работ, а также устройство наземных сооружений. Кроме того, установку дорожных знаков и указателей необходимо согласовывать с органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения;
распашка участков, покос травы, порубка и повреждение насаждений, снятие дерева и выемка грунта, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством.
Для создания нормальных условий эксплуатации федеральных
автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения требований
безопасности дорожного движения и безопасности населения
формируют придорожные полосы в виде прилегающих с обеих
сторон к полосе отвода дороги участков земли шириной не менее
50 м каждый, считая от границы полосы отвода, с установлением
особого режима использования земель, включая ограничение хозяйственной деятельности в пределах этих зон.
Особый режим использования данных участков земель предусматривает ряд ограничений хозяйственной деятельности в пределах этих полос для создания нормальных условий эксплуатации
автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения безопасности дорожного движения.
Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков, расположенных в пределах полос, должны быть уведомлены соответствующими органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации об особом режиме использования этих земель. Участки в пределах придорожных полос у их собственников, владельцев, пользователей и арендаторов не изымают.
В зависимости от категории федеральной автомобильной дороги и с учетом перспективы ее развития ширину каждой придорожной полосы устанавливают:
для автомобильных дорог IV и III категории — 50 м;
II и I категории — 75 м;
для подъезда к столицам республик, краевым, областным центрам, городам федерального назначения, центрам автономной области и автономных округов, а также для участков федеральных
автомобильных дорог, построенных в обход городов с перспективой численности населения до 250 тыс. чел. — 100 м.
Придорожные полосы для указанного подъезда начинаются не
менее чем за 25 км до границы города, по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления, на территории которых проходит участок этой автомобильной дороги.
В границах поселений размер придорожной полосы устанавливают до границ существующей застройки, но не более чем за 50 м.
Земли, занятые придорожными полосами, подлежат учету в государственном земельном кадастре.
151
В пределах придорожных полос запрещается строительство капитальных сооружений (со сроком службы 10 лет и более), за исключением объектов дорожной службы, ГИБДД и дорожного сервиса. Объекты дорожного сервиса размещают в соответствии с
нормами их проектирования и строительства, а также планами и
генеральными схемами их размещения, утвержденными Федеральной дорожной службой России по согласованию с Главным
управлением ГИБДД, органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Названные правила ограничивают размещение инженерных
коммуникаций, в том числе линий электропередачи, линий связи,
а также некапитальных зданий и сооружений в пределах придорожных полос.
В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации о б ъ е к т о в м о р с к о г о , в н у т р е н н е г о в о д н о го т р а н с п о р т а (9,4 тыс. га) земельные участки предоставляют:
для размещения искусственно созданных внутренних водных
путей;
морских и речных портов, причалов, пристаней, гидротехнических сооружений, других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов морского, внутреннего водного транспорта;
выделения береговой полосы.
Береговую полосу внутренних водных путей выделяют для работ, связанных с судоходством и сплавом по внутренним водным
путям, вне территорий поселений. Порядок выделения береговой
полосы и пользования ею определен Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации.
В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации
о б ъ е к т о в в о з д у ш н о г о т р а н с п о р т а (35,7 тыс. га)
земельные участки предоставляют для размещения аэропортов,
аэродромов, аэровокзалов, взлетно-посадочных полос, других наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания,
строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и
подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других
объектов воздушного транспорта.
На землях воздушного транспорта и на прилегающих территориях в целях обеспечения безопасности полетов и нормальной эксплуатации объектов устанавливают охранные зоны, включающие
приаэродромные территории и полосы воздушных подходов. Границы первой охранной зоны устанавливают шириной до 10 км от
границ аэродрома, второй зоны —до 30, третьей зоны —до 75 км.
В этих зонах существует особый режим землепользования, вклю152
чаюший в себя согласование с органами гражданской авиации
строительство объектов.
В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации о б ъ е к т о в
трубопроводного
транспорта
земельные участки предоставляют:
для размещения нефте-, газо- и иных трубопроводов;
объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов
трубопроводного транспорта;
охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, согласно строительным нормам и правилам, правилам
охраны магистральных трубопроводов, другим нормативным документам, утвержденным в установленном порядке.
Полоса отвода зависит от диаметра трубопровода. Например,
для подземных магистральных трубопроводов ее предоставляют во
временное пользование и она составляет 28...45м (на сельскохозяйственных угодьях ширину полосы уменьшают и она составляет
20...32 м). Эти земли не изымают из состава земель смежных землепользователей. На участках полосы отвода подземных трубопроводов устанавливают особый режим землепользования.
На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни бьыо зданий,
строений, сооружений в пределах устаноапенных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Не разрешается препятствовать организации — собственнику системы газоснабжения
или уполномоченной ею организации в выполнение ими работ по
обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.
Для строительства и реконструкции объектов автомобильного,
водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта осуществляют резервирование земель. Порядок резервирования
земель для указанных целей установлен федеральными законами.
Землями связи, радиовещания, телевидения, информатики считают
земли, используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организации и (или) объектов связи, радиовещания, телевидения, информатики, права на которые возникли у участников
земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом РФ, иными федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации. Данная подкатегория занимает
39,8 тыс. га. В целях обеспечения связи (кроме космической), радиовещания, телевидения, информатики земельные участки в собственность или в аренду для размещения объектов соответствующих инфраструктур предоставляют:
для государственных эксплуатационных предприятий связи, на
балансе которых находятся радиорелейные, воздушные, кабельные линии связи, и соответствующие полосы отчуждения;
153
кабельных, радиорелейных и воздушных линий связи и линий
радиофикации на трассах кабельных и воздушных линий связи и
радиофикации и соответствующих охранных зон линий связи;
подземных кабельных и воздушных линий связи и радиофикации и соответствующих охранных зон линии связи;
наземных и подземных необслуживаемых усилительных пунктов на кабельных линиях связи и соответствующих охранных зон;
наземных сооружений и инфраструктуры спутниковой связи.
К. землям связи относят земельные участки, занятые линиями
электрических сетей и линий связи. Такие сети состоят из воздушных линий и подземных (подводных) кабелей. К этим землям относятся также опоры воздушных линий, здания, сооружения и устройства по обслуживанию. Субъектами земельных отношений являются строительные и эксплуатирующие предприятия связи.
Вдоль электрических сетей связи в зависимости от применяемого напряжения устанавливают зоны с особым режимом использования, которые не изымают из состава смежных землепользовании.
Эти зоны предназначены для сохранности объектов и нормального
их обслуживания. Для воздушных электрических сетей размер таких зон составляет 10...30 м от крайних проводов. В поселениях
ширину зоны уменьшают до 2... 10 м. Охранные зоны подземных
кабелей равны 1 м от крайних кабелей в каждую сторону. Для воздушных линий связи охранные зоны имеют ширину 2 м в обе стороны от крайних проводов, для подземных — 4 м. В лесах устраивают просеки, а ширину охранных зон воздушных линий увеличивают в зависимости от высоты деревьев (она составляет расстояние от
крайних проводов плюс 2...3 м в каждую сторону).
Землями для обеспечения космической деятельности считают земли, используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов космической деятельности,
права на которые возникли у участников земельных отношений
по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом РФ, иными федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации.
В целях обеспечения космической деятельности земельные
участки для размещения наземных объектов космической инфраструктуры в постоянное (бессрочное) пользование или аренду
предоставляют: под космодромы; стартовые комплексы и пусковые установки; командно-измерительные комплексы; центры и
пункты управления полетами космических объектов; пункты приема, хранения и переработки информации; базы хранения космической техники; районы падения отделяющихся частей космических объектов; полигоны приземления космических объектов и
взлети о -посадочные полосы; объекты экспериментальной базы
для отработки космической техники; центры и оборудование для
подготовки космонавтов; другие наземные сооружения и технику,
154
используемую при осуществлении космической деятельности.
Землями обороны и безопасности считают земли, которые ис-
пользуют или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных сил Российской Федерации, войск Пограничной службы Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и
неприкосновенности территории Российской Федерации, защите
и охране государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права
на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством.
В целях обеспечения обороны земельные участки предоставляют:
для строительства, подготовки и поддержания в необходимой
готовности Вооруженных сил Российской Федерации, других
войск, воинских формирований и органов (размещение военных
организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и
сил флота, проведение учений и иных мероприятий);
разработки, производства и ремонта вооружения, военной,
специальной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов);
создания запасов материальных ценностей в государственном и
мобилизационном резервах (хранилища, склады и другие).
При временном использовании земель (территорий) для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымают.
Используют эти земли применительно к порядку, установленному для проведения изыскательских работ, а также для зон с особыми условиями использования.
В целях обеспечения защиты и охраны государственной границы Российской Федерации земельные полосы или участки для
обустройства и содержания инженерно-технических сооружений
и заграждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через государственную границу
Российской Федерации и других объектов отводят в постоянное
(бессрочное) пользование.
Нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков,
необходимых для обеспечения защиты и охраны государственной
границы Российской Федерации, порядок их использования,
включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определен законодательством Российской Федерации.
Для размещения объектов по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке ра155
диоактивных и других материалов, военных и иных объектов в
закрытых административно-территориальных образованиях земельные участки предоставляют в постоянное (бессрочное)
пользование или аренду.
В закрытом административно-территориальном образовании устанавливают особый режим использования земель по решению
Правительства Российской Федерации.
Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают необходимые меры по предоставлению земельных участков для удовлетворения потребностей
населения в развитии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства за
пределами закрытого административно-территориального образования.
В целях обеспечения безопасности хранения вооружения и военной техники, другого военного имущества, защиты населения и
объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, а также охраны окружающей среды при возникновении
чрезвычайных технических и природных ситуаций на прилегающих к арсеналам, базам и складам Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск, воинских формирований и органов, на
земельных участках устанавливают запретные зоны.
В пределах территорий, предоставленных для нужд обороны,
устанавливают особый режим пользования этими землями. Он
включает установление двух видов запретных зон:
внутренние запретные зоны, т. е. территория, расположенная
внутри (по границам) расположения военного объекта. В ее пределах устанавливают жесткий пропускной режим прохода, проезда и т. д.;
внешняя запретная зона; ее устанавливают органы, которые издают акты об отводе земель. В пределах внешних запретных зон
какое-либо строительство, ведение топографических, картографических работ, размещение объектов связи и т. п. ограничено.
Государственные органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и местного самоуправления по согласованию с войсковыми частями и предприятиями Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной пограничной службы
Российской Федерации могут передавать отдельные земельные
участки из земель, предоставленных для нужд обороны и других
видов безопасности, во временное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного
и иного использования.
Общая площадь земель обороны, безопасности, космического
обеспечения на 1 января 2002 г. составила 11,8 млн га, из которых
юридическим лицам в пользование было предоставлено 6,9 млн га.
Из угодий в данной подкатегории наибольшую площадь занимают
земли (6,5 млн га) и лесные земли (3,7 млн га).
156
5.4. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ
ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ
К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное
значение, которые изъяты из хозяйственного использования и оборота в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично и для которых установлен особый правовой режим.
К землям особо охраняемых территорий относят земли:
особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебнооздоровительных местностей и курортов;
природоохранного назначения;
рекреационного назначения;
историко-культурного назначения;
иные особо ценные земли в соответствии с Земельным кодексом
и федеральными законами.
Площадь особо охраняемых территорий на 1 января 2002 г. составила около 34,0 млн га, из которых 30,8 млн га предоставлено
юридическим лицам в пользование. Из структуры угодий в данной
категории самые значительные площади занимают лесные земли
(16,3 млн га), прочие земли (12,3 млн га), болота (2,5 млн га) и водные объекты (1,7 млн га).
Порядок отнесения, использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального, регионального и местного значения устанавливает правительство Российской Федерации и ее
субъектов, а также органы местного самоуправления.
Характерные особенности правового режима земель особо охраняемых территорий следующие:
земли особо охраняемых территорий, как правило, изымают из
хозяйственного оборота и они служат целям сохранения уникальных природных комплексов, усиления их оздоровительных, культурно-эстетических, экологических свойств, улучшения экологического воспитания населения;
преимущественно находятся в федеральной государственной
собственности, передают их на условиях постоянного (бессрочного) пользования и владения природоохранительным учреждениям
и организациям;
управляют этими землями специальные природоохранительные органы федерального уровня (Министерство природных ресурсов и его территориальные органы и т. д.);
земли особо охраняемых территорий действующее законодательство изымать запрещает;
157
нарушение особого режима охраны данных территорий влечет
повышенные меры юридической ответственности;
формирование и организация вновь создаваемых особо охраняемых территорий предполагает обязательное проведение государственной экологической экспертизы.
Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального, регионального и местного назначения, порядок использования и охраны этих земель устанавливают Правительство Российской Федерации на основании федеральных законов, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с
федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся зеленые пригородные зоны, городские леса, городские парки, охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические
станции, микрозаповедники и др.).
Система государственных природных заповедников как эталонов
ненарушенных природных территорий в 2002 г. составляла 100 заповедников общей площадью 33,9 млн га, в том числе сухопутных
площадью 27 млн га. 22 заповедника имеют международный статус биосферных заповедников и находятся под эгидой ЮНЕСКО
(Астраханский, Воронежский, Окский, Тибетский и др.).
Первые заповедники в России были созданы в 1916 г. («Баргузинский» — Республика Бурятия и «Кедровая падь» — Приморский край). В числе последних (1999—2001 гг.) были открыты заповедники «Эрзи» (Республика Ингушетия), «Хакасский» (Республика Хакасия), «Тигирекский» (Алтайский край) и др.
Национальными парками объявляют территории, которые включают природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных, культурных целях и для регулируемого туризма.
Государственная система национальных парков в Российской
Федерации начала формироваться с 1983 г., когда были созданы
Сочинский национальный парк и «Лосиный остров» (Москва). В
России 35 национальных парков имеют общую площадь 6,8 млн га.
Государственные природные заказники — территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания
экологического баланса.
Государственные природные заказники могут быть:
158
комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных
ландшафтов);
биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений, животных и птиц, в том числе ценных в хозяйственном, научном и культурном отношениях;
палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;
гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных
водных объектов и экологических систем;
геологическими, предназначенными для сохранения ценных
объектов и комплексов неживой природы.
В 2000 г. в стране имелось 68 государственных природных заказников федерального значения общей площадью 14,5 млн га.
Первые заказники в России были созданы в 1958 г. («Цейский» —
Республика Северная Осетия— Алания, «Приазовский» — Краснодарский край, «Хингано-Архаринский» — Амурская область и
др.). Последними были отрыты заказники «Воронежский» — Воронежская область, «Кирзинский» — Новосибирская область,
«Тюменский» — Тюменская область и «Ярославский» — Ярославская область).
Земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации,
предоставляют для охраны природы, сохранения объектов культурного наследия, сохранения редких видов флоры и фауны. Использование этих земель для иных целей ограничено или запрещено и регламентировано федеральным законодательством.
К землям особо охраняемых территорий относят земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных,
государственных природных заказников, памятников природы,
национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока РФ, а также земли лечебно-оздоровительных
местностей и курортов. Вышеперечисленные особо охраняемые
природные территории относят к объектам общенационального
достояния и они могут находиться в федеральной собственности,
собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными
законами, допускается включение в особо охраняемую природную
территорию земельных участков, принадлежащих гражданам и
юридическим лицам на праве собственности.
На землях государственных природных заповедников, в том
числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дсн159
дрологических парков и ботанических садов, включающих особо
ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавали особо охраняемую природную территорию, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением
природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Изъятие или иное прекращение прав на земли особо охраняемых природных территорий для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных
территорий допускается ограниченная хозяйственная и рекреационная деятельность в соответствии с установленным для них особым правовым режимом. Так, на территории заказников могут
быть установлены ограничения для сельскохозяйственного использования, проведения мелиоративных и строительных работ,
отдыха населения, охоты и рыболовства, сбора ягод и плодов, разработки полезных ископаемых, движения транспорта вне дорог.
В целях зашиты особо охраняемых природных территорий от
неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к
ним участках земли можно создавать охранные зоны или округа с
регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В пределах
этих зон запрещается деятельность, отрицательно влияющая на
природные комплексы особо охраняемых природных территорий.
Границы охранных зон должны быть обозначены специальными
информационными знаками. Земельные участки в пределах охранных зон у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымают, используют они ее с соблюдением
установленного для этих земельных участков особого правового
режима.
Для создания новых и расширения существующих особо охраняемых природных территорий органы государственной власти
субъектов Российской Федерации могут принимать решения о резервировании земельных участков, которые предполагают объявить особо охраняемыми природными территориями, с последующим изъятием, в том числе путем выкупа, и об ограничении на
них хозяйственной деятельности.
Земельные участки государственных заповедников и национальных парков находятся в федеральной собственности и они передаются на праве постоянного (бессрочного) пользования и не
подлежат приватизации. В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных
пользователей, а также собственников, деятельность которых не
оказывает негативного (вредного) воздействия на земли национальных парков и не нарушает режим использования государственных заповедников и национальных парков. Последние имеют исключительное право приобретения указанных земель.
160
На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещается:
предоставление садоводческих и дачных участков;
строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также
строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и
жилых объектов, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий;
движение и стоянка механических транспортных средств, не
связанных с функционированием особо охраняемых природных
территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;
иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.
Территории национальных природных парков располагают на
землях, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование. Кроме того, допускается размещение этих парков на землях
иных пользователей и собственников.
Объявление земель государственным природным заказником
допускается как с изъятием, в том числе путем выкупа, так и без
изъятия или выкупа у землепользователей, землевладельцев и собственников.
Земельные участки, занятые природными комплексами и
объектами, объявленные в установленном порядке памятниками
природы, могут быть изъяты у собственников, землевладельцев и
землепользователей этих участков.
Памятники природы — это уникальные, невосполнимые, ценные в экономическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и
искусственного происхождения. В стране имеется 27 памятников
природы федерального значения общей площадью 14,4 тыс. га и
9,8 тыс. памятников регионального значения общей площадью
2,4 млн га. Первые памятники природы (парки усадеб) были открыты в 1960г. в Калужской области (Е.Р.Дашковой, М.Д.Бутурлина, Хитрово — Голициных, Гагариных, Гончаровых и др.).
Природные парки регионального значения — это природные комплексы и объекты, находящиеся в ведении субъектов Российской
Федерации, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность и предназначенные для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. Насчитывают 32 природных парка общей площадью около 13 млн га. Первый
такой парк был открыт в 1975 г. в Магаданской области.
Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся к особо охраняемым природным территориям (общая площадь
98,4 тыс. га) и предназначены для лечения и отдыха населения. В
их число включают земли, обладающие природными лечебными
Ресурсами (месторождения минеральных вод, лечебных грязей,
Лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными
161
факторами и условиями, которые используют или могут использовать для профилактики и лечения заболеваний человека.
В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний населения на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливают округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с действующим законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной)
охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливает
Правительство Российской Федерации. В других случаях границы
округов устанавливают по решению областной (городской) администрации на основании специальных исследований.
Округа делят на зоны:
строгого режима, где имеются источники минеральных вод и
грязей;
ограничений, которая охватывает территорию со стоком поверхностных и фунтовых вод в места выхода минеральных источников;
наблюдений, охватывающую площадь питания гидроминеральных ресурсов.
Земельные участки в пределах санитарных зон у собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов не изымают и не выкупают, кроме случаев, когда санитарным режимом
предусмотрено полное изъятие земель из хозяйственного оборота
[первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов]. Земельные участки, находящиеся в частной собственности, выкупают у собственника в соответствии с Земельным кодексом РФ. Использование земель в
пределах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивают в соответствии с законодательством об особо
охраняемых природных территориях.
К землям природоохранного назначения относят земельные участки:
водоохранных зон рек и водоемов;
запретных и нерестоохранных полос;
лесов, выполняющих защитные функции;
противоэрозионных, пастбище защитных и полезащитных лесонасаждений;
иных земель, выполняющих природоохранные функции.
На землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральным и
региональным законодательством.
Юридические лица, в интересах которых выделяют земельные
участки с особыми условиями использования, обязаны обозначить
их границы специальными информационными знаками.
В пределах земель природоохранного назначения вводят особый правовой режим использования земель, ограничивающий или
запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с ос162
новным назначением этих земель. Земельные участки в границах
этих земель не изымают у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.
В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов России и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами,
могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Порядок природопользования на указанных территориях устанавливает федеральный закон,
а их границы определяет Правительство Российской Федерации.
Порядок образования территорий традиционного природопользования определен Федеральным законом «О территориях традиционного
природопользования», которым установлено, что с учетом особенностей правового режима территорий традиционного природопользования
такие территории относятся к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального и местного значения.
При этом территории традиционного природопользования федерального значения образуют на основании решений Правительства
Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по
обращению лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин
малочисленных народов или их уполномоченных представителей.
Территории традиционного природопользования регионального значения образуют по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании обращения
лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Если
территория традиционного природопользования регионального
значения находится на территории нескольких субъектов Российской Федерации, то решения об образовании территории принимают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых организуют территорию традиционного природопользования.
Территории традиционного природопользования местного
значения образуют по решению органов местного самоуправления
на основании обращения лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных
представителей.
В случаях, когда территории традиционного природопользования местного значения образуют на территориях нескольких муниципальных образований, решения принимают все соответствующие органы местного самоуправления.
Размеры территорий традиционного природопользования определяют с учетом следующих условий:
поддержания достаточных для обеспечения возобновляемости
и сохранения биологического разнообразия популяций растений
и животных;
163
возможности осуществления лицами, относящимися к малочисленным народам, различных видов традиционного природопользования;
сохранения исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц, относящихся к малочисленным народам;
сохранения целостности объектов историко-культурного наследия.
Указанным законом допускается включение в территории традиционного природопользования части этих территорий, в зависимости от их назначения.
В первую очередь включают участки земли и водного транспорта, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища,
охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для промысла
рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений.
Во вторую очередь включают земли, занятые поселениями, в
том числе поселениями, имеющими временное значение и непостоянный состав населения, стационарными жилищами, стойбищами, стоянками оленеводов, охотников, рыболовов. Можно также включать земельные участки, занятые объектами историкокультурного наследия, в том числе культовые сооружения, места
древних поселений и места захоронений предков и иные объекты,
имеющие культурную, историческую и религиозную ценность.
Указанные объекты историко-культурного наследия в пределах
границ территорий традиционного природопользования можно
использовать только в соответствии с их назначением.
Кроме того, в территории традиционного природопользования
можно включать иные части территории традиционного природопользования, предусмотренные законодательством Российской
Федерации.
На земельных участках, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для обеспечения кочевки,
водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки
и эксплуатации линий электропередачи, связи трубопроводов, а также других нужд должны быть установлены сервитуты. Сервитуты
(обременения правами иных лиц) устанавливают в соответствии с законодательством Российской Федерации, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.
При разработке схемы размещения территорий традиционного
природопользования необходимо соблюдать требования, обеспечивающие:
пользование земельными участками на территориях традиционного природопользования, а также объектами животного и растительного мира в целях сохранения традиционного образа жизни
и традиционного хозяйствования;
сохранение федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности на
земли на территориях традиционного природопользования;
164
соблюдение требований законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации об охране окружающей природной среды, недр и животного мира, а
также историко-культурного наследия малочисленных народов;
осуществление государственного контроля, регулирования использования и охраны земель на территориях традиционного природопользования;
возмещение ущерба лицам, семьям (родам) и общинам малочисленных народов за нарушение их прав пользования земельными
участками на территориях традиционного природопользования.
Как уже указывалось ранее, в состав территорий традиционного природопользования можно включать земли всех категорий,
которые используют или могут быть использованы в качестве оленьих пастбищ, охотничьих и других промысловых угодий.
К оленьим пастбищам относят все земельные участки с растительным покровом, являющимся кормом для оленей, пригодные
для круглогодичного, посезонного выпаса оленей, а также пути их
миграции. К таким земельным участкам относят лесные участки,
участки, покрытые кустарником, болота и др.
К охотничьим угодьям относят все земельные участки, в том
числе лесные и водопокрытые, которые служат местом обитания
диких зверей и птиц и могут быть использованы для ведения охотничьего промысла.
Реки, ручьи, озера и другие внутренние водоемы, которые служат местом обитания различных пород рыб и могут быть использованы для ловли рыбы для личного потребления и иных целей,
считают рыбопромысловыми угодьями.
Земельные участки, используемые для сбора грибов, ягод, орехов, лекарственных растений и т. д. относят к промысловым угодьям
для сбора дикоросов.
На территориях традиционного природопользования могут находиться археологические, историко-культурные памятники, объекты и
предметы религиозного культа (святилища, могильники, захоронения
и др.), а также земли, правила природопользования которыми ограничено в соответствии с земельным, лесным, природоохранным и другими законодательствами Российской Федерации и ее субъектов.
К территориям, на которых устанавливают особый режим землепользования, относят:
леса первой группы, а также особо защищаемые участки леса с
ограниченным режимом природопользования;
бассейны крупных нерестовых рек и озер;
массив оленьих пастбищ с учетом лимитирующих сезонов выпаса для различных регионов оленеводства;
особо ценные, высокопроизводительные участки охотничьих
Угодий;
памятники культуры;
заповедники и заказники.
165
Территории традиционного природопользования, как правило,
устанавливают в границах административного района (другого муниципального образования), его части или группы районов (муниципальных образований, на которой проживают и ведут традиционную хозяйственную деятельность коренные малочисленные
народы с учетом сложившихся исторических и иных местных традиций, условий и особенностей традиционного хозяйствования,
численного состава и перспектив их развития.
В случаях, когда представители малочисленных народов проживают отдельными обособленными группами или земли традиционного хозяйственного использования расположены отдельными очагами (массивами) внутри земельных массивов иного назначения, не связанного с традиционным хозяйствованием, территории традиционного природопользования можно выделять
отдельными обособленными массивами.
К землям рекреационного назначения относят земли (обшей площадью 91,9 тыс. га), предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и
спортивной деятельности населения.
В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты,
кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические
станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические
тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.
Учебно-туристические тропы и трассы, установленные по соглашению с собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков используют на основе
сервитутов, при этом указанные земельные участки не изымают из
использования.
К землям рекреационного назначения относят также земли
пригородных зеленых зон.
На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.
К землям историко-культурного назначения относят земли:
объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;
достопримечательных мест, в том числе мест обитания, исторических промыслов, производств и ремесел;
военных и гражданских захоронений.
В 2000 г. в государственном реестре памятников истории и культуры Российской Федерации насчитывалось около 85 тыс. объектов, в том числе 25 тыс. федерального и 60 тыс. местного значения.
166
Кроме того, Россия располагает объектами всемирного природного и культурного наследия, утвержденных ЮНЕСКО: девственные леса Коми; озеро Байкал; вулканы Камчатки; золотые горы
Алтая; Западный Кавказ.
К объектам всемирного культурного наследия относят: Московский Кремль и Красную площадь; исторический центр СанктПетербурга и связанные с ними группы памятников; Кижи; исторический центр Новгорода и памятники его окрестностей; белокаменные памятники Владимиро-Суздальской земли и церковь
Бориса и Глеба в Кидекше; историко-культурный комплекс Соловецких островов; архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры; церковь Вознесения в Коломенском; ансамбль Ферапонтова
монастыря; историко-архитектурный ансамбль Казанского кремля; Курскую косу.
Земли историко-культурного назначения используют строго в
соответствии с их целевым назначением.
Изъятие земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.
Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного
назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымают, за исключением случаев, установленных законодательством.
На отдельных участках земель историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая
хозяйственная деятельность.
В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливают зоны охраны
объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель поселений вводят особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель.
Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.
К особо ценным землям относят земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных и животных организмов, редкие геологические
образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).
На собственников, землепользователей, землевладельцев и
арендаторов таких земельных участков возлагают обязанности по
167
их сохранению. Сведения об особо ценных землях указывают в
документах государственного земельного кадастра, документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иных документах, удостоверяющих права на землю.
5.5. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА,
ВОДНОГО ФОНДА И ЗАПАСА
К землям лесного фонда относят лесные земли (земли, покрытые
лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные
для ее восстановления, — вырубки, гари, редины, прогалины и
др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные
земли (просеки, дороги, болота и др.).
Площадь лесного фонда составляет 1102,4 млн га, из которых
115,5 млн га предоставлено в пользование юридическим лицам.
Большую часть земель этой категории занимают лесные земли
(797,4 млн га), болота (110,5 млн га), прочие земли (168,8 млн га) и
водные объекты (18,2 млн га).
Лес как природный объект выполняет три важные функции:
экологическую (благоприятное влияние на окружающую среду
в качестве климаторегулируюшего, почвозащитного, водоохранного, санитарно-гигиенического и оздоровительного фактора);
экономическую (источник древесины и другой потребительской продукции);
социальную (улучшает условия жизни людей).
Многофункциональное влияние леса проявляется в одновременном использовании его различными лицами в разных целях.
Так же, как в сельском хозяйстве, земля данной категории выступает в качестве главного средства производства.
В зависимости от народнохозяйственного и экологического
значения лесов, их месторасположения и выполняемых функций
Лесным кодексом РФ (1997 г.) установлено деление лесного фонда
на группы и категории защитное™ (рис. 5.1).
Леса состоят из трех частей:
земли лесного фонда;
леса, не входящие в лесной фонд;
древесно-кустарниковая растительность.
К лесным землям не относятся защитные древесные насаждения на землях сельскохозяйственного назначения и в полосах отвода вдоль линейных объектов; озеленительные насаждения в поселениях; насаждения на приусадебных, дачных и садовых участках.
Площадь лесных земель на 1 января 2002 г. составляла
797,4 млн га, из которых 726,8 млн га покрыто лесами, остальные
земли заняты лесными питомниками, погибшими древостоями,
вырубками, прогалинами и пустырями.
168
Категории защитности
запретные полосы по берегам рек, озер, водоемов;
запретные полосы нерестилищ ценных рыб;
проти воэрозионные;
защитные полосы вдоль дорог;
государственные защитные лесные паюсы;
ленточные боры;
леса пустынь, степей;
леса зеленых зон поселений;
леса I и 2 поясов зон охраны источников водоснабжения;
леса 1,2 и 3-й зон санитарной охраны курортов;
памятники природы;
орехово-промысловые зоны, лесоплодные насаждения;
притундровые леса;
природные заповедники, национальные парки, природные парки;
заповедные лесные участки, леса научного и исторического значения;
особо ценные лесные массивы
Рис. 5.1. Классификация лесов и категорий зашитности
Использование, охрана, защита лесов и их воспроизводство регулируются не только лесным, но и земельным и гражданским законодательствами
Российской
Федерации
и
ее
субъектов
(рис. 5.2).
Лесной фонд, расположенный на землях обороны, находится в
федеральной собственности. Допускается передача части лесного
фонда в собственность субъектов РФ в соответствии с федеральными законами. Форму собственности на леса в городах устанавливают также в соответствии с федеральными законами.
169
Вид отношений
Законодательство
i
i
Использование, охрана, защита
и воспроизводство лесов и земель лесного фонда
Использование земель
лесного фонда
_
Лесной кодекс РФ
от 29 января 1997 г.
Лесной кодекс РФ,
Земельный кодекс РФ
Использование, охрана, защита
Лесной кодекс РФ, Земельный
и воспроизводство древесно- - кодекс РФ, Водный кодекс РФ,
кустарниковой растительности,
законодательство о растительном
не включенной в лесной фонд
мире
Использование древесины,
технического и лекарственного сырья и иных ресурсов
Гражданский кодекс РФ
Использование и охрана
животного мира,
водных объектов,
недр и атмосферного воздуха
-
Лесной кодекс РФ в части, необходимой для рационального использования, охраны, зашиты
и воспроизводства лесов
Имущественные отношения,
втом числе финансовые,
при использовании, охране,
зашитс и воспроизводстве
лесов и земсльлесного фонда
—
Гражданский кодекс РФ,
Лесной кодекс РФ
Административные отношения,
втом числе финансовые,
Лесной кодекс РФ в соответствии
при использовании, охране,
с административным и
—
зашитс и воспроизводстве
финансовым законодательствами
лесов и земель лесого фонда
Рис. 5.2. Схема правового регулирования лесов как сложного природного комплекса
Субъектов права пользования лесами подразделяют на землепользователей и лесопользователей. Землепользователям предоставляют земельные участки для выращивания и охраны леса, а
также для побочного пользования (сенокошения, выпаса скота).
Лесопользователи получают только право основного лесопользования (заготовление древесины) и побочного лесопользования
(сенокошение, выпас скота, сбор грибов и ягод).
Лесной фонд России состоит из лесов государственного назначения и ведомственных лесов. Леса государственного назначения
находятся в ведении государственных органов лесного хозяйства.
Ведомственные леса предоставляют лесохозяйственным предпри170
ятиям и другим негосударственным предприятиям (колхозам, акционерным обществам, товариществам и сельскохозяйственным
кооперативам) в бессрочное пользование. В последнем случае леса
учитывают в составе земель сельскохозяйственного назначения.
Ведомственными лесами управляет Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы, а в административных
районах — лесхозы и лесничества.
Границы земель лесного фонда определяют путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий в соответствии с материалами лесоустройства. Данные о границах земель
лесного фонда заносят в государственный земельный кадастр.
Изъятие земель, занятых лесами первой группы, для государственных или муниципальных нужд допускается только в исключительных случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ.
Нелесные земли лесного фонда, временно не используемые для
ведения лесного хозяйства, на основании решения исполнительного органа государственной власти можно передавать в аренду на
срок до пяти лет для осуществления сельскохозяйственного производства. Условия для использования таких земель и ограничения их устанавливают договорами аренды земельных участков.
К землям водного фонда относят земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли,
выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных
сооружений, объектов. Так, к землям водного фонда относят территории, занятые водоемами, ледниками, болотами (за исключением тундровой и лесотундровой зон), гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли по полосам отвода водоемов, магистральных каналов и коллекторов. К
землям водного фонда относят также земли, используемые для
удовлетворения питьевых, бытовых нужд населения; водохозяйственных, сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, энергетических и иных общественных потребностей.
Классификация водных объектов России показана на рисунке 5.3.
Земли водного фонда можно использовать для строительства и
эксплуатации сооружений, удовлетворяющих потребности населения в питьевой воде, бытовых, оздоровительных и других потребностей населения, а также для водохозяйственных, сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, рыбохозяйственных, энергетических, транспортных и иных государственных
или муниципальных нужд при соблюдении установленных требований.
Для охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения устанавливают зоны охраны, в пределах которых
вводят особый правовой режим использования земель.
Земли, покрытые водой, береговые полосы и полосы отвода
используют неопределенное число субъектов для различных целей
171
(ловля рыбы, транспортировка грузов, водоснабжение, орошение). Водные объекты можно предоставлять в бессрочное (постоянное) пользование или временное пользование (до 3 лет). Земли
для строительства и эксплуатации водохозяйственных систем и
гидротехнических сооружений предоставляют в пользование соответствующим организациям.
С землепользованием связано право водопользования, которое
может быть совместным (в случае неограниченного числа водопользователей) и обособленным (предоставленным конкретному
субъекту). Различают также общее водопользование (без применения специальных устройств), специальное (с применением таких
устройств).
Земли водного фонда можно использовать для строительства и
эксплуатации сооружений, удовлетворяющих потребности населения в питьевой воде, бытовые, оздоровительные и другие потребности населения, а также для водохозяйственных, сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, рыбохозяйственных,
энергетических, транспортных и иных государственных или муниципальных нужд при соблюдении установленных требований.
172
Для охраны источников водоснабжения устанавливают зоны
охраны, в пределах которых вводят особый правовой режим использования земель.
Площадь водного фонда в стране на 1 января 2002 г. составляла
27,8 млн га, основное угодье в данной категории — водные объекты, занимающие 27,2 млн га.
К землям запаса относят земли государственной собственности,
не находящиеся в частной или муниципальной собственности и
не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель.
Использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию.
Часть земель запаса может быть передана гражданам и их коллективам во временное пользование (до 3 лет) и в аренду для сенокошения, выпаса скота и под огороды. По истечении срока использования или аренды участки возвращаются в состав земель запаса.
Земли запаса в стране на 1 января 2002 г. занимали 111,6 млн га,
из которых сельскохозяйственные угодья занимали 16,1 млн га, лесные земли —7,5 млн, водные объекты — около 10 млн, болота —
13,8 млн, прочие земли — 5,8 млн га.
Таким образом, один из основных принципов землепользования в Российской Федерации — принцип целевого назначения земель, законодательно закрепленный в ст. 7 Земельного кодекса
РФ в виде разграничения земельного фонда страны по целевым
категориям. Этим определяется общий правовой статус земель
упомянутых категорий, который в дальнейшем лишь детализируют применительно к конкретному виду использования земель или
конкретному объекту. Однако на практике эти целевые категории
земель, как правило, не отграничены друг от друга, а находятся в
состоянии взаимного наслоения. Кроме того, размещенные на
этих землях объекты природы или человеческой деятельности обладают такими специфическими признаками, которые нуждаются
в учете и обеспечении особых условий для их нормального функционирования или их изоляции от вредного влияния со стороны
других объектов.
К таким объектам относятся земли природоохранного, природно- заповедно го, оздоровительного, рекреационного, историкокультурного назначения, а также некоторые территории промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и другие земли. На
территории этих объектов или вокруг них устанавливают зоны с
особыми правовыми условиями использования земель. К ним относят: санитарно-защитные зоны вокруг объектов промышленности; охранные и защитные зоны вдоль железных и автомобильных
лорог, магистральных трубопроводов; вокруг аэродромов и космодромов; охраняемые зоны в виде полос вдоль линий электропе173
редачи и линий связи; зоны с особыми условиями землепользования вокруг оборонных объектов и др. В то же время это могут быть
зоны, обеспечивающие нормальное функционирование природных объектов или выполняющие охранно-зашитные функции: заказники, заповедники, национальные парки, запретные и нересто-охранные полосы, типичные или редкие ландшафты, сообщества растительных и животных организмов, редкие геологические
образования, водоохранные, лесозащитные и иные зоны.
Указанные выше зоны с обременениями в использовании земель устанавливают в целях:
обеспечения условий для жизни и деятельности населения;
создания необходимых условий для нормальной эксплуатации
промышленных, транспортных и иных объектов;
сохранения или воспроизводства определенных видов природных ресурсов или их совокупностей.
Эти цели могут быть достигнуты в том случае:
если установлены и определены картографически и на местности (в натуре) границы зон с особым режимом использования;
зафиксировано их количественное и качественное состояние;
определены конкретные признаки режима (условий) использования указанных зон;
установлена конкретная правовая ответственность за нарушение режима использования этих зон;
установлена конкретная экономическая (налоговая) ответственность за эксплуатацию территорий объектов в этих зонах, а
также стоимость таких земель.
В настоящее время сложилась определенная практика определения границ и условий эксплуатации зон с особым правовым
режимом использования земель, разработана система законодательных и нормативных актов, регламентирующая этот процесс.
В землеустроительной практике это нашло отражение в порядке
и методах проведения проектно-изыскательских работ по установлению границ территорий природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, историко-культурного и иного назначения в схемах, прогнозах и т.д. Основная цель данных работ — выявление и нанесение на планово-картографические материалы границ вышеуказанных территорий охранного и
защитного назначения для организации их первичного государственного учета в районе и разработка рекомендаций по ограничению режима использования земель по сравнению с другими
землями, находящимися в обычном режиме пользования. Затем
проектные границы с учето* природных условий конкретной
местности, существующей производственной и социальной инфраструктуры, элементов инженерного обустройства территории
переносят в натуру. По ряду зон с особым правовым режимом
использования (например, памятники природы, редкие или типичные ландшафты и др.) отсутствуют землеустроительные раз174
работки, что вызывает определенные трудности при выделении
границ таких зон.
Таким образом, в формируемой системе земельно-кадастровой
информации важное значение имеют характеристики правового
режима, каждой категории земельного фонда.
Контрольные вопросы и задания
1. Дайте понятие правового режима земель. 2. Каков правовой режим земель
сельскохозяйственного назначения? 3. Расскажите о правовом режиме земель поселений. 4. Каков правовой режим пригородных и зеленых зон и поселений? 5.
Расскажите о правовом режиме земель промышленности, энергетики, транспорта
и иного специального назначения. 6. Каков правовой режим земель промышленности? 7. Расскажите о правовом режиме земель транспорта? 8. Что Вы знаете о
правовом режиме земель связи, радиовещания, телевидения, информатики? 9.
Каков правовой режим земель обороны и безопасности? 10. Расскажите о правовом режиме особо охраняемых территорий и объектов. 11. Каков правовой режим
территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов? 12. Расскажите о правовом режиме земель лесного и водного фондов.
Глава
6
ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА
РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ОБОРОТА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
6.1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО
МЕХАНИЗМА ЗЕМЕЛЬНОГО ОБОРОТА
Экономические интересы государства, землевладельцев и землепользователей реализуются в процессе государственного и рыночного регулирования земельных отношений, включающих и
оборот земли. Государственное регулирование создает организационный и правовой базис, регламентирует экономические действия и ответственность субъектов земельных отношений. Рыночное регулирование осуществляют на основе спроса и предложения
на земельные участки и иные объекты недвижимости. Следует отметить, что рыночное регулирование не может охватывать всю систему земельных отношений, так как обеспечение территориальной и продовольственной безопасности России иногда требует от
государства вмешательства в деятельность субъектов земельных
отношений, не связанного с экономической целесообразностью.
Механизм экономического регулирования земельных отношений характеризуется системой мер экономического воздействия,
направленных на реализацию земельной политики государства,
обеспечение прав землевладельцев и землепользователей, установление социально справедливых платежей за землю, внедрение
экономического стимулирования рационального и эффективного
землепользования, введение экономических санкций за нерациональное использование и ухудшение экологического состояния
земельных участков, порчу земель сельскохозяйственного назначения, снижение плодородия почв, самозахват и разбазаривание.
Система экономических регуляторов земельных отношений и
стимулирование оборота земель включает:
земельный налог;
арендную плату за землю;
рыночную цену земли;
залоговую цену земли;
компенсационные платежи при изъятии земель или их консервации;
платежи за повышение качества земли;
штрафные платежи за экологический ущерб;
налоговое обложение при гражданском земельном обороте;
плату за право аренды и др.
176
Один из основных рычагов экономического регулирования земельных отношений — формирование механизма платы за землю.
С его помощью государство воздействует на экономические интересы землевладельцев и землепользователей, побуждая их повышать эффективность использования земли, находящейся в их распоряжении. С экономической точки зрения плата за землю — особый вид издержек, связанный с получением дохода в виде ренты.
Рента (от лат. reddia — отданная назад) — устойчивый доход,
прямо не связанный с предпринимательской деятельностью. Известно несколько видов ренты, в том числе государственная и банковская, связанных с займами, по которым выплачивают рентные
доходы в виде процента. Земельная рента имеет иную природу.
Как известно, земельный собственник может вести хозяйство самостоятельно, но может и передать свое право использования земли в аренду предпринимателю. В соответствии с условиями арендного договора последний временно получает право монопольного
хозяйствования на данном участке, за что и выплачивает землевладельцу арендную плату. Превращение части прибыли арендатора в земельную ренту обусловлено именно данной монополией.
Аренда земли возникла еще при рабовладельческом обществе.
Так, в Древней Вавилонии действовал Кодекс Хаммурани, который устанавливал следующие условия аренды земли: краткосрочность (1...2 года), формы арендной платы — натуральная или денежная с уплатой от 1/3 до 1/2 собранного урожая. В феодальном
обществе арендную плату арендатор выплачивал собственнику
земли продуктами земледелия, деньгами, трудовой повинностью.
Капиталистическая (предпринимательская) аренда земли возникла в XVI—XVII вв. Предпринимательская аренда предполагает, что арендатор вкладывает в землю свой капитал и осуществляет
производство с помощью наемных работников с целью получения
прибыли. Она широко распространена в США, Западной Европе,
других развитых и развивающихся странах.
Предприниматель берется за дело, когда рассчитывает получить не только среднюю прибыль, но и добавочный доход, который будет выплачен собственнику земли в качестве земельной
ренты. Следовательно, земельная рента — форма экономической
реализации собственности на землю. В ее составе различают
дифференциальную и абсолютную ренту, а также монопольную
ренту.
Дифференциальная (разностная) рента возникает на основе
монополии на землю как объект хозяйствования, ибо каждый
предприниматель получает в свое распоряжение конкретный, ограниченный в натуре участок. По качеству они могут значительно
различаться и при равновеликих затратах обеспечивать получение
разного количества продукции, а следовательно, и прибыли.
С увеличением спроса на сельскохозяйственную продукцию в
хозяйственный оборот вовлекаются худшие участки земли, с кото177
рых получают обычную прибыль, а на средних и лучших — более
высокую. Дополнительная прибыль превращается затем в дифференциальную ренту (табл. 6.1).
6.1. Формы и виды земельной ренты
Распрелеление
Вид добавочной
добавочной прибыли
прибыли
Дифференци- Рааличие участков Разница между об- Собственнику земли
(рыпо плодородию и щественной
альная I
месторасположе- ночной) и индивидуальной
ценой
нию
производства
на
лучших участках
Вид ренты
Условия образования
Дифференци- Различная эффек- Разница между об- В течение срока
тивность дополни- щественной
(ры- аренды предприниальная II
тельных затрат на ночной) и индиви- мателю-арендатору
одних и тех же уча- дуальной
ценой
стках
производства
за
счет
улучшения
земли
Монопольная
Абсолютная
Высокоплодородные земли ограниченного наличия,
на которых возделывают
уникальные культуры
Право собственности на землю
Собственнику земли
или частично (по договору) собственнику земли и предпринимателю-арендатоРУ
Включаемая в об- Собственнику земли
щественную
(рыночную) цену стоимость МОНОПОЛЬНОГО права землевладельца
Разница между монопольной и индивидуальной ценой
производства
Наличие частной собственности на землю обусловливает возникновение абсолютной ренты, как части прибавочной стоимости, присваиваемой государством и другими землевладельцами в
силу монополии собственности на землю. Источник ее образования—излишек прибавочной стоимости над средней прибылью,
которая образуется в сельском хозяйстве по причине более низкого органического состава капитала, трудности перелива капитала
из промышленности в сельское хозяйство, межотраслевой конкуренции, уравнивания нормы прибыли капитала сельскохозяйственных товаропроизводителей с общей нормой прибыли. В силу
действия этих условий, а также по причине ограниченности лучших и средних по качеству и месторасположению земель как
объекта хозяйствования цены на продукты сельскохозяйственных
товаропроизводителей определяются условиями производства на
худших участках, т. е. эти цены больше общей цены производства.
178
Разница, получаемая между стоимостью и ценой производства
(добавочная прибыль), в форме абсолютной ренты должна передаваться государству и другим собственникам земли.
Абсолютную ренту получают со всех земель независимо от их
качества, месторасположения и производительности добавочных
вложений. Мелкие землевладельцы не имеют возможности получать большую абсолютную ренту, так как их издержки на производство сельскохозяйственных продуктов значительно больше
среднего уровня издержек.
Абсолютная рента увеличивает размер платы за землю и является одной из причин возникновения противоречий между землевладельцами и землепользователями, в том числе и арендаторами,
и государством.
Другой важный аспект экономического регулирования оборота
земли — определение дифференциальной ренты, представляющей
собой часть прибавочной стоимости, которую присваивают землевладельцы из-за монопольного права на землю как на объект хозяйствования.
Экономическая причина ее образования — излишек прибавочной стоимости над средней прибылью, который создается благодаря более высокой производительности труда работников сельского хозяйства и дополнительно вложенного капитала на относительно лучших и средних по плодородию и месторасположению
земельных участках. В условиях ограниченности вовлекаемых в
общественное производство лучших и средних по плодородию и
месторасположению земель используют и худшие массивы земель.
Это обусловлено увеличением численности населения и его потребностей в сельскохозяйственных продуктах, необходимостью
удовлетворения промышленности в сельскохозяйственном сырье.
Монополия на землю как объект хозяйствования обусловливает особенности ценообразования на сельскохозяйственную продукцию в условиях ограниченности площадей лучших и средних
по качеству земельных массивов при вовлечении в использование
худших из них. Для обеспечения возможности хозяйствования
землепользователь должен иметь индивидуальную цену производства, складывающуюся из индивидуальных издержек и средней
прибыли (иначе становится бессмысленным процесс производства на худших участках и их использование прекращается). Поэтому землепользователь-арендатор худших земель претендует на
получение средней прибыли, а ведущий хозяйство на лучших и
средних земельных участках — на получение добавочной прибыли
больше средней (за счет более производительного использования
труда и капитала).
Как известно, дифференциальную ренту подразделяют на ренту I и II. Дифференциальную ренту I определяют как разницу
между ценой производства сельскохозяйственной продукции на
наихудших землях и индивидуальной ценой производства на луч-
179
ших и средних земельных участках. Объективное условие ее образования — более высокое плодородие земель и лучшее месторасположение по отношению к рынкам сбыта, пунктам приобретения средств производства и т.д. Дифференциальную ренту II определяют как разницу между общественной и индивидуальной ценой производства, которая образуется за счет дополнительных
вложений капитала в одни и те же участки земли как землевладельцем, так и арендатором. При заключении нового арендного
договора дифференциальную ренту II (как добавочную прибыль)
присваивают землевладельцы, повышая арендную плату, а во время действия прежнего договора — арендатор, ибо в противном
случае арендатор не будет вкладывать свой капитал в землю. Дифференциальную ренту I присваивает только землевладелец.
Монопольная земельная рента образуется на землях исключительного качества, на которых возможно производство редких по
своим потребительским свойствам видов сельскохозяйственной
продукции. Например, южная приморская зона Краснодарского
края, уникальная для России, имеет пригодные земли для возделывания субтропических культур и чая, особых лекарственных
трав.
Ограниченность земель исключительного качества обусловливает особый дефицит монопольной продукции на рынке. Поэтому
создается возможность ее реализации по монопольно высоким ценам.
Механизм изъятия и перераспределения дифференциальной
земельной ренты включает следующие элементы:
закупочные цены реализации сельскохозяйственных продуктов
государству;
надбавки к ценам на продукцию, произведенную на худших
землях;
платность землепользования;
дифференциальный налог на прибыль и др.
При создании экономического механизма изъятия рентных
платежей возникает проблема безрентных земель» с которых не
получают дифференциальную ренту по причине низкого естественного плодородия земельных участков или в силу сложившихся экономических и природных условий (недоступность земель,
например в горах, при низкой трудо- и фондообеспеченности).
Считается, что за использование безрентных участков плату не
устанавливают потому, что они не являются источником дополнительного дохода, но с этим трудно согласиться. Безрентные земли
необходимо содержать в надлежащем экологически сбалансированном состоянии, защищать от эрозии, проводить их обследование и учет. На все это нужны средства, аккумулируемые в специальном фонде, создаваемом за счет земельного налога. Поэтому
ставки платежей за худшие земли целесообразно определять на
основе абсолютной ренты.
180
Условия образования дифференциальной ренты в 90-е годы усложнились в связи с переходом к рыночным земельным отношениям. Однако до сих пор, с времен Д. Рикардо, распространено
мнение (оно принято и государственными органами), что условиями образования дифференциальной ренты являются лишь различия в плодородии, месторасположении и в эффективности дополнительных вложений. К. Маркс, кроме того, считал рентообразующими условиями распределение налогов, различия в развитии
земледелия в различных районах страны, неравномерное распределение капитала между арендаторами, а также трудообес печенность. Это подтверждает и практика ведения сельскохозяйственного производства в России как при социализме, так и в 90-е
годы.
Рентные нормативы необходимо дифференцировать с учетом
всего многообразия каналов образования ренты. Сложившаяся
практика установления государством закупочных цен не способствует изъятию рентных доходов. С другой стороны, эти цены
сами становятся рентообразуюшими или рентоизымающими факторами для сельскохозяйственных производителей.
Поэтому при экономическом регулировании земельных отношений необходимо учитывать различия в плодородии, месторасположении и эффективности дополнительных вложений, трудообеспеченности, фондообеспеченности и других социально-емких
рентообразующих условий и факторов (состояние инфраструктур
связи, здравоохранения, образования и др.).
Итак, земельная рента — это регулярно получаемый доход от
природных земельных ресурсов, соединенных с финансовым и
интеллектуальным капиталом в процессе хозяйственной деятельности человека. Но в соответствии с основным законом рыночной
экономики — законом стоимости в процессе хозяйствования на
земле важно получить не только такие результаты, которые устраивают собственника земельного участка в конкретных рыночных
условиях, а общественно необходимые результаты. Например,
применительно к землям сельскохозяйственного назначения необходимо произвести не просто любое количество продукции, а
именно общественно необходимое количество продовольствия,
обеспечивающее безопасность страны. А для этого приходится использовать не только самые плодородные земли, где обеспечивается высокая рентабельность производства, но и менее плодородные.
Чтобы вовлечь в сельскохозяйственное производство менее
плодородные земли в условиях достаточно жестких рыночных отношений, государству приходится принимать меры для обеспечения рентабельности сельскохозяйственного производства на этих
землях (например, проводить оптовые закупки за счет бюджетных
средств по повышенным ценам и т. п.). Но тогда производство на
самых плодородных землях станет уже сверхрентабельным, и их
181
собственники будут получать сверхприбыль, причем ее источником фактически будут бюджетные средства. Такую дополнительную прибыль по сравнению с минимально продуктивными землями, использование которых вынужденно из-за общественной необходимости, и называют дифференциальной рентой.
Применительно к городским земельным ресурсам значение земельной ренты особое. Принципиальное отличие городских земель от земель других категорий — высокая степень их урбанизации — наличие развитой инфраструктуры всех видов (инженерной, транспортной, социальной, систем коммуникаций и т.д.). И
эта инфраструктура создана трудом и капиталом многих поколений горожан. Ее большая часть находится в собственности города,
а финансирование воспроизводства целиком ложится на городской бюджет и зарплату горожан. Поэтому в структуре земельной
ренты в городах преобладает экономическая рента, а природная
рента относительно невелика.
В городах земельная рента очень тесно и наиболее явно связана
с недвижимостью. При экономическом анализе следует различать
доход, получаемый именно от объектов недвижимости, расположенных на земельном участке, от дохода, получаемого от земельного участка при участии связанных с ним объектов недвижимости. Во всех случаях недвижимость не единственный фактор дохода, а лишь один из нескольких и, возможно, не самый главный. В
ряде случаев с экономической точки зрения значение объектов
недвижимости, включая и сам земельный участок, аналогично передаваемому в ссуду капиталу. С определенной долей условности
можно сказать, что такой единый объект недвижимости представляет собой «натурализированный» капитал, т.е.капитал в натуральной, вещественной форме, приносящий собственнику недвижимости денежный доход (например, поток регулярных арендных
платежей). Рентный доход от недвижимости будет представлять
собой аналог процента на вложенный капитал.
Но валовой доход от единого объекта недвижимости не является земельной рентой. Этот доход обусловлен как месторасположением объекта (земельная составляющая), так и потребительскими
свойствами (качествами) объекта, связанного с земельным участком. Поэтому для определения земельной ренты необходимо выделить из валового дохода его основные составляющие.
Сложность этой задачи состоит не только в том, что городские
земли одновременно используют по самому различному назначению. Процессы управления хозяйственной деятельностью на городских землях формируют параллельно на различных уровнях: как
в рамках микроэкономики отдельных предприятий (различного
масштаба, с различной степенью пересечения с макроэкономическим уровнем управления города, региона, страны), так и конкретной экономики городского района, округа, макроэкономикой города в целом. Важнейшее значение имеет то обстоятельство, что в от182
личие от земель сельскохозяйственного назначения городские земли практически не обладают естественными факторами, способствующими получению дополнительных доходов. Все это также
обусловливает особенности проявления земельной ренты в городах.
Земельная рента в городах формируется как за счет разных цен
на объекты недвижимости, обладающих одинаковыми характеристиками, но с разным месторасположением при продаже или сдаче их в аренду (ценовая рента), так и за счет превышения продажной цены объекта недвижимости по сравнению с затратами на его
создание (спроса над предложением на объекты недвижимости),
как условие ограниченности ресурса (редкости) городской земли.
Эти проявления характерны для микроэкономики отдельных
предприятий или хозяйств. Проявление земельной ренты на макроэкономическом уровне связано с проблемой разграничения
собственности на городские земли и введения частной собственности с необходимыми и разумными ограничениями и сервитутами. Собственник городской земли земельную ренту может получить следующими способами:
сдав участок земли или единый объект недвижимости в аренду.
В первом случае арендная плата будет являться земельной рентой,
во втором — частью арендной платы, которую взимают как за землю, так и за улучшение земли;
установив налог на землю или налог на недвижимость, если
речь идет о макроуровне управления и собственник представлен
органом власти. В первом случае налог фактически и является земельной рентой, во втором — земельная рента является частью общего налога на недвижимость (землю и ее улучшения — объект
недвижимости);
установив единовременные земельные платежи за предоставление права землепользования, связанного с коммерческим использованием земли (последующей переуступкой права землепользования).
Для изъятия земельной ренты возможны комбинации указанных способов в пределах города для земель различного функционального назначения и различных категорий землепользователей.
6.2. СИСТЕМА ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ЗЕМЛЮ
Одна из важнейших составных частей механизма экономического регулирования земельных отношений — формирование системы платежей за землю.
Платность землепользования в РСФСР была продекларирована
законом Р С Ф С Р «О земельной реформе» 1990 г. и была закреплена Земельным кодексом Р С Ф С Р 1991 г. Практические меры по установлению платы за землю были осуществлены с введением в
действие с 1992 г. Закона Российской Федерации «О плате за зем183
лю», что явилось принципиально новым и важным этапом для государства в осуществлении земельной реформы.
Цель введения платы за землю —стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышение плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий
хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития
инфраструктуры в поселениях, а также формирование специальных фондов финансирования этих мероприятий.
Мировая практика свидетельствует о том, что включение земли
в экономический оборот является важным и постоянным источником поступления средств в бюджеты, в основном местные. Поэтому
во многих странах этими средствами обеспечивается ежегодное финансирование расходов на образование, создание инфраструктуры
поселений, охрану почв, ведение земельного кадастра и т.д.
Правовой и нормативной основой платного землепользования
в России являются Налоговый кодекс Российской Федерации, закон Российской Федерации «О плате за землю» от 29 декабря
1998 г., Земельный кодекс 2001г., нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации, инструкция по применению
Закона Российской Федерации «О плате за землю» от 21 февраля
2000 г., а также ряд ведомственных нормативных актов.
За земельные участки, находящиеся в собственности, взимают
земельный налог, а при аренде — арендную плату.
Принципы налогообложения земли в современной России
складывались в условиях отсутствия рыночного оборота земельных участков, который до сих пор реально развит только для небольших по площади участков граждан и организаций. Поэтому
налогообложение, установленное законодательством России, далеко не всегда учитывает реальную ценность земель и, как следствие этого, система платного использования земли не в должной
мере выполняет свои главные функции — фискальную и регулирующую. В частности, ставки земельного налога особо ценных городских земель за редким исключением до 100 раз меньше размера договорной арендной платы за аналогичные земельные участки. Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев,
землепользователей и устанавливают его в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год.
Ставки земельного налога за земли всех категорий основного
целевого назначения в районах проживания малочисленных народов Севера, а также за земли, используемые в качестве оленьих
пастбищ в других регионах Российской Федерации, устанавливают органы законодательной (представительной) власти субъектов
Российской Федерации,
Объектами налогообложения являются земельные участки, части земельных участков, земельные доли (при общей долевой собственности на земельный участок), предоставленные юридичес184
ким лицам и гражданам в собственность, владение или пользование. В облагаемую налогом площадь поселений включают земельные участки, занятые строениями и сооружениями, участки, необходимые для их содержания, а также санитарно-защитные зоны
объектов, технические и другие зоны, если они не предоставлены
в пользование другим юридическим лицам и гражданам.
За земельные участки, предназначенные для обслуживания
строения, находящегося в раздельном пользовании нескольких
юридических лиц или граждан, земельный налог начисляют отдельно каждому пропорционально площади строения, находящегося в их раздельном пользовании.
За земельные участки, предназначенные для обслуживания
строения, находящегося в общей собственности нескольких юридических лиц или граждан, земельный налог начисляют каждому
собственнику соразмерно их доле на эти строения.
За земельные участки, неиспользуемые или используемые не
по целевому назначению, ставку земельного налога устанавливают
в двукратном размере.
В условиях рынка земли для ее купли-продажи может потребоваться банковский кредит. Поэтому необходимо установление
нормативной цены земли, а также системы льгот при налогообложении.
Земельный налог выражает отношения между обществом и земельным собственником по поводу владения землей как национальным достоянием, арендная плата за землю — отношения по
поводу использования земельных угодий между собственниками
земли и арендаторами. Цена земли выступает как категория, характеризующая процесс приватизации, и является основой расчетов при возмещении ущерба, связанного с отчуждением земель и
вынужденной их консервацией.
Центральной здесь является проблема определения рыночной
цены земли. Ее суть состоит в том, что сегодня ни отечественный,
ни зарубежный опыт не дают адекватных решений. Цену земли
определяет вложенный в участок капитал или стоимость производимой на нем продукции, тогда как рыночная цена объединяет такие составляющие, как рентообразующая способность участка,
объем спроса и предложения на рынке земли, их соотношения,
платежеспособный спрос населения, инфляция, налоговый пресс
и многие другие.
Важно отметить, что из-за просчетов в определении рыночной
цены земли государство теряет значительные налоговые суммы,
которые могли бы пополнить федеральный и местный бюджеты.
Одна из важных, но пока малораспространенная форма в России — залог земель.
Возможность залога земли сельскохозяйственного назначения
предусмотрена действующим законодательством Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ «О неотложных
185
мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» от 27 декабря 1991 г., Федерального закона «О залоге» от 11 июня 1992 г.,
Указом Президента РФ «О регулировании земельных отношений
и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. собственникам земли предоставлено право ее залога, так как именно
в сельскохозяйственном производстве наиболее остро ощущается
недостаток денежных средств и наиболее приемлемой формой
обеспечения выступает земельный участок (часто из-за отсутствия
других ценностей, которые могут быть предоставлены в обеспечение полученных кредитов). С другой стороны, в стране отсутствуют системы финансовой поддержки государства и получения кредита из коммерческих структур.
Залог как один из способов обеспечения и исполнения обязательств известен со времен римского права. Он имел место в дореволюционной России и сейчас его широко применяют в зарубежных странах.
Главное назначение залога земли — дать ее владельцу финансовые ресурсы для укрепления материально-технической базы своего
хозяйства и на этой основе обеспечить его рентабельную работу.
Залоговую цену определяют на рентной основе и индексируют
с учетом инфляции на момент оформления ипотечного договора.
Залог следует использовать прежде всего для получения кредитов
на долгосрочные мероприятия — улучшение земель, строительство производственных объектов, а также на приобретение новых
земельных участков. Учитывая сложную финансовую ситуацию, в
которой находится большинство сельскохозяйственных предприятий, возможен залог земли и под такие нужды, как покупка техники и удобрений.
Ипотека — разновидность залога недвижимого имущества
(главным образом земли и строений) с целью получения ссуды.
Она предоставляет кредитору-залогодателю право преимущественного удовлетворения его требований к должнику-залогодателю в пределах суммы зарегистрированного залога. Для ипотеки
характерно:
сохранение имущества в руках должника;
возможность получения под залог одного и того же имущества
добавочных ипотечных ссуд под вторую, третью и последующие
закладные;
обязательная регистрация залога в земельных книгах, которые
ведут в государственных и коммерческих учреждениях.
В случае неплатежеспособности должника требования кредитора удовлетворяют в зависимости от национального законодательства либо путем реализации заложенного имущества, либо путем
реализации залогового права, либо вступлением кредитора во владение имуществом.
Документом о залоге недвижимого имущества (земли, строения), дающим кредитору право продажи заложенного имущества с
186
торгов при уплате им долга в срок, является закладная. Закладную
составляют в нотариальной конторе, а о залоге недвижимости делают отметку в кадастровой информации.
На рынках кредитных ресурсов и ценных бумаг ипотека выступает в двух основных формах: ипотечные ссуды и ипотечные облигации (акции). Ипотечный кредит — это долгосрочные ссуды,
выдаваемые под залог недвижимости (земли и строения производственного и жилого назначения).
С середины XIX вв. в развитых странах преобладает банковский
ипотечный кредит, предоставляемый специализированными институтами — ипотечными банками, а в ряде стран — коммерческими, сельскохозяйственными, земельными и другими банками. Процентные ставки по ссудам зависят от финансового положения заемщика. Неуплата задолженности в срок может повлечь за собой потерю недвижимости и передачу ее другому собственнику или банку.
Часть земли несостоятельных заемщиков переходит в руки ипотечных банков. Основным источником ипотечного кредита служит
эмиссия ипотечных облигаций корпорациями и банками.
Ипотечные облигации — долгосрочные ценные бумаги, выпускаемые ипотечными банками под обеспечение недвижимым имуществом (земли, производственные и жилые здания, прочая недвижимость, заложенная в банке) и приносящие твердый процент. Первоначально ипотечные облигации выпускали ипотечные
банки, главным образом в Западной Европе под закладные листы
и коммунальные облигации (в дореволюционной России —закладные листы). После второй мировой войны значение ипотечных
облигаций возросло на рынке ссудных капиталов в США, Канаде,
Западной Европе и Японии. Их используют для привлечения денежных средств владельцами (распорядителями) собственности
как для улучшения закладываемой собственности (строительство,
реконструкция, экология, инфраструктура и т. п.), так и для инвестирования в других областях.
Через ипотечные облигации привлекаются средства непосредственно у населения за счет особого обеспечения этих облигаций,
например земельными участками, и стабильной ценой таких облигаций на рынке ценных бумаг, а также налоговыми льготами,
предоставленными покупателям акций. Каждая страна, в зависимости от традиций, законодательства и прочих условий, применяет индивидуальные приемы и практику выпуска ипотечных ценных бумаг и операций с ними.
Таким образом, ипотечный рынок является составной частью
рынка ссудных капиталов, где аккумулируются долгосрочные денежные накопления путем выпуска ипотечных облигаций, используемых для предоставления кредита под залог недвижимости.
Этот рынок включает частные и государственные кредитные финансовые структуры: страховые компании, ссудосберегательные
ассоциации, ипотечные, коммерческие и другие банки.
187
Форма выдачи ипотечного кредита представляет собой защитную меру, в которой заинтересованы как залогодатели, так и залогодержатели. Чтобы обеспечить целевое назначение кредита, предотвратить возможность его использования на другие цели, следует придерживаться апробированных в банковской практике правил:
строго ограничивать выплату наличных денег;
оплачивать за счет кредита счета подрядных организаций на
поставку оборудования, материалов и других ресурсов, необходимых для строительства и мелиорации (при проведении этих мероприятий собственными силами залогодателя);
осуществлять кредитование капитальных вложений на основе
специальных инвестиционных программ, одобренных экспертами;
оплачивать строительно-монтажные работы, выполняемые
собственными силами залогодателя, за счет ипотечного кредита
поэтапно или по окончании строительства объекта (в зависимости
от периода строительства).
Сроки выдачи ипотечных кредитов увязывают с направлениями использования ссуды, полученной под залог земли.
Развитие ипотечного кредита в России должно быть увязано с
общим доходом от кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей. Решающее значение имеет размер учетной ставки, по которой кредитные ресурсы на проведение залоговых операций передают соответствующим банковским структурам. В
случае, если эти кредиты своевременно не возвращаются, то
применяют реабилитационный срок (не менее одного года), в течение которого собственнику земли должна быть предоставлена
возможность расплатиться с долгом и вернуть свой земельный
участок.
В связи с низкой эффективностью сельскохозяйственного производства в России потребность в залоговых операциях очень
большая. Развитие залога целесообразно проводить в виде краткосрочных и долгосрочных кредитов. Перспективы развития ипотечного кредита на инвестиционные цели более благоприятны с
точки зрения отчуждения земель, так как долгосрочные кредиты
ориентировочно будут возвращены в 10-летний период.
Развитие залоговых операций осложняется высокой процентной ставкой за кредит, а также тем, что при высоких темпах инфляции склонность к накоплению значительно снижается. Следовательно, перспективы развития залога под долгосрочные кредиты
будут зависеть от возможности получения льготного кредита на
инвестиционные цели, т. е. от государственной поддержки залоговых операций.
Компенсационные платежи при изъятии земель —это форма
возмещения собственнику земли потерь и упущенной выгоды.
Размер платежа определяют на основе рыночной цены земли, стоимости понесенных потерь и упущенной выгоды.
188
При консервации земель осуществляют компенсационные
выплаты; это форма возмещения собственнику земли или землепользователю потерь, вызванных консервацией соответствующих
участков. Размеры компенсационных выплат определяются стоимостью упущенной выгоды, включая ренту. Проблема расчета
компенсационных выплат при консервации земель по государственным программам требует своего решения в законодательном
порядке. Важно использовать и платежи за повышение качества
земли. Они являются серьезным стимулом для собственников земли и землепользователей по осуществлению ими агротехнических
и других мер направленных на повышение плодородия почв. Размер стимулирующих выплат определяют, исходя из необходимых
затрат, стоимости дополнительного урожая и увеличения рыночной цены земли.
Одна из действенных мер экономического наказания собственников земли и землепользователей за ухудшение экологического
состояния земли — штрафные платежи. Размер штрафных санкций определяется стоимостью работ, необходимых для восстановления первоначального экологического состояния земельных участков, а также исходя из снижения рыночной цены земли вследствие ухудшения ее экологического состояния.
Налоговые обложения при наследовании и дарении земли регулируются общим гражданским законодательством и зависят от
рыночной стоимости земельного участка.
Налогообложение при купле-продаже земли является формой
изъятия государством части ренты, получаемой собственником
земли при ее продаже за счет разницы между ценой покупки и
продажи земли. Этот налог будет также способствовать ограничению спекуляции земельными участками.
Оборот земли, понимаемый как совокупность земельных сделок, находится в России в состоянии становления. Однако уже
сейчас он способствует эффективному использованию земельного
фонда и формированию рационального землепользования. Здесь
выделяются три проблемы: одна связана с перераспределением земельных площадей, другая — с предотвращением концентрации
земель в спекулятивных целях и третья — с рационализацией
форм землепользования.
Право собственности, владения, пользования или аренды земли оформляют исключительно на основе данных государственного земельного кадастра. Все сделки, связанные с изменением прав
на землю, признают действительными только после регистрации в
кадастровых реестрах.
Формирующаяся в Российской Федерации законодательная
нормативная база позволяет собственнику земли осуществлять основные виды сделок с земельными участками, предусмотренные
Гражданским и Земельным кодексами РФ, а также другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее
189
субъектов. В соответствии с этими нормативными документами
собственники имеют право сдавать участки в аренду, продавать,
дарить, отдавать в залог, совершать другие действия в ходе земельного оборота. Все сделки с земельными участками подлежат государственной регистрации.
6.3. ФОРМИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ОБОРОТА В РОССИИ
По данным государственного земельного учета, на 1 января
2002 г. земельный фонд Российской Федерации составлял
1709,8 млн та, в том числе земли, находящиеся в государственной
и муниципальной собственности, — 1580,8 млн га, в собственности юридических лиц — 6,2 млн и граждан— 122,8 млн га.
По сведениям Росземкадастра, на 1 января 2002 г. в России
было осуществлено 5556,3 тыс. сделок с земельными участками
на площади 69955,5 тыс. га (табл. 6.2). Вместе с тем земельный
рынок в России ограничен, так как площадь земельных участков,
задействованных в сделках (аренда, купля-продажа, дарение, наследование, залог), составляет всего лишь 4,1 % всего земельного
фонда.
Аренда земельных участков — основная форма земельных отношений во всех субъектах Российской Федерации (табл. 6.3).
Сделки по купле-продаже земли гражданами и организациями
составляют в структуре всех сделок 5,5 % (305,7 тыс. на площади
48,4 тыс. га) и уменьшились в 2001 г. по сравнению с 2000 г. в целом по Российской Федерации на 3,1 %. В 2001г. вырос объем
продаж земельных участков, предоставленных для индивидуального жилищного строительства (на Ъ,\%) и личного подсобного
хозяйства (на 4,3 %).
Органами местного самоуправления было продано гражданам
и юридическим лицам 24465 земельных участков общей площадью 16257,4 га (5,4 % общего количества сделок с землей)
(табл. 6.4).
За период с 1993 г. (когда было продано 137,3 тыс. участков
площадью 57,2 тыс. га) по ) 998 г. общее число продаж государственных и муниципальных участков ежегодно сокращалось в
1,5.„2 раза и составило в 1998 г. всего 11,5 тыс. участков общей
площадью 7,5 тыс. га. Начиная с 1999 г. наблюдается тенденция
увеличения площади выкупаемых государственных (муниципальных) земельных участков гражданами под жилищное строительство, личное подсобное хозяйство и садоводство. В 2001 г. гражданами было приобретено 21356 участков общей площадью
2992,58 га, что на 35 % больше, чем в 1999 г. (табл. 6.4).
В 2001 г. органами государственной власти и местного самоуправления было продано гражданам земельных участков для жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, садовод190
6.2. Структура сделок с земельными участками в Российской Федерации
Вил сделки
Всего
Число сделок
(плошддь, га)
4415524
(24629062)
В том числе:
Аренда государственных
3995491
и муниципальных земель (24523294)
Продажа прав аренды государственных и муниципальных земель
Продажа государственных
11467
и муниципальных земель
(7483)
234590
Купля-продажа земли
(40945)
гражданами и юридическими лицами
26452
Дарение
(6610)
144735
Наследование
(47037)
2789
Залог
(3693)
0,06
100
4728690
(60213760)
15615
(4999)
89,7
5025656
(69791128)
6936
(24553)
90.4
23969
(4375)
315508
(55618)
0,45
23441
(6027)
161912
(61668)
2039
(866)
0,44
4733347
(72028548)
8104
(6844)
90,5
6
0,16
22191
(15821)
291771
(45361)
0.42
22443
(5832)
147533
(47606)
1240
(694)
0,43
90,4
9
3,28
5556327
(69955514)
5271174
(6034733)
5226629
(72150706)
0,60
100
100
100
5.31
%
%
%
0,26
Число сделок
(площадь, га)
Число сделок
(плоишь, га)
Число сделок
(шюшадь. га)
Я>
2001 г.
2000 г.
1999 г.
1998 г.
5,58
2,82
0,02
/с
0,3
6,0
3,07
0,04
0,12
24465
(16257)
305692
(48381)
0,45
24576
(6948)
167512
(67410)
1490
(837)
0,5
5.5
3,0
0,03
1998 г.
Земли городов и поселков
всего арендаторов, в
том числе арендаторов,
уплачиваемых
арендную
плату
в
виде твердой суммы
платежей
Земли
сельских поселении
всего арендаторов, в
том числе арендаторов,
уплачиваемых
арендную
плату в
виде твердой суммы
платежей
Земли
вне поселений
всего арендаторов, н
том числе арендаторов,
уплачиваемых
арендную плату
в
виде твердой суммы
платежей
Итого
всего арендаторов, в
том числе арендаторов,
уплачиваемых
арендную
плату
в
виде твердой суммы
платежей
6.4.
1421,3
2000 г.
1999 г.
Категория земель
442,1
1618,1
2001 г.
543,4 491,6
1639,8
1618,1
504.9
493,9
1875,1
1839,8
596,1
585,3
911,8 789,1
1242,3
1146,3
733,1
675,2
1202,8
1129,7
707,2
682,4
70573,3
19190,2
1846,6
1749,4
131522,4
25503,7
1947.7
1887,8
68487,8
2678,2
72028,5
20470.9
4728.7
4513,8
132760.4
26672,8
5025,6
4857,3
69791,1
28050,1
1508,9
1240,7
1374,4
1292,4
1205,2
1333,5
22706,8
1822,8
1622.4
3995,5
24523,3
4733,3
4408,5
1
Общая площадь
Число (средний размер
сделок
участка), га
ства меньше, чем в 1993 г., в 6 раз, крестьянским (фермерским)
хозяйствам —в 17 раз, а приватизированным предприятиям и
гражданам-предпринимателям на 9 %.
Граждане-предприниматели выкупили в 2001 г. по России 1439
участка площадью 428,9 га. Объем таких сделок был небольшой
(5,9 % общего числа проданных государственных и муниципальных
земель), в среднем на каждую сделку приходилось всего 0,30 га.
Земельные участки выкупали приватизированные предприятия
в 35 субъектах Российской Федерации.
В различных регионах России накоплен уже достаточный опыт
создания единых имущественных комплексов, состоящих из предприятия и земельного участка. Участки, выкупленные промышленными предприятиями, могут в дальнейшем сформировать вторичный рынок земли, так как их возможно будет продать, заложить или сдать в аренду. Наиболее активно этот процесс развивался как и в предыдущие годы в Санкт-Петербурге, где за 2001 г.
было выкуплено 118 таких участков (22 га), или около 2 5 % всех
участков, проданных местными органами самоуправления промышленным предприятиям в целом по России.
Хотя законодательно в Российской Федерации было определено, что цены на землю, продаваемую приватизированным предприятиям органами государственной власти и местного самоуправления, должны быть не менее 5-кратной ставки земельного налога, стоимость продажи земли в субъектах России разнилась. Это
связано было с тем, что органы государственной власти и местного самоуправления, основываясь на законодательной базе России,
самостоятельно принимали решения, устанавливающие цены на
земли. Так, в 2001 г. средние цены продажи земли приватизированным предприятиям
в России составляли в2 городах и поселках
2
20,05р/м2 , в сельских поселениях— 1,99р/м , вне поселений
—
2
2,79 р/м , а, например, в Санкт-Петербурге — 108,0
м
,
в
городах
и поселках Оренбургской области—129,83р/м 2 , Свердловской
области — 518,4 р/м* Обшая сумма платежей, поступивших от
продажи земли приватизированным предприятиям в 2001 г., составляла 201,8 млн р. (табл. 6.5).
Граждане-предприниматели приобретали земельные участки
по самым высоким договорным ценам. Так, в городах
и поселках в
2
среднем по России 2эти цены составили 237,9
р/м
,
в
сельских
поселениях — 8,89 р/м , а вне их — 4,76 р/м 2 .
Земельные участки, продаваемые местными органами самоуправления гражданам для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, были
в среднем в 7... 15 раз дешевле участков, продаваемых гражданампредпринимателям.
В 2001 г. в 28 субъектах Российской Федерации были проведены торги (конкурсы и аукционы) по продаже гражданам и юридическим лицам незастроенных земельных участков.
194
6.5. Средние иены на государственные и муниципальные земельные участки, проданные гражданам и юридическим лицам
в Российской Федерации
1998 г.
Категория и вид использования
земли
Гражданам для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного и дачного хозяйства,
животноводства
1999 г.
2000 г.
2001г.
В
В
В
li горн- В сельссельсВ сельссельсВне
города В ких
Вне
городах
Вне
города В ких
Вне
дах и
ких
ких
поселепоселеи
и
поселеч
поселепосел- поселепоселепоселепоселений
поселний
поселний
поселний
ках
ниях
нкях
ниях
ниях
ках
ках
ках
2,10
11,70
18,48
4,78
10,42
16,26
5,81
3,68
15,84
6,14
2,41
Гражданам и их объсдинени 70,50
им для предпринимательско! [
деятельности
12,00
2,20
95,74
17,74
58,01
263,94
9,04
2,81
237,92
8,89
4,76
Приватизированным предприятиям
73.10
2,80
0,30
13,02
1,П
3,20
37,08
2,38
4,17
20,05
1,99
2,79
Крестьянским (фермерским' 4,00
хозяйствам, другим сельскохозяйственным предприятия 1
0,06
0,08
0,556
0,071
0,067
—
0,71
0,18
1,80
1,84
0,07
17,40
Органами государственной власти и местного самоуправления
на торгах было реализовано 1312 участков на площади 9736,2 га
(5,4 % всех проданных государственных и муниципальных участков), в том числе на конкурсах — 292 участка (80,39 га) и аукционах — 1020 участков (9655,8 га).
Основное число сделок по продаже земельных участков на конкурсах и аукционах (7,7 участков на площади 69,71 га), осуществляли в городах и поселках. В сельских поселениях было продано
513 участков (136,66 га), а вне их —82 участка (9529,86 га).
В целом по России число продаж земельных участков на торгах
в 2001 г. по сравнению с 2000 г. увеличилось в 1,5 раза. В этом году
земли продавали в основном под жилую застройку, для предпринимательской и сельскохозяйственной деятельности и личного
подсобного хозяйства.
По итогам торгов в городах и поселках России было выкуплено
под строительство жилья 359 участков на аукционах (35 % всех
продаж на аукционах) и 148 участков на конкурсах (51 % всех продаж на конкурсах). Больше всего таких земель выкуплено на аукционах в городах Саратовской области — 99 (9,54 га) по средней
цене 2,68 р/м 2 , Ростовской области — 68 (4,68 га) по цене 2,14 р/м 2
и на конкурсной
основе в Московской области — 65 (3,53 га) по
26,0 р/м 2 .
Вместе с тем в Саратовской, Самарской и Ростовской областях
на аукционах активно выкупали земельные участки для предпринимательской деятельности и сельскохозяйственного производства. Так, в Самарской области было продано для предпринимательской 2 деятельности 69 земельных участков (2,7 га)
по цене
115,0р/м в городах, в сельских поселениях— 1,13р/м2.
В 2001 г. на конкурсах и аукционах также были проданы земли,
предназначенные для садоводства, личного подсобного хозяйства,
под строительство предприятий торговли, промышленности и
других целей. Общая сумма средств, полученная от продажи этих
земельных участков на конкурсах и аукционах за 2001 г. составила
27,2 млн р. Всего в 2001 г. средств от продажи государственных и
муниципальных земель было получено около 1440,1 млн р.
Число прочих сделок с землей (наследование, дарение, залог
и др.) было небольшим и составляло в общем объеме сделок около
3 %. По данным Росземкадастра, за 2001 г. в субъектах Российской
Федерации было передано гражданам по наследству 167,5 тыс. земельных участков на площади 67,4 тыс. га и оформлено 24,6 тыс.
договоров дарения на площади 6,9 тыс. га. Объем сделок по наследованию земельных участков увеличился по сравнению с 2000 г.
на 3,5 % и дарению —на 5,1 %.
По данным государственной статистической отчетности, за период с 1993 по 2001 г. число продаж земельных участков между
гражданами и юридическими лицами возросло в 31 раз. Так, в
2001 г. в 75 субъектах Российской Федерации было зарегистриро196
вано 305,7 тыс. договоров по купле-продаже 48,4 тыс. га застроенных и незастроенных земельных участков между гражданами и
организациями, что в 32 раза больше, чем в 1993 г. В частности,
число сделок по продаже земельных участков под индивидуальным жилищным строительством увеличилось в 25 раз, под личным подсобным хозяйством —в 39, садоводством — 26, дачным
хозяйством — в 93 раза.
В 1993 г. было осуществлено всего 9,99 тыс. таких сделок на
площади 1,1 тыс. га, в том числе было продано 3,6 тыс. участков
для индивидуального жилищного строительства общей площадью
0,26 тыс. га, личного подсобного хозяйства —3,3 тыс. (0,64 тыс. га), садоводства 3,0 тыс. (0,23 тыс. га), дачного строительства — 40
(3,4 га).
Рынок земли в России формируется в основном вокруг крупных городов — областных центров, и самую высокую цену земля
имеет в самих городах и прилегающих к ним пригородных районах.
Общее число проданных земельных участков гражданами и
организациями за 2001 г. по сравнению с предыдущим годом
уменьшилось на 3 % за счет снижения числа сделок с участками,
предоставленными для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного и дачного хозяйства (табл. 6,6).
Как и в предыдущие годы, в 2001 г. в целом по России большая
часть сделок по купле-продаже земли относится к участкам, используемым для личного подсобного хозяйства, — 42,6 % (130270)
общего числа сделок, индивидуального жилищного строительства - 29 % (88646) и садоводства - 25,2 % (76987).
Операции купли-продажи земельных участков между гражданами и юридическими лицами в 2001 г. наиболее часто осуществляли в Московской области (34тыс., или 11 % общего количества
в России), а также в Свердловской области (14,4 тыс.), Краснодарском (20,8 тыс.) и Ставропольском (11,3 тыс.) краях. Цены на незастроенные земельные участки значительно зависели от спроса и
предложения, места расположения, целевого использования и
других условий. Так, в 2001 г. в среднем по субъектам Российской
Федерации цены на незастроенные земельные участки, предоставленные для жилищного строительства в городах и поселках, колеблются от 3,0 до 130,0 р. за I м 2 , личного подсобного хозяйства в
поселениях от 0,01 до 24 р. за 1 м 2 , садоводства вне поселений от
0,05 до 30,0 р. за 1м 2 .
При этом в ряде субъектов Российской Федерации цена на землю достаточно высокая. Так, средние цены земли городской территории (земли под жилищное строительство) в Московской области составляют 40,0—77,7 р за 1 м 2 , Приморском крае —
2
2,5...150,0 р. за 1 м , а в Краснодарском крае цена на землю варьируется от 10,0 д о 2 4 8 , 5 р . за 1 м 2 .
197
6.6. Купля-продажа гражданами и юридическими лицами незастроенных земельных
участков в Российской Федерации за 2001 г.
Виды целевого использования
земли
Для индивидуального жилищного строительства:
вне поселений
в сельских поселениях
в городах и поселках
Итого
Для ведения личного подсобного хозяйства;
вне поселений
в сельских поселениях
в городах и поселках
Итого
Для садоводства
вне поселений
в сельских поселениях
в городах и поселках
Итого
Для дачного хозяйства:
вне поселений
в сельских поселениях
в городах и поселках
Итого
Для других целей:
гражданам
вне поселений
в сельских поселениях
в городах и поселках
Итого
Юридическим лицам
вне поселений
в сельских поселениях
в городах и поселках
Итого
Всего
1999 г.
2001г.
2000 г.
Число Площадь, Число Плошадь, Число
сделок
сделок
га
га
сделок
341
3427
6192
9960
81,00
536,80
660,20
1278,0
531
4218
6680
11429
Площадь,
га
63,78
557
686,05 3943
900,86 6096
1650,69 10596
60,71
550,39
618,23
1229,33
983
887,10 578
8506 1623,20 6263
723
88,30 1084
10212 2598,60 7925
617,40
988,09
142,65
1748,14
476
6277
53,3
7286
267,50
906,99
61,08
1235,57
14390 1083,90 12575
2419 244,50 1540
4940 337,00 5515
21749 1665,40 19630
917,45 11643
118,53 1004
384,20 3269
1420,18 15916
976,86
91,04
232,44
1300,34
332
423
171
926
39,90
50,60
20,00
110,50
1469
258
192
1919
111,42
30,15
22,94
164,51
320
370
314
1004
36,14
49,53
24,55
110,22
124
35
91
250
1220,20
12,40
12,20
1244,80
802
66
263
1131
5748,44
42,03
29,90
5820,37
148
34
76
258
3487,41
7,79
112,74
3607,94
448
1778,90 602 3746,28 83
736,72
9
6
9,98
8,00
7
1,49
73
8
4,26
158,50
27
26,32
530 1945,40 636 3774,09 97
750,96
43627 8842,70 42670 14577,98 35157 8234,36
Арендные отношения в России по использованию земель сельскохозяйственного назначения регулируют федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации и местного самоуправления.
Порядок, условия и сроки внесения арендной платы за землю
определяют договором аренды.
При аренде государственных и муниципальных земель сельскохозяйственного назначения соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы.
Плату за арендуемые земли устанавливают:
в денежной форме;
установленной доле полученных в результате использования
арендуемых земель продукции, плодов или доходов;
198
форме передачи арендатором арендодателю обусловленной договором веши в собственность или аренду;
форме возложения на арендатора обусловленных договором
затрат на улучшение арендуемых земель.
После введения в действие Закона Российской Федерации «О
плате за землю» органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления городов и районов приняли постановления (решения) по установлению базовых
размеров арендной платы, которые определяли на основе действующих ставок земельного налога с применением коэффициентов в
зависимости от ценности территории, целевого использования земель, категории арендаторов.
Базовые размеры арендной платы за земли регулируют также
ежегодными Федеральными законами «О федеральном бюджете»,
которые устанавливают индексацию не только ставок земельного
налога, но и размеров арендной платы за государственные и муниципальные земли. Так, Федеральным законом «О федеральном
бюджете на 2002 г.» предусмотрена индексация на 12 % ставок земельного налога и арендной платы за землю, находящуюся в государственной и муниципальной собственности.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления по-разному подходят
к определению базовых размеров арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения (использования). За последние Шлет,
начиная с 1991 г., арендные отношения получили значительное развитие. За этот период существенно увеличилось число арендных соглашений, а в ряде субъектов Российской Федерации были разработаны методики по определению арендных платежей за землю.
В большинстве субъектов России базовые размеры арендной
платы за земли сельскохозяйственного назначения (или использования), находящихся в государственной и муниципальной собственности, определяли на основе ставок земельного налога, действующего для этой категории земель. Например, в Ленинградской области органами государственной власти были утверждены
коэффициенты к ставкам земельного налога для установления базовых размеров арендной платы за земли государственной и муниципальной собственности. Так, за использование сельскохозяйственных угодий организациями, за земли, арендуемые гражданами для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, а также за земли, предоставленные для сенокошения
и выпаса скота, в городах и поселках был введен коэффициент 2,0
к ставкам налога, в сельских поселениях — коэффициент 1,5, а вне
поселений — на уровне ставок земельного налога.
В 2001 г. действовало 5025,6 тыс. соглашений (69791,1 тыс. га) по
аренде земли, заключенных местными органами самоуправления с
гражданами и юридическими лицами, против 4728 тыс. арендных
соглашений на площади 132760,4 тыс. га в 2000 г. (табл. 6.7).
199
6.7. Аренда государственных и муниципальных земель по некоторым категориям и видам использования земельных участков в
Российской Федерации
Категория и вид использования
земли
1998 г.
Число
ел елок
Земли городов и поселков:
промышленности, транс- 52081
порта, связи, строительства
торговли, общественного 79286
питания, бытового и сервисного обслуживания
граждан и их объединс- 793433
(средний размер
участка, га)
1999 г.
Число
сделок
Площадь, тыс га
(средний размер
участка, га)
Число
сделок
2000 г.
2001 1
Плошадь, лыс. га
Число
сделок
Площадь, тыс га
(средний размер
участка, га)
(средний размер
участка, га)
169,5 (3,3)
68558
186,9 (2,7)
65458
179,7 (2,7)
87420
215,8 (2,5)
18,2(0,13)
96062
20,0(0,21)
91197
17,6(0,19)
110524
23,5(0,21)
93,6 (0,12)
938211
128,3 (0,14)
912514
125,2
1028937
151,3 (0,15)
4,7 (0,06)
85816
3,1 (0,04)
94002
3,7 (0,04)
111102
6,1 (0,05)
24,3(5,0)
6642
81,9(12,3)
6018
25,5(4,2)
7151
25,5(3,6)
705,6 (0,6)
1198589
536,6 (0,4)
1163690
486,6 (0,4)
1128069
490,8 (0,4)
7038
424,2 (60,3)
4489
250,2 (55,7)
4519
185,2 (41,0)
3863
163,3 (42,3)
Земли вне поселений:
промышленности, транс- 5345
порта, связи, строитель-
299,8 (56,1)
6518
286,5 (44,0)
6322
267,1 (42,2)
7702
424,1 (55,1)
ний, используемые для
жилищного строительства, личного подсобного и дачного хозяйства,
садонодства, животноводства и огородничества
граждан и их объедине- 76028
ний, используемые для
предпринимательской
деятельности
Земли сельских поселений:
промышленности, транс- 4858
порта, связи, строительства
граждан и их объедине- 1145351
ний, используемые для
жилищного строительства, личного подсобного
и дачного хозяйства, садоводства, животноводстсслИьсХРоТяГс'твенВных
предприятий
сельскохозяйственных
105953 19073,1 (1800,0)55971
г^ждТн^их объедине- 1118340
ний, используемые для
жилищного строительства, личного подсобного
и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества
ю
о
Площадь, тыс. га
1589,9(1,4)
1499099
57115,7 (1020,5) 63378 124906,3 (1970,8) 81410
2941,1(2,0)
1487103
3179,5(2,1)
1695617
588496 (722,9)
4209,0(2,5)
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О
продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под
застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений или права их аренды» и Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке организации проведения торгов (аукционов, конкурсов)» в субъектах России принимали соответствующие законодательно-нормативные
акты, в результате чего получили широкое распространение сделки
по продаже прав аренды земли. Так, в 2001 г. была осуществлена
продажа прав аренды земли в 46 субъектах Российской Федерации.
При этом гражданами и организациями были выкуплены права
аренды 6936 земельных участков площадью 24553,0 га. В 2001 г. доход от продажи прав аренды в г. Москва составил более 6 млрд р., а
в целом по остальным субъектам России — только 3,7 млрд р.
Наибольшее число продаж прав аренды земли отмечено в Москве (1693, 217,5 га) и Нижегородской области (1172, 35,08 га).
В соответствии с Законом Российской Федерации «Об ипотеке»
в 2001 г. в целом по России гражданами и юридическими лицами
было заключено с кредитными организациями 1490 договоров о залоге земли (836,9 га), что на 27 % меньше предыдущего года. При
этом граждане передали в залог 649 земельных участка площадью
78,3 га, а юридические лица — 841 участок площадью 758,6 га. Наибольшее число залоговых операций с землей проведено в Самарской области (94, 28,24 га), Ставропольском крае (76, 5,0 га), Амурской области (114, 31,2га) идр. В г.Москва осуществлено 122
(29,02га) таких сделок, а в г. Санкт-Петербург—157 (212,0га). В
залог граждан в основном передавали земельные участки, приобретенные под индивидуальное жилищное строительство.
Однако, как и в предыдущие годы, общий объем залоговых сделок, совершенных в 2001 г., был мал. Не все российские коммерческие банки готовы к осуществлению залоговых операций с земельными участками, так как информация о рыночных ценах на
землю ограничена. Кроме того, для большинства граждан ипотечный кредит был не доступен в связи с отсутствием необходимого
дохода, позволяющего вернуть заложенную землю.
Фискальная функция платежей за землю характеризуется в целом следующими показателями: в 2001 г. во все уровни бюджетов
Российской Федерации поступило 30,1 млрд р., в том числе от земельного налога — 16,0 млрд р. (53 %) и арендной платы —
14,1 млрд р. (47%). По сравнению с 2000 г. в 2001г. земельных
платежей собрано на 27 % больше, земельного налога — на 15 %,
арендной платы — на 30 % (табл. 6.8). Следует также отметить опережающий рост доли арендной платы в течение последних лет по
сравнению с земельным налогом.
Основная масса средств была собрана за использование земель
поселений — 85 %, за использование земель сельскохозяйственного назначения — 4,0 % и за другие земли — 11,0 %.
202
6.8. Средние размеры арендной платы за использование государственных и муниципальных земель в Российской Федерации,
2
/
Арендатор
1998 ['.
1999 г.
2000 г.
В сельВне
ских
поселе- поселении
ниях
В гороВ сельВис
яахи
ских
поселепоселпоселений
ках
ниях
В сельВ гороВне
ских
дах и поселепоселепоселний
ниях
ках
Предприятия организации,
учреждения:
промышленности, транс- 0,15
0,22
порта, связи, строительства
торговли, общественного 2,67
питания, битового и сервисною обслуживания
сельскохозяйственные
0,005 0,018
предприятия
Граждане, их объединения,
используюшие земельные
участки:
для индивидуального
0,009
жилищного строительстна,
личного подсобного и
дачного хозяйства, садонодства, животноводства
и огородничества
предпринимательской
0,05
деятельности (кроме сельскохозяйственного производства)
1-1
2001г.
В городах и
поселках
В сельВне
ских
поселе- поселений
ниях
В городах и
поселках
1,97
0,23
0,31
3,32
0,51
0,75
3,31
0,21
0,62
4,07
9,54
0,71
3,52
49,26
2,13
4,54
20,65
2,97
4,81
50,55
0,029
0,004
0,023
0,02
0,005
0,014
0,04
0,005
0,010
0,013
0,01
0,14
0,009
0,016
0,13
0,008
0,05
0,17
0,009
0,05
0,14
18,22
17,21
3,89
17,98
38,66
1,73
19,64
32,54
0,79
23,09
34,37
Органами федерального казначейства в доход федерального
бюджета в 2001 г. было перечислено 8,1 млрд р. Это на 25 % больше, чем в предыдущем году.
В совокупных доходах федерального бюджета России земельный налог и арендная плата за землю составляют около 1 %, а в
доходах от платежей за пользование природными ресурсами —
50,5 %. Для сравнения, платежи за пользование водными объектами составили 676,6 млн р., или 10,5% земельных, а платежи за
вредные выбросы и отходы соответственно — 614,8 млн р. и 9,5 %.
Удельный вес централизованных платежей за землю в федеральный бюджет составил 27,0 % (в 2000 г. — 26,2 %), в том числе
от сбора земельного налога — 25,8 % и арендной платы — 27,9 %.
Основные доходы федерального бюджета в 2001 г. получены от
земельного налога и арендной платы за городские (поселковые)
территории — 97 % (8,1 млрд р.) При этом доля городов Москва и
Санкт-Петербург в доходах федерального бюджета по этой статье
составила 21,3 % (1,7 млрд р.).
Земельный налог и арендная плата за земли государственной и
муниципальной собственности — один из самых эффективных видов налогов и сборов в консолидированный бюджет России по
сравнению с другими налогами и сборами с точки зрения администрирования объемов, относительной простоты процедур расчета
и сбора и, что самое важное в условиях инфляции, эти платежи,
основанные на земельной ренте, не оказывают прямого давления
на увеличение рыночных цен на производимые товары и услуги.
Верхний предел возможного объема сбора земельного налога и
арендной платы за землю — земельная рента, оценивается в целом
по стране боле чем в 300 млрд р. в год.
В ряде городов и регионов в 2001 г. была завершена кадастровая
оценка городских и сельских земель, установлены ставки земельного налога и арендной платы в зависимости от месторасположения и качества земельных участков. Ежегодно на основе данных
государственного земельного кадастра и оценки земель выявляют
плательщиков земельного налога с установлением точной налогооблагаемой базы, что позволило увеличить сбор земельных платежей, млн р.: 1993 г . - 3 0 8 ; 1994 г . - 1 6 5 5 ; 1995 г.-3316; 1996 г. —
5353; 1997 г . - 9 4 3 6 ; 1998 г. - 11027; 1999 г. - 18113; 2000 г . 2476,5; 2001 г.-30141.
Земельный налог по сравнению с другими налогами имеет ряд
преимуществ. Так как объектом налогообложения является земельный участок с юридически признанными в земельном кадастре границами, экономическими и качественными характеристиками, а
также известен его правообладатель, то от уплаты этого налога уклониться невозможно, а также он стимулирует привлечение инвестиций в развитие территорий и не наказывает конкретных инвесторов за улучшения, производимые на земельных участках.
Земельный налог плательщики перечисляют за земли:
204
в пределах границ сельских поселений и за другие, переданные
в их ведение, — на бюджетные счета сельских органов местного
самоуправления;
в пределах поселковой, городской границ и за другие, переданные в их ведение, а также за земли в границах района, за исключением переданных в ведение сельских органов местного самоуправления — в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации долями на бюджетные счета Российской Федерации в федеральном казначействе субъекта
Российской Федерации, соответствующую часть средств — н а
бюджетные счета соответствующих органов местного самоуправления.
Например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на
2001 г.» было установлено, что в 2001 г. земельный налог и арендную плату за земли городов и поселков плательщики перечисляют
в полном объеме на счета органов федерального казначейства с
последующим распределением доходов от их поступлений между
уровнями бюджетной системы Российской Федерации по следующим нормативам, %: федеральный бюджет — 30; бюджеты субъектов Российской Федерации (за исключением городов Москва и
Санкт-Петербург) — 20; бюджеты городов Москва и Санкт-Петербург — 70; бюджеты городов и поселков, иных муниципальных образований (за исключением муниципальных образований, входящих в состав городов Москва и Санкт-Петербург) — 50.
Проанализировав действующие ставки земельного налога и
размеры оценочной стоимости земель, можно сделать следующие
выводы по формированию рынка земли в стране:
1. Налоговое бремя (отношение действующих ставок земельного налога к размеру земельной ренты или нормативной цене земли) по земельному налогу на земли сельскохозяйственных товаропроизводителей (с учетом индексации 1999 г.) больше, чем на земли городов и поселков и земель промышленности вне поселений.
2. Налоговое бремя на земли городов и поселков уменьшается по
мере роста численности населения этих поселений (более чем в
20 раз при увеличении численности жителей от 20 тыс. до 500 тыс.
человек и более).
3. Налоговое бремя на земли городов и поселков, имеющих
численность населения до 20 тыс. человек, в зависимости от регионов страны отличается более чем в 20 раз.
4. Оценочная стоимость единицы площади сельских поселений
в России различается более чем в 100 раз (например, курортные и
пригородные поселения в сравнении с удаленными небольшими
сельскими поселениями). В то же время ставки земельного налога
в этих поселениях различаются только в несколько раз, что приводит к различиям налогового бремени на земли сельских поселений
в несколько десятков раз.
205
5. Ставки земельного налога на земли, используемые в промышленности, завышены в несколько раз по отношению к землям
других категорий.
Поэтому дальнейшая индексация действующих ставок земельного налога, затрагивающая в равной степени и худшие и лучшие
земли, нецелесообразна, так как в этом случае:
увеличивается налоговое бремя на малоценные земли, что напрямую влияет на повышение рыночных цен на товары и услуги,
так как рыночные цены формируются при выращивании продукции на худших землях в качественном и пространственном отношениях;
не обеспечивается необходимая полнота изъятия дифференцированного дохода от месторасположения и качества земель, неоправданно присваиваемого при использовании лучших земель.
Ликвидировать эти негативные явления позволит одновременно проводимая по единой методике государственная кадастровая
оценка земель всех категорий на территории всех административно-территориальных образований Российской Федерации.
Ожидаемый ежегодный прямой экономический эффект от увеличения налогов и сборов при дарении, наследовании земельных
участков и в иных предусмотренных законодательством случаях
может составить более 1,0 млрд р. и 3...5 млрд р. за счет введения
дифференцированной индексации ставок земельного налога.
Для реформирования земельных отношений важно осуществление на всей территории государственной кадастровой оценки
земель и обеспечение перехода на систему земельных платежей,
формирующихся на основе рентной стоимости земли. Анализ
формирования системы земельных платежей в России показал,
что она не отвечает современным условиям создания системы
экономического регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами. Причины этого несоответствия состоят в том, что земельными платежами охвачено менее трети земельного фонда; низкие ставки платежей; наличие большого числа
льготников, освобожденных от платежей; не целевое использование средств от земельных платежей; ограничение форм платы за
землю. Поэтому в действующую систему земельных платежей необходимо внести серьезные изменения. При этом следует исходить из того, что ставки земельных платежей должны быть экономически значимыми и строго соответствовать рентной доходности
соответствующего земельного участка; земельные платежи должны быть обязательными для всех землепользователей без исключения; льготное налогообложение должно регулироваться только
размерами и сроками уплаты платежей и сборов; система платежей за землю, кроме земельного налога и арендной платы, должна
включать и единовременные платежи за изменение целевого использования сельскохозяйственных угодий, а также сборы от сделок с землей, за пользование земельной информацией, штрафы.
206
Кроме того, земельные платежи необходимо устанавливать неизменяемыми на 3...5 лет.
Расчеты, проведенные специалистами Росземкадастра, показывают, что при переходе на новую систему платежей за землю возможно увеличение их ежегодных объемов до 40...50 млрд р., в том
числе за земли городов и поселков —до 30...40млдрр. Учитывая
постоянное и стабильное поступление средств от земельных платежей в доходную часть местных бюджетов, эти средства могут
быть основой финансирования работ по улучшению земель, формированию систем образования и здравоохранения, как это делают во многих странах мира.
Оживлению земельного оборота в условиях переходного состояния российской экономики могут способствовать следующие мероприятия: формирование сети земельных ипотечных банков при
активном участии государства; кадастровая и рыночная оценки земельных ресурсов; создание системы законодательной зашиты
прав на земельную собственность; формирование единой федеральной системы государственного земельного кадастра и регистрации прав на недвижимость; создание кредитных ресурсов за
счет привлечения средств населения путем снижения процента по
депозитам и на этой основе превращения кредитных ресурсов в
главный источник инвестиций, а также средств российских и иностранных инвесторов; приведение в движение всей системы
экономических форм по цепочке: кредитные ресурсы — инвестиции — экономический рост —доходы.
Например, в г. Москва организационно-инновационная инфраструктура рынка недвижимости включает:
организации, формирующие кадастровые дела на объекты недвижимости (Москомзем, Москомимушество, Мосприватизация);
организации, регистрирующие права на недвижимость (государственные регистраторы прав на недвижимость);
организации, управляющие недвижимостью;
биржи (Московская земельная палата);
риэлторские фирмы (Московская гильдия риэлторов);
банки (ипотечные банки, Земельный банк);
фирмы — инвесторы (девелоперы — строительство и продажа
жилого фонда);
фирмы асессоры (оценщики недвижимости);
органы лицензирования риэлторских фирм;
организации, обеспечивающие выпуск ценных бумаг (облигации жилищного займа, земельные векселя и др.).
Контрольные вопросы и задания
1. Какие экономические регуляторы земельных отношений Вы знаете? 2. Что
такое земельная рента? 3. Какие виды земельной ренты Вы знаете? 4. Каковы особенности земельной ренты в городах? 5. Расскажите о системе платежей за землю.
6. Что Вы знаете о земельном налоге? 7. Что такое залог земель? 8. Как происходит
формирование земельного оборота в России? Расскажите об аренде земель.
207
Глава 7
ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТР
7.1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ИНФОРМАЦИИ
И ИНФОРМАТИЗАЦИИ
Правовая основа информационного обеспечения государственного земельного кадастра и формирования его автоматизированной системы — закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. В этом законе под информацией понимают сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их
представления, под информатизацией— организационный социально-экономический и научно-технический процесс создания
оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной
власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования
информационных ресурсов.
В вышеуказанном законе были приняты следующие понятия:
Документированная информация (документ) — зафиксированная
на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.
Информационные процессы — процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации.
Информационная система —организационно упорядоченная совокупность документов (массивов документов) и информационных
технологий, в том числе с использованием средств вычислительной
техники и связи, реализующих информационные процессы.
Информационные ресурсы — отдельные документы и отдельные
массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах).
Информационные ресурсы формируются за счет отношений
физических, юридических лиц и их защищает закон наряду с другими ресурсами. Правовой режим информационных ресурсов определяется нормами, устанавливающими:
право собственности на отдельные документы и отдельные
массивы документов, документов в информационных системах;
категорию информации по уровню доступа к ней;
208
порядок правовой зашиты и информации.
При этом документирование информации является обязательным условием включения информации в информационные ресурсы.
Средства обеспечения автоматизированных информационных
систем и их технологий — программные, технические, лингвистические, правовые и организационные средства (программы для
электронных вычислительных машин; средства вычислительной
техники и связи; словари, тезаурусы и классификаторы; инструкции и методики; положения, уставы, должностные инструкции; схемы и их описания, другая эксплуатационная и сопроводительная документация), используемые или создаваемые при
проектировании информационных систем и обеспечивающие их
эксплуатацию.
Собственник информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения — субъект, в полном
объеме реализующий полномочия владения, пользования, распоряжения указанными объектами.
Владелец информационных ресурсов, информационных систем,
технологий и средств их обеспечения — субъект, осуществляющий
пользование указанными объектами и реализующий полномочия
распоряжения в пределах, установленных законом.
Пользователь (потребитель) информации — субъект, обращающийся к информационной системе или посреднику за получением
необходимой ему информации и пользующийся ею.
Пользователи (граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения) обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации.
Владельцы информационных ресурсов обеспечивают пользователей (потребителей) информацией из информационных ресурсов.
Информация, полученная на законных основаниях из государственных информационных ресурсов гражданами и организациями, может быть использована ими для создания производной информации в целях ее коммерческого распространения с обязательной ссылкой на источник информации. Источником прибыли
в этом случае является вложенные труд и средства при создании
производной информации, но не исходная информация, полученная из государственных ресурсов.
Порядок получения пользователем информации (указание места, времени, ответственных должностных лиц, необходимых процедур) определяет собственник или владелец информационных
ресурсов с соблюдением требований, установленных федеральным
законодательством.
209
Органы государственной власти и организации, ответственные
за формирование и использование информационных ресурсов,
обеспечивают условия для оперативного и полного предоставления пользователю документированной информации в соответствии с обязанностями, установленными уставами (положениями)
этих органов и организаций.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления создают доступные для каждого информационные ресурсы
по направлениям деятельности этих органов и подведомственных
им организаций.
Физические и юридические лица являются собственниками тех
документов, которые созданы за счет их средств, приобретены
ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или
наследования. Российская Федерация и ее субъекты также являются собственниками информационных ресурсов, создаваемых,
приобретаемых, накапливаемых за счет средств федерального
бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также полученных иными
способами, установленными законодательством.
Собственники информации, предоставляющие в обязательном
порядке документированную информацию в органы государственной власти и организации, не утрачивают своих прав на эти документы и на использование информации, содержащейся в них.
Информационные ресурсы, являющиеся собственностью организаций, включают в состав их имущества, и они могут быть товаром в соответствии с гражданским законодательством РФ.
Собственник информационных ресурсов пользуется всеми
правами, предусмотренными законодательством РФ, в том числе
он имеет право:
назначать лицо, осуществляющее хозяйственное ведение информационными ресурсами, или оперативное управление ими;
устанавливать в пределах своей компетенции режим и правила
обработки, защиты информационных ресурсов и доступа к ним;
определять условия распоряжения документами при их копировании и распространении.
Государственные информационные ресурсы РФ формируются
в соответствии со следующими уровнями ведения:
федеральные информационные ресурсы;
информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении
РФ и субъектов РФ;
информационные ресурсы субъектов РФ.
Граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения обязаны предоставлять документированную информацию органам и
организациям, ответственным за формирование и использование
государственных информационных ресурсов.
Государственные информационные ресурсы РФ открыты и общедоступны. Исключение составляет документированная инфор210
мация, отнесенная законодательством к категории ограниченного
доступа, которую по условиям правового режима подразделяют на
информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную.
Конфиденциальная информация — документированная информация, доступ к которой ограничивают в соответствии с законодательством РФ.
К информации с ограниченным доступом запрещено относить:
законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие права, свободы и обязанности граждан, порядок и их реализацию;
документы, содержащие информацию о деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления, об
использовании бюджетных средств и других государственных и
местных ресурсов.
Отказ в доступе к информационным ресурсам может быть обжалован в суде.
Особого внимания требует проблема выдачи информации, так
как выдавать ее с магнитных носителей можно только законодательно установленным потребителям, обладающим определенным
ключом к банку земельно-кадастровой информации, которым является служба Росземкадастра. Всем остальным потребителям информацию выдают только на бумажных носителях с подписью
лица, разрешающего ее выдачу, и администратора банка данных.
По степени закрытости информация может быть секретной,
для служебного использования и гласной. Пользование секретной
информацией и отнесение ее к этой категории проводится по существующим инструкциям и определяется федеральными органами власти.
Категория «для служебного пользования» более неопределенна
и требует дополнительного решения властных структур. Например, информация об участке и его владельце должна быть гласной, а его домашний адрес, телефон, паспортные данные и другие
сведения, возможно, должны быть закрытыми для общего пользования. Поэтому с введением системы земельного кадастра должны
быть приняты определенная классификация информации по степени закрытости и условиям оплаты ее получения (рис. 7.1).
Уровень 1 — вся информация доступна и выдают ее бесплатно.
Уровень 2 — послойная информация, которую выдают бесплатно при условии финансового и технологического участия в создании единого банка данных по определенному административнотерриториальному образованию.
Уровень 3 — конкретная информация, выдают за плату.
Анализируя представленную схему, можно отметить существенное различие между пользователями информации по их участию в общем процессе кадастрового производства. Финансируя
это производство, органы власти всех уровней получают любую
211
кадастровую информацию бесплатно. Однако под понятием органов власти в этом случае подразумевают только администрацию
регионов, как распорядителя бюджетного финансирования, и законодательные органы. Бесплатную информацию должны также
получать судебные органы и органы правопорядка, включая налоговую инспекцию и полицию (первый уровень потребителей информации).
Второй уровень состоит из учреждений и. организаций, которые заинтересованы в постоянном пользовании кадастровой информацией. Более того, они, как правило, ведут свои ведомственные кадастры или иные аналогичные системы. Эти организации
заинтересованы в создании единого поля информации по причинам, рассмотренным ранее. Поэтому целесообразно объединить
их финансовые, технические и другие ресурсы для создания единого банка данных о земле и недвижимости.
Физические лица и организации третьего уровня должны получать информацию за определенную плату. Размер оплаты должен
быть определен, исходя из фактических затрат на сбор, хранение,
выдачу и актуализацию кадастровой информации. До создания
единого банка данных информация должна быть платной и для
организаций второго уровня. Упорядоченная таким образом информация даст возможность выполнить поставленную задачу.
Защиту информации и прав субъектов осуществляют с целью:
предотвращения несанкционированных действий по уничтожению, модификации, искажению, копированию, блокированию
информации;
212
защиты конституционных прав граждан на сохранение личной
тайны и конфиденциальности персональных данных, имеющихся
в информационных системах;
обеспечения прав субъектов в информационных процессах и
при разработке, производстве и применении информационных
систем, технологий и средств их обеспечения.
Права субъектов в сфере формирования информационных ресурсов, пользования информационными ресурсами, разработки,
производства и применения информационных систем, технологий
и средств их обеспечения защищают в целях предупреждения правонарушений, пресечения неправомерных действий, восстановления нарушенных прав и возмещения причиненного ущерба.
Отказ в доступе к открытой информации или предоставление
пользователям заведомо недостоверной информации могут быть
обжалованы в судебном порядке, в процессе которого рассматривают споры о необоснованном отнесении информации к категории информации с ограниченным доступом, иски о возмещении
ущерба в случаях необоснованного отказа в предоставлении информации пользователям или в результате других нарушений прав
пользователей.
Руководители и сотрудники органов государственной власти и
организаций, виновные в незаконном ограничении доступа к информации и нарушении режима защиты информации, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях.
В странах с рыночной экономикой информация земельного кадастра для населения открыта. Любой гражданин за установленную плату может получить интересующую его информацию. Необходимую информацию для выбора сделки с недвижимостью
предоставляют бесплатно.
Открытость информации регистра пользователя — важная характеристика информационного обеспечения системы госземкадастра. Так, чтобы получить реальную информацию о приоритетном имущественном интересе, например о списке всех зарегистрированных обременении, необходимо изучить все документы,
закрепляющие эти обременения.
В перспективе все структуры местных органов власти, риэлторы, нотариусы должны быть подключены в диалоговом режиме к
реестру недвижимости. Только при этом условии может функционировать рынок земли и иной недвижимости, так как реестр будет
отражать информацию о недвижимости на текущий момент, а решения местных органов власти будут иметь информационную
поддержку.
Для повышения эффективности работы используют специальную форму запроса информации, описывающей конкретный
объект недвижимости, предмет запроса и дополнительные характеристики в соответствии с его кадастровым номером.
213
Выдаваемая потребителю информация должна включать:
указание юридической силы и источник информации;
дату и срок действия (если это необходимо);
подпись, печать (для зашиты от несанкционированных изменений).
Запросы к системе могут делать физические и юридические
лица.
Например, в запросах физического лица может быть следующая информация:
кадастровый номер и адрес конкретного объекта;
форма собственности;
наличие залогов или ареста на конкретном объекте;
проверка подробностей документов о праве собственности;
получение копий плана земельного участка и пр.
Городская администрация может запросить:
перечень объектов недвижимости, принадлежащих или взятых
в аренду конкретным физическим или юридическим лицом;
количество и объем залогов на конкретную недвижимость, выданных банками;
данные для статистического анализа;
данные по сбору налогов (земельным платежам) и т. д.
Все эти запросы основаны на информации, связанной с техническими или юридическими характеристиками недвижимости.
Таким образом, информационные ресурсы должны обеспечивать следующие условия:
информация должна быть структурирована по уровню конфиденциальности;
доступ к открытой информации должен быть максимально облегчен;
информация должна быть достоверной и актуальной, отражать
ситуацию на текущий момент времени;
информация должна быть достаточно полной и отвечать пожеланиям потенциальных потребителей информации и инвесторов.
Основные направления государственной политики в области
информации следующие:
обеспечение условий для развития и зашиты всех форм собственности на информационные ресурсы;
создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов;
обеспечение национальной безопасности в сфере информатизации, а также обеспечение реализации прав граждан и организаций на получение ими информации;
содействие формированию рынка информационных ресурсов, услуг, информационных систем, технологий, средств их обеспечения;
формирование единого информационного пространства.
214
Единое информационное пространство предполагает единую систему справочников, классификаторов, кодификаторов, наличие
соглашений по протоколам информационного обмена, форматам
и структуре информационных сообщений, соглашений по структурам и форматам распределенных баз данных.
Необходимое условие создания единого информационного пространства—требование пространственной и временной привязки
информации. Практическое обеспечение пространственной привязки любой информации об объектах недвижимости возможно
только на основе системы государственного земельного кадастра.
Единое информационное пространство должно быть организованно на системе земельно-кадастровых объектов, ориентировано
на запросы структур исполнительной и представительной властей,
а также запросы заинтересованных юридических и физических
лиц. Это очень важное требование, так как многие классификаторы информации ориентированы на отраслевые требования и не
позволяют организовать обслуживание информационных запросов местных органов власти.
Единое информационное пространство обеспечивают за счет:
выработки единого методического подхода к организации административно-территориального деления территории, формирования кадастровых кварталов, присвоения кадастровых номеров и
других адресов объектов недвижимости;
пространственной привязки информации к цифровой топографической основе земельного кадастра — ЦТО ЗК (рис. 7.2);
согласования всеми организациями структур, форматов и семантического содержания словарей, классификаторов, справочников;
технологии информационного взаимодействия, включая актуализацию, обмен базами данных, словарями, классификаторами;
программно-технологических средств телекоммуникационного
взаимодействия всех держателей информации в интегрированной
информационной среде;
программных средств конвертирования (отображения) справочников и словарей баз данных.
Создание единого информационного пространства — необходимая предпосьыка для процесса объединения тематических баз
данных различных ведомств в ГИС региона и страны в целом.
7.2. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГЗК
Исходя из объективной необходимости и содержания государственного земельного кадастра, можно представить его основное
окружение (органы и организации, с которыми осуществляют основное взаимодействие) и основные потоки входящей и исходящей информации в виде схемы, показанной на рисунке 7.3.
216
Рис. 7.3. Окружение и информационные связи ГЗК (по С. И. Саю):
J — данные о зарегистрированных вешных правах на недвижимое имущество: 2 — данные о кадастровых номерах и характеристиках объектов, включая характеристики правового режима
(общественные и частные ограничения): 3 — реестры объектов налогообложения, ставок налога и налогоплательщиков; 4 — статистические сведения об объектах недвижимого имущества;
5 —данные мониторинга, статистики, обобщенные данные о правовом режиме земель и данные по иным запросам; 6 — нормативно-правовые акты о регулировании земельных отношений, данные о реализуемых землеустроительных проектах; 7— данные о качественных характеристиках земли сельскохозяйственного назначения и данные мониторинга земель; 8 — результаты изысканий по качественной опенке земель; 9—данные о правовом режиме и границах земель; 10 — данные градостроительного зонирования (утвержденные органами власти);
// — данные о кадастровых номерах объектов недвижимости; 12 — запросы на государственный учет объектов недвижимости; Л? —данные о границах категорий и видов земель; 14 — выписки из ГЗК о характеристиках и правовом режиме земель; 75— индивидуальные опенки
объектов недвижимого имущества и оценочные зоны; 16— исходные данные для проведения
индивидуальной и групповой опенки; 17— сведения об объемах недвижимости для оформления сделок; IS — исходные данные на проведение землеустроительных работ; 19— результаты
землеустроительных работ (включая результаты реализации землеустроительных проектов);
20— исходные данные для проведения контроля за состоянием земель и сведения о держателях вещных прав
Для обеспечения выполнения этих условий необходимо при
формировании и ведении ГЗК учитывать информацию из других
информационных систем, реестров и кадастров (рис. 7.4). Например, с ГЗК тесно связаны системы государственной регистрации
прав на земельные участки и сделок с ними и градостроительного
кадастра.
При государственной регистрации прав на земельные участки и
сделок с ними ведется единый государственный реестр прав
217
(ЕГРП), который предназначен для ведения унифицированной
системы записей о правах на недвижимое имущество, о сделках с
ним, а также об ограничениях (обременениях) этих прав. Этот реестр ведут учреждения юстиции по регистрации прав по месту
нахождения недвижимого имущества.
ЕГРП состоит из разделов, содержащих записи о каждом
объекте недвижимого имущества. Каждый раздел реестра содержит описание объекта, записи о праве собственности и иных вещных правах на этот объект и необходимый набор параметров, позволяющих однозначно идентифицировать этот объект и хранить
информацию о правообладателях, ограничениях и сделках с этим
объектом. Разделы ЕГРП располагают в соответствии с принципом единого объекта недвижимого имущества. Каждый раздел
ЕГРП состоит из трех подразделов: описание объекта недвижимого имущества, записи о правах собственности и иных вещных правах, записи об ограничениях (обременениях) прав собственности.
Градостроительный кадастр имеет иерархическую структуру, со
следующими уровнями:
федеральный градостроительный кадастр;
градостроительный кадастр субъектов РФ;
градостроительный кадастр муниципальных образований.
Градостроительный кадастр каждого уровня содержит сведения
об объектах градостроительной деятельности: территории в целом,
частях территории, зонах, объектах инженерной, транспортной и
социальной инфраструктур, других объектах недвижимости и их
комплексах, включая объекты градостроительной деятельности
особого регулирования. Кроме того, градостроительный кадастр
субъекта РФ содержит сведения об объектах и регионального значения, а градостроительный кадастр муниципального образования — сведения об объектах федерального значения и объектах
субъекта РФ, расположенных в границах соответствующей территории.
Градостроительный кадастр каждого уровня должен включать:
данные утвержденной градостроительной документации;
топографо-геодезические и картографические материалы;
сведения отраслевых кадастров и информационных систем и
сведения, полученные в результате проведения отраслевых мониторингов, характеризующие использование территории, ее кадастровое, экологическое, инженерно-геологическое, сейсмическое,
гидрологическое и иное районирование;
материалы о градостроительной ценности территории, о результатах мониторинга объектов градостроительной деятельности;
обобщенные данные градостроительных кадастров иного уровня;
данные >твержденных схем и проектов развития инфраструктуры, охраны памятников истории, культуры и природы, благоустройства и защиты территории, программ и инвестиционных проектов;
219
нормативные правовые акты, нормативы и правила в области
градостроительства, а также сведения о проектной документации,
разрешениях на строительство, актах контрольных проверок и
приемки в эксплуатацию объектов соответствующего значения.
Градостроительный кадастр муниципального образования,
кроме указанных ранее, включает материалы опорных планов, регистрационных планов расположения сооружений и коммуникаций связи и инженерного оборудования, регистра строящихся жилых домов, исполнительных съемок завершенных строительством
объектов, инвентаризации и оценки объектов недвижимости; сведения о проектной документации, разрешениях на строительства,
актах контрольных проверок и приемки в эксплуатацию объектов
федерального значения и значения субъектов РФ на соответствующей территории.
Регистрация, учет, обновление и хранение информационных
ресурсов градостроительного кадастра осуществляют по следующим направлениям (массивам документов):
состояние территории и ее градостроительная ценность;
градостроительное планирование развития территории и поселений и их застройки;
зонирование территории, ограничения, градостроительные
регламенты и иные требования по использованию территории
зон;
регулирование правоотношений участников градостроительной деятельности. При этом без регистрации обновляют и хранят
нормативные правовые акты в области градостроительства, градостроительные нормативы и правила, иные нормативы, обязательные при осуществлении градостроительной деятельности.
В градостроительный кадастр можно включать классификаторы, перечни кодов, справочники, адрес и реквизиты других информационных систем (фондов, архивов, реестров, бланков данных), которые содержат сведения по вопросам градостроительства, нормативную, проектную и эксплуатационную документацию о системе ведения градостроительного кадастра, иные
справочные сведения.
Создание интегрированной (комплексной) территориальной
информационной системы, включая формирование и взаимосогласованное ведение различных ведомственных кадастров (земельного, градостроительного и др.), реестров, регистров, обеспечивающих органы государственной власти и муниципального управления достоверной и комплексной информацией об объектах среды
жизнедеятельности человеческого сообщества, — одна из важных
задач в области государственного и муниципального управления
территориями.
Формирование единого информационного пространства можно обеспечить на основе цифровой топографической основы земельного кадастра (ЦТО ЗК).
220
Организационные мероприятия по формированию информационного обеспечения ГЗК включают:
создание информационной основы для связи тематических баз
данных в единую сеть телекоммуникаций;
разработку стандартов записи и хранения информации и обработку конфиденциальной информации внутри управленческих
структур;
порядок информационного взаимодействия управленческих
структур, при котором они будут заинтересованы во взаимном информационном обмене.
Информационное обеспечение системы ГЗК, кроме совокупности системно-ориентированных данных, также включает базовые описания, словари, справочники, классификаторы, информационные модели технологии.
В большинстве ГЗК различных регионов страны поступающие
и выходные данные можно классифицировать по источникам поступлений (потребители, сторонние и вышестоящие организации
и др.), по периодичности (периодичная, эпизодичная, по запросам), по правому статусу (законы, указы, постановления и т. д.),
по доступности (общедоступная, ограниченного доступа, режимная, конфиденциальная и т. д.). Могут быть также и другие классификации данных.
Кроме того, в информационное обеспечение входят:
справочники (списки, перечни), содержащие возможные (допустимые) значения характеристик какого-либо понятия, и соответствующие им коды;
классификаторы, содержащие систематизированные своды
наименований и кодов классификационных группировок и (или)
объектов классификации. В некоторых случаях их можно дополнять локальными классификаторами и группировками.
Классификаторы земель отражают позицию определенной
группы специалистов. Архитекторы-градостроители рассматривают город как сложную динамично развивающуюся структуру. Земельный кадастр отражает фактически сложившуюся систему землепользования. Органы управления рассматривают территорию
как объекты управления, включая и социальные проблемы. Невозможно создать универсальный для всех заинтересованных ведомств классификатор земель территорий. Поэтому необходимо
разрабатывать серию классификаторов земель по различным аспектам.
По признаку полноты используемые справочники и классификаторы можно разделить на редактируемые (дополняемые) и нередактируемые (не дополняемые). Содержание редактируемых
классификаторов может быть изменено пользователем в процессе
работы при соблюдении установленных правил внесения корректив. Содержание не редактируемых классификаторов фиксируют
на определенный промежуток времени, а изменения вносят по
221
методами, система классификации — совокупность методов и
правил классификации и ее результатов.
Иерархический метод классификации— последовательное разделение множества объектов на подчиненные классификационные группировки.
Фасетный метод классификации — параллельное разделение
множества объектов на независимые классификационные группировки.
Ступень классификации — этап классификации при иерархическом методе, в результате которого получают совокупность
классификационных группировок.
Глубина классификации — число ступеней классификации.
Код — знак или совокупность знаков для обозначения классификационной группировки или объекта классификации.
Классификатор — систематизированный свод наименований и
кодов классификационных группировок и (или) объектов классификации.
Кодирование — образование и присвоение кода классификационной группировке и (или) объекту классификации.
Объект классификации — совокупность предметов, понятий,
свойств или других элементов некоторого свойства, для которых
разрабатывают систему классификации.
Отраслевой (ведомственный) классификатор — классификатор,
введенный в установленном порядке для применения в отрасли
министерства (ведомства).
Признак классификации — свойство или характеристика объекта, по которому проводят классификацию.
Признак объекта — одно из свойств объекта, которое может
быть использовано для опознания (идентификации) данного
объекта.
Фасет — автономный выдел необходимой информации об
объекте, неподдающемся классификации по признакам, предусмотренным основной системой.
На основании этих положений система классификации земельно-кадастровой информации должна отвечать следующим требованиям;
вся совокупность сведений должна делиться на отдельные
классификационные группировки по одному признаку или определенному сочетанию признаков классификации;
все объекты (явления) должны распределяться по классификационным группировкам на основе общего признака, присущего
однотипным объектам и отличающего их от других объектов;
классификационные группировки должны быть независимы
друг от друга;
объекты и признаки должны однозначно определяться по своей принадлежности соответствующим классификационным группировкам;
224
система классификации должна быть универсальной и обеспечивать выполнение поставленных задач;
система должна быть гибкой: включение новых классификационных группировок и объектов или исключение существующих
должно проводиться без нарушения структуры системы;
в качестве характеризующих признаков должны выделяться
свойства, определяющие качество групп объектов или конкретного объекта.
Классификацию признаков, характеризующих объекты ГЗК,
выполняют по иерархическому методу в сочетании с фасетным.
В качестве фасетов (аспектов, «лепестков веера») целесообразно использовать основные разделы земельного кадастра.
Данная классификационная структура информации в ГЗК является вариантом системного подхода, получившем название «веерно-иерархического». «Веерная иерархия» — принцип построения системы, позволяющий при необходимости дополнять ее
нужной информацией.
При фасетном (параллельном) принципе классифицирования
множество данных делят на независимые группировки по различным аспектам. Для фасета отбирают наиболее существенные признаки, соответствующие анализируемому аспекту. Число фасетов
можно увеличивать, не затрагивая при этом имеющиеся фасеты.
Классифицирование внутри фасетов осуществляют преимущественно по иерархическому принципу.
При иерархическом последовательном принципе классифицирования между классификационными группировками устанавливается отношение подчинения, основанное на следующих логических законах деления:
на одном уровне классифицирования следует применять
только один принцип деления. Так, простейшим делением является нумерация или перечисление классификационных группировок. Распространено также деление путем ранжирования
признака;
число уровней классификации (глубина классификации) равно
числу признаков, выбранных для классифицирования в качестве
основания деления;
на уровне классифицирования любой элемент делимого множества может присутствовать только в одной классификационной
группировке;
сумма элементов деления (вместе взятых) должна равняться делимому множеству — объекту классифицирования.
Сочетание фасетного и иерархического принципов классифицирования информации позволяет ГЗК сформировать как полную, разноаспектную информационную систему о земельном
фонде страны и объектах недвижимости, которая вписывается в
общую систему хозяйственного комплекса страны, создаваемую
По фасетно-иерархическому принципу.
225
Изложенные принципы классификационных построений можно представить следующим образом.
Земельный фонд РФ, как объект исследования, имеет бесконечное множество свойств и принципов. В соответствии с разделами ГЗК это множество можно разделить на независимые классификационные фасеты: т\ — регистрация и учет землевладений,
землепользовании; т2 — учет количества земель по категориям,
угодьям (хозяйственное использование земель); тЪ —учет качества (природных свойств земель); т4 — оценка земель и т. д.
Совмещение сетки (карты) одного аспекта с сетками (картами)
других аспектов является основой системного анализа по принципу «сетевой иерархии» в произвольном режиме. Например, аспект
т\ (границы землевладений, землепользовании в границах
субъекта РФ) может быть дополнен аспектом ml, раскрывающим
хозяйственное использование земель, аспектом /иЗ, характеризующим природные свойства земель, аспектом т4, характеризующим
народно-хозяйственную ценность земель и т. д.
В соответствии с разработками специалистов Федерального кадастрового центра «Земля» (ФКЦ «Земля») кодирование земельнокадастровой информации в иерархической системе классификации
выполнено с использованием серийно-порядкового метода. Длина
кода в глубину и ширину зависит от степени взаимосвязанности
объектов и признаков классификации, а кодовое обозначение представляет собой последовательность обозначенных разрядов.
При фасетном методе классификации параллельно используют
метод кодирования, когда при образовании кода объекта используют код классификационных группировок.
Всю информацию об объектах на высшей ступени иерархии делят на классы. Например, структура классификатора недвижимого
имущества (КНИ) включает два раздела: основную схему классификатора и фасеты. Основная схема классификатора состоит из
семи информационных массивов, имеющих буквенные обозначения и соответствующие основным частям государственного земельного кадастра:
А — недвижимое имущество, виды и подвиды;
Б — месторасположение (адрес) недвижимого имущества;
В — назначение и виды использования недвижимого имущества (учет количества недвижимого имущества);
Г — качество недвижимого имущества (учет качества недвижимого имущества);
Д — экономические характеристики недвижимого имущества
(оценка недвижимого имущества);
Е — правовые характеристики недвижимого имущества;
Ж — субъекты прав на недвижимое имущество;
3 — документы.
Каждый из обозначенных информационных массивов классификатора построен по иерархическому принципу и является мно-
226
гоуровневым — от верхнего уровня иерархии, представленного
группировкой самых общих параметров недвижимого имущества,
до детализации в описании недвижимого имущества по мере снижения уровней в системе.
Номера уровней и коды, присвоенные каждому параметру недвижимого имущества в процессе классификации, находятся в
графе 1 КНИ. Каждому уровню присваивают наименование признака (таксона), по которому сгруппированы параметры недвижимого имущества на этом уровне (графа 2 КНИ) (рис. 7.5).
В соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации «О развитии единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации» от 1
ноября 1999 г. система классификаторов для целей ведения Государственного земельного кадастра, разработанная ФКЦ «Земля»,
предусматривает ее дальнейшее вхождение в состав единой системы классификации и кодирования (ЕСКК) технико-экономической информации Российской Федерации.
При разработке системы классификаторов ГЗК учитывали рекомендации Статистической комиссии ООН, Методические рекомендации Госкомстата России, ВНИИКИ Госстандарта России, а
также Положение о проведении работ по развитию единой системы классификации и кодирования технико-экономической информации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации (рис. 7.6).
227
Кроме того, для формирования и развития системы ГЗК, как информационной системы, на федеральном уровне также используют
нормативные документы, определяющие порядок проектирования и
создание систем и информационных технологий в различных сферах
информационной деятельности, банков данных различной тематической направленности (серия 34 Госстандарта РФ «ИТ.АС.КС. и
РД.» — информационные технологии), регламентирующие технические вопросы общего назначения применительно к информационной деятельности {серии Госстандарта РФ 2 — «ЕСКД» — Единая
система кадастровой документации; 3 — «ЕСТД» — Единая система
технической документации; 6 — «УСД» — Унифицированная система документации; 8 — «ГСОЕИ» — Государственная система обеспечения единства измерений; 19 —«ЕСПД» —Единая система программной документации и др.).
Классификаторы включают в себя унифицированную систему
показателей государственного земельного кадастра, являющуюся
основой информационной системы ГЗК, и содержит (по разработкам специалистов ФКЦ «Земля»): «Классификатор недвижимого имущества», «Классификатор территориальных зон», «Классификатор кадастрового номера земельного участка», «Классификатор формирования земельных участков».
Каждый классификатор, предназначенный для ведения ГЗК,
представляет собой систематизированный свод классификационных группировок соответствующих объектов классификации и является составной частью общей системы классификации и кодирования кадастровой информации. Система классификаторов
предназначена для использования в качестве единого языка общения при ведении государственного земельного кадастра, единого
228
государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, иных ведомственных реестров и регистров, имеющих
отношение к недвижимому имуществу (налоговый, нотариальный
и т. д.).
Основной потребитель системы классификаторов ГЗК — Федеральная служба земельного кадастра РФ, ее территориальные
органы, предприятия и учреждения, обеспечивающие ведение
ГЗК, а также министерства, ведомства, предприятия и учреждения, использующие в своей деятельности данные ГЗК.
Классификаторы ГЗК содействуют:
организации вертикальных связей между Федеральной службой земельного кадастра и ее территориальными органами, обеспечивающими единство системы сведений ГЗК, их формирование, актуализацию и порядок поступления с нижних на верхние
уровни системы;
организации вертикальных и горизонтальных связей между держателями банка кадастровых данных (комземами всех уровней) и
пользователями (потребителями) кадастровой информации;
реализации функций государственного учета и оценки земель
при проведении работ по ведению ГЗК;
организации обмена информации между банком кадастровых
данных и смежными информационными системами с целью пополнения и обновления данных ГЗК из других источников, а также с целью предоставления в смежные системы кадастровой информации, необходимой для их функционирования;
предоставлению информации о земельных ресурсах на внутреннем и зарубежном рынке с использованием общероссийских и
международных классификаторов;
созданию автоматизированной информационной системы ГЗК
для обеспечения функционирования рынка земли с выходом на
международные электронные системы передачи данных;
использованию кодов кадастра недвижимого имущества при
работе с другими банками данных (как отечественными, так и
международными) по налогообложению, регистрации, учету федерального имущества, государственной статистике и т.д.
К информационным активам можно отнести данные, информацию и знания. Данные являются основными организационными
первичными блоками, представленными битами магнитного или
электрического кода в компьютере или средстве, хранящем информацию. Последняя находится в этой иерархии на более высоком уровне и появляется в результате обработки данных. Знания
появляются, когда различные фрагменты информации сведены
воедино в определенном полезном и необходимом порядке.
Общая стоимость информационных активов увеличивается по
мере роста числа пользователей, прироста и совершенствования
знаний. Более интенсивное использование и реклама формируют
более широкий рынок потребителей, желающих получить регу229
лярный и свободный доступ к собственному экземпляру информационных активов.
Стоимость информационных активов часто зависит от их конкретных свойств и вида использования. Знания, воплощенные в
производственные линии и управленческие системы, можно оценить, исходя из экономии на затратах по сравнению с затратами
производства при отсутствии информационных активов.
Изучают и обрабатывают информацию следующими методами:
синтаксическим —исследование формальных правил преобразования информации с применением методов структурного и статистического анализа (например, для предоставления сведений в
вышестоящие органы, передаче информации по каналам связи);
семантическим — использование языков программирования
для формирования больших массивов цифровой информации;
графическим — использование языков программирования для
формирования информации непосредственно с планово-картографических материалов;
прагматическим — оценка полезной информации для решения
управленческих задач. Количественной мерой полезности информации является степень изменения вероятности достижения поставленной цели под влиянием полученной информации.
К основным особенностям информационного рынка, в частности рынка земельно-кадастровой информации, можно отнести:
информация не является товаром массового спроса. Покупателями (потребителями) такой информации выступают в основном
государственные и административные органы, принимающие определенные решения, а также физические и юридические лица;
информация не является предметом длительного пользования
и быстро стареет;
возможен обмен информации на другую информацию или
предметы материального производства;
концентрация основных затрат на производство информационного продукта в первом варианте обеспечивается за счет высокой
доли интеллектуального труда и сбора исходных данных, поэтому
копии массивов информации значительно дешевле;
информация неделима;
информация в отличие от других товаров имеет специфические
неценовые условия (новизна, достоверность, полнота, своевременность, конфиденциальность, приемлемая форма подачи); стоимость информации зависит от местонахождения владельца и покупателя информации, периода времени и экспертной оценки покупателя самой информации с учетом ее полноты, объективности,
достоверности и надежности;
независимость рынка информации от ценовой и фискальной
политики страны и региона.
Затраты на получение информации можно разделить на три
группы:
230
на создание собственно информации (информация в чистом
виде);
сопутствующие на производную (попутную) информацию, получаемую другими организациями и ведомствами;
неявные, осуществляемые физическими и юридическими лицами для решения второстепенных проблем.
В свою очередь в группу затрат на создание информации входят:
издержки на функционирование системы и защиту интеллектуальной собственности, включающие в себя в основном затраты на
сбор информации, ее обработку, хранение и выдачу, а также на
финансирование занятого в этой сфере персонала учреждений;
издержки на поддержание научно-технического уровня системы, расходуемые, в основном, на разработку программно-технологического комплекса и возмещение затрат труда работников, занятых в научно-исследовательских и опытно-конструкторских работах;
издержки на процесс инновации — возмещение амортизационных отчислений от основных средств производства.
Информацию о количестве и качестве земель, о расположенных на них объектах недвижимости хранят в автоматизированных
банках и базах земельно-кадастровых данных. Такие базы земельно-кадастровых данных рассчитаны на комплексное использование содержащейся в них информации, охватывают значительные
территории и должны иметь несколько административных уровней: землевладение, землепользование, административный район
(город), субъект Российской Федерации и Российская Федерация
в целом. Между уровнями происходит обмен информацией в прямом и обратном направлениях. Применительно к региональному
уровню это означает, что пользователь системы может запросить
земельную информацию по районам, а через районы получить информацию о конкретном землевладении, землепользовании. В то
же время район может получить необходимую ему информацию с
регионального уровня и т. п.
7.4. БАНКИ И БАЗЫ ЗЕМЕЛЬНО-КАДАСТРОВЫХ ДАННЫХ
Банк данных — это совокупность баз данных, а также программные, языковые и другие средства, предназначенные для централизованного накопления данных и их использования с помощью
ЭВМ.
База данных— это упорядоченная совокупность данных, предназначенных для хранения, накопления и обработки с помощью
ЭВМ. Для создания и ведения базы данных (обновления, обеспечения доступа к информации по запросам и выдаче ее пользователю) используют набор языковых и программных средств СУБД.
231
Цель создания банка (базы) земель но-кадастровых данных отдельного территориального уровня — информационное обеспечение стратегического планирования и управления регионом (городом), формирования финансовой и инвестиционной политики,
рационального использования земель, осуществления землеустройства, контроля за использованием и охраной земель, мониторинга земель.
Информационные базы и банки земельно-кадастровых данных
должны:
удовлетворять потребности пользователя кадастровых данных
различных структур по управлению и использованию земельного
фонда территорий, планированию развития хозяйственного механизма региона;
учитывать требования основных потребителей, но для выполнения требований отдельного потребителя БД может быть не оптимальным;
содержать минимум первичных и производных земельно-кадастровых данных, необходимых и достаточных для решения конкретных производственно-экономических задач;
соответствовать изменяющимся потребностям управления земельными ресурсами.
Банки и базы земельно-кадастровых данных как информационные системы должны обеспечивать: иерархическую структуру
федерального, регионального и локального уровней ведения земельного кадастра; обеспечение информационных потребностей
различных пользователей, работающих с кадастровыми данными;
открытость для ввода, хранения, обработки и выдачи информации
и прочих данных; корректность, достоверность, целостность и непротиворечивость хранимой и выдаваемой информации; долговременность хранения информации и оперативность ее использования; возможность санкционированного доступа к данным; выдачу информации в форме, определяемой пользователем; необходимую производительность обработки запросов, параллельность
доступа многих пользователей к базам и банкам данных, простоту
и удобство работы с ними; возможность адаптации информационной системы к изменениям задач управления земельными ресурсами территорий; комплексность и системность; обеспечение решения задач, стоящих перед управленческими структурами страны и региона на данный момент и на перспективу; возможность
поэтапного создания системы справочного обслуживания имущественно-земельного комплекса; поэтапность и преемственность в
проведении информационного обмена; формирование процессов
хранения, обработки и накопления информации в разных местах
и в разные периоды времени; совместимость общесистемных банков данных по техническим параметрам и базовым задачам; возможность предоставления пользователю автоматизированного доступа к информации в пределах установленной для него компе-
232
тенции и правил доступа; одноразовый ввод информации и многократное, многоцелевое ее использование; требуемую защиту и
конфиденциальность информации.
Для реализации последнего требования необходимо выявить
возможные каналы утечки информации за счет несанкционированного доступа и уязвимости системы ГЗК, в том числе и от действия побочных электромагнитных излучений и наводок.
Одно из главных условий создания системы ГЗК — необходимость создания и ведения централизованного банка кадастровых
данных для субъектов Федерации и федерального банка данных,
которые выполняют следующие функции: учет, систематизацию,
хранение, размножение и выдачу информации потребителям; информационное обеспечение регулирования развития земельных
отношений на конкретных территориях, в том числе гарантий сохранения системы стоимостных оценок земли и формирование ее
оборота. Необходимость создания централизованного банка кадастровых данных периферийных станций административных районов меняет не только его структуру, но и существенно сказывается
на взаимоотношениях и связях как между элементами самой системы, так и всей окружающей средой (экономической, экологической, природной, социальной и т. д.).
Общие положения функционирования системы земельного
кадастра основаны на общетеоретических и методических положениях системного анализа. Системная целостность земельного
кадастра вытекает из его функционально-информационного аспекта и заключается в том, что вся кадастровая информация о
природном, правовом, хозяйственном и экономическом положении всех объектов и субъектов земельно-имущественных отношений вне зависимости от их размещения создается с целью
полного удовлетворения требований управления конкретной
территории.
В информационном смысле все объекты можно рассматривать
как носители определенной кадастровой информации (пространственное, правовое и экономико-хозяйственное положения, размер, качественные и количественные характеристики и т. д.), однако совокупность кадастровой информации об объектах и элементах территории может иметь различную содержательную и видовую структуры, в зависимости от размера анализируемой
территории, содержания заказов государственных и коммерческих
структур, которые выдвигают, по крайней мере, два требования к
системе земельного кадастра: функциональность (готовность в течение определенного времени к выполнению заказов в заданные
сроки) и информативность (гарантирование полноты содержания
заказов).
Между кадастровыми системами муниципальных образований,
субъектов РФ и Федерации устанавливаются тесные взаимосвязи,
через которые изменения на более низшей ступени могут вызвать
233
ответные воздействия в системе более высокого ранга, изменение
характера их функционирования.
Изменение характера функционирования системы земельного
кадастра обуславливает переход от статистической модели обслуживания, т.е. от разового выполнения работ с отдельными земельно-кадастровыми данными, к динамической модели, при которой кадастровые работы осуществляют непрерывно по всей территории страны. При этом структура, функции и поведение системы качественно изменяются, что приводит к образованию
нового типа системы кадастрового обеспечения, в которой потребителей земельно-кадастровой информации обслуживают на основе динамичной модели, развивающейся во времени.
Динамичная модель обслуживания потребителей информации,
среди которых могут быть органы управления, коммерческие
структуры, биржи, банки и другие учреждения, значительно усложняет систему кадастрового обеспечения за счет увеличения
разнообразия и числа выходов.
Автоматизированная динамичная система государственного земельного кадастра должна обеспечивать сопряжение параметрической и картографической кадастровой информации, позволять
пересчитывать координаты из одной системы в другую, обеспечивать автоматизированный контроль вводимой информации с оперативным отображением на терминале, выводить информацию по
иерархическим уровням {от состава земельного фонда страны до
отдельного участка и обратно), а также по слоям и группам слоев;
позволять пользователю самостоятельно разрабатывать формы
отчетности, а также получать графические изображения с нанесением при необходимости надписей, топографических и других условных знаков.
Получаемая земельно-кадастровая информация должна отвечать следующим требованиям и условиям:
собирать ее должны по единой методике на всей территории
РФ;
она должна быть непрерывной, достоверной, наглядной и оперативной;
своевременной на момент выдачи пользователям;
совместимой на различных административных уровнях и функциональных частях ГЗК;
обеспечивать возможность использования выходной информации в комплексных программах для анализа, прогноза и проектирования;
преобразовывать в земельно-кадастровую информацию данные, полученные из разных источников (материалов обследования, ведомственных документов учета земель, материалов землеустройства и пр.);
она должна быть комплексной и независимой;
иметь минимальную избыточность;
234
обеспечивать свою сохранность и защиту от несанкционированного доступа;
включать параметрические (алфавитно-цифровые) и картографические данные.
Важнейшее положение ГЗ К —комплексность кадастровой информации, которая характеризуется единством информации в
рамках иерархической структуры земельного кадастра. Это означает, что критерии обоснования и выбора показателей земельного
кадастра зависят от выбора административно-территориального
уровня с учетом их связей с критериями других уровней от структуры управления территориями, от учета свойств земель, от классификации земельного фонда и т. д.
Так, критерии, характеризующие правовое положение, вытекают из действующего законодательства. Критерии, характеризующие количество земель, обосновывают содержанием понятия земли как природного тела, как территориального базиса и как объекта экономических отношений. С точки зрения земли как природного тела ее количественное состояние характеризуется в
соответствии с классификацией земельных угодий по их функциональному назначению (земли сельскохозяйственного назначения
делят на пашню, сенокосы и т.д., земли поселений —на жилую
зону, общего назначения и др.).
Критерии выбора показателей, характеризующих качественное
состояние земель, вытекают из функционального назначения той
или иной категории земель или состояния как природного тела и
как объекта экономических отношений. Так, критерии выбора
показателей качества земель лесного фонда связаны с породами
леса, критерии оценки поселений должны отражать уклон местности, сейсмичность, плотность и пористость природного грунта
и т. д.
Иерархические уровни, принципы формирования ГЗК и основные формы земельно-кадастровой документации позволяют
выделить четыре основные группы системы показателей: правовые (юридические), количественные, качественные и стоимостные (народнохозяйственная ценность).
Во всех администрати вно-территориал ьных иерархических
уровнях будут использованы эти группы, но набор их показателей
и степень их полноты могут быть различны в зависимости от целей и задач ведения земельного кадастра для конкретного региона.
Поэтому систему показателей земельного кадастра в рамках его
иерархической структуры формируют, исходя из функций, выполняемых земельным кадастром на том или ином уровне управления
территориями. При этом земельный кадастр на любых административно-территориальных уровнях обеспечивает выполнение всех
технологических, социальных, экономических и экологических
функций управления территориями, является одним из основных
механизмов управления системой землепользования. В связи с
235
этим и набор показателей, характеризующий правовое положение
земельных участков, их количественное и качественное состояние, стоимостные характеристики, должен быть достаточен для
решения поставленных задач.
К основным информационным блокам баз и банков земельнокадастровых данных можно отнести:
перечень нормативно-правовых документов по созданию или
ведению ГЗК различных уровней;
распределение земель по формам собственности;
материалы инвентаризации земель;
данные межевания земель;
планово-картографические материалы;
данные по регистрации прав на землю;
материалы регистрации сделок с землей;
данные кадастровой оценки земель;
сведения о земельных платежах;
результаты проверок госземинспекции;
закрытые земельно-кадастровые сведения;
данные по истории формирования земельных участков и
субъектах, прав на них и другие данные.
При формировании системы показателей базы земельно-кадастровых данных учитывают следующие факторы:
необходимость оперирования большими объемами кадастровой информации и возможности деления ее на уровни;
высокая плотность информационных потоков;
обеспечение тесной информационной взаимосвязи земельнокадастровой базы данных с другими информационными системами.
Перечисленные факторы с учетом значительного объема кадастровых данных, трудоемкости процессов их преобразования в системе, различные правовые, пространственные, социально-экономические условия развития территорий, разнообразие целей, задач, интересов и требований земельно-правовых субъектов обуславливают многовариантность информационного обеспечения
системы. Например, система информационного обеспечения
рынка недвижимости в городах может включать:
карту города масштаба 1 :2000... 1 : 10000;
административное деление, кварталы, названия улиц, экономическое и функциональное зонирование города;
базы данных лицензированных фирм-риэлторов;
проданных земельных участков;
предложенных к продаже земельных участков;
правовые и нормативные документы по экономике землепользования и рынка земельных участков;
результаты статистического анализа сделок по приобретению
прав на объекты недвижимости;
подсистему экономической оценки земельных участков и др.
236
Очень важен выбор принципа классификации показателей
базы земельно-кадастровых данных. В основу могут быть положены следующие классификационные признаки:
по административно-территориальному делению (Федерация,
субъекты РФ, административный район, муниципалитеты, конкретное землевладение и землепользование);
по объектам земельных отношений (федеральные земли, земли
субъектов РФ, муниципальные земли, земельные участки граждан
и юридических лиц, территориальные зоны);
по составным частям земельного кадастра (регистрация земельных участков, учет количества и качества земель, бонитировка
почв, экономическая оценка земель);
по категориям земельного фонда;
по угодьям и их качественному состоянию и др.
Так, семантические характеристики территориальных зон при
их представлении в ГЗК. делят на общие, присущие всем территориальным зонам, и специальные, зависящие от типа территориальной зоны.
Общими характеристиками зон являются:
учетный номер;
номер кадастрового дела, содержащего материалы об образовании и характеристиках зоны;
наименование (при наличии);
тип зонирования;
способ образования;
дата образования;
основание учета;
дата учета;
площадь;
текстовое описание границ;
основание аннулирования территориальной зоны;
лата аннулирования.
К специальным характеристикам территориальных зон относят:
для административно-территориальных единиц:
наименование органов представительной и исполнительной
власти, в ведении которых находится административно-территориальная единица;
реквизит органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на находящиеся в пределах административнотерриториальной единицы недвижимое имущество и сделок
с ним;
реквизиты органов, осуществляющих сбор налогов на недвижимость и арендной платы за использование недвижимости, находящейся в пределах административно-территориальной единицы;
реквизиты органов, осуществляющих государственный зе-
237
мельныи контроль на территории административно-территориальной единицы;
для зон особого режима использования:
содержание ограничений на использование земель в пределах зоны;
для зон категорий и состава земель:
назначение зоны;
наименование и реквизиты органов, в ведении которых находится зона;
допустимые виды деятельности на земельных участках в
пределах зоны;
для зон нарушенных земель:
вид нарушения земель;
степень вывода земель из оборота;
период времени, на который земли выводят из оборота;
для социально-экономических зон:
сведения для исчисления налогов на объекты недвижимости
в пределах зоны;
сведения для исчисления арендной платы в зависимости от
функционального использования объектов недвижимости в
пределах зоны;
нормативная цена земли в пределах зоны.
Графические характеристики территориальных зон в кадастровых планах (картах) представляют в бумажном или электронном
виде, и они включают:
замкнутый контур территориальной зоны в установленном
масштабе;
координаты поворотных точек границ территориальной зоны
(если границы территориальной зоны не совпадают с границами
кадастровой зоны).
Земельные участки — это обособленные в правовом отношении
части земной поверхности, имеющие внешние границы в виде
замкнутого контура, установленные линейные и площадные размеры и зафиксированное на земной поверхности и (или) на плане
(карте) положение.
При представлении в базах данных ГЗК земельные участки
должны иметь:
кадастровый номер;
номер кадастрового дела;
адрес (месторасположение);
площадь земельного участка;
категорию земель;
подкатегорию земель;
целевое (функциональное) назначение;
способ образования (первичное образование, слияние, разделение и др.);
правовой статус (правообладатель, вид и содержание прав, дата
государственной регистрации прав);
238
дату учета;
дату аннулирования (снятия с учета);
описание зон ограничений, выделяемых для земельного участка (зоны аренды, залога, функциональные зоны; сервитутные
зоны и др.), а каждая зона:
ссылку на графическую часть зоны (контур) либо на внешнюю зону;
площадь зоны ограничения;
содержание ограничения;
дату регистрации ограничения;
ссылку на документ-основание;
описание экспликаций объектов, имеющихся на земельном
участке, а каждая экспликация:
ссылку на графическую часть (контур);
кадастровый номер (при необходимости);
краткое описание экспликации;
тип и установленное обозначение экспликации;
наименование;
назначение;
адрес (при наличии);
площадь по контуру;
характеристики экспликации в зависимости от ее типа;
качественные характеристики земельного участка (по показателям);
наименование показателя;
значение показателя;
ссылку на графический контур (при его наличии);
площадь по контуру или процент от общей площади земельного участка;
дату определения;
основание определения;
межевые знаки земельного участка, а для каждого межевого знака:
координаты в местной системе координат;
способ закрепления;
описание межевого знака;
дату закрепления.
Графические характеристики земельного участка включают представление контура самого участка, а также всех выделяемых на участке
контуров (зон ограничений, контуров экспликаций, зон качественных
характеристик земель и др.). Контур как графический объект имеет
собственный набор смысловых характеристик информации:
тип контура (внешний, внутренний, экспликация и др.);
дополнение к кадастровому номеру (номер контура в пределах
земельного участка);
используемая система координат;
площадь контура;
239
способ определения площади;
точность определения площади и др.
Обработать количественные, качественные, ценовые и правовые данные о каждом контуре земельных угодий, их объектах недвижимости, производственных и административных единицах,
динамике огромных массивов под силу лишь современным компьютерным системам с набором автоматизированных рабочих
мест. Для успешного решения данной проблемы согласно постановлению Правительства РФ было намечено осуществить на территории РФ поэтапный переход на автоматизированный метод
получения, обработки, хранения и предоставления данных государственного земельного кадастра (АИС «Земля России»).
7.5. АВТОМАТИЗИРОВАННАЯ ИНФОРМАЦИОННАЯ
СИСТЕМА ГЗК
Автоматизированная система государственного земельного кадастра (кадастра недвижимости) — (АС ГЗК) — иерархическая система, состоящая из трех уровней: федерального, субъекта Федерации, района (города).
В структуре АС ГЗК выделяют:
основные подсистемы: формирования объектов недвижимости,
государственного учета объектов недвижимости, учета оценок недвижимого имущества, формирования и учета территориальных
зон, информационно-аналитическая;
вспомогательные подсистемы: управление межведомственным
взаимодействием, делопроизводство;
сервисная подсистема обслуживания ГЗК.
Схема архитектуры основных подсистем АС ГЗК показана на
рисунке 7.7.
Информационное взаимодействие между элементами основных и вспомогательных подсистем должно осуществляться (в зависимости от особенностей организации органов управления недвижимым имуществом) синхронно на основе общей базы данных
с согласованной структурой или асинхронно на основе обменных
форматов данных.
Подсистема формирования объектов недвижимости должна
обеспечивать:
подготовку исходных данных и составление технического задания на проведение землеустроительных работ, связанных с предоставлением или трансформацией земельных участков;
автоматизированную обработку полевых журналов кадастровой
съемки и оформление результатов землеустроительных работ в
виде файла соответствующего обменного формата;
автоматизированный контроль результатов землеустроительных работ по точности определения координат, расчета площадей,
экспликации зданий и сооружений, а также других контролируе-
240
мых параметров в соответствии с техническим заданием на кадастровую съемку;
обеспечение работ по техническому и экономическому описанию объекта;
выявление обременении и ограничений в использовании
объекта недвижимости на основании сведений ГЗК. и проведенных работ;
ведение базы данных межевых знаков;
учет кадастровых дел и документов, кадастровых дел с фиксацией в базе данных основных атрибутов субъектов права, основных характеристик (включая экономические) объектов права, а
также объема прав и (или) характеристик сделок по описываемым
объектам недвижимости;
ведение вспомогательного дежурного кадастрового плана территории;
обмен информацией с подсистемой государственного учета
объектов недвижимости, учета их оценок, управление межведомственным взаимодействием, ведение делопроизводства.
Подсистема государственного учета объектов недвижимости
предназначена:
для учета основных характеристик и присвоения кадастровых
номеров: земельным участкам, зданиям и сооружениям, частям
зданий и сооружений, автоматизированного формирования заголовков форм государственной регистрации прав (заголовков подземельной книги) в части описания объектов недвижимости;
автоматизированного формирования и распечатки форм государственного учета недвижимого имущества, нанесения учетных
объектов недвижимости на дежурный кадастровый план (карту);
ведение дежурного кадастрового плана (плана) с сопутствующими топографическими и иными географическими данными;
автоматизированного формирования и печати выкопировки
кадастрового плана земельных участков;
учета правового положения объектов недвижимости по результатам регистрации прав;
ведения истории объектов недвижимости;
обмена информацией с подсистемами формирования объектов
недвижимости, учета их оценок, управления межведомственным
взаимодействием, делопроизводства.
Подсистема учета оценок недвижимого имущества должна обеспечивать:
информационную поддержку процессов экономического зонирования территорий;
подготовку информации для фиксирования результатов экономического зонирования средствами подсистемы формирования и
учета территориальных зон;
информационную поддержку экспертизы оценок и учет оценок
объектов недвижимого имущества и фиксирование их результатов
для информационного обмена с налоговыми службами;
242
обмен информацией с подсистемами формирования объектов недвижимости, государственного учета объектов недвижимости; управления межведомственным взаимодействием, делопроизводства.
Подсистема формирования и учета территориальных зон выполняет следующие функции:
учет заявок на формирование территориальных зон различного
назначения и технологическое сопровождение процесса формирования и утверждения зон;
формирование основных характеристик (включая географические) территориальных зон различного назначения по заявкам органов власти;
учет территориальных зон, созданных на основании решений
органов власти;
распространение информации об учетных территориальных зонах между уровнями ГЗК.
Информационно-аналитическая подсистема должна осуществлять:
учет выданных справок и отчетов, заявителей на выдачу информации, а также представления информации ГЗК;
формирование отчетов и файлов обмена информацией с налоговыми службами;
информационно-справочное обеспечение руководителей и сотрудников органов ГЗК (включая аналитическую обработку по
произвольным критериям);
информационное обеспечение процессов принятия решений
органами власти на основе информации ГЗК;
информационное взаимодействие с органами и подразделениями Госкомимущества;
информационное взаимодействие с органами и подразделениями налоговой инспекции;
периодическое формирование статистических отчетов на основе информации ГЗК и их доставку в вышестоящие инстанции и
административные органы;
информационное взаимодействие нотариальными органами;
информационное обеспечение субъектов деловой активности
на основе информации ГЗК;
формирование и предоставление кадастровых карт.
Подсистема управления межведомственным взаимодействием
при формировании объектов недвижимости и регистрации прав
на них осуществляет:
учет и технологическое сопровождение выполнения заявок на
формирование объектов недвижимости, передачу кадастровых дел
на регистрацию прав (сделок) и обеспечение формирования экономических характеристик недвижимого имущества;
прием заявки на формирование (трансформацию) объекта недвижимости или операцию с ним (регистрация принятой заявки — определение возможности выполнения — согласование с за-
243
явителем вопросов реализации заявки — согласование стоимости
заявки и учет ее оплаты);
планирование выполнения заявки;
информационная поддержка процессов выполнения заявки,
учет собранных документов от взаимодействующих организаций;
формирование пакета документов, необходимых для реализации заявки;
учет и регистрация выданных заявителю итоговых документов
при завершении выполнения заявки.
Подсистема обслуживания ГЗКвыполняет:
поддержку ведения базисного плана территории как основы
кадастровой нумерации;
адресной системы (адресного классификатора);
формирование и ведение различной нормативно-справочной
информации (классификаторов и кодификаторов);
поддержание адекватности нормативно-справочной информации в подсистемах и уровнях ГЗК;
обеспечение защиты данных —логической целостности и непротиворечивости, защиты от несанкционированного доступа;
учет полномочий и активности персонала ГЗК по доступу к
данным;
ведение информационных архивов;
технологическое регулирование и сопровождение потоков информации между подсистемами АС ГЗК;
информационный обмен между уровнями иерархии ГЗК.
Автоматизированная система ГЗК должна быть построена в соответствии со следующими принципами:
адекватность иерархической структуры АС ГЗК структуре органов ГЗК;
масштабность автоматизированной системы по числу рабочих
мест и объему информации;
замкнутость и единство технологических процессов обработки
и анализа информации на всех уровнях иерархии системы;
открытость интерфейсов с внешними пользователями и источниками данных (возможность декомпозиции подсистем
АС ГЗК на различные варианты организационного построения органов формирования, учета и регистрации прав; согласованность спецификаций данных и комплексность обработки информации; модульность программного комплекса, обеспечивающая гибкость при комплектации конкретных объектов автоматизации АС ГЗК; возможность
настройки на конкретные условия применения).
Для освоения АИС ГЗК необходимо:
уточнение классификации угодий в связи с переходом на учет и
оценку по первичным участкам для целей земельного, лесного,
водного и других ведомственных кадастров;
установление для каждой категории земель по целевому назна-
244
чению системы общих и частных показателей, характеризующих
качественное состояние парцелл;
разработка методов и способов получения и обработки этих показателей для различных уровней ведения земельного кадастра;
программное обеспечение для хранения земельно-кадастровой
информации;
внедрение системы регистрации землевладений и землепользовании с одновременной фиксацией ограничений.
Кроме этого, необходим перевод всей земельно-кадастровой
информации на современные виды ее носителей практически без
ограничений по форме (графическая или текстовая), по объему
[речь может идти о характеристиках как поверхности земли, так и
о характеристиках в глубину (гидрогеология), а в некоторых случаях и в высоту от поверхности участка —аэродромы, высоковольтные линии передач и др.], т.е. формирование трехмерного
пространства кадастрового земельного участка.
Основное звено системы — первый муниципальный уровень,
на котором происходит обработка потоков данных, обобщение,
245
анализ, принятие решений, хранение, а также удовлетворение основных информационных запросов. Первоначальное и периодическое наполнение районной (городской) кадастровой базы данных выполняет земельная служба района (города) совместно с
организациями и учреждениями Росземкадастра и другими организациями и частными фирмами. База земельно-кадастровых данных хранится в районном (городском) комитете по земельным ресурсам и землеустройству, специалисты которого обеспечивают
ввод в базу данных текущих изменений, происходящих в составе
земель, их качественном состоянии и использовании в целях обновления базовых кадастровых данных.
Принципиальная схема движения потоков земельно-кадастровой информации показана на рисунке 7.8.
Контрольные вопросы и задания
1. Назовите основные понятия информации и информатизации. 2. Какие
уровни доступа к информации Вы знаете? 3. Расскажите о едином информационном пространстве. 4. Каковы информационное обеспечение и связи ГЗК? 5. Расскажите о классификационной системе земельно-кадастровой информации.
6. Каков веерно-иерархический принцип формирования земельно-кадастровой
информации? 7. Какова структура классификатора недвижимого имушества?
8. Расскажите о системе классификаторов ГЗК. 9. Какие базы и банки земельнокадастровых данных Вы знаете? 10. Перечислите требования, предъявляемые к земельно-кадастровой информации. 11. Каковы основные характеристики территориальных зон и земельных участков? 12. Назовите основные подсистемы автоматизированной системы ГЗК.
Глава 8
ЦЕЛИ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА
Объектом государственного земельного кадастра является единый земельный фонд Российской Федерации, а предметом — создание и функционирование государственной многоцелевой системы необходимой и достоверной информации о характеристиках
и состоянии земельного фонда.
Государственный земельный кадастр ведется для информационного обеспечения следующих процессов:
регулирования земельных отношений и процессов землепользования;
формирования государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
планирования инвестиционной и налоговой политики;
осуществления различных видов планирования и проектирования в области использования и охраны земель (землеустройство,
планировка и т.д.);
ведения государственного контроля за использованием и охраной земель;
оценки хозяйственной и иной деятельности субъектов земельных прав;
создания оперативного и устойчивого земельного оборота;
зашиты прав физических и юридических лиц на земельные
участки и разрешения земельных споров;
признания государством факта существования или прекращения существования объекта учета;
ведения учета стоимости земли в составе природных ресурсов;
расчета экономической оценки земель и установления обоснованной платы на землю;
проведения государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним;
мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель и др.
Основные задачи ведения государственного земельного кадастра: сбор, систематизация, хранение, обобщение, обновление и
предоставление пользователям информации о землях и размещенной на них недвижимости.
247
Данные государственного земельного кадастра позволяют решить такие проблемы, как:
передача земельных участков и иной недвижимости в собственность;
развитие ипотеки;
оценка антропогенного воздействия на окружающую среду;
совершение сделок с недвижимостью и формирование земельного оборота;
контроль за объективностью и достоверностью статистических
данных;
территориально-пространственное планирование;
формирование рынка ценных бумаг;
информирование населения;
определение месторасположения объекта недвижимости и др.
Исходя из целей и задач государственного земельного кадастра
можно выделить следующие принципы его ведения:
1. М н о г о ц е л е в о й
и
многоуровневый
хар а к т е р . Государственный земельный кадастр является многоцелевой, многоуровневой системой информации о земельных ресурсах страны и ее административно-территориальных образований и содержит необходимые сведения и документы о правовом
режиме земель, их распределении по субъектам земельных отношений, характеристиках объектов земельного кадастра, начиная с
кадастрового земельного участка и завершая земельным фондом
страны. Кадастр ведут на трех уровнях: муниципальные образования, субъекты РФ и Федерация.
На уровне муниципального образования в государственном земельном кадастре содержатся сведения обо всех объектах кадастрового учета, расположенных на территории муниципального образования, о территориальных зонах и ведется реестр земель, находящихся в собственности муниципального образования.
На уровне субъекта РФ в государственном земельном кадастре
содержатся сведения о границах входящих в его муниципальные
образования, о землях в границах муниципальных образований в
объеме, необходимом для реализации функций государственного
управления и контроля, о территориальных зонах, учитываемых
на уровне субъекта РФ, а также ведется реестр земель, находящихся в собственности субъекта РФ.
На федеральном уровне в государственном земельном кадастре
содержатся сведения о государственной границе Российской Федерации, границах субъектов Российской Федерации, сведения о
землях в границах субъектов РФ в количестве, необходимом для
реализации функций государственного управления и контроля, о
территориальных зонах, учитываемых на уровне Российской Федерации, а также ведется реестр земель, находящихся в собственности государства.
248
2. Е д и н с т в о системы з е м е л ь н о г о кадастра
подразумевает согласованность и единство методов и технологий
ведения земельного кадастра, формирования системы земельнокадастровой информации и документации как с точки зрения охвата земель всех категорий земельного фонда, так и с точки зрения
охвата всей территории РФ или ее субъектов. Этот принцип не исключает необходимости учета региональных особенностей при
формировании системы земельного кадастра.
3. С о в м е с т и м о с т ь
и
сопоставимость
земельно-кадастровой информации с информацией других видов
государственных ведомственных кадастров (градостроительного,
лесного, водного и других кадастров природных ресурсов, Единого государственного реестра прав и др.). Выполнение этого принципа обеспечивается сбором информации для различных видов
кадастров природных ресурсов по единой методике, единой степени полноты и детализации.
Это позволит в последующем свести все виды кадастровой информации в единую систему информационных реестров.
4.
Непрерывность
ведения
земельного
к а д а с т р а . В процессе реорганизации земельных отношений и
формирования многоукладных форм собственности, владения и
пользования землей, изменения количественных и качественных
характеристик земельного фонда страны и его отдельных категорий, увеличения антропогенной нагрузки на земельные ресурсы
происходят различные изменения в составе и распределении земельного фонда. Поэтому для обеспечения непрерывности ведения земельного кадастра необходимо систематическое или периодическое, сплошное или выборочное обновление информации.
5 . Д о с т о в е р н о с т ь и т о ч н о с т ь земельно-кадастровой информации. Достоверность кадастровых сведений определяется степенью их соответствия фактическому состоянию и использованию земельного фонда. Точность и детальность земельно-кадастровой информации отражают степень соответствия ее
величин истинному значению характеристик земельного фонда.
Точность измерений земельно-кадастровой информации для различных административно-территориальных уровней должна соответствовать конкретным целям и задачам. Кроме того, в земельном кадастре достоверно то, что признано государством. Какие бы
фактические изменения ни происходили с объектом, пока эти изменения не зарегистрированы в установленном порядке в государственном земельном кадастре, существующими их не признают.
Если раньше достоверность обеспечивалась способами получения, учета и хранения сведений о природном, экономическом и
правовом положении земель с той степенью точности и достоверности, которая необходима для решения задач, связанных с рациональным использованием земель, то теперь достоверность гаран-
249
тируется также методикой ведения ГЗК, т. е. порядком проверки,
учета и хранения необходимых сведений об объекте учета.
6. П о л н о т а с в е д е н и й земельного кадастра. Совокупность земельно-кадастровой информации для различных административно-территориальных уровней и форм собственности, владения и пользования землей должна быть достаточной, но без излишней детализации. Более полную и подробную информацию
необходимо собирать для конкретных землевладений и землепользовании, а также для земель местных администраций (сельских, городских, районных), а генерализированная (обобщенная) с
различной степенью детализации информация должна собираться
для более высоких административно-территориальных уровней —
субъектов Российской Федерации (областей, краев и республик в
составе РФ) и государства в целом. Таким образом, земельный кадастр на всех уровнях ведения должен содержать все необходимые
сведения с целесообразной степенью их детализации. Необходимость сведений кадастра определяется конкретными потребностями общества и отдельных его членов, а степень детализации показателей зависит от уровня ведения кадастра и условий применения земельно-кадастровой информации.
7 . В с е с т о р о н н о с т ь и в с е о х в а т н о с т ь земельно-кадастровой информации. Для создания достоверной системы
земельного кадастра информация должна отражать все направления в использовании земельного фонда (правовое, экономичес- j
кое, организационно-хозяйственное и др.). Для получения точных
и полных сведений о земельном фонде необходимо учитывать все
земли, независимо от их ведомственной или хозяйственной принадлежности, а также форм прав на нее. Любые пропуски или перекрытия искажают кадастровые данные.
8 . Ю р и д и ч е с к а я р а в н о з н а ч и м о с т ь кадастровой информации на электронных и бумажных носителях. При наличии расхождений приоритет имеют данные на бумажных носи- |
телях, если иное не оговорено федеральным законодательством.
9 . Б е с с р о ч н о с т ь д е й с т в и я земельно-кадастровых
документов. Единый государственный реестр земель, кадастровые
дела и карты являются документами вечного пользования. Их
уничтожение или изъятия из них каких-либо документов не допускается по закону. Документы, утратившие актуальность, хранят уполномоченные государственные органы (архивы).
10. Ф о р м и р о в а н и е
системы
ГЗК
снизу
в в е р х . Ввиду того что организационной основой системы ГЗК
являются земельные органы муниципальных образований (административные районы/города), то государственный земельный кадастр должен формироваться с учетом приоритетного значения
этого низшего организационного уровня. Это означает, что введение стандартов, унификация процедур и материально-техническое обеспечение должны быть в первую очередь направлены на
250
улучшение организации работы низовых уровней кадастровой
службы. Первоочередными мероприятиями для этого должны
стать разработки и введение в практику форм государственного
учета, а также правил ведения документации государственного земельного кадастра.
11. О д н о в р е м е н н о с т ь
создания
ГЗК
на
в с е х административно-территориальных уровнях (государство,
регион, муниципальное образование). Этот принцип вытекает из
мирового опыта формирования кадастров, который гласит, что
кадастр не имеет абсолютно никакой ценности до тех пор, пока он
не будет введен в определенном географическом регионе.
12. О б я з а т е л ь н о с т ь п р и м е н е н и я земельно-кадастровых данных. Сведения, регистрируемые в государственном
земельном кадастре, юридически предполагаются законными для
всех пользователей, включая судебные, налоговые и финансовые
органы. Эти сведения должны быть обязательными для применения при решении проблем в области земельных отношений и использования земельного фонда. Земельно-кадастровая информация после ее утверждения может быть оспорена только в судебном
порядке. Данные государственного земельного кадастра подлежат
обязательному применению при планировании использования и
охраны земель, в том числе при разработке генеральных и региональных схем развития и размещения производительных сил, охраны окружающей природной среды, разработке генеральных
планов, проектов планировки и застройки поселений, при предоставлении (в том числе и продаже) земель, их изъятии (выкупе),
проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности, определении платежей за землю (размеров налога, арендной
платы, нормативной, рыночной и залоговой цены), разрешении
земельных споров, осуществлении государственного контроля и
мониторинга за использованием и охраной земель.
13. Д о с т у п н о с т ь и о т к р ы т о с т ь земельно-кадастровых данных. Данные земельного кадастра должны быть максимально доступны для всех заинтересованных юридических и физических лиц (за исключением сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну). Они должны быть представлены в наглядной форме, включая использование современных
средств вычислительной техники и компьютерных технологий.
Данные земельного кадастра предоставляют с учетом участия соответствующих организаций и ведомств в создании баз и банков
данных земельного кадастра. Одновременно ряд сведений, представляющих государственную тайну или угрозу для собственников
информации, могут быть закрыты.
Орган, осуществляющий ведение ГЗК, обязан предоставлять
сведения ГЗК органам государственной власти, органам местного
самоуправления, физическим и юридическим лицам в соответствии с правилами и в форме, установленной федеральным зако251
нодательством. Этот принцип ведения ГЗК служит задаче информационного обеспечения гражданского оборота земли, информационного взаимодействия всех государственных систем по управлению недвижимостью, а также защите прав собственников земли.
Кроме того, соблюдение этого принципа должно обеспечивать
защиту сведений земельного кадастра от несанкционированного
доступа, уничтожения или искажения.
14. Э ф ф е к т и в н о с т ь з емельного кадастра. При организации и ведении земельного кадастра необходимо применять
методы, технологии, способы и приемы, обеспечивающие получение, систематизацию и поддержание земельно-кадастровых данных с учетом экономической, экологической, социальной и других видов эффективности системы ГЗК. При расчете эффективности земельного кадастра целесообразно учитывать как краткосрочный, так и долгосрочный эффект от использования
земельно-кадастровых данных.
15. Ц е н т р а л и з о в а н н о с т ь р у к о в о д с т в а с и с т е м о й государственного земельного кадастра. Необходимость
проведения кадастровых работ по единой методике в масштабе
РФ, обеспечения сопоставимости данных о состоянии и использовании земельного фонда страны, обеспечения государственного
контроля возможны при руководстве из единого центра, ныне
Федеральной службы земельного кадастра РФ. Одновременно
этот принцип предусматривает создание вертикальной иерархической структуры земельно-кадастровых органов.
Контрольные вопросы и задания
1. Перечислите основные цели применения земельно-кадастровой информации. 2. Каковы основные задачи ведения ГЗК? 3. Какие проблемы решают на основе данных ГЗК? 4. Расскажите о принципах ведения ГЗК.
Глава
9
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР
КАК ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ
РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
И УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ
Одна из стратегических целей развития страны — превращение
Российской Федерации в динамично развивающуюся державу.
Поэтому особенно важно создание инфраструктурных основ развития экономики с целью увеличения национального богатства и
повышения уровня жизни людей.
В мире существует 25 так называемых богатых стран, с обязательным наличием системы земельного кадастра, обеспечивающего надежные гарантии для обладателей прав на землю. При этом
под термином «земля» в зарубежных странах понимают «недвижимость», а находящиеся на ней здания и сооружения называют
«улучшениями», или иные объекты недвижимости.
Одной из причин отставания в экономическом развитии является
отсутствие у страны возможности мобилизовать имеющиеся у всех слоев населения денежные ресурсы и использовать возможности кредитно-денежной системы для создания нового богатства. Как показывает
опыт развитых стран, инструментом для мобилизации такой возможности служит система, состоящая из земельного кадастра и регистрации
прав на землю и находящихся на ней иных объектов недвижимости.
Система земельного кадастра, действуя совместно с системой
государственной регистрации прав на земельные участки и связанные с ними улучшения, обеспечивает:
правообладателей гарантиями прав на имущество;
систему налогообложения актуальными сведениями об объектах налогообложения;
рынок недвижимости открытой и достоверной информацией о
земельных участках и связанных с ними улучшениях;
систему органов государственного и муниципального управления информацией для формирования и проведения государственной политики в сфере земли и недвижимости, а также планирования и развития территорий.
Таким образом, земельный кадастр, благодаря своим функциям, является инфраструктурной основой привлечения финансовых средств в экономику, без которой невозможно развитие страны. Как показывает мировой опыт, отсутствие такой системы заметно осложняет процесс развития любой страны.
253
Происходящие коренные изменения в экономической жизни
России связаны с созданием современной рыночной экономики.
Формирование рыночных отношений требует принципиально новых подходов при формировании и осуществлении земельной политики. Особенно это актуально для крупных городов, обладающих большими материальными ресурсами и высоким интеллектуальным потенциалом, что позволяет быстро и эффективно мобилизовать рыночной потенциал земельных ресурсов, привлечь
крупномасштабные инвестиции в наиболее важные сферы жизнедеятельности города.
Таким образом, государственный земельный кадастр — один из
важнейших механизмов регулирования земельных отношений и
развития России и ее регионов на современном этапе, объективно
необходимое условие развития рыночной экономики.
Земельный кадастр — это государственная информационная инфраструктура и инструмент для решения основных целей земельных
отношений российского государства.
Можно сформулировать следующие основные цели формирования земельных отношений:
первичное распределение земельного фонда страны (территории) по уровням земельной собственности, категориям земель,
землевладельцам и землепользователям;
организация использования земельного фонда страны (территории) для обеспечения жизнедеятельности общества (продовольствие, чистая вода и воздух, древесина, полезные ископаемые,
пространство и другие);
постоянное поддержание движения земельного фонда страны
между уровнями земельной собственности (государственная, муниципальная и частная), категориями земель, субъектами земельных отношений;
установление прав субъектов земельных отношений и их ограничений в использовании земельного фонда страны с учетом интересов общества в целом и каждого ето члена в отдельности;
обеспечение развития земельного оборота и рынка, системы
земельных платежей;
проведение государственного контроля за использованием и
охраной земельного фонда страны.
Государственный земельный кадастр в решении указанных целей формирования земельных отношений выполняет учетную,
правовую и фискальную роль в отношении главного национального
богатства страны — земли.
В развитии экономики любой страны земельные ресурсы имеют существенное значение. Земля — это пространственный базис
размещения производительных сил страны, средство производства и объект приложения финансовых средств за счет инвестиционных проектов, совершения сделок с землей и прочей недвижимостью, в том числе залоговых операций.
254
Для эффективного управления земельными ресурсами и развития земельного рынка необходимо располагать достоверной и надежной информацией о ценности земель (свойствах и стоимости
земельных участков и находящейся на них недвижимости). Несмотря на то что права на земельные участки, их стоимость и использование на практике взаимосвязаны, содержание этих понятий различно. И для эффективного управления земельными ресурсами необходимо иметь информацию, характеризующую каждый из этих аспектов, а именно:
данные о правах на землю и прочую недвижимость, обеспечивающие защиту этих прав;
сведения о стоимости земельной и прочей недвижимости, необходимые для эффективного и справедливого налогообложения
имущества и адекватного возмещения их стоимости в случае принудительного отчуждения земельных участков для обшественных
нужд;
данные об использовании земель, служащие основой для принятия решений, направленных на оптимизацию территориального развития регионов.
Информационное обеспечение системой ГЗК решений общегосударственных и региональных задач позволяет осуществлять
ряд важных действий в следующих областях (с учетом разработок
специалистов Москомзема):
в области правовых отношений — обеспечение государственной
регистрации прав на землю и сделок с ними, государственной и
судебной защиты прав физических и юридических лиц, муниципальных образований и субъектов РФ, формирование уверенности собственников, владельцев, пользователей, в том числе и арендаторов в своих правах на земельные участки и иную недвижимость, разграничение прав собственности на земельные участки
между федеральными органами и органами субъектов РФ, осуществление практической деятельности по разграничению государственной, муниципальной и частной собственности на землю;
в области экономики — обеспечение поступлений земельных
платежей в бюджет страны, регионов и муниципальных образований, расширение налогооблагаемой базы, проведение массовой
кадастровой (экономической) оценки земель, информационная
поддержка рыночного оборота земли, совершенствование механизма налогообложения земли и иной недвижимости путем установления зависимости земельных платежей от рыночной стоимости и доходности используемых земельных участков и объектов недвижимости, уменьшение числа субъектов земельных отношений,
пользующихся льготами; увеличение стоимости основных фондов
предприятий, защита их от инфляции.
Так, по расчетам В. А. Прорвича и других ученых, на 1 м2 площади застроенного земельного участка приватизированного предприятия в городах приходится примерно 0,3...1,0м2 помещений
255
стоимостью (в пересчете на затраты либо замещение с учетом износа) около 200...500 долл. США или 6... 15 тыс. р. Соответственно,
налог на имущество приватизированного предприятия (2 %) со2
ставляет в среднем 200 р. в пересчете на 1 м земельного участка, В
тоже время средний размер налога на земли промышленных предприятий составляет около I р/м 2 , т. е. в 200 раз меньше. Следовательно, земельный участок в сложившейся системе землепользования города стоит примерно в 100 раз меньше, чем построенные
на нем производственные здания и сооружения. Но понятие «недвижимость» начинается и замыкается на понятии «земельный
участок», как основы всего объекта недвижимости. Следует отметить, что в странах с рыночной экономикой стоимость земельного
участка редко составляет меньше 10 % стоимости расположенных
на нем зданий и сооружений.
Таким образом, в ходе проведения рыночных реформ стоимость земли оказалась сильно заниженной, а платежи за нее совершенно не адекватными ни условиям хозяйственной деятельности предприятий-землепользователей, ни условиям воспроизводства улучшений за счет средств городских бюджетов. И в результате приобретение земельного участка в собственность увеличивает
активы предприятия всего на 1...2 %. Если же учесть, что в состав
активов входят не только здания и сооружения, но и оборудование, товарные запасы, денежные суммы, причитающиеся субъекту
от клиентов, и др., то эта доля становится еще меньше.
На 1 га городской земли, занятой многоэтажными жилыми домами, создан человеком экономический продукт стоимостью
60...100млнр. Причем, по укрупненным градостроительным показателям, из этой стоимости на долю улучшений городских земель, т. е. всех видов городской инфраструктуры, приходится около 30...40 % этих затрат, или около 1 млн долл. США на 1 га.
Чем больше площадь города и его население, тем больше дифференциация в стоимости земельных участков на окраине и в центре. В плановой экономике административное распределение бесплатной земли привело к серьезным диспропорциям в развитии
городов, расточительному использованию ценнейшей городской
земли, тяжелым экологическим проблемам, в том числе за счет
предприятий и организаций, часто не нужных и даже вредных для
городов. При этом ранее распределенная земля практически не
перераспределялась, что приводило к стагнации в развитии города
и дальнейшему усугублению негативных тенденций. В частности,
из-за отсутствия перераспределения земли в Москве сложилась
непропорционально большая доля промышленных зон — около
25 %, а в радиусе 7...8 км от центра — 66 % ценнейшей земли с хорошо развитой инфраструктурой были заняты промышленными
предприятиями. Для сравнения, в Париже, Сеуле, Гонконге доля
промышленных зон составляет около 5 %.
256
На протяжении всей истории развития кадастров их главной
целью являлось организационное и информационное обеспечение
земельной таксации на основе постоянно актуализирующейся информации о текущей рыночной стоимости земельных участков.
При этом изменение цен на землю вызывает изменения в существующей структуре землепользования, а городские власти, формируя налоговую и инвестиционную политику, способны эффективно и целенаправленно влиять на этот процесс;
в области формирования рынков недвижимости, акций, облигаций
и иных ценных бумаг — создание необходимых условий для функционирования рынка недвижимости; управление недвижимым
имуществом, находящимся в государственной и муниципальной
собственности; включение земельных участков в уставной капитал
приватизируемых предприятий, совершенствование процедур закрепления прав на занимаемые строениями участки, обеспечение
ведения и обращения на фондовом рынке государственных и муниципальных земельных ценных бумаг (земельных векселей, облигаций, закладных обязательств и др.).
Переход от плановой экономики к рыночным связям с неизбежным вовлечением в рыночной оборот земельной недвижимости, как основы правовых и экономических отношений всех участников рыночной системы хозяйствования. В новых условиях необходимо формирование регулируемого, социально ориентированного земельного рынка, чтобы создать благоприятные условия
для притока инвестиций в приобретенные населением объекты. В
свою очередь, недостаточное развитие рыночных земельных отношений не позволяет субъектам земельных отношений в полной
мере вкладывать свой экономический потенциал в земельную собственность, что приводит к систематическому недополучению
значительных денежных средств (рис. 9.1).
Земельный рынок, хотя и развивающийся в России в последний период устойчивыми темпами при постоянном росте объема
продаж и средней стоимости земельных участков, пока не достиг
необходимого развития из-за отсутствия ряда институтов, таких,
как система кредитования и страхования, земельные банки, нотариат, ссуды и т. д., а также из-за отсутствия четкого законодательства в стране (и в регионах).
Кроме того, необходим постепенный переход от фискальных
принципов формирования системы земельных платежей к кредитно-финансовым, основанным на введении системы оформления
кредитных отношений с владельцами и пользователями (арендаторами) земельного имущества с помощью долговых обязательств
(векселей и облигаций). Использование инструмента земельных
Ценных бумаг в рыночных земельных отношениях позволит субъектам земельных отношений сформировать значительный финансовый капитал, обеспеченный землей, привлечь дополнительные
средства и инвестиционные резервы в бюджеты территорий.
257
Кроме того, введение в обращение земельных ценных бумаг
окажет мощное стимулирующее воздействие на формирование
инфраструктуры фондового рынка и на развитие всего финансового рынка страны и регионов. Муниципальные органы управления будут иметь возможность привлекать дополнительные средства для развития регионов, строительства и реконструкции зданий и сооружений, развития инвестиционных проектов и т. д. Например, наиболее эффективны в г. Москва следующие виды
земельных ценных бумаг:
муниципальный земельный вексель — долговое обязательство
арендатора земельным участком перед городом (муниципальным
земельным банком) по оплате стоимости аренды земельного участка в течении установленного срока;
муниципальные земельные облигации с натуральной формой
обеспечения и погашения в виде имущественных прав на земельные активы; эти облигации предназначены для оплаты стоимости
права аренды земельных участков, включенных в реестры конкурсных объектов;
в области развития банковского сектора и страхования — обеспечение развития ипотечного кредитования под залог земельных
участков, зданий, домов, квартир и иной недвижимости, страхование прав собственности (титулов) на недвижимость, саморегулирование механизмов взаимодействия банков, оценщиков, риэлтеров, страховщиков и иных участников рынка земли и иной недвижимости, а также ипотечного кредитования на основе предоставления юридически значимой информации из ГЗК;
в области инвестиционной политики — создание благоприятных
условий для привлечения прямых инвестиций, включая иностранный капитал, а также использование ипотечного кредитования
как одного из источников финансирования инвестиционных проектов;
в области жилищной политики и реформирования жилищно-коммунального хозяйства — обоснование дифференциации ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и месторасположения,
поддержка создания и функционирования товариществ собственников жилья (кондоминиумов), а также передача прав собственности на объекты ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность;
в области использования земель и управления земельными ресурсами — предоставление полной и достоверной информации для планирования и управления земельными ресурсами территории на
базе данных количественного и качественного учета земель, обеспечение межведомственного взаимодействия при формировании
объектов недвижимости, проведение государственного контроля
за состоянием и использованием земель, слежение (мониторинг)
за состоянием и использованием земель, а также изменениями,
происходящими на анализируемых территориях, обеспечение тер259
риториально-экономического планирования и функционального
зонирования регионов и городов, уточнение генеральных планов
их развития, создание механизма изъятия (выкупа) земель для государственных и муниципальных нужд;
в области информационных услуг — предоставление законодательным и исполнительным структурам, судам, банкам, любым
юридическим и физическим лицам достоверной земельно-кадастровой информации, признанными государством достоверными,
сведениями об объектах учета, информационное обеспечение геодезических, изыскательских и других работ, а также информационная поддержка других ведомственных реестров и кадастров,
обеспечение их картографическими данными о земельных участках и прочно связанными с ними объектами недвижимости;
в области обеспечения устойчивости землепользования — обеспечение устойчивости прав субъектов земельных отношений на данный участок, его хозяйственного использования, территориальной (пространственной), экономической и экологической устойчивости участков;
в области обеспечения эффективности землепользования к основным факторам, влияющим на повышение эффективности землепользования, можно отнести:
высокую дефицитность земельных ресурсов по всем видам целевого назначения, особенно для целей градостроительства и
сельскохозяйственного производства;
преобладающее влияние факторов градостроительной ценности, степень развития инфраструктуры, землеобеспеченности, месторасположения и рекреационной ценности над факторами почвенного плодородия при формировании цен на землю в пригородных зонах и связанной с этим существенной зональной дифференциации оценки земель как пространствен но-оперативно го
(строительного) базиса и как средства производства в сельском
хозяйстве;
дифференциацию формирующихся в соответствии с федеральным законом «О плате за землю» ставок платежей по землям одинакового качества и месторасположения в зависимости от их целевого назначения, конъюнктурных факторов, льготных условий
землепользования;
тенденцию роста цены земель с учетом их потенциальной ценности при оптимальных направлениях и способах использования в
условиях рыночных отношений по сравнению с текущими ставками земельного налога, связанными с реально образующимся размером земельной ренты в составе прибыли хозяйствующих субъектов;
экологические и природоохранные ограничения по возможному использованию земель.
Названные факторы определяют концептуальную направленность формирования системы платного землепользования, основные элементы которой:
260
земельный налог на собственников земельных участков и
пользователей, включая прогрессивный налог на часть плошади,
превышающей установленные нормы;
арендная плата с землепользователей — арендаторов земельных
участков, находящихся в государственной либо муниципальной
собственности;
платежи за приобретение прав на земельную собственность и
права аренды;
сборы с доходов от продажи земельных участков, при оформлении наследования, дарения, обмена и совершении других сделок и
операций с земельными участками;
плата за пользование кадастровой и иной информацией и другие услуги, связанные с обеспечением сделок и операций с землей;
штрафные денежные санкции за нарушения в сфере землепользования;
компенсационные выплаты (возмещение экономического и
экологического вреда) на восстановление земель в состояние,
пригодное для их использования по целевому назначению;
сборы при страховании земли и недвижимости и прав собственности и аренды, связанных с ним;
возвратные залоговые платежи при предоставлении во временное пользование земель сельскохозяйственного назначения для
несельскохозяйственных целей;
плата за изменение целевого назначения земель.
Рыночные колебания эффективности землепользования существенно сглаживаются зонированием, землеустройством и другими мероприятиями. Однако в городах, функционирующих в условиях рыночной экономики, изменяющаяся цена на землю оказывает влияние на систему землепользования во всех районах городов. Когда тип и интенсивность землепользования в застроенной
части города начинают сильно отличаться от оптимума, цены на
землю становятся мощным стимулом для перераспределения земли и для ее более эффективного использования (соотношение цен
на землю в центральной и периферийной частях крупных городов
достигает 10 : 1 и более).
Очевидно, что из-за низкого показателя числа рабочих мест на
единицу площади земельного участка, большой занимаемой площади земельного участка, издержек на экологические мероприятия продукция промышленных предприятий в центральных районах города может стать неконкурентоспособной и доля промышленных зон в центральной части города должна существенно сокращаться.
Расчеты ряда ученых показывают, что при уменьшении в центральной части Москвы доли промышленных зон до 10 % можно
высвободить около 10000 га уже освоенных земель общей стоимостью около 20 млрд долл. США. Из-за высокой стоимости земли в
261
центральной части города и большой разницы в стоимости земли
в центральной части города и на периферии, стоимость передислокации промышленного предприятия в районы вблизи кольцевой дороги составит 10...20 % стоимости занимаемого земельного
участка. Причем, если предприятие, занимающее земельный участок, станет субъектом земельного рынка, то передислокация станет ему выгодной, и процесс передислокации будет форсироваться самими рыночными отношениями;
в области социальной политики — создание новых рабочих мест,
развитие социальной и культурно-бытовой инфраструктуры, развитие туризма, вывод производственных объектов из центров городов, формирование новых социальных слоев.
При создании системы государственного земельного кадастра
как элемента механизма управления необходимо обеспечить:
учет и адаптацию существующих функциональных и научнотехнических разработок;
открытость системы для возможных последующих изменений и
дополнений;
поэтапность создания системы;
соответствие действующим государственным стандартам и нормативам;
координацию с планами и программами создания других территориальных информационных систем и ведомственных государственных кадастров.
Кроме того, необходимо учитывать, что структура исполнительной власти, ее информационное обеспечение существенно
различаются для столичных городов (Москва, Санкт-Петербург),
для субъектов РФ, для городов областного подчинения и других
городов. Так, в структурах городского подчинения созданы десятки информационных систем, активно формируются информационные ресурсы, имеющие значительную государственную и коммерческую ценность, Но необходимо отметить, что отсутствие
нормативно-правового регулирования порядка владения, распоряжения и использования информационных ресурсов, принадлежащих городам, не позволяет:
предоставлять агрегированную и достоверную информацию по
запросам лиц, принимающих решение;
устанавливать юридический статус и степень достоверности
информации, что приводит к многократным проверкам информации;
регулировать коммерческое использование информации с направлением получаемых доходов на развитие информационных
систем организаций-пользователей, что приводит к незаконной
продаже информации и другим негативным последствиям;
уточнять разграничение видов деятельности и полномочий различных управленческих структур при создании и распоряжении
информационными базами данных;
262
обеспечивать информационную поддержку развития рынка недвижимости и инвестиционного процесса путем предоставления
заинтересованным юридическим и физическим лицам необходимой информации.
Поэтому для управления земельными ресурсами на любом административно-территориальном уровне необходим комплекс земельно-кадастровых данных. Его структура должна соответствовать принятой управленческой структуре, так как все иерархические управленческие ступени имеют потребность в сведениях о
пространственных характеристиках территории и совокупности
количественных и качественных показателей.
Содержание количественных показателей, форма их предоставления тесно связаны с правомочиями административных органов по управлению землей. Потребители информации (представительные органы, исполнительно-распорядительные и органы специальной компетенции) нуждаются в информации, генерализированной определенным образом. Например, качественные
характеристики земельного фонда объединяют все остальные сведения о земле, за исключением пространственных.
Сложившаяся структура управленческих органов на каждом административно-территориальном уровне, представленная администрацией и органами специального управления, среди которых
органы земельной службы являются основным хранителем и производителем кадастровой документации, формируют систему и
объем полномочий заказчиков и потребителей земельно-кадастровых сведений, что, в свою очередь, определяет структуру, содержание и форму представления показателей.
Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления можно разделить на три вида: по стратегическому развитию, управленческая, исполнительская.
Исполнительская деятельность администрации и ее служб состоит в текущем поддержании условий жизнедеятельности населения—обеспечение населения водой и продовольствием, энергоснабжение, выдача разрешений на различные виды деятельности, ведение различных реестров, регистрация и оформление прав
на недвижимость, сбор налогов и т. д. На данном операционном
уровне находится большая часть информации, которая наиболее
достоверно отражает текущую информацию.
Управленческая деятельность состоит в учете и контроле жизненных условий и ресурсов среды (население, земельные ресурсы,
здания, сооружения, инженерная инфраструктура, градостроительство, экология и т. д.).
Стратегическая деятельность обеспечивает поле деятельности
управленцев, определяет границы допустимого изменения развития территорий.
Данные, используемые отдельными управленческими структурами для работы на операционном уровне, интегрируются (гори263
зонтальная интеграция) между собой и обобщаются (вертикальная
интеграция), поступая на верхний уровень. Эту видоизмененную
информацию используют для разработки планов и программ, которые через конкретные системы управления претворяются в действие на операционном уровне. Эффективность программ и всей
стратегии развития зависит от тщательной, комплексной и своевременно собранной информации.
Эффективной информационной системой, поддерживающей
все уровни активности администраций, можно считать только ту,
которая базируется на данных, используемых в непосредственной
деятельности по предоставлению услуг. Однако не вся собранная
информация на операционном уровне требуется для целей управления. Вместо данных по каждому участку или дому управленцам
нужны обобщенные данные (по видам деятельности, по районам
и т. п.), чтобы обеспечить продуктивность, баланс производства и
экономное распределение территориальных ресурсов.
Иная информация требуется для стратегических целей. Выбор
необходимых данных усложнен их разнородностью. Значительно
менее детальная, однако различным образом интегрированная и
обобщенная информация отвечает разнообразным потребностям
уровня стратегического развития.
Неэффективными оказываются системы, созданные для поддержки только непосредственной деятельности либо только для
целей управления и выработки стратегии. Первые не рассчитаны
на интеграцию с другими системами — их невозможно использовать на верхних уровнях. Вторые требуют сбора исходной информации вне рамок ежедневной операционной деятельности. Такой
метод ненадежен, каналы сбора данных могут быть закрыты в любой момент вследствие увеличения рабочей нагрузки исполнителей, связанной с их непосредственными обязанностями, либо сокращения финансирования и т. п.
Принципиальная схема использования информации об объектах недвижимости для целей управления показана на рисунке 9.2.
На уровне управляющих структур можно выделить как минимум четыре группы видов деятельности, в которых земельно-кадастровая информация имеет важное значение. К таким группам
можно отнести решение отраслевых проектно-экономических и
административно-управленческих задач, а также социально-экологических и экономических задач стратегического планирования.
Первые две группы решают оперативные и исполнительные
тактические задачи. Последняя обеспечивает стратегическую поддержку процесса принятия решения. Эти группы взаимно переплетены, хотя каждая из них предъявляет различные требования к
объему и уровню генерализации земельно-кадастровой информации. Принципиальная схема взаимодействия этих задач показана
на рисунке 9.3.
264
265
Отраслевые проектно-технические задачи решают проектные,
строительные, внедренческие и управленческие организации. Для
данных задач на первое место выходит подробная земельно-кадастровая информация, в том числе оперативная, с высокой степенью точности.
Для решения административно-управленческих задач необходимы большие базы земельно-кадастровых данных по юридическому обеспечению земельных отношений (регистрация рахличных
объектов и субъектов земельных отношений, объекты недвижимости, формирования их многообразия и т. д.). Кроме того, этот
блок тесно связан с вопросами финансового обеспечения и контроля (формирование рынка земли и другой недвижимости, создание системы банков, ипотек и других структур по организации
оборота земельного фонда, создание экономически обоснованной
налоговой системы на недвижимость и др.).
Для подготовки решений по планированию стратегии развития
регионов необходима земельно-кадастровая информация более
высокого уровня, т. е. на этом уровне необходима генерализованная достоверная информация, позволяющая принимать стратегические решения по инновационной и налоговой политике, планированию размещения отраслей народного хозяйства, экологии и
защите окружающей среды, формированию процессов аграрной и
земельной реформы.
Проводимая в России приватизация земель, разработка и реализация рыночных принципов внедрения новых механизмов комплексного действия макрозвеньев рыночной системы, заставляют
сформировать концепцию управленческой функции земельного
кадастра и ее практической реализации. На базе этой концепции
должны быть созданы соответствующие земельно-учетные системы, в которых оперативно формируется земельно-кадастровая информация для принятия тактических и стратегических решений.
На перспективу результатом применения новых информационных технологий является предоставление пользователю интересующих его данных по регистрации, количественному и качественному
учету, экономической оценке земли из сформированных баз данных.
Например, при использовании данных государственного земельного кадастра достигают следующих целей:
системой регистрации прав на недвижимое имущество:
фиксирование (учет) границ действия права и в случае необходимости восстановление их, обеспечивая тем самым защиту интересов всех заинтересованных лип;
определение правового режима земель, исходя из общественных ограничений, устанавливаемых органами власти и
управления в соответствии с их полномочиями;
обеспечение уникальной идентификации объектов недвижимости для связи с Единым реестром прав на недвижимое
имущество;
266
фискальной (налоговой) системой государства:
предоставление информации об оценке объектов недвижимости в интересах взимания налогов;
участниками рынка недвижимости (граждан и юридических
лиц):
обеспечение сведениями об объектах недвижимости и характеристик их правового режима для принятия решений;
органами власти, управления и контроля:
обеспечение информационной основы для планирования
рационального землепользования, мониторинга характеристик земель и землеустроительных проектов;
фиксирование и учет различных территориальных зон,
определяющих категории и виды земель, границы поселений, налоговые зоны и т. п.;
обеспечение гарантии государственных и муниципальных прав собственности на земельные участки и иные
объекты недвижимого имущества;
обеспечение информацией, в том числе для целей экономического стимулирования охраны земель;
разграничение функций в области управления земельными ресурсами;
органами землеустройства:
обеспечение уникальной идентификации объектов недвижимости;
обеспечение исходной информацией при проведении
всех видов землеустройства;
органами статистики:
обеспечение статистической информацией о количественных и качественных характеристиках земель;
учета качественных характеристик сельскохозяйственных
угодий;
осуществление мониторинга изменения качественных и количественных характеристик земель.
Контрольные вопросы и задания
1. Каковы основные цели земельных отношений страны? 2. Какова роль ГЗК
по отношению к земле? 3. Расскажите о роли информационного обеспечения в
основных областях развития хозяйственного комплекса страны. 4. Перечислите
виды деятельности органов госвласти. 5. Как используют информацию об объектах недвижимости для целей управления? 6. Какие цели использования данных
ГЗК Вы знаете?
Г л а в а 10
СОСТАВНЫЕ ЧАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА
10.1. СОДЕРЖАНИЕ ГЗК ДО 90-Х ГОДОВ XX ВЕКА
Государственный земельный кадастр занимает особое положение в ряду других государственных и ведомственных кадастров
(водного, лесного, градостроительного и т. д.).
Исторически сложилось, что земельный кадастр в России
включал такие составные части, как учет и регистрацию земель,
естественноисторическое и экономическое описание земель,
оценку земель.
В разное время и в разных странах содержание земельного кадастра и значение его составных частей отличалось. Содержание и
значение каждой составляющей в общей системе ведения земельного кадастра зависело от существующих земельных отношений,
потребностей интересов как общества в целом, так и отдельных
его граждан.
В дореволюционной России необходимые сведения о земле содержались в «Поземельной книге» и «Межевой книге». В «Межевой книге» описывали границы землевладений и отражали происходящие изменения в размещении границ между землевладениями, связанные с куплей-продажей части владения. В «Поземельной книге» фиксировали обладателей прав на землевладения и
отражали сведения о совершаемых с землей сделках. Такое документирование сведений о земле соответствовало сложившимся в
то время земельным отношениям. Государство, имея такие сведения, могло выполнять фискальную функцию, а землевладельцы
могли защищать в суде свои права и решать межевые споры.
После Октябрьской революции земельные отношения в России
резко изменились Вся земля была национализирована, объявлена
всенародным достоянием и единой государственной собственностью. Одновременно с этим она фактически перестала являться
объектом налогообложения. В связи с этим отпала и необходимость
в «Межевой книге» и в «Поземельной книге». В то же время государство нуждалось в сведениях о земле. Эта потребность определяла и состав сведений земельного кадастра, и порядок его ведения.
Кадастр того времени представлял собой сведенные в единую
книгу регистрационные сведения по землепользователям, а также
268
количественные и качественные характеристики земель. Основой
ведения кадастра до 90-х годов XX века являлась развернутая система регулярно проводившихся за счет государственных средств
съемок и обследований земель сельскохозяйственного назначения
и лесного фонда. Сведения о землях промышленности и территориях городов и других поселениях (в силу их малого влияния на
планирование промышленного производства) приводили в кадастре укрупненно и недостаточно.
К началу последней земельной реформы 90-х годов XX века в
России появилась необходимость создания многоцелевого ГЗК
как единой интегрированной системы сведений о правовом, природном и экономическом положении земель.
До 1998 г. земельный кадастр в Российской Федерации состоял
из следующих составных частей: регистрация землевладений и
землепользовании; количественный и качественный учет земельного фонда; бонитировка почв и экономическая оценка земель.
Регистрация землевладений и землепользовании — это запись в
государственных документах установленного образца сведений о
земельных участках, позволяющих однозначно закрепить их правовое положение, качественные, количественные, ценностные характеристики, географические параметры.
Количественный и качественный учет земельного фонда представлял собой государственное мероприятие по получению, систематизации, накоплению и обновлению сведений о количестве, хозяйственном использовании, состоянии и качестве земельных ресурсов, необходимых для решения управленческих задач.
Бонитировка почвы —это сравнительная оценка естественного
плодородия почв, их группировка по природным диагностическим свойствам, влияющим на урожайность сельскохозяйственных
культур при сопоставимых уровнях агротехники и интенсивности
земледелия. Так как естественное плодородие земли создает вся
совокупность природных условий (климат, рельеф, почва), влияющих на условия произрастания растений, то разное содержание
химических веществ и физико-химические свойства верхнего слоя
почвы обуславливают ее потенциальные возможности, а в конечном итоге — потенциальное плодородие. Методы изучения плодородия и его оценки в основном были универсальными, хотя методы учета лимитирующих факторов сохранения и повышения плодородия были разные. Анализ зарубежных методов оценки показал, что единых критериев при оценке земельных угодий не
существовало, но все они зависели от рельефа и климатических
условий, а во многих странах —и от урожайности сельскохозяйственных культур.
В Венгрии, например, к лимитирующим факторам относили
гранулометрический состав почвы, кислотность, засоление, заболоченность, эрозию почв, плотность почвообразуюшей породы.
269
ства для его административно-территориальных образований по
правам собственности, владения и пользования, месторасположению, физическим и техническим характеристикам и параметрам,
оценочной стоимости, ограничениям использования, которая сопровождается кадастровыми картами и индивидуальными кадастровыми номерами (кодами) земельных участков.
В содержание земельного кадастра, в соответствии с Федеральным законом «О государственном земельном кадастре», включено
получение достоверных сведений о земельных участках и территориальных зонах как основных единиц кадастрового учета. Все
прочие действия (ведение основного и текущего учета земель, составление баланса земель, бонитировка почв и экономическая
оценка земель, государственное управление земельными ресурсами и др.) включены в земельную информационную систему.
Государственный земельный кадастр РФ содержит систему
следующих необходимых документированных сведений:
месторасположение и границы земельных участков и территориальных зон;
целевое назначение и правовое положение земель;
качественная характеристика и ценность земель;
прочно связанные с земельными участками объекты недвижимости;
земли и границы территорий, на которых осуществляется местное самоуправление;
земли и границы субъектов РФ;
земли и границы РФ.
Указанные сведения содержатся в документах ГЗК в объеме,
необходимом для государственного управления земельными ресурсами.
Единая система технологических документов ГЗК представляет
собой комплекс документов, обеспечивающих его ведение.
По своему содержанию указанные документы подразделяют на
три основные классификационные группы.
1. Документы общего назначения.
2. Документы, определяющие состав сведений ГЗК.
3. Технологические документы, устанавливающие правила ведения государственного земельного кадастра.
Указанные документы в свою очередь подразделяют на документы обязательного применения (правила, инструкции и пр.) и
рекомендательные (например, методические указания, рекомендации и др.).
В соответствии с уровнями ведения ГЗК документы по назначению подразделяют на:
единые для всех уровней ведения ГЗК;
по ведению ГЗК на уровне кадастрового района;
на уровне кадастрового округа;
на федеральном уровне.
272
Состав и классификация документов ЕСТД ГЗК приведены на
рисунке 10.1 (в соответствии с разработками ФКЦ «Земля»),
Таким образом, система ГЗК основана на выделении и описании первичных единиц кадастрового учета — земельных участков
и территориальных зон.
Под территориальной зоной понимают часть территории, на которой действует особый правовой режим использования земельных участков и границы которой определены при зонировании
земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным и
водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, об охране окружающей природной среды и иным законодательством РФ и субъектов.
К территориальным зонам, учитываемым при ведении государственного земельного кадастра и подлежащим классификации в
каталогах территориальных зон, относят:
административно-территориальные образования;
зоны категорий земель;
территориальные зоны в городах и сельских поселениях;
зоны ограничения использования территорий для градостроительной деятельности;
зоны, выделяемые по качественному состоянию земель;
территориально-экономические оценочные зоны.
273
Под земельным участком понимают часть поверхности земли (в
том числе поверхностный почвенный слой), границы которой
описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и
под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.
Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым считают земельный участок, который без изменения своего
целевого назначения, без нарушения противопожарных, санитарных, экологических, градостроительных норм может быть разделен на части. После раздела каждая из частей образует самостоятельный земельный участок. При наличии установленных ограничений, а также в иных, определенных федеральными законами
случаях, земельные участки могут быть признаны неделимыми.
Понятие «земельный участок» является базовым понятием земельного кадастра, которое в различных странах существенно различается и обусловлено их традициями. Например, в Англии и
Швеции под земельным участком понимают конус, вершина которого находится в центре Земли, а боковая поверхность сечет
земную кору по границе земельного участка и уходит вверх к бесконечности. Полезные ископаемые и все постройки внутри конуса принадлежат владельцу земельного участка.
Из вышеприведенного определения земельного участка вытекает, что земельные участки не могут перекрываться. Но внутри
участка могут присутствовать земли посторонних пользователей.
Поэтому возникают внутренние границы земельного участка. Посторонних пользователей может быть несколько. Внешняя граница земельного участка не может иметь разрыва. Это означает, что
два земельных участка, которые расположены через дорогу, нельзя
идентифицировать как один. Эти участки должны иметь различные кадастровые номера.
Поэтому необходимо указывать доли или площади частей земельного участка, которые в соответствии с различным функциональным использованием имеют разные правовые и экономические режимы. В поселениях это возможно, например, в следующих
случаях:
временное занятие части проезжей части или тротуара на период выполнения строительных (ремонтных) работ;
значительные по размерам промышленные, торговые или иные
комплексы, в которых можно выделить земли различного функционального использования;
земельные участки, используемые в разных целях (например,
магазин и автозаправка).
Парцеллы — это землевладения, земли которого по градостроительным, экологическим и социально-экономическим показателям делить не целесообразно. Например, в поселениях это исто-
274
рически сложившееся домовладение, которое имеет выход (выезд)
на проезжую часть.
Таким образом, по каждому земельному участку надо собрать и
сгруппировать следующую информацию:
Наименование
информации
Общие сведения
Сведения о правах
Содержание
информации
Основные постоянные сведения о земельном участк
Хронологический перечень сведений о вешных пра
вах на земельный участок со ссылкой на регистраци
онные номера записей о зарегистрированных права
в Едином государственном реестре прав на недвижи
мое имущество и сделок с ним, ведущийся учрежлс
ниями юстиции
Сведения об обременениях Хронологический перечень сведений об установлен
ных обременениях на земельный участок со ссылко!
на регистрационные номера записей в Едином госу
дарственном реестре прав на недвижимое имущестн
и сделок с ним, ведущийся учреждениями юстиции
Сведения о базовых плате- Хронологический перечень сведений о базовых пла
жах и оценке
тежах за земельный участок и об оценочных характе
ристиках земельного участка
Сведения о наличии объек • Краткие сведения о наличии на земельном участке
естественных и искусственных объектов недвижимо
тов недвижимости
сти
Специальные сведения
Сведения о количественных, качественных и друга)
специальных показателях земельного участка
План границ земельного
Чертеж границ земельного участка
участка
Описание границ
Описание грании земельного участка. Форма необя
зательная
План границ части земель- Чертеж границ части (или нескольких частей) зеного участка
мельного участка
Как единая информационная система земельный кадастр
включает три структурных блока действий для каждого земельного
участка отдельно: формирование кадастрового дела, государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав.
Формирование кадастрового дела — процесс описания конкретного земельного участка и прочно связанного с ним недвижимого
имущества и создания непосредственно дела, включающего требуемые документы и материалы. Необходимость описания наряду с
земельным участком иного недвижимого имущества определена
Гражданским кодексом РФ, предусматривающим, что в договоре
продажи недвижимости должны быть указаны данные, позволяющие конкретно установить недвижимое имущество, подлежащее
передаче покупателю по договору, в том числе данные, определяющие месторасположение объектов недвижимости (зданий, сооружений и др.) на соответствующем земельном участке либо в
275
составе другого недвижимого имущества. При отсутствии этих
данных в договоре условие о недвижимом имуществе, подлежащем передаче, считают несогласованными сторонами, а соответствующий договор не заключенным.
Кадастровое дело земельного участка состоит из двух групп документов и материалов. Первая группа включает документы, определяющие правовой статус земельного участка и прочно связанного с ним недвижимого имущества, а вторая — документы и материалы, описывающие физические, технические и экономические характеристики земельного участка и прочно связанного с
ним недвижимого имущества.
Термин «правовой статус земельного участка» включает три неразрывно связанных элемента: субъект права (граждане, юридические лица, государственные органы), объект права (земельные участки, здания, сооружения, квартиры, другое недвижимое имущество)
и вид права (собственность, пользование, аренда и т. п.).
Инициаторами формирования кадастровых дел на земельные
участки выступают государственные органы или субъекты прав
(граждане, юридические лица), обладающие определенными правами на конкретный земельный участок, которые подтверждаются
соответствующими правоустанавливающими документами (государственный акт, свидетельство, договор, решение суда), и желающие в соответствии с действующим законодательством получить
государственное свидетельство (правоудостоверяющий документ)
о закреплении его прав на этот земельный участок и получение на
эти права государственной гарантии и, следовательно, их защиты.
Важный фактор при формировании кадастрового дела —установление единых требований к перечню и формам предоставления
необходимых документов и материалов. В частности, документами,
удостоверяющими субъект права, выступают: для граждан паспорт
или документ, заменяющий его; для юридических лиц — свидетельство о государственной регистрации и устав и в случае необходимости — документы о правопреемственности субъекта права.
В перечень прав на земельные участки и прочно связанное с
ними недвижимое имущество входят: право собственности, право
владения, право пользования, аренда, залог, право хозяйственного
ведения, право оперативного управления, сервитуты, ограничения
и обременения.
Документы и материалы, описывающие собственно земельный
участок и прочно связанное с ним недвижимое имущество, можно
также разделить:
на документы и материалы, содержащие сведения о месторасположении и пространственно-площадных характеристиках [адрес, размеры (площадь, описание границ на местности, координаты поворотных точек), размеры и планировка объектов недвижимого имущества на территории земельного участка, согласования
границ со смежными землепользователями и материалы их зак276
репления на местности, сведения о наличии и границах функциональных зон и зон особого режима использования на земельном
участке и прилегающих к нему участках, ведомость площадей, экспликация зданий и сооружений];
документы и материалы, содержащие технические характеристики объектов недвижимого имущества, расположенных на земельном
участке (наименование и целевое назначение объекта, год постройки, этажность, материал фундамента, стен, полов, перекрытий и
крыши, планировка и площадные характеристики объекта, наличие
и типы коммуникаций, благоустроенность и другие показатели);
документы и материалы, содержащие сведения об экономических характеристиках земельного участка и прочно связанного с
ним недвижимого имущества (результаты оценки, сведения о налогах, платежах, льготах и др.).
Таким образом, кадастровое дело представляет собой совокупность скомплектованных в установленном порядке документов,
подтверждающих факт возникновения или прекращения существования земельного участка как объекта государственного кадастрового учета.
Документы, содержащиеся в кадастровом деле, являются основанием для внесения соответствующих сведений о земельном участке в Единый государственный реестр земель.
Все документы и материалы, входящие в кадастровое дело земельного участка, группируют по отдельным разделам, которые
называют регистрами (регистр правового статуса, топогеодезический регистр, регистр недвижимого имущества, экономический регистр, регистр обременении, ограничений и сервитугов).
Государственный кадастровый учет земельных участков — составная часть земельного кадастра и является вторым структурным
блоком современного государственного земельного кадастра, который осуществляют посредством внесения необходимой и достаточной (предварительно формализованной) информации в государственную кадастровую книгу.
Содержание учета земель изменилось с принятием федерального закона «О государственном земельном кадастре». Если раньше учет земель представлял собой установление количества и качества земель путем определения площадей видов и подвидов земельных угодий, категорий земель на уровнях землевладение, землепользование — административный район (город) — субъект
РФ — Федерация, то теперь учет земельных участков представляет
собой процесс регистрации земельных участков и территориальных зон с внесением записей в Единый государственный реестр
земель (ЕГРЗ). Поэтому существуют отдельно государственный
кадастровый учет земельных участков как регистрационное действие в рамках государственного земельного кадастра и отдельно
учет количества и качества земель, осуществляемый в рамках земельной информационной системы.
277
10.3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КАДАСТРОВЫЙ УЧЕТ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Необходимость в получении достоверной оценочной стоимости по каждому из более чем 100 млн земельных участков в России
испытывают как государственные и муниципальные органы при
управлении земельными ресурсами, осуществлении политики
приватизации и налогообложения, так и частные субъекты земельного права при совершении различного рода земельных сделок.
Государственный кадастровый учет земельных участков — описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель, в результате чего каждый земельный участок получает такие
характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из
других земельных участков и дать его количественную и экономическую оценки. При государственном кадастровом учете земельных участков каждому земельному участку присваивают кадастровый номер.
Единый государственный реестр земсчь (ЕГРЗ) — документ, входяший в состав основных документов ГЗК, в котором проводят
государственный кадастровый учет земельных участков. ЕГРЗ состоит из государственного реестра земель федерального уровня,
государственных реестров земель субъектов Российской Федерации, а также государственных реестров земель кадастровых районов.
Процедура государственного земельного кадастрового учета земельного участка включает: проверку полноты и правильности
формирования кадастрового дела земельного участка; присвоение
ему уникального кадастрового номера, нанесение границ земельного участка на дежурный кадастровый план, занесение сведений
о земельном участке в государственную кадастровую книгу; заполнение специальной регистрационной карты земельного участка,
которую передают в службу государственной регистрации прав на
земельный участок (вместе с кадастровым делом) для регистрации
прав.
Система многоцелевого государственного земельного кадастра
для многих категорий земельного фонда в России создается впервые, поэтому потребуется первичное описание всех земельных
участков и прочно связанного с ними недвижимого имущества. В
этой связи необходимо провести следующий комплекс работ: инвентаризацию, землеустроительные и геодезические действия,
оценку земельноимушественного комплекса. Инвентаризация
включает полное техническое описание объектов недвижимого
имущества, характеристики которого не обновлялись в течение
нормативно определенного срока. Землеустроительные работы
включают действия, необходимые для физического и юридического закрепления границ земельного участка с установлением на
278
местности межевых знаков (межевание, геодезические съемки,
проектные работы и др.).
Среди учитываемых характеристик объекта государственного
земельного кадастра основными являются сведения правового характера, формирование и оформление которых происходит в процессе регистрации объектов земельных прав, т. е. земельных участков и территориальных зон.
Особенность земельной регистрации — придание официального государственного статуса всему кадастровому процессу, а также
полученным в ходе его проведения сведениям о земельном участке. Земельная регистрация является первичной по отношению к
юридической регистрации имущественных прав.
В современных условиях в процессе регистрации земли как
объекта недвижимости и прав на нее постепенно развивается и
усиливается правовая сторона, включается специальная земельная
регистрация в государственную регистрацию прав на недвижимое
имущество в целом, формируется новая структура органов юстиции, ведающих регистрацией прав — регистрационных палат.
Порядок регистрации прав на земельные участки в соответствии с федеральным законом «О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним» действует с февраля 1998 г. При этом права на землю, возникшие ранее, признают юридически действительными, поэтому и все документы, которыми ранее удостоверяли и подтверждали регистрацию участков, действительны.
Формирование новой системы государственной регистрации
имущественных прав не повлияло на основные задачи государственной земельной регистрации, состоящие в закреплении и хранении сведений об объекте — земельном участке. Земельной регистрацией подтверждают законность не только пользования землей, но и правомерность образования конкретного землепользования,
землевладения,
объекта
земельной
собственности,
закрепляют границы распространения земельных и других имущественных прав, неразрывно связанных с землей.
Объявление земли имуществом и распространение на все действия с землей имущественных отношений, регулируемых Гражданским кодексом РФ, предполагает при земельной регистрации
регистрацию всего имущества, неразрывно связанного с землей
(леса, многолетние насаждения, сооружения, строения и их обособленные части), принадлежащих субъекту, носителю земельных
прав. Относительно новое в земельной регистрации — регистрация объектов ограничительных (обременительных) правоотношений, их месторасположения, границ, принадлежности, срока действия.
Специальную регистрацию земельных участков осуществляют
территориальные (районные) службы уполномоченного федерального органа исполнительной власти, ведающего землеустройством
279
Рис. 10.2. Состав документов, удостоверяющих право собственности, владения н
пользования на землю, выдаваемые земельной службой в период с 1994 г. по 1998—
2000 гг.
и земельным кадастром, — районные (городские) комитеты по земельным ресурсам и землеустройству.
С 1994 по 1998 г. (в ряде субъектов Федерации по 2000 г.) на земельные комитеты была возложена, наряду с функцией земельной
регистрации, обязанность регистрировать права на земельные участки. Они выдавали и правоудостоверяющие документы: государственные акты и свидетельства (рис. 10.2).
Эти документы и в настоящее время имеют юридическую силу
и замена их на свидетельство о праве собственности при отсутствии совершения сделки с земельным участком не может быть
совершена принудительно.
Права на землю оформляют двумя путями:
установление правопользования для ранее предоставленных
участков землепользователю горисполкомом, райсоветом или земельным комитетом;
предоставление правопользования для вновь предоставляемых
земельных участков под размещение новых объектов.
Сведения о состоянии и об использовании земельных участков,
их площадях, месторасположении, экономических и качественных характеристиках вносят в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных
участков, сведений, предоставленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических,
картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных и иных обследований и изысканий.
Государственная регистрация земельных участков и прав на
них следует за межеванием земель, т. е. после установления в натуре (на местности) точного положения границ участков с устранением недостатков землепользовании, закрепления поворотных
точек межевыми знаками, выполнения натурных измерений геодезическими приборами, оформления и утверждения межевого
(кадастрового) дела районным (городским) комитетом по земель280
ным ресурсам и землеустройству. Требования к выполнению данных работ обычно устанавливают ведомственными инструкциями
и они являются составной частью межевания земель.
10.4. ДОКУМЕНТЫ ГЗК
Сведения о правах на земельные участки, а также об обременениях этих прав вносят в Единый государственный реестр земель
(ЕГРЗ) на основании данных Единого государственного реестра
прав на недвижимое имущество и' сделок с ним (ЕГРП). Эти документы сложные и состоят из целого ряда документов.
Рассмотрим содержание документов госземкадастра на примере кадастрового района.
Документы государственного земельного кадастра кадастрового района подразделяют на основные, вспомогательные и производные (рис. 10.3).
В состав основных документов ГЗК входят:
государственный реестр земель кадастрового района (ГРЗ КР),
который предназначен для проведения государственного кадастрового учета земельных участков;
дежурная кадастровая карта (план) (ДКК), предназначенная
для документирования актуальных сведений о границах земельных участков, учтенных в ГРЗ КР;
281
журнал учета кадастровых номеров, который предназначен для
учета кадастровых номеров, присвоенных земельным участкам в
кадастровом районе;
кадастровое дело (предназначено для организации архивного
хранения совокупности документов, на основании которых проводят государственный кадастровый учет и формируют сведения в
ГРЗКРиДКК).
Государственный реестр земель кадастрового района — составная
часть Единого государственного реестра земель Российской Федерации и представляет собой сложный документ, состоящий из
форм ГРЗ КР, представляющих собой бланки установленного образца, заполняемые в процессе государственного кадастрового
учета.
Структурно ГРЗ КР включает разделы и подразделы, содержащие сведения о земельных участках, территориальных зонах, а
также отдельных видах недвижимого имущества, используемые в
качестве характеристик земельных участков (рис. 10.4).
Дежурные кадастровые карты (планы) кадастрового района
представляют собой сложные документы, которые воспроизводят
в графической и текстовой форме сведения о месторасположении
и границах земельных участков, полученные в процессе государственного кадастрового учета на территории кадастрового района.
Дежурная кадастровая карта (план) кадастрового района состоит
из форм ДКК, которые ведут на бланках установленного образца.
Состав и структура ДК кадастрового района приведены на рисунке 10.5.
Кадастровая
к а р т а т е р р и т о р и и — чертеж поверхности земли с изображением кадастровых объектов и поясняющим текстом. Кадастровые карты можно вести на бумажных и
электронных носителях.
К а д а с т р о в а я к а р т а ( п л а н ) Г З К — тематическая
карта (план), на которой отображают сведения, содержащиеся в
ГЗК. Различают карты объектов кадастрового учета, дежурные и
иные карты.
Кадастровые
карты
(планы)
объектов
к а д а с т р о в о г о у ч е т а как часть ЕГРЗ составляют в масштабе, обеспечивающем необходимую точность отображения сведений ГЗК. Одновременно с этой картой ведут журнал учета кадастровых номеров, который представляет собой простой документ
для учета кадастровых номеров, присвоенных земельным участкам, сгруппированным по кадастровым кварталам внутри кадастрового района (рис. 10.6).
Как отмечалось ранее, кадастровое дело земельного участка
представляет собой совокупность скомплектованных в установленном порядке документов, подтверждающих факт возникновения или прекращения существования земельного участка как
объекта государственного кадастрового учета.
282
Рис. 10.4. Состав и структура государственного реестра земель кадастрового района
Документы, содержащиеся в кадастровом деле, служат основанием для внесения соответствующих сведений о земельном участке в Государственный реестр земель кадастрового района.
Кадастровое дело земельного участка должно содержать оригиналы или заверенные копии документов, на основе которых определяют характеристики самого земельного участка, а также связанных с ним территориальных зон (внутренних и внешних). Основу кадастрового дела составляют результаты проводимых на земельном участке натурных землеустроительных работ кадастровой
283
Рис. 10.5. Состав и структура дежурной
кадастровой карты (плана) кадастрового района
съемки, согласования границ,
межевание (вынос границ в
натуру) и др. При изменении
существующего
земельного
участка, которое приводит к
аннулированию (погашению)
его кадастрового номера, кадастровое дело закрывают и переводят в архив, где хранят
вечно. В свою очередь, кадастровое дело нового земельного
участка, образованного на основе слияния, разделения,
присоединения и других операций с исходными участками, должно содержать ссылки на их кадастровые дела и номера.
Кадастровое дело конкретного земельного участка целесообразно разделить на два раздела: документов и геодезический.
Раздел документов включает:
заявления о формировании и учете кадастрового учета объекта;
решения органов власти, судебных органов;
копии постановлений и иных решений органов контроля;
выписки из ЕГРП;
выписки из документов технического, государственного, ведомственного и иного учета отдельных видов недвижимого имущества;
иные документы, подтверждающие количественные, качественные и оценочные (экономические) характеристики объекта
учета.
Геодезический раздел включает:
каталоги координат точек [границ, объектов учета, точек (углов) объектов недвижимости, границ зон ограничений (обременении) на земельном участке и иных зон];
документы, подтверждающие получение этих координат;
карту (план) объекта учета.
284
IКадастровое дело № (кадастровый номер ЗУ)
Кадастровое дело № (кадастровый номер ЗУ)
Опись документов КД
Зая&пение на кадастровый учет
Правоустанавливающие документы,
предоставленные заявителем
План формирования ЗУ
Акт проверки результатов межевания
и формирования ЗУ
Выписка из ГЗК
Выписка из ЕГРП
Выписка из БТИ
Межсвое дело
Другие документы
Рис. 10.7. Состав и структура кадастровых дел
Состав и структура кадастровых дел приведены на рисунке 10.7.
Вспомогательные документы государственного земельного кадастра подразделяют на книги учета входящих документов, учета
выданных сведений и каталоги координат опорной межевой сети
(рис. 10.8).
Книги учета входящих документов используют для регистрации
входящих документов, являющихся основанием:
для проведения государственного кадастрового учета;
внесения изменений в сведения государственного земельного
кадастра;
подготовки выписок из ГЗК и другой производной информации.
В кадастровом районе ведут следующие книги:
регистрации заявок на кадастровый учет земельных участков;
учета поступивших выписок из ЕГРП (справок о правах).
Книга учета выданных сведений предназначена для регистрации
исходящих документов, выдаваемых заявителям в соответствии с
их заявками, а также предоставляемых другим организациям кадастрового района и (или) округа по установленному регламенту.
Каталоги координат опорной межевой сети представляют собой
Документ, включающий описание месторасположения пунктов
опорной межевой сети, их координаты и способы их определения.
285
Рис. 10.8. Состав и структура вспомогательных документов ГЗК кадастрового
района
Состав и структура вспомогательных документов ГЗК в кадастровом районе показаны на рисунке 10.8.
Производные документы подразделяют на кадастровые планы
земельных участков (выписки из ГЗК); справки в налоговую инспекцию; перечни земель, находящихся в собственности РФ,
субъектов РФ и муниципальных образований; статистические отчеты; производные кадастровые карты; другие справочные и аналитические документы.
Кадастровые планы земельных участков (выписки из ГЗК) представляют собой сложные документы, информацию для которых
формируют в объеме, соответствующем запрашиваемым сведениям (рис. 10.9).
Справки в налоговую инспекцию — это документы следующих
видов:
справка о кадастровом учете земельного участка — документ,
состав и содержание которого определяются требованиями налогового законодательства;
список налогоплательщиков кадастрового района —документ,
содержащий краткие сведения о земельных участках в кадастровом районе и их правообладателях;
справки по запросам —документы, подготавливаемые по внерегламентным запросам налоговых органов.
Перечни земель, находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований представляют собой документы установленной формы, в которые в определенном порядке вносят сведения о всех земельных
участках, являющихся собственностью РФ, субъекта РФ и муниципального образования.
Статистические отчеты — документы, формируемые в установленном порядке на основании сведений ГЗК по всему кадастровому району.
Производные кадастровые карты (планы) представляют собой
карты (планы), составляемые на основании информации ГЗК по
отдельным запросам.
Сведения об экономических характеристиках земельных участков вносят в документы ГЗК на основании государственной кадастровой и иной оценки земель, данных других нормативно-правовых актов органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
Сведения о территориальных зонах вносят в документы ГЗК на
основании данных, полученных из органов, осуществляющих регистрацию или учет территориальных зон.
Все данные сводят в Единый государственный реестр земель
(ЕГРЗ), который (как и кадастровые дела) подлежит вечному хранению, их уничтожения и изъятия не допускают. Основные документы ГЗК подлежат обязательному страхованию в установленном порядке.
Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ) включает:
государственный реестр земель РФ;
государственный реестр земель кадастровых округов (89 реестров);
государственные реестры земель кадастровых районов (около
2300 реестров).
В Едином государственном реестре земель содержатся следующие основные сведения о земельных участках:
кадастровые номера;
месторасположение (адрес);
площадь;
категория земель и разрешенное использование земельных участков;
описание границ земельных участков, их отдельных частей;
287
зарегистрированные в установленном порядке вещные права и
ограничения (обременения);
экономические характеристики, в том числе размеры платы за
землю;
качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель;
наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных
с земельными участками.
Следовательно специальная регистрация земельных участков и
прочно связанных с ним объектов недвижимого имущества являются первым структурным блоком государственного земельного
кадастра. По своей сути она является процедурой проверки и
юридического подтверждения правильности информации в кадастровом деле и внесения соответствующих записей в Поземельную
книгу (государственный реестр). Принципиальное значение этого
действия заключается в том, что с момента занесения этих записей
в Поземельную книгу государство гарантирует субъекту права и
условия пользования земельным участком, которые зафиксированы в правоустанавливающем документе и кадастровом деле (регистры обременении, ограничений и сервитутов).
Последняя процедура государственной регистрации прав на земельный участок и прочно связанного с ним недвижимого имущества включает: анализ и юридическую экспертизу правоустанавливающих документов, проверку их подлинности и соответствия
действующему законодательству, наличия записи в Поземельную
книгу (государственный реестр); выписку свидетельства о государственной регистрации и его факсимильной копии; отметку
факта регистрации и регистрационной карте земельного участка;
передачу кадастрового дела, регистрационной карты, свидетельства о государственной регистрации права и его факсимильной
копии в службу государственного кадастрового учета земельных
участков.
Органы Росземкадастра полученные документы, кроме свидетельства о государственной регистрации права, которое вручают
субъекту права земельного участка, приобщают к кадастровому
делу и передают последнее в архив.
10.5. ОЦЕНКА ЗЕМЕЛЬ
Материалы оценки земель, как отмечалось, необходимы как
важная составная часть кадастрового дела земельного участка, а
также для ценового зонирования и проведения налоговой реформы, формирования справедливого земельного налогообложения
на базе реальной стоимости земельных участков.
В современных условиях значение оценки земель в Российской
Федерации особенно важно в связи с тем, что в стране произошло
288
ярко выраженное социальное расслоение населения, хотя по данным Федеральной службы земельного кадастра России на 1 января
2001 г. в собственности граждан и юридических лиц находилось
129,0 млн га земли, причем 125,2 млн га из них являлись землями
сельскохозяйственного назначения. Причем эти земли находятся
в районах страны с наиболее благоприятными почвенными и природно-климатическими условиями.
Земли, находящиеся в собственности граждан и юридических
лиц, составляют всего 7,6 % территории Российской Федерации.
Однако при сравнительном анализе они примерно равны по площади территории Западной Европы без Португалии, Испании,
Италии и Греции и стран Скандинавии, т.е. представляют собой
значительный потенциальный ресурс, который следует использовать для развития государства.
Однако следует учитывать, что в настоящее время этот ресурс в
значительной степени обесценен, а потому не может иметь должного значения в экономике. На начало 2001 г. средние по стране
аукционные цены для государственных и муниципальных земель,
расположенных вне поселений, при их продаже гражданам и юридическим лицам, включая крестьянские (фермерские) хозяйства в
целях сельскохозяйственного использования, составили всего
ЗООр/га. Очевидно, что при существующих ценах нельзя надеяться, что земля в ближайшем будущем сможет стать эффективным
средством для привлечения финансовых средств в сельское хозяйство.
Вместе с тем средние аукционные цены на государственные и
муниципальные земли в городах и поселках при продаже гражданам для целей2 индивидуального жилищного строительства составляли 17,7 р/м , или 177 тыс. р/га.
Данные сделок с землей пока трудно использовать для оценки
земли и налогообложения, так как лишь в нескольких субъектах
Российской Федерации для некоторых видов использования земель, по которым осуществляют оборот, нормативную цену земли
определяют с учетом данных земельного рынка. По остальным видам использования земли ее оценивают на основе многократно
индексировавшихся ставок земельного налога. При этом так как
нормативную цену земли на территории страны определяют различными методами, сопоставить ее невозможно, что отрицательно влияет на собираемость земельных платежей и может привести
к росту социальной напряженности.
В этих условиях особую общественную значимость приобретают проводящиеся Федеральной службой земельного кадастра России работы по государственной кадастровой оценке земель различных категорий, в ходе которых определяется кадастровая стоимость земельных участков. При этом кадастровая стоимость —
расчетная величина, ценность (полезность) земельного участка
при существующем его использовании.
289
Оценку земли подразделяют на массовую кадастровую оценку
земель и рыночную оценку единичного земельного участка.
Цель массовой кадастровой оценки — определение кадастровой стоимости земель в границах административно-территориальных образований (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований).
В современных условиях проведения земельно-оценочных работ (2000—2001 гг.) оценка земель получила название кадастровой
в связи с внесением ее результатов в государственный земельный
кадастр. Исходя из того, что государственная кадастровая оценка
земель основывается на классификации земель по целевому назначению и видам функционального использования, ее для земель
различных категорий определяют, используя разные методические подходы, которые обеспечат прозрачность системы налогообложения земли на всей территории страны.
Государственную кадастровую оценку земель городских и сельских поселений, садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществляют на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а
также иных методов массовой оценки земель. Государственную
кадастровую оценку сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских поселений и земель лесного фонда проводят
на основе капитализации расчетного рентного дохода. При этом
расчетный рентный доход вычисляют как сумму дифференциального и абсолютного рентного дохода, где дифференциальный рентный доход является дополнительным (сверхнормативным) доходом, образующимся на землях относительно лучшего качества и
месторасположения, а абсолютный рентный доход —минимальным доходом, устанавливаемым в размере на 1 % стоимости валовой продукции, получаемой в среднем с 1 га сельскохозяйственных угодий, независимо от их качества и месторасположения для
всех субъектов Российской Федерации. Кадастровую стоимость
(1 га объекта кадастровой оценки для сельскохозяйственных угодий) определяют умножением расчетного рентного дохода с 1 га
оцениваемого участка на срок капитализации, принятого равным
33 годам. Государственную кадастровую оценку иных категорий
земель вне черты городских и сельских поселений осуществляют
на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя
из затрат, необходимых для воспроизводства и сохранения ценности их природного потенциала.
Решение о первоочередном проведении работ по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения было принято в связи с тем, что в Российской Федерации в
течении 1971 —1989 гг. был накоплен значительный опыт земельно-оценочных работ при выполнении четырех туров бонитировки
почв и экономической оценки сельскохозяйственных угодий. В
1989—1991гг. была проведена внутрихозяйственная оценка зе290
мель. В процессе выполнения этих работ, помимо накопленного
опыта проведения массовой оценки земель, было собрано большое количество информации, характеризующее земельные угодья
по комплексу почвенных, климатических, экономических показателей, определяющих как их продуктивность, так и затраты на
производство продукции растениеводства. Материалы IV тура
экономической оценки и внутрихозяйственной оценки земель используют при проведении современной государственной кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий. Наряду с этой информацией были собраны и использованы данные о площадях
сельскохозяйственных угодий землевладельцев, землепользователей, структуре посевных площадей по основным сельскохозяйственным культурам и естественным сенокосам, их многолетней
урожайности и затратам в административных районах. Кроме
того, были использованы нормативные показатели, установленные для экономических районов РФ и субъектов РФ.
Несмотря на обширность территории, сложность и многообразие природных и экономических условий Российской Федерации было необходимо обеспечить сопоставимость результатов
государственной кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий всей территории страны. Для этого было предусмотрено
проведение работ по государственной кадастровой оценке сельскохозяйственных угодий на основе единых методических подходов в два этапа: для субъектов Российской Федерации; внутри
субъектов Российской Федерации по земельно-оценочным, административным районам и конкретным объектам кадастровой
оценки. При этом кадастровая оценка сельскохозяйственных
угодий не зависит от фактического использования: под пашню
или кормовые угодья.
На первом этапе работ проводили межрегиональную оценку
(по субъектам Российской Федерации) в соответствии с Методикой государственной кадастровой оценки сельскохозяйственных
угодий. На этом этапе были определены базовые оценочные показатели продуктивности и затрат, расчетный рентный доход и средняя кадастровая стоимость 1 га сельскохозяйственных угодий в
целом по субъектам РФ, составляющая 11 тыс. р/га. Диапазон изменения показателей кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий составил по субъектам РФ от 400 до 43560 р/га.
Для установления кадастровой стоимости объектов кадастровой оценки на втором этапе определяли интегральные характеристики объектов кадастровой оценки по плодородию почв, технологическим свойствам и месторасположению, являющимися рентообразующими факторами, на основании которых определяют расчетный рентный доход и кадастровую стоимость объектов оценки.
Основой для проведения государственной кадастровой оценки
сельскохозяйственных угодий служили:
данные почвенных обследований, материалы IV тура и внутри291
хозяйственной оценки земель (материалы бонитировки почв и характеристики технологических свойств земельных участков);
показатели оценочной продуктивности сельскохозяйственных
угодий (по выходу кормовых единиц и валовой продукции), затраты
на их использование, расчетный рентный доход (дифференциальный и абсолютный) и кадастровую стоимость сельскохозяйственных
угодий на уровне субъектов РФ (результаты I этапа межрегиональной кадастровой оценки) и земельно-оценочных районов.
Помимо вышеуказанной информации Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2001 г. были утверждены Правила государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии
с ними также собирали информацию, полученную при проведении почвенных, агрохимических, фитосанитарных и эколого-токсикологических обследований пашни, залежи, сенокосов, пастбищ и многолетних насаждений.
Учет показателей плодородия позволил обеспечить:
формирование полной и достоверной информации о состоянии и динамике плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
выявление и предотвращение отрицательных результатов хозяйственной деятельности на землях сельскохозяйственного назначения;
выявление резервов обеспечения устойчивости сельскохозяйственного производства;
улучшение информационного обеспечения государственного
земельного кадастра.
Преимущества действующей методики:
базирование работ на материалах IV тура экономической оценки земель;
выполнение работ по этапам;
оценка угодий по их пригодности, а не по видам фактического
использования;
использование рентного подхода.
Недостатки:
прямая зависимость показателя оценочной продуктивности от
данных бонитировки почв;
слабый учет месторасположения земель;
недостаточная разработанность вопросов специфического
сельскохозяйственного землепользования: многолетних насаждений и виноградников, условий вертикальной зональности, земель
под рисовыми системами и некоторых других;
значительная дифференциация показателей кадастровой стоимости земель по административным районам и землепользователям.
По результатам государственной кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий можно сделать вывод о высокой эффек292
тивности таких работ. Размер финансирования и проведения государственной кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий
составил 6 % собранного в 2000 г. земельного налога за земли
сельскохозяйственного назначения. Установление ставки земельного налога даже на минимальном уровне (0,1 % кадастровой стоимости земель) позволит увеличить бюджетные поступления примерно на 350 млн р/год.
В 2000 г. Федеральной службой земельного кадастра России
также были начаты работы по государственной кадастровой оценке земель в черте поселений. Земли в черте поселений составляют
лишь 1,1 % территории Российской Федерации, но на них формируется 85 % всех собираемых земельных платежей и 97 % направляемого в федеральный бюджет земельного налога.
В 2000 г. в Ярославской области был проведен эксперимент по
государственной кадастровой оценке земель всех поселений, стоимость проведения которой составила 2 % суммы собранного в
области земельного налога. Проведенные на основании данных
государственной кадастровой оценки земель поселений в Ярославской области расчеты показывают, что при установлении одинаковой ставки земельного налога размером в 0,1 % кадастровой
стоимости для всех видов функционального использования земель
в поселениях сбор земельного налога увеличится в 1,4 раза, а при
установлении ставки в 2 % — в 5 раз.
По полученным результатам можно сделать вывод о том, что в
случае введения в действие второй части Налогового кодекса Российской Федерации местные органы власти получат инструмент
для проведения гибкой налоговой политики, который позволит,
учитывая социальные факторы, стимулировать экономическое
развитие территорий. Это может стать возможным благодаря
тому, что разработанная методика позволяет учитывать 14 видов
функционального использования земель поселений, к которым
относятся земли под жилыми домами, домами индивидуальной
жилой застройки, гаражами и автостоянками, объектами торговли
и общественного питания и др.
По каждому из 14 видов функционального использования земель поселений по кадастровым кварталам определяют кадастровые стоимости. В результате для каждого поселения создают
14 карт кадастровой оценки, на основании которых можно принимать решения о стимулировании развития наиболее эффективных
видов использования земель в конкретных кадастровых кварталах.
Несмотря на преимущество рентной оценки земельных угодий,
в январе 1991 г. законом РФ «О плате за землю» было введено понятие нормативной цены земли, которую применяют в настоящее
время для экономического регулирования земельных отношений
при передаче земли в собственность гражданам, установлении
коллективно-долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении, получении банковского кредита под залог уча293
стка и в других предусмотренных законодательством случаях. В
инструкции Министерства финансов РФ, Комитета РФ по земельной реформе и земельным ресурсам, Государственной налоговой службы РФ от 17 апреля 1992 г. «По применению закона РФ
«О плате за землю» сказано, что нормативная цена земли — показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и месторасположения, исходя из потенциального дохода за
расчетный срок окупаемости».
На федеральном уровне Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. «Об утверждении Порядка
организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права
их аренды» (с изменениями и дополнениями от 13 августа 1998 г.)
предусмотрено, что «начальная цена предмета торгов не может
быть меньше 5-кратной ставки земельного налога и его устанавливают в пределах от этого значения до нормативной цены земли».
В 1992—1995 гг. нормативную цену земли использовали в качестве нижнего ориентира для установления выкупной цены при
продаже земельных участков приватизированным предприятиям в
соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 25
марта 1992 г. «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» и от 14 июня 1992 г. «Об утверждении порядка
продажи при приватизации государственных и муниципальных
предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих
предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности». При расширении
и дополнительном строительстве приватизированного предприятия, если оно является единственным участником конкурса (аукциона), земельный участок продают ему по стартовой цене, но не
меньше нормативной цены.
В соответствии с Федеральным законом РФ от 16 июля 1998 г.
«Об ипотеке (залоге недвижимости)» стоимость земельных участков определяют «по соглашению сторон в денежном выражении,
но не ниже нормативной цены земли». В Законе РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г. указано,
что под залог земли для получения банковского кредита применяют нормативную цену земли.
Органы власти субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления используют нормативную цену земли при определении стоимости земельных долей в сельскохозяйственном производстве; выплате компенсаций за долю, если невозможно предоставление равноценного земельного участка; при назначении
компенсации по ренте или при аренде земельной доли для установления размера оплаты услуг, пошлин (в том числе нотариальных) и в других вопросах регулирования землепользования.
294
Впервые в условиях реформирования России порядок определения нормативной цены земли бьы установлен Постановлением
Правительства Российской Федерации от 25 февраля 1992 г., на
основании которого ее размер составляет пятидесяти кратную
ставку земельного налога. В условиях отсутствия рыночного земельного оборота этот показатель был выбран в качестве аналога
норматива эффективности капитальных вложений, равного 2 %.
В связи с инфляционными процессами, происходящими в России за период с 1992 по 1994 г. Постановлением Правительства
Российской Федерации от 03 ноября 1994 г. «О порядке определения нормативной пены земли» нормативную цену земли устанавливали в размере 200-кратной ставки земельного налога на единицу площади земельного участка. Аналогично были увеличены индексы к ставке земельного налога с 50 до 200 раз. Этим Постановлением были введены начала рыночного регулирования
нормативной цены земли, в соответствии с которым органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению комитетов по земельным ресурсам и землеустройству в
зависимости от рыночных цен на землю могли устанавливать повышающие коэффициенты к размеру нормативной цены земли.
При этом размер ее не должен был превышать 75 % рыночных цен
на участки конкретного целевого назначения соответствующей
ценовой зоны территории. Кроме того, администрациям районов,
и городов предоставлялась возможность уточнять число и границы оценочных зон, изменять рассчитанную нормативную цену
земли в пределах 25 %. Это позволило уточнить внутримуниципальные особенности определения ценности земли, которые трудно было учесть на уровне субъекта РФ.
Но при этом стоимость устанавливали одну и ту же, т. е. равную для всех участков, находящихся на территории какой-либо
зоны. В то же время даже соседние участки по своим потребительским свойствам и рыночной стоимости могут существенно различаться.
Нормативную цену земли ежегодно определяли органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации для земель
различного целевого назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам. Предложения об
оценочном зонировании и о нормативной иене земли по зонам
предлагали комитеты по земельным ресурсам и землеустройству
субъектов РФ.
Базовую нормативную цену земли по оценочным зонам территории субъекта Российской Федерации корректировали с помощью коэффициентов, чтобы исключить неоправданное занижение или завышение пен на землю при заключении договоров купли-продажи и иных сделках. Ее проводят органы исполнительной
пласти субъекта РФ на основе данных органов исполнительной
власти городов и административных районов о сложившейся на
295
земельном рынке ситуации на основании подготовленных комитетами по земельным ресурсам и землеустройству субъектов РФ
обосновывающих материалов о целесообразности введения коэффициентов к базовой нормативной цене земли на территории
субъекта РФ и о ее рекомендуемых значениях.
В основу нормативной цены земли положен земельный налог.
Например, земельный налог на сельскохозяйственные угодья устанавливают на единицу земельной площади и дифференцируют
по отдельным видам сельскохозяйственных угодий с учетом их качества и месторасположения. Средние размеры земельного налога
с 1 га пашни по субъектам Федерации устанавливают законом. С
учетом качества земель и месторасположения сельскохозяйственного предприятия рассчитывают земельный налог конкретного
хозяйства.
10.6. РЫНОЧНАЯ ОЦЕНКА ЗЕМЕЛЬ
Цель рыночной оценки — определение рыночной стоимости
конкретного земельного участка. При этом предполагают, что
указанная стоимость соответствует тем ценам, по которым на открытом рынке данного региона продавали или покупали другие
земельные участки сопоставимого качества, месторасположения и
аналогичного целевого назначения.
В соответствии со стандартами оценки, обязательными к применению субъектами оценочной деятельности, утвержденными
Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля
2001 г. рыночная стоимость объекта оценки —это наиболее вероятная цена, по которой объект оценки может быть отчужден на
открытом рынке в условиях конкуренции, когда участники сделки
действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а
на цене сделки какие-либо чрезвычайные обстоятельства не отражаются.
Выделяют следующие виды стоимости объекта оценки, отличные от рыночной стоимости:
стоимость объекта оценки с ограниченным рынком — стоимость объекта оценки, продажа которого на открытом рынке невозможна или требует дополнительных затрат по сравнению с затратами, необходимыми для продажи свободно обращающихся на
рынке товаров;
стоимость замещения объекта оценки — сумма затрат на создание объекта, аналогичного объекту оценки, в рыночных ценах, существующих на дату проведения оценки, с учетом износа объекта
оценки;
стоимость воспроизводства объекта оценки —сумма затрат в
рыночных ценах, существующих на дату проведения оценки, на
создание объекта, идентичного объекту оценки, с применением
296
идентичных материалов и технологий, с учетом износа объекта
оценки;
стоимость объекта оценки при существующем использовании — стоимость объекта оценки, определяемая на основе существующих условий и цели его использования;
инвестиционная стоимость объекта оценки — стоимость объекта оценки, определяемая исходя из его доходности для конкретного лица при заданных инвестиционных целях;
стоимость объекта оценки для целей налогообложения —стоимость объекта оценки, определяемая для исчисления налоговой
базы и рассчитываемая в соответствии с положениями нормативных правовых актов (в том числе инвентаризационная стоимость);
ликвидационная стоимость объекта оценки — стоимость
объекта оценки в случае, если объект оценки должен быть отчужден в срок меньше обычного срока экспозиции аналогичных
объектов;
утилизационная стоимость объекта оценки — стоимость объекта оценки, равная рыночной стоимости материалов, которые он в
себя включает, с учетом затрат на утилизацию объекта оценки;
специальная стоимость объекта оценки — стоимость, для определения которой в договоре об оценке или нормативном правовом
акте оговаривают условия, не включенные в понятия рыночной или
иной стоимости, указанной в действующих стандартах оценки.
Существуют три основных подхода к стоимостной оценке земельных участков:
затратный — совокупность методов оценки стоимости объекта
оценки, основанных на определении затрат, необходимых для
восстановления либо замещения объекта оценки (с учетом его износа);
сравнительный — совокупность методов оценки стоимости
объекта оценки, основанных на сравнении объекта оценки с аналогичными объектами, в отношении которых имеется информация о ценах сделок с ними;
доходный— совокупность методов оценки стоимости объекта
оценки, основанных на определении ожидаемых доходов от
объекта оценки.
В соответствии с вышеуказанными стандартами оценки Мингосимушеством России были утверждены Методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков.
На основании этих рекомендаций рыночную стоимость земельного участка определяют, исходя из его наиболее эффективного использования, т. е. наиболее вероятного использования земельного
участка, являющегося физически возможным, экономически оправданным, соответствующим требованиям законодательства, финансово осуществимым и в результате которого расчетная стоимость земельного участка будет максимальной (принцип наиболее эффективного использования).
297
При определении наиболее эффективного использования земельных участков принимают во внимание:
целевое назначение и разрешенное использование;
преобладающие способы землепользования на прилегающей к
оцениваемому земельному участку территории;
перспективы развития района, в котором расположен земельный участок;
ожидаемые изменения на рынке земли и иной недвижимости;
текущее использование земельного участка.
Как правило, при оценке рыночной стоимости земельных участков применяют методы сравнения продаж, выделения, распределения, капитализации земельной ренты, остатка, предполагаемого
использования.
На сравнительном подходе основаны методы сравнения продаж, выделения, распределения, а на доходном подходе — методы
капитализации земельной ренты, остатка, предполагаемого использования. Элементы затратного подхода при расчете стоимости воспроизводства или замещения улучшений земельного участка используют в методах остатка и выделения.
Метод сравнения продаж применяют для оценки земельных
участков, как занятых зданиями, строениями и (или) сооружениями, так и земельных участков, не занятых зданиями, строениями и
(или) сооружениями. Основное условие применения данного метода— наличие информации о ценах сделок с земельными участками, являющимися аналогами оцениваемого объекта. При отсутствии информации о ценах сделок с земельными участками допускается использование цен предложения или спроса.
К элементам сравнения относят факторы стоимости объекта
оценки (факторы, изменение которых влияет на рыночную стоимость объекта оценки) и сложившиеся на рынке характеристики
сделок с земельными участками.
Наиболее важные факторы, влияющие на установление стоимости участков:
месторасположение и окружение;
целевое назначение, разрешенное использование, права иных
лиц на земельный участок;
пространственные характеристики (рельеф, площадь, конфигурация и др.);
транспортная доступность;
инфраструктура (наличие или близость инженерных сетей и условия подключения к ним, объекты социальной инфраструктуры
и т. п.).
Метод выделения применяют для оценки застроенных земель
участков.
Этот метод используют:
при наличии информации о ценах сделок с едиными объектами недвижимости, аналогичными единому объекту недвижимос298
ти, включающему в себя оцениваемый земельный участок. При
отсутствии информации о ценах сделок допускается использование цен предложения и спроса;
соответствии улучшений земельного участка его наиболее эффективному использованию.
Метод распределения также применяют для оценки застроенных
земельных участков.
Условия применения этого метода следующие:
наличие информации о ценах сделок с едиными объектами недвижимости, включающие в себя оцениваемый земельный участок. При отсутствии информации о ценах сделок допускается использование цен предложения (спроса);
наличие информации о наиболее вероятной доле земельного
участка в рыночной стоимости единого объекта недвижимости;
соответствие улучшений земельного участка его наиболее эффективному использованию.
Метод капитализации земельной ренты применяют для оценки
застроенных и незастроенных земельных участков. Применение
данного метода основано на возможности получения определенного размера земельной ренты от оцениваемого земельного участка.
Под капитализацией земельной ренты понимают определение
на момент проведения оценки стоимости участка всех будущих
равных между собой или изменяющихся с одинаковым темпом
размеров земельной ренты за равные периоды времени — земельную ренту за первый после момента проведения оценки период
делят на определенный оценщиком соответствующий коэффициент капитализации.
Земельную ренту можно рассчитать и как доход от сдачи в
аренду земельного участка на условиях, сложившихся на рынке
земли.
Основные способы определения коэффициента капитализации:
деление размера земельной ренты по аналогичным земельным
участкам на цену их продажи;
увеличение безрисковой ставки отдачи на капитал на размер
премии за риск, связанный с инвестированием капитала в оцениваемый земельный участок.
При этом под безрисковой ставкой отдачи на капитал понимают ставку отдачи при наименее рискованном инвестировании капитала (например, ставка доходности по депозитам банков высшей категории надежности или ставка доходности к погашению
по государственным ценным бумагам).
Метод остатка применяют для оценки застроенных и незастроенных земельных участков. Условие применения данного метода—возможность застройки оцениваемого земельного участка
улучшениями, приносящими доход различных видов.
299
Чистый операционный доход рассчитывают как разность фактического валового дохода и операционных расходов. При этом из
фактического валового дохода вычитают только те операционные
расходы, которые, как правило, несет арендодатель.
Фактический валовой доход равен разности потенциального
валового дохода и потерь от простоя помещений и неплатежей за
аренду.
Потенциальный валовой доход равен доходу, который можно
получить от сдачи всей площади единого объекта недвижимости в
аренду при отсутствии потерь от невыплат арендной платы.
Методом предполагаемого использования оценивают застроенные и незастроенные земельные участки.
Условие применения данного метода — возможность использования земельного участка способом, приносящим доход.
Источником доходов может быть сдача в аренду, хозяйственное
использование земельного участка или единого объекта недвижимости, либо продажи земельного участка или единого объекта недвижимости в наиболее вероятные сроки по рыночной стоимости.
Земельные участки сельскохозяйственного назначения оценивают, исходя из их разрешенного, неистощающего и наиболее эффективного использования с учетом особенностей сельскохозяйственного районирования территории.
Рыночную стоимость земельного участка сельскохозяйственного назначения определяют на основе оценки входящих в его состав сельскохозяйственных угодий и земель, занятых зданиями,
строениями, сооружениями, используемыми для производства,
хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. При этом рыночную стоимость оцениваемого земельного
участка вычисляют с учетом характеристик земель, входящих в
него, которые заняты внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенных для обеспечения защиты земель от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутых водоемов, которые не могут быть использованы для предпринимательской деятельности.
Сельскохозяйственные угодья и замкнутые водоемы, которые
могут быть использованы для предпринимательской деятельности (например, ведения рыбного хозяйства), оценивают, как правило, методом сравнения продаж или методом капитализации
ренты.
Земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки
сельскохозяйственной продукции, оценивают методами оценки
застроенных или предназначенных для застройки земельных участков. Земли под хозяйственными постройками (сараи и иные некапитальные строения), расположенные на сельскохозяйственных
угодьях, оценивают как сельскохозяйственные угодья.
300
Таким образом, на стоимость земельных участков и иных
объектов недвижимости влияют следующие факторы:
рыночный спрос. Он обусловлен полезностью и доступностью,
но ограничен платежеспособностью потенциальных потребителей. Чем меньше спрос и больше предложение, тем ниже стоимость оцениваемого участка;
целевое назначение участка. Например, при отводе земель
сельскохозяйственного назначения для других целей стоимость
участка может измениться;
зона, в которой находится участок. Стоимость изменяется в зависимости от зоны нахождения участка за счет статуса города, развития социально-культурного потенциала, зон рекреационной
ценности, численности населения, занятости, цен и т. п.;
пространственные характеристики земельного участка:
площадь и форма (размеры участка, размещение границ по дорогам, улицам или рекам и другим природным и антропогенным
границам, и т. д.). Стоимость формируется под комплексом преимуществ и недостатков, вызванных данным фактором;
чересполосные и дальноземельные участки. Обшая стоимость объекта уменьшается, если эти земли размещены так,
что использовать их будет сложно или дорого, если же эти участки использовать эффективно можно, то стоимость объекта повышается;
топография и почвенный покров, включая информацию о рельефе, состоянии почв и грунтов, их гидрогеологических характеристиках;
инженерное обустройство территории:
наличие систем водоснабжения, канализации, теплоснабжения, газоснабжения, электроснабжения, телефонизации, радиофикации, дренажа и т. д.;
наличие наружного освещения;
наличие удобных транспортных связей с зонами труда, культурными и общественными центрами;
правовая обоснованность застройки. Выполнение требований
законодательства и правил зонирования, планирования, положения о разбивке земли на участки, уплата различных видов налогов,
выполнение нормативов энергопотребления, ограничений по затененности и др.;
месторасположение:
престижность застройки, архитектурно-художественная и
эстетическая выразительность застройки, наличие развитой
торговой сети и сети бытового обслуживания, культурных и
зрелищных объектов и сооружений;
возможность использования прилегающих участков для стоянок, подъездных путей, коммерческого использования;
анализ негативных факторов (размещение в жилом округе
промышленных сооружений, автотрасс и железных дорог,
301
канализационных колодцев и линий высокого напряжения,
пустующих домов и т. п.);
окружающая среда. Неблагоприятная роза ветров, повышенная
солнечная инсоляция, количество осадков и связанные с ними ограничения в характере землепользования, повышенная опасность
наводнений, затоплений и подтоплений, землетрясения, оползней, а также пожароопасность.
Анализ факторов, формирующих стоимость земли и иного недвижимого имущества, их учет при оценке участков, — важнейшее
экономическое условие для правильного функционирования рыночных отношений.
Оценочная стоимость земельного участка — это деньги или денежный эквивалент, который покупатель или инвестор готов обменять на право собственности на конкретный земельный участок. Рынок земли, являясь частью инвестиционного рынка, в то
же время представляет собой уникальное явление в силу ограниченности, неперемещаемости и незаменимости земли как объекта
купли-продажи. Поэтому здесь важно учитывать различия между
понятиями стоимость, затраты и цена.
Контрольные вопросы и задания
1. Каково содержание ГЗК до 90-х годов XX века? 2. Дайте понятие и расскажите о содержании бонитировки почв. 3. Каково содержание ГЗК на современном
этапе? 4. Расскажите о составе и классификации документов ГЗК. 5. Каково формирование и содержание кадастрового дела? 6. Каково содержание государственного кадастрового учета земельных участков? 7. Расскажите о государственной регистрации прав на земельные участки и сделках с ними. 8. Перечислите состав документов ГЗК кадастропого района. 9. Какова структура и состав документов ГРЗ
кадастрового района? 19. Расскажите о содержании ЕГРЗ и ЕГРП. 11. Дайте классификацию и расскажите о содержании видов оценки земель. 12. Какова массовая
кадастровая цена земли? 13. Какова нормативная цена земли? 14. Какова рыночная цена земельных участков?
Г л а в а 11
ОСОБЕННОСТИ ВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА НА РАЗЛИЧНЫХ
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ
УРОВНЯХ
На федеральном уровне в государственном земельном кадастре
содержатся сведения о государственной границе Российской Федерации, границах субъектов Российской Федерации, количественных, качественных, оценочных (экономических) характеристиках и правовом режиме земель субъектов Российской Федерации в объеме, необходимом для реализации функций государственного контроля и управления, о кадастровых округах и
территориальных зонах, расположенных более чем в одном
субъекте Российской Федерации, а также ведется реестр федеральных земель.
Органом, осуществляющим создание и ведение государственного земельного кадастра на федеральном уровне, в настоящее
время является Федеральная служба по земельному кадастру Российской Федерации.
В компетенцию указанного федерального органа входит:
утверждение порядка ведения государственного земельного кадастра;
руководство и контроль за деятельностью органов по земельным ресурсам и землеустройству в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, осуществляющих ведение
государственного земельного кадастра;
разработка предложений по совершенствованию нормативной
правовой базы ведения государственного земельного кадастра;
утверждение состава, типовых форм и порядка ведения документации государственного земельного кадастра;
утверждение инструкций и методических документов по процедурам ведения государственного земельного кадастра;
ведение государственного земельного кадастра на уровне Российской Федерации;
научное обеспечение ведения государственного земельного кадастра;
создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации;
организация подготовки кадров для ведения государственного
земельного кадастра;
303
организация лицензирования деятельности по проведению
проектно-изыскательских и картографических работ для целей государственного земельного кадастра;
обеспечение зашиты сведений государственного земельного
кадастра;
разработка и представление в Правительство Российской Федерации Государственного (национального) доклада о состоянии и
использовании земель, предоставление в установленном порядке
сведений о земельных ресурсах в заинтересованные министерства
и ведомства;
хранение кадастровой документации.
Принципиальные вопросы создания и ведения государственного земельного кадастра решает Правительство Российской Федерации, в компетенцию которого входит:
утверждение федеральных программ создания и развития системы государственного земельного кадастра;
установление порядка финансирования государственного земельного кадастра;
определение предельного размера платы за учет и предоставление сведений государственного земельного кадастра;
определение порядка использования средств, поступающих от
платы за учет, и предоставления сведений государственного земельного кадастра;
определение перечня сведений государственного земельного
кадастра, доступ к которым ограничен, и порядка их предоставления потребителям.
На уровне субъекта Российской Федерации в государственном
земельном кадастре содержатся сведения о границах субъекта Российской Федерации, границах входящих в него муниципальных
образований, о количественных, качественных, оценочных (экономических) характеристиках и правовом режиме земель муниципальных образований в объеме, необходимом для реализации
функций государственного контроля и управления, о кадастровых
и территориальных зонах субъекта Российской Федерации, а также ведется реестр земель субъекта Российской Федерации.
Система государственного земельного кадастра субъекта РФ
находится в совместном ведении комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и органов власти субъектов Федерации.
Поэтому данные государственного земельного кадастра являются
совместной собственностью государства и субъекта Федерации.
В компетенцию органов государственной власти субъекта Федерации входят:
утверждение программ создания и развития системы государственного земельного кадастра в субъекте Российской Федерации;
определение перечня сведений, дополнительно включаемых в
государственный земельный кадастр на территории субъекта Российской Федерации;
304
установление платы за предоставление сведений государственного земельного кадастра на территории субъекта Российской Федерации.
Поэтому государственный земельный кадастр субъекта РФ является систематизированным сводом документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о месторасположении, целевом
назначении и правовом положении земель субъекта РФ, о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектах.
ГЗК субъекта РФ — составная часть государственного земельного кадастра Российской Федерации, которая представляет собой многоцелевой, многоуровневый банк данных о земельных ресурсах, содержащий необходимые сведения и документы о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли,
землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям
земель, об их качественных, количественных и оценочных (экономических) характеристиках.
Ведение государственного земельного кадастра на всей территории субъекта РФ основано на устанавливаемой законодательством системе формирования объектов и их государственного кадастрового учета.
ГЗК субъекта РФ включает Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы),
базы земельно-кадастровых данных субъекта РФ и Российской
Федерации.
ГЗК субъекта Российской Федерации имеет двухуровневую
иерархическую структуру:
региональный (областной) уровень;
уровень муниципальных образований.
Основными характеристиками земель ГЗК субъекта РФ целесообразно определять:
категории земель;
характеристики месторасположения объекта;
характеристики количества земель;
учетные характеристики качества земель;
оценочные характеристики земель.
Характеристики месторасположения определяют в процессе
формирования объекта учета:
почтовый адрес;
описание месторасположения;
географические, геодезические или условные координаты;
кадастровый номер.
Оформление правового режима осуществляют в процессе выполнения правовых действий при формировании объекта учета и
его государственной регистрации.
К правовым характеристикам объекта учета относят:
305
категории земель и целевое назначение;
сведения о пользователях объекта и видах прав на него;
сведения о границах объекта учета;
сведения об обременениях и сервитутах на объекты учета в
пользу других граждан и юридических лиц.
Учет количества земель — систематизация данных о распределении земель по собственникам, владельцам, пользователям и
арендаторам, административно-территориальным образованиям,
категориям земель и угодьям.
Земли характеризуют:
по видам земельных угодий и их площади;
площади неиспользуемых по целевому назначению угодий.
Учет качества земель — систематизация данных о качественной
характеристике земель, к которой относят:
почвенный покров с его физическими, агрохимическими и
гидрогеологическими свойствами;
экологическое состояние территорий;
основные технологические показатели земельных участков
и др.
Оценку проводят по категориям земель с учетом целевого назначения и вида использования земельного участка, по стандартам, оценочным и стоимостным показателям, устанавливаемым
нормативными правовыми актами Российской Федерации и
субъекта РФ.
Объекты учета оценивают:
по данным бонитировки почв и стоимостной оценке земель;
ставке земельного налога и размерам арендной платы за землю;
кадастровой стоимости земельного участка.
Характеристики объектов кадастрового учета делятся на семантические и графические. Семантические характеристики объектов
содержат числовую и текстовую информацию. Графические характеристики позволяют представить конфигурацию и месторасположение объектов учета на кадастровых картах и планах.
На территории субъекта РФ предлагается следующая структура
кадастровых карт. Кадастровую карту области ведут в масштабе
1:500000 и на ней отражают границы районов и городов, являющихся самостоятельными административно-территориальными
единицами области, их наименование и наименование районных
центров. На кадастровой карте области проставляют кадастровый
номер самостоятельной административно-территориальной единицы области, установленный администрацией субъекта РФ.
Кадастровую карту района ведут в масштабе 1 : 50000 и на ней
наносят границы и номера кадастровых зон, дежурных кадастровых планшетов.
Кадастровые карты земель поселений и садоводческих товариществ ведут в масштабе 1: 2000... 1 : 5000 и на них показывают номера кадастровых массивов, кварталов.
306
План земельного участка содержит:
кадастровый номер земельного участка, реквизиты документа,
удостоверяющего право на земельный участок, ограничения в
пользовании земельным участком, обременения (сервитут) земельного участка правами других лиц;
графическое изображение земельного участка, включая здания,
строения, сооружения и иные объекты недвижимости, геодезические данные (дирекдионные углы, длины линий), а также описание смежеств;
сведения об исполнителе плана земельного участка и удостоверяющая подпись руководителя государственного учреждения (его
филиалов).
План земельного участка является приложением к документу,
удостоверяющему право на земельный участок. В случаях, когда
землепользование состоит из нескольких чересполосно расположенных участков, право на которое возникло на одном основании, оформляется один план земельного участка.
Дежурная кадастровая карта (план) ГЗК — официальный документ ГЗК, на котором оперативно, в соответствии с установленным регламентом отображают уполномоченными лицами сведения об изменениях объектов кадастрового учета ГЗК. ДКК можно
создавать для каждой единицы кадастрового деления (зонирования) территории.
Дежурные кадастровые планы целесообразно вести в масштабе
1:500... 1: 2000 по землям поселений и садоводческих товариществ,
а по землям других категорий — в масштабе 1:5000... 1: 25000.
Дежурный кадастровый план — неотъемлемая часть кадастровой
карты района, города, рабочего поселка и иного поселения, включая садоводческие товарищества, и на нем указывают номер земельного участка.
На региональном уровне, исходя из обобщения имеющегося
опыта, статистической и методической базы ГЗК осуществляют:
разграничение территории области на кадастровые зоны и согласование местных систем координат для кадастровых зон;
организацию внедрения единых форм государственного учета;
обеспечение охвата ГЗК городских территорий;
организацию планомерного ввода и преобразования в цифровую форму исходных данных для автоматизированных систем ведения ГЗК;
организацию обучения управленческих кадров технологиям автоматизированного ведения ГЗК.
На муниципальном уровне работа должна быть ориентирована
на практическое внедрение форм государственного учета, создание местных систем координат (при их отсутствии), дежурных кадастровых планов или опорных дежурных кадастровых планов в
цифровой форме, экономическое зонирование территорий, составление баланса городских территорий и организацию взаимо-
307
действия органов власти и управления по эффективному использованию кадастровых данных в целях управления территориями
административных районов и поселений.
На уровне муниципальных образований, входящих в состав
субъекта Федерации, в государственном земельном кадастре содержатся сведения обо всех объектах учета на территории муниципального образования и ведется реестр земель муниципального
образования.
К компетенции органов местного самоуправления на территории субъекта Федерации относится определение перечня сведений, дополнительно включаемых в государственный земельный
кадастр на территории данного муниципального образования.
Местные органы системы Росземкадастра осуществляют следующие виды кадастровых мероприятий и действий:
учет земельных участков и связанного с ними недвижимого
имущества всех видов собственности;
формирование правового режима использования земельных
участков для последующей регистрации прав, ограничений и обременении;
учет частей земельных участков и связанного с ним недвижимого имущества, имеющих иной правовой режим использования;
присвоение объектам недвижимости и их частям уникальных
идентификаторов для связи с системой государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
учет различных характеристик территориальных зон, определяющих правовые режимы использования объектов этих зон;
учет качественных характеристик земель;
ведение мониторинга количественного и качественного состояния земель;
проведение землеустройства, а также изменений, происходящих при реализации проектов землеустройства;
обеспечение информацией об объектах недвижимости органов
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
обеспечение исходной информацией органов налоговой инспекции для взимания налогов;
выдача по запросам субъектов деловой активности, профессиональных участников рынка недвижимости и органов власти информации различного рода о характеристиках земельных участков
и связанных с ними объектов недвижимости.
Органом, осуществляющим создание и ведение государственного земельного кадастра на территории г. Москва, как субъекта
Российской Федерации, является Московский земельный комитет
(Москомзем), который осуществляет:
руководство и контроль за деятельностью органов по земельным ресурсам и землеустройству в административных округах города;
организацию кадастрового зонирования территории г. Москва;
308
организацию создания автоматизированной системы ведения
государственного земельного кадастра в г. Москва;
организацию работ по кадастровому картографированию и обследованию объектов кадастрового учета, оценке земель, наблюдению за их состоянием, использованием и охраной на территории г. Москва;
ведение государственного земельного кадастра в г. Москва;
представление в установленном порядке сведений о земельных
ресурсах заинтересованным ведомствам и организациям;
обучение и повышение квалификации работников, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра;
подготовку предложений об установлении размера платы за
предоставление информации, содержащейся в государственном
земельном кадастре;
хранение кадастровой документации и др.
В г. Москве разработаны законодательные и нормативно-правовые документы, определяющие порядок создания и ведения
ГЗК города по следующим направлениям:
Общие положения, включающие:
порядок предоставления кадастровой информации;
положение о кадастровом архиве и др.;
положения о формировании земельного участка как объекта кадастрового учета:
положение о кадастровом районировании;
положение о межевании земель;
положение о границе г. Москва;
положение о дежурной земельно-кадастровой карте и др.;
положения о количественном и качественном учете земель:
положение об учете земель;
положение об инвентаризации земель;
положение о земельно-кадастровом картографировании и др.;
положение о порядке оформления прав на землю:
положение о порядке ведомственной регистрации прав на землю и прочно связанную с ней недвижимость и сделок с ними;
положения о кадастровой оценке:
положение о кадастровой оценке земель г. Москва;
положение о территориальном экономическом зонировании
и др.;
нормативная документация по вопроса.» экономики землепользования, включающая положение о ценных земельных бумагах и положение о порядке учета земельных платежей и др.
Регламенты информационного взаимодействия с федеральными и
другими городскими информационными системами:
В соответствии с Положением о Московском земельном комитете его основными функциями являются:
осуществление государственной политики в области земельных
отношений и использования земельных ресурсов г. Москва, обес309
категории земель и целевое назначение;
сведения о пользователях объекта и видах прав на него;
сведения о границах объекта учета;
сведения об обременениях и сервитутах на объекты учета в
пользу других граждан и юридических лиц.
Учет количества земель —систематизация данных о распределении земель по собственникам, владельцам, пользователям и
арендаторам, административно-территориальным образованиям,
категориям земель и угодьям.
Земли характеризуют:
по видам земельных угодий и их площади;
площади неиспользуемых по целевому назначению угодий.
Учет качества земель — систематизация данных о качественной
характеристике земель, к которой относят:
почвенный покров с его физическими, агрохимическими и
гидрогеологическими свойствами;
экологическое состояние территорий;
основные технологические показатели земельных участков
и др.
Оценку проводят по категориям земель с учетом целевого назначения и вида использования земельного участка, по стандартам, оценочным и стоимостным показателям, устанавливаемым
нормативными правовыми актами Российской Федерации и
субъекта РФ.
Объекты учета оценивают:
по данным бонитировки почв и стоимостной оценке земель;
ставке земельного налога и размерам арендной платы за землю;
кадастровой стоимости земельного участка.
Характеристики объектов кадастрового учета делятся на семантические и графические. Семантические характеристики объектов
содержат числовую и текстовую информацию. Графические характеристики позволяют представить конфигурацию и месторасположение объектов учета на кадастровых картах и планах.
На территории субъекта РФ предлагается следующая структура
кадастровых карт. Кадастровую карту области ведут в масштабе
1 : 500000 и на ней отражают границы районов и городов, являющихся самостоятельными административно-территориальными
единицами области, их наименование и наименование районных
центров. На кадастровой карте области проставляют кадастровый
номер самостоятельной административно-территориальной единицы области, установленный администрацией субъекта РФ.
Кадастровую карту района ведут в масштабе 1 : 50000 и на ней
наносят границы и номера кадастровых зон, дежурных кадастровых планшетов.
Кадастровые карты земель поселений и садоводческих товариществ ведут в масштабе I : 2000... 1 : 5000 и на них показывают номера кадастровых массивов, кварталов.
306
План земельного участка содержит:
кадастровый номер земельного участка, реквизиты документа,
удостоверяющего право на земельный участок, ограничения в
пользовании земельным участком, обременения (сервитут) земельного участка правами других лиц;
графическое изображение земельного участка, включая здания,
строения, сооружения и иные объекты недвижимости, геодезические данные (дирекционные утлы, длины линий), а также описание смежеств;
сведения об исполнителе плана земельного участка и удостоверяющая подпись руководителя государственного учреждения (его
филиалов).
План земельного участка является приложением к документу,
удостоверяющему право на земельный участок. В случаях, когда
землепользование состоит из нескольких чересполосно расположенных участков, право на которое возникло на одном основании, оформляется один план земельного участка.
Дежурная кадастровая карта (план) ГЗК — официальный документ ГЗК, на котором оперативно, в соответствии с установленным регламентом отображают уполномоченными лицами сведения об изменениях объектов кадастрового учета ГЗК. ДКК. можно
создавать для каждой единицы кадастрового деления (зонирования) территории.
Дежурные кадастровые планы целесообразно вести в масштабе
1 :500... 1:2000 по землям поселений и садоводческих товариществ,
а по землям других категорий — в масштабе 1: 5000... 1: 25000.
Дежурный кадастровый план — неотъемлемая часть кадастровой
карты района, города, рабочего поселка и иного поселения, включая садоводческие товарищества, и на нем указывают номер земельного участка.
На региональном уровне, исходя из обобщения имеющегося
опыта, статистической и методической базы ГЗК осуществляют:
разграничение территории области на кадастровые зоны и согласование местных систем координат для кадастровых зон;
организацию внедрения единых форм государственного учета;
обеспечение охвата ГЗК городских территорий;
организацию планомерного ввода и преобразования в цифровую форму исходных данных для автоматизированных систем ведения ГЗК;
организацию обучения управленческих кадров технологиям автоматизированного ведения ГЗК.
На муниципальном уровне работа должна быть ориентирована
на практическое внедрение форм государственного учета, создание местных систем координат (при их отсутствии), дежурных кадастровых планов или опорных дежурных кадастровых планов в
цифровой форме, экономическое зонирование территорий, составление баланса городских территорий и организацию взаимо-
307
действия органов власти и управления по эффективному использованию кадастровых данных в целях управления территориями
административных районов и поселений.
На уровне муниципальных образований, входящих в состав
субъекта Федерации, в государственном земельном кадастре содержатся сведения обо всех объектах учета на территории муниципального образования и ведется реестр земель муниципального
образования.
К компетенции органов местного самоуправления на территории субъекта Федерации относится определение перечня сведений, дополнительно включаемых в государственный земельный
кадастр на территории данного муниципального образования.
Местные органы системы Росземкадастра осуществляют следующие виды кадастровых мероприятий и действий:
учет земельных участков и связанного с ними недвижимого
имущества всех видов собственности;
формирование правового режима использования земельных
участков для последующей регистрации прав, ограничений и обременении;
учет частей земельных участков и связанного с ним недвижимого имущества, имеющих иной правовой режим использования;
присвоение объектам недвижимости и их частям уникальных
идентификаторов для связи с системой государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
учет различных характеристик территориальных зон, определяющих правовые режимы использования объектов этих зон;
учет качественных характеристик земель;
ведение мониторинга количественного и качественного состояния земель;
проведение землеустройства, а также изменений, происходящих при реализации проектов землеустройства;
обеспечение информацией об объектах недвижимости органов
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
обеспечение исходной информацией органов налоговой инспекции для взимания налогов;
выдача по запросам субъектов деловой активности, профессиональных участников рынка недвижимости и органов власти информации различного рода о характеристиках земельных участков
и связанных с ними объектов недвижимости.
Органом, осуществляющим создание и ведение государственного земельного кадастра на территории г. Москва, как субъекта
Российской Федерации, является Московский земельный комитет
(Москомзем), который осуществляет:
руководство и контроль за деятельностью органов по земельным ресурсам и землеустройству в административных округах города;
организацию кадастрового зонирования территории г. Москва;
308
организацию создания автоматизированной системы ведения
государственного земельного кадастра в г. Москва;
организацию работ по кадастровому картографированию и обследованию объектов кадастрового учета, оценке земель, наблюдению за их состоянием, использованием и охраной на территории г. Москва;
ведение государственного земельного кадастра в г. Москва;
представление в установленном порядке сведений о земельных
ресурсах заинтересованным ведомствам и организациям;
обучение и повышение квалификации работников, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра;
подготовку предложений об установлении размера платы за
предоставление информации, содержащейся в государственном
земельном кадастре;
хранение кадастровой документации и др.
В г. Москве разработаны законодательные и нормативно-правовые документы, определяющие порядок создания и ведения
ГЗК города по следующим направлениям:
Общие положения, включающие:
порядок предоставления кадастровой информации;
положение о кадастровом архиве и др.;
положения о формировании земельного участка как объекта кадастрового учета:
положение о кадастровом районировании;
положение о межевании земель;
положение о границе г. Москва;
положение о дежурной земельно-кадастровой карте и др.;
положения о количественном и качественном учете земель:
положение об учете земель;
положение об инвентаризации земель;
положение о земельно-кадастровом картографировании и др.;
положение о порядке оформления прав на землю:
положение о порядке ведомственной регистрации прав на землю и прочно связанную с ней недвижимость и сделок с ними;
положения о кадастровой оценке:
положение о кадастровой оценке земель г. Москва;
положение о территориальном экономическом зонировании
и др.;
нормативная документация по вопросам экономики землепользования, включающая положение о ценных земельных бумагах и положение о порядке учета земельных платежей и др.
Регламенты информационного взаимодействия с федеральными и
другими городскими информационными системами:
В соответствии с Положением о Московском земельном комитете его основными функциями являются:
осуществление государственной политики в области земельных
отношений и использования земельных ресурсов г. Москва, обес309
печение экономико-правового регулирования землепользования в
г. Москва и контроля за его реализацией;
создание и ведение государственного земельного кадастра и
мониторинга земель в г. Москва, в том числе создание цифровой
картографической основы и кадастровой карты, ведение Поземельной книги, создание и поддержание в актуальном состоянии
кадастровой базы данных, ведение дежурной и оперативной кадастровой базы карты, создание специальных картографических материалов по мониторингу земель;
подготовка и осуществление практических мер по совершенствованию системы земельных платежей и их полному поступлению в бюджет города;
разработка совместно с Росземкадастром методологии и критериев оценки городских земель, размеров платы за землю и порядка ее взимания, системы экономико-правового регулирования земельных отношений, включающей в себя механизм экономического стимулирования высокоэффективного использования городских
земель,
экологически
чистого
и
рационального
землепользования, утверждаемых в установленном порядке Городской Думой и Правительством Москвы;
проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже имущественных прав землепользования в пределах делегированных комитету полномочий;
оформление, выдача и хранение документов о правах на землю;
государственный контроль за использованием и охраной земель в соответствии с земельным законодательством, городскими
нормативными актами и целевым назначением, профилактика нарушений и др.
Для обеспечения этих функций в Комитете созданы кадастровые подразделения, управление землеустройства и регистрации,
службы эксплуатации телекоммуникаций, ведения и поддержания
базы данных, служба зашиты информации и другие подразделения.
Контрольные вопросы и задания
1. Каково содержание ГЗК на разных административно-территориальных
уровнях? 2. Какова компетенция Росземкадастра в области ГЗК? 3. Расскажите о
компетенции Правительства РФ в области ГЗК. 4. Какова компетенция органов
госвласти субъектов РФ в области ГЗК? 5. Расскажите о компетенции органов муниципального управления в области ГЗК. 6. Каковы особенности ведения ГЗК в
г. Москва?
Г л а в а 12
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ
ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНО-КАДАСТРОВОГО
РАЙОНИРОВАНИЯ
12.1.ПРИРОДНО-СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЕ
РАЙОНИРОВАНИЕ
Для успешного проведения земельно-кадастровых работ важное значение имеет научно обоснованное районирование территории страны, области (края), республики. Это обусловлено тем,
что территория Российской Федерации простирается на большие
расстояния и имеет разнообразные природные факторы (рельеф,
тепло, влага, почва и т. п.), влияющие на качество земель и их хозяйственное использование. Природные и экономические условия различаются и в пределах территории республик, краев, областей. Месторасположение земель по отношению к промышленным центрам и местам переработки сельскохозяйственной продукции влияет на использование земель, специализацию и
концентрацию сельскохозяйственного и промышленного производства.
Районирование страны, области, края, республики предусматривает выделение территорий, относительно однородных по экологическим, агроклиматическим, геоморфологическим и ландшафтным условиям, влияющим на специализацию и интенсивность отраслей народного хозяйства. Его проводят на основе общей
схемы
природно-сел ьскохозя йствен ного,
экологоландшафтного или другого районирования земельного фонда
страны. Такое районирование представляет собой научно обоснованное зонирование территории с учетом специфики природных
условий и вида сельскохозяйственного производства. В основе
районирования лежит анализ природных, экологических, экономических, социальных и других условий (а также их взаимозависимость) и его осуществляют по принципу от общего к частному.
Так, система природно-сельскохозяйственного районирования
территории страны включает в себя специальные выделы (таксономические единицы): природно-сельскохозяйственные пояса,
зоны провинции, округа и районы, горные области. Они являются
комплексными территориально-производственными образованиями (пояс, подпояс, провинция, зона, округ, район и горная область), различающимися природными и хозяйственными условиями и признаками.
ЗП
Природно-сельскохозяйственный пояс — наиболее общая высшая
единица районирования. Он характеризуется комплексом природных условий, определяющим поясной тип сельскохозяйственного
производства и общие особенности использования земель. Главный его признак — теплобеспеченность, отображаемая суммами
активных температур воздуха выше +10 "С. На территории нашей
страны выделяют следующие пояса: холодный, умеренный и теплый (субтропический).
Природно-сельскохозяйственная зона — основная единица районирования. Она характеризуется определенным комплексом почвенно-климатических условий, связанных с балансом тепла и
влаги, главными особенностями почвообразования и минерального питания растений. Каждая зона имеет определенные типы и
подтипы почв, а также типы сельскохозяйственного производства
и соотношения земельных угодий.
При выделении зоны в качестве показателей, определяемых на
местности, используют типы и подтипы почв с соответствующей
им растительностью. Контролирующими признаками служат изолинии сумм температур, выделяющие границы зон нав территории
достаточного годового увлажнения (лесотундра — 400 С, северная
т а И г а — 1200, средняя тайга— 1600 "С и т. д.) и изолинии коэффициента атмосферного годового увлажнения, ограничивающие
зоны на территории недостаточного увлажнения (лесостепь —
0,77, степь на обыкновенных черноземах — 0,55, степь на южных
черноземах — 0,44, полупустыня — 0,39).
Природно-сельскохозяйственная провинция — часть зоны, характеризующаяся биологически важными (фациальными) особенностями почвенного покрова, связанными с микроклиматом и его режимом в годовом цикле. Провинции различаются между собой по
показателям гидротермического и питательного режима почв; по
основным агроклиматическим показателям (континентальность
климата, суровость и смежность зимы, тепло- и влагообес печенность вегетационного периода, биологическая продуктивность); а
также набором культур, особенностями агротехники, эффективности удобрений.
Провинции выделяют по одному или нескольким наиболее
существенным почвенным и агроклиматическим показателям с
учетом режима элемента климата в годовом цикле. Так, в умеренном поясе в пределах одной и той же зоны изменение сумм
температур на 600 °С служит основанием для выделения провинций, так как температурные полосы (ранних, средних, поздних культур) различаются указанным интервалом сумм температур.
В некоторых случаях границы провинций проводят с учетом
естественных рубежей (крупные реки, горные системы).
Природно-сельскохозяйственный округ представляет собой часть
провинции, которая характеризуется определенными геоморфо-
312
Природно-сельскохозяйственный пояс — наиболее общая высшая
единица районирования. Он характеризуется комплексом природных условий, определяющим поясной тип сельскохозяйственного
производства и общие особенности использования земель. Главный его признак — тепл©обеспеченность, отображаемая суммами
активных температур воздуха выше +10 "С. На территории нашей
страны выделяют следующие пояса: холодный, умеренный и теплый (субтропический).
Природно-сельскохозяпственная зона — основная единица районирования. Она характеризуется определенным комплексом почвенно-климатических условий, связанных с балансом тепла и
влаги, главными особенностями почвообразования и минерального питания растений. Каждая зона имеет определенные типы и
подтипы почв, а также типы сельскохозяйственного производства
и соотношения земельных угодий.
При выделении зоны в качестве показателей, определяемых на
местности, используют типы и подтипы почв с соответствующей
им растительностью. Контролирующими признаками служат изолинии сумм температур, выделяющие границы зон на территории
достаточного годового увлажнения (лесотундра — 400 "С, северная
тайга — 1200, средняя тайга— 1600 "С и т.д.) и изолинии коэффициента атмосферного годового увлажнения, ограничивающие
зоны на территории недостаточного увлажнения (лесостепь —
0,77, степь на обыкновенных черноземах — 0,55, степь на южных
черноземах — 0,44, полупустыня — 0,39).
Лриродно-сельскохозяйственная провинция — часть зоны, характеризующаяся биологически важными (фациальными) особенностями почвенного покрова, связанными с микроклиматом и его режимом в годовом цикле. Провинции различаются между собой по
показателям гидротермического и питательного режима почв; по
основным агроклиматическим показателям (континентальность
климата, суровость и снежность зимы, тепло- и атагообеспеченность вегетационного периода, биологическая продуктивность); а
также набором культур, особенностями агротехники, эффективности удобрений.
Провинции выделяют по одному или нескольким наиболее
существенным почвенным и агроклиматическим показателям с
учетом режима элемента климата в годовом цикле. Так, в умеренном поясе в пределах одной и той же зоны изменение сумм
температур на 600 "С служит основанием для выделения провинций, так как температурные полосы (ранних, средних, поздних культур) различаются указанным интервалом сумм температур.
В некоторых случаях границы провинций проводят с учетом
естественных рубежей (крупные реки, горные системы).
Природно-сельскохозяйственный округ представляет собой часть
провинции, которая характеризуется определенными геоморфо312
логическими особенностями территории (общим строением рельефа), составом почвообразующих пород и строением почвенного
покрова, закономерным соотношением почв разного гранулометрического состава, засоленности, солонцеватости, заболоченности
и т. д., а также частными особенностями микро- и мезоклимата в
пределах норм, выделенных для данной провинции. Все это предопределяет особенности агротехники, набор сельскохозяйственных культур, соотношение сельскохозяйственных угодий, виды
мелиорации, системы севооборотов, мероприятия по охране почв
и природы.
Округа выделяют в пределах провинции главным образом по
обобщенным типам равнинного и горного рельефа и почвообразующим породам с учетом почвенного покрова, агроклиматических
показателей и освоенности территории (распаханность, лесистость) и лр.
Для оценки земли в пределах природно-сельскохозяйственного
округа выделяют земельно-оценочный (кадастровый) район —
часть округа в составе административной области, края, республики. Типичными для района являются региональные особенности использования земель, обусловленные конкретными природными условиями, влияющими на специализацию и уровень интенсивности сельского хозяйства.
При выделении земельно-оценочных районов специализацию
хозяйств устанавливают на основании данных о фактическом составе и соотношении производимой и товарной продукции,
структуре посевных площадей и затрат по отраслям и сельскохозяйственным структурам. За основу определения уровня интенсивности земледелия принимают затраты труда, удобрений и
обеспеченность производственными фондами на 1 га пашни и
других сельскохозяйственных угодий в хозяйствах. При установлении особенностей использования земель в сельском хозяйстве
принимают во внимание степень распаханности территории, соотношение сельскохозяйственных угодий и степень ее соответствия типам почв и определенным элементам рельефа, состав и
соотношение сельскохозяйственных культур на качественно различных землях, виды севооборотов и т. д. Главный критерий экономической однородности хозяйств в оценочном районе —уровень интенсивности земледелия.
Границы оценочных районов по возможности увязывают с границами административных районов или областей (в случае однородности ее территории). При значительном несовпадении их совмещают с границами конкретных землевладений и землепользовании.
В зонах поливного земледелия одним из важных признаков выделения оценочных районов является водообеспеченность хозяйств. На орошаемых землях ее выражают в процентах по отношению к оросительным нормам со следующей примерной града-
313
Рис. 12.1. Последовательность проведения природно-сельскохозяйственного
районирования
цией: до 50 %, 50...75, 75...100 %. Границы оценочных районов устанавливают с учетом преобладающих показателей водообеспеченности хозяйств по данной территории.
Если в пределах области, разделенной границами провинций
на 2...3 части, не наблюдается более дробных территориальных
различий в природных и экономических условиях производства,
то эти части провинций принимают за оценочные районы. Минимальное число хозяйств преобладающей специализации в оценочном районе должно составлять не менее 30, что определяется требованиями статистической обработки информации. Административную область при сходстве природных условий и однородности
специализации сельского хозяйства целиком принимают за земельно-оценочный район.
Учитывая сложность и обширность объекта изучения — территории России —в районировании необходимо принять трехуровневую таксономическую иерархию: макро-, мезо- и микроранг
(верхний, региональный и местный уровни). При этом под территорией понимается ограниченная часть земной поверхности с
314
присущими ей природными и антропогенными свойствами и ресурсами, а также протяженностью и месторасположением
(рис. 12.1).
12.2. ЭКОЛОГО-ЛАНДШАФТНОЕ РАЙОНИРОВАНИЕ
В связи с экологизацией общества на современном этапе большой интерес вызывает районирование с учетом экологических
требований в границах ландшафтных территориальных единиц.
Эколо го-ландшафтное земельно-кадастровое районирование
имеет комплексный характер и самостоятельное значение, поскольку направлено на учет реально существующих экономических закономерностей регионов и их экологических особенностей.
Главная его цель —выделить пространственно эколого-ландшафтные однородные территории, позволяющие количественно и качественно оценить соотношения между деятельностью человека и
природой в пространстве, в том числе и использование земельных
ресурсов. Вследствие этого теоретические и методические принципы эколого-экономического земельно-кадастрового районирования должны базироваться на философских, экологических и
экономических представлениях о связях природы, экологии и хозяйства, образующих единую сложную и постоянно развивающуюся по диалектическим законам природную эколого-экономическую систему.
Эколого-ландшафтное земельно-кадастровое районирование
отражает результаты эколого-экономической и ландшафтной
оценки и позволяет установить не только качественные, но и количественные земельно-кадастровые характеристики. Такое районирование дает возможность сопоставить различные территории,
нуждающиеся в природоохранных, почвозащитных и восстановительных мероприятиях или в более рациональном размещении
производств, а также установить социально-экологические свойства конкретного района, в результате чего можно определить
наиболее целесообразное для него направление развития производства.
Одна из трудностей составления схем эколого-ландшафтного
районирования заключается в том, что изучаемая территория, с
одной стороны, является природным объектом, а с другой — представляет собой социально-хозяйственный территориальный комплекс. Отражая существующую экономическую дифференциацию
хозяйственного механизма региона и состояние окружающей среды, эколого-ландшафтное районирование формирует предпосылки для эффективного управления развитием территорий, их инвестиционной политикой, разработки программ по рациональному
использованию земель. Эколого-хозяйственные особенности следует учитывать при планировании и строительстве новых пред-
315
приятии, определении специализации в районах, планировании и
осуществлении мероприятий по преобразованию и сохранению
природной среды, разработке социальных программ. Разработать
экол ого-ландшафтное районирование можно, только опираясь на
надежную и достаточную земельно-кадастровую информацию, а
также информацию о современном состоянии окружающей среды
и ландшафтах, на знание перспектив развития экономики и особенностей тех отраслей хозяйственного комплекса, которые оказывают наибольшее влияние на окружающую среду.
Кроме того, при таком районировании обязательно должны
быть учтены не только существующие экономико-экологические
особенности и связи, но и возможные экономические, природные и экологические последствия дальнейшего развития территории.
При проведении этого вида районирования необходимо также
выявить ареалы земель, в различной степени подверженных негативному природному или антропогенному влиянию, установить
значение различных биоценозов в очистке природной среды от
загрязнений и способности ее к самоочищению (почв, атмосферы,
рек, водоемов, подземных вод), установить объекты различных
загрязняющих выбросов в зависимости от преобладающего направления ветров, определить допустимые антропогенные нагрузки на окружающую среду (плотность населения, промышленная и
транспортная нагрузка, включая плотность промышленных предприятий и транспортных единиц, объем и степень токсичности их
выбросов и др.).
Иерархическая система экол о го-ландшафт но го районирования формируется под влиянием различных факторов, но в первую очередь природных и хозяйственных. На верхнем (национальном) уровне районирования территории в качестве определяющих факторов формирования макрорайонов выступает зональная физико-географическая дифференциация макроуровня,
учитываемая по ландшафтно-экологическим поясам и зонам в
пределах бассейнов крупных рек. Это обусловлено природным
естественным процессом переноса вещества, энергии и техногенных продуктов на сушу, подчиняющегося закону гравитации,
так как выбросы в атмосферу в итоге оседают на поверхность
суши или воды и затем аккумулируются в пределах определенных естественных рубежей.
Ввиду физико-географической неоднородности ряда крупных
речных бассейнов, характеризующихся достаточно высокой климатической дифференцированностью, а также частым несовпадением направленности переноса техногенных выбросов (которые в
значительной мере формируют экологическую ситуацию территории) и направлений поверхностного стока и ветра выделяют ландшафтно-экологические районы. Идентифицируют районы на основе комплексных критериев, характеризующих особенности
316
проявления антропогенных изменений окружающей природной
среды и освоенности ее территории. Эти критерии построены на
основе группы системных показателей ухудшения состояния территории: увеличения заболеваемости населения и ухудшения санитарно-гигиенической обстановки; снижения природно-ресурсного потенциала ввиду истощения или утраты природных ресурсов; нарушения генетической целостности ландшафтов из-за деградации их ведущих компонентов (земель, вод, растительности
идр.)Границами ландшафтно-экологических районов в основном
являются естественные рубежи, а территории районов часто совпадают с зонами распространения соответствующих региональных или местных хозяйственных систем. Поэтому ключевое положение в ландшафтно-экологическом районировании территории
занимают ландшафты — геосистемы с единым происхождением,
общей историей развития, формирующиеся в условиях однородных геологических факторов, одного преобладающего типа почв,
рельефа, климата, растительности. Такое экологическое районирование территории позволяет обеспечить по типичным территориям (через комплексы научно обоснованных мероприятий) организацию рационального ее использования и охраны, а также увязать через типы территории систему ландшафтно-экологических
зон и районов с местными единицами экологического районирования — видами земель и др.
Вид земель — главная местная таксономическая единица, формируемая на основе территориальной интеграции геосистем локального уровня (фаиий, урочищ, местностей). С помощью этих
видов можно охарактеризовать основные виды ландшафтов в пределах типов территории, обеспечить выделение эколого-хозяйственных единиц по всем категориям земель (образуемых, в свою
очередь, по целевому назначению и с определенным составом земельных угодий).
В сельском хозяйстве можно выделить пашню, сенокос, пастбища, многолетние насаждения, которые на локальном уровне
организуют в системы севооборотов, сенокосо- и пастбишеоборотов. В лесном хозяйстве, кроме трех групп лесных земель, можно
выделить несколько видов их эколого-хозяйственных категорий
(полезащитные и почвозащитные леса, курортные и т. д.). В составе земель поселений выделяют земли жилой застройки, общего
пользования, сельскохозяйственного использования, земли, занятые городскими лесами и др. По целевому принципу, но с ориентацией на экологические требования, выделяют земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и иного назначения.
Этим требованиям отвечают охранные, запретные и иные зоны,
формируемые вокруг объектов промышленности, транспорта, связи и т. д.
Система ландшафтно-экологических зон и районов, типов и
317
подтипов позволяет вести комплексный фоновый мониторинг
(КФМ) земель и формировать сеть станций наблюдения за состоянием и изменением природной среды в процессе создания федерального мониторинга, а также государственный земельный кадастр на федеральном и межрегиональном уровне. Выделение видов земель (в единстве с их категориями и земельными угодьями)
обеспечит организацию систем землеустройства, земельного кадастра и мониторинга земель. Например, взаимосвязь между местными таксонами экологического районирования и сложившейся
системой государственного земельного кадастра дает возможность
выделить ареалы распространения негативных явлений и процессов, таких, как уменьшение плодородия почв, ухудшение мелиоративного состояния земель; увеличение их загрязнения токсикантами; нарушение земель и их деградацию из-за ненормированных техногенных нагрузок и иных процессов. Это важно для организации местного (импактного) мониторинга, разработки и
оперативного воплощения в жизнь комплекса земельно-кадастровых, природоохранных, мелиоративных, землеустроительных и
других мероприятий с целью локализации негативных явлений и
процессов, чтобы не допускать их перерастания в зоны (регионы)
экологических бедствий.
Такой системный подход при изучении земельного фонда и его
районировании, объединяющий в комплексе организационноэкономические, экологические, ландшафтные, землеустроительные и другие методические требования и условия, позволяет выделить в качестве исходного и базового элемента экологического
районирования территории экологически однородный, элементарный природно-территориальный комплекс, сформированный
на основе морфологических единиц ландшафта (фация, урочища)
с учетом влияния комплекса природных и антропогенных факторов (глобальных, региональных, локальных).
Функциональные типы эколого-экономических территориально-ландшафтных систем выделяют по преобладающему хозяйственному процессу, базирующемуся на использовании определенных природных ресурсов, например, добыча полезных ископаемых, сельско- или лесохозяйственная деятельность.
В зависимости от отношения хозяйственной деятельности к природной среде эколого-экономические территориально-ландшафтные системы можно разделить на три группы: промышленные, сельскохозяйственные, рекреационные и охраняемые территории.
1. Промышленные эколого-экономические системы отличаются существенно измененными природными ландшафтами и ослабленным биологическим круговоротом, усилением загрязнения
атмосферного воздуха и вод. Они характеризуются насыщенностью промышленными объектами, элементами инфраструктуры.
Этим системам присущи техногенные ландшафты и специфический круговорот вещества (добыча, переработка, вывоз).
318
2. Сельскохозяйственные эколого-экономические системы —
природные ландшафты, преобразованные в результате антропогенной деятельности. Эти ландшафты в меньшей степени утратили свой первоначальный облик по сравнению с ландшафтами первой группы.
3. Рекреационные и охраняемые эколого-экономические системы—рекреационные зоны, заповедники, заказники, национальные парки и другие охраняемые территории. Влияние человека здесь направлено главным образом на оптимизацию природных
ландшафтов. Рекреационные системы почти повсеместно •испытывают значительную антропогенную нагрузку.
Эколо го-ландшафтная и экономическая подсистемы представляют собой единую систему, особенности и функционирование
которой определяются в основном природными ресурсами ландшафтов и антропогенной деятельностью. Взаимосвязь их проявляется в том, что экономические достижения атияют на экологические показатели. Единство экологической и экономической подсистем предполагает совершенствование управления как хозяйством, так и окружающей природно-ландшафтной средой.
Основная задача ландшафтно-экологического районирования
территории — выделение научно обоснованной системы таксономических единиц (таксонов) земельного фонда страны, республик, краев и т. д., характеризующих существующие ландшафтноэкологические зоны (макроуровень) и другие таксоны регионального и местного уровня. Они составляют основу для организации
информационного обеспечения земельного кадастра и мониторинга земель как системы наблюдений за состоянием земельного
фонда с целью своевременного выявления происходящих изменений под влиянием человека (техногенеза) для комплексной оценки и прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов, контроля за состоянием и охраной земель, для
обеспечения их рационального и эффективного использования.
Важное значение при проведении районирования имеет выбор
основных природных, экономических и экологических признаков. Так, характеристика эколого-ландшафтного района должна
включать:
географическое положение, размеры;
природные условия, ресурсы;
структуру хозяйственного комплекса, (промышленность, сельское хозяйство, инфраструктура), особенности его специализации
и размещения;
особенности расселения и характеристику трудовых ресурсов;
состояние основных компонентов природной среды;
направления дальнейшего экономического развития района
и др.
При характеристике географического положения районов особое внимание обращают на их близость к крупным промышлен319
сов. К числу основных природных ресурсов относятся минеральные, земельные, лесные, водные и рекреационные, которые все
больше использует человек. При этом следует определить соотношение различных видов природных ресурсов, выделив при этом
ведущие ресурсы в хозяйственном развитии района, а также перспективные виды ресурсов, которые могут сыграть важную роль в
дальнейшем использовании территории, освоении ее природных
богатств. Структура использования природных ресурсов изменяется и усложняется. Одни их виды уже использованы, другие изменены в результате активной антропогенной деятельности, поэтому при прогнозировании использования ресурсов природы необходим тщательный анализ.
Природно-ресурсные особенности существенно влияют на
экономические условия эколого-ландшафтного района. Исследуя структуру производства и особенности экономики земельнокадастрового района, необходимо учитывать, что ведущим признаком выступают специализация и размещение производства.
Необходимо также учитывать размер промышленных предприятий, мощность энергетических систем, источники сырья, место
района в хозяйственном комплексе региона, связи между отраслями и предприятиями внутри района и основные межрайонные
связи. При анализе сельского хозяйства прежде всего используют
такие характеристики, как специализация, общая площадь земельного фонда, плошадь пахотных земель (сельскохозяйственных угодий) к численности населения района и к его общей площади, объем производства (валовой продукт на единицу площади угодий); число техники на единицу площади, количество минеральных удобрений, вносимых на единицу площади угодий;
плотность поголовья животных на единицу площади угодий;
удельный вес мелиоративных земель в площади землепользования и сельскохозяйственных угодий; удельный вес пашни в площади землепользования и другие показатели хозяйственной деятельности, влияющие на состояние территорий землепользования.
При анализе загрязнения атмосферного воздуха и водных источников определяют среднегодовые концентрации пыли, сернистого газа, окислов азота и других загрязнителей, характерных для
данного района за последние 5 лет.
При анализе санитарного состояния поверхностных вод необходимо проанализировать места выпуска сточных вод и их количество, концентрацию вредных веществ в стоках, наличие безотходных технологий в использовании воды и повторного использования сточных вод; состав промышленного производства на исследуемой территории и др.
Химическое загрязнение почвы оценивают по размерам территорий, на которых сформировались биохимические загрязнения.
Ареалы загрязнения почв определяются ориентировочно, с учетом
322
материалов о зонах естественных биогеохимических загрязнений,
а также с учетом распространения химических загрязнений атмосферного воздуха и вод от промышленных объектов.
Выбросы промышленных предприятий отрицательно воздействуют на растительность. Загрязнение воздуха и почвенного покрова газами и пылью влияет на рост растений. Например, на
опытных участках вблизи источников загрязнения высота растений по отношению к обычным размерам составила 60 %, длина
листьев — 69, длина соцветий — 8 %. Концентрация наиболее распространенных вредных веществ не должна превышать: для двуоксида серы — 785 г/м3, озона — 59, двуоксида азота — 4700, фтористого водорода — 0,08, 3 этилена —6...7, хлора, сероводорода и
аммиака— 1500...17ООг/м .
Условия считают благоприятными, если более 75 % территории
находится за пределами зон влияния источников шума и загрязнения воздуха, почв, воды и растительности и менее 25 % — в зонах с
предельно допустимой концентрацией загрязнителей: относительно благоприятными — при соотношении 50 : 50 и неблагоприятными, если более 50% территории находится в зоне влияния
источников шума и загрязнения с концентрациями, превышающими допустимые.
Исследования ученых свидетельствуют о существенном влиянии промышленных загрязнений на качество сельскохозяйственных культур и продуктивность животноводства в различных эколого-экономических районах. Ущерб, наносимый сельскому хозяйству, зависит от вида и интенсивности промышленных загрязнений. Поэтому следует установить оптимальные параметры
состояния атмосферы, при которых потери продуктивности и качества сельскохозяйственных культур будут минимальными. Такие параметры разрабатывают отдельно по каждому эколого-экономическому району.
Так, установлено, что в районах размещения предприятий черной металлургии, коксохимической, химической, угольной промышленности биосфера загрязняется максимально. Анализ недобора урожая сельскохозяйственных культур от степени загрязнения атмосферы показал, что снижение концентрации
сернистого
3
ангидрида и промышленной пыли
на
0,1
мг/м
,
оксидов
азота, фенолов, аммиака — на 0,01 мг/м3 в воздухе уменьшает недобор урожая основных зерновых культур
на 20...25%, овощных —на
15.„20, кормовых —на 25...30%. В районах с преобладанием машиностроения и металлообработки снижение концентрации сернистого газа, сероводорода и пыли на 0,1 мг/м3 дает прибавку урожая основных зерновых и зернобобовых культур на 12...15%,
овощных —на 15...20, кормовых —до 25 %.
Антропогенную нагрузку в том или ином районе определяют
не только по степени загрязнения окружающей среды, но и потребления природных ресурсов (полезных ископаемых, вод и др.).
323
Результаты анализа состояния природной среды можно обобщать
в виде частных и интегральных карт, фиксирующих районы с различной степенью нарушения среды.
При характеристике особенностей расселения и наличия трудовых ресурсов эколого-ландшафтных районов целесообразно использовать такие показатели, как абсолютная численность населения и его плотность. Сочетание данных показателей иногда называют нагрузкой или давлением на территорию. Эта нагрузка, различная в условиях города и сельской местности, вызывает
эколого-экономические процессы различного масштаба и качества. Изучение демографических особенностей, территориального распределения населения по городам и более мелким населенным пунктам — одно из основных направлений исследований,
предшествующих земельно-кадастровому районированию на эколого-ландшафтной основе. Кроме того, следует учитывать историю формирования населения, его национальный, социальный и
профессиональный состав, особенности быта и труда, санитарное
состояние поселений. Эти особенности целесообразно рассматривать в динамике за многолетний период. Например, городское население имеет в промышленных районах стабильную структуру и
оказывает определяющее влияние на организацию производства,
развитие транспортных коммуникаций, создание условий бытового, культурного и медицинского обслуживания. Однако формирование городских агломераций сопровождается также значительным сокращением сельскохозяйственных угодий, возрастанием
нерациональной маятниковой миграции. Концентрация населения ведет к увеличению антропогенной нагрузки на природную
среду и в будущем может вызвать нежелательные последствия.
Определение направлений дальнейшего развития земельно-кадастровых районов на экол ого-ландшафтной основе базируется на
комплексом анализе экономических, экологических и социальных процессов за длительный период. При оценке этих процессов на основе учета эффективности различных видов производств и степени распространенности антропогенных и природных факторов выбирают альтернативные варианты развития эколого-экономических районов, а также системы управления
хозяйственным и природным комплексом.
При выделении земельно-кадастровых районов на экологоландшафтной основе принимают во внимание специализации и
комплексность хозяйства, административные и транспортные связи, особенно между крупными городами. Мощные промышленные узлы, насчитывающие десятки предприятий и включающие
целые группы городов и поселков, в то же время являются ядром
эколого-ландшафтного района, а сам район — первичным звеном
в эколого-экономической ландшафтной системе региона. Здесь
складываются начальные территориальные связи между городами,
поселками и отдельными предприятиями.
324
Следовательно, основная базовая информация для выделения
земельно-кадастровых районов на ландшафтно-экологической основе может быть разбита на три основные группы:
материалы, характеризующие природные особенности региона
и оценивающие состояние окружающей среды;
по размещению загрязнителей (предприятий различных отраслей хозяйства с учетом перспектив их развития, по применению
ядохимикатов, минеральных удобрений в сельском хозяйстве
и др.);
по анализу экономического состояния отраслей народного хозяйственного комплекса на анализируемой территории.
Например, при проведении эколого-экономической земельнокадастровой оценки территории Краснодарского края было проведено эколого-ландшафтное районирование с выделением 7 округов. Округ включает территории с однородным хозяйственным
использованием земель, сходным комплексом экологических проблем, а, главное, с единой эколого-хозяйственной оценкой и единой концепцией развития:
I. Наклонная эрозионная часть лёссовой Азово-Кубанской равнины.
II. Плоская слаборасчлененная эрозионно-аккумулятивная
часть Азово-Кубанской равнины.
III. Наклонная и слабонаклонная часть левокубанской аллювиально-делювиальной равнины (сюда включен приармавирский
фрагмент Ставропольской возвышенности).
IV. Плоская аллювиально-дельтовая часть Кубанской равнины.
V. Плоская останце во-холми стая часть аллювиально-дельтовой
равнины р. Кубани (Таманский полуостров),
VI. Черноморское побережье с юго-западными склонами ближайшей к морю цепи гор.
VII. Горные и холмисто-средне горные территории.
Округа, в свою очередь, были подразделены на провинции, для
которых характерно однотипное гидрогеологическое строение,
набор почвообразующих пород, структура почвенного покрова,
более тесное, чем между округами, взаимодействие его частей
(районов), определенный характер этого взаимодействия, единая
направленность изменений в структуре землепользования при изменении климатической и гидрогеологической обстановки.
Часть провинций подразделили на районы на основе геоморфологического строения, дренированное™ территории, единства
агроклиматических и геохимических условий; единства структуры
землевладения, землепользования, основных экологических условий и хозяйственно-технологических способов использования
земли.
Применение материалов земельно-кадастрового районирования Краснодарского края на эколого-ландшафтной основе позволило определить пути решения следующих важных задач:
325
экологически и экономически целесообразный выбор районов
для интенсификации использования земель, выбор специализации растениеводства в соответствии с почвенно-климатическими
и экологическими условиями;
выделение территорий с максимально возможным ограничением промышленной деятельности в целом или отдельных ее видов;
определение районов, нуждающихся в ограничении гидротехнической нагрузки;
определение дифференцированной по районам оптимальной
частоты, плотности и направленности экологических наблюдений;
создание концепции эколого-хозяйственной политики в отдельных районах, в целом в крае во взаимодействии с экологически и экономически сопряженными территориями вследствие
того, что крупнейшие реки, часть воздушных и гидрогеологических потоков формируется за пределами Краснодарского края.
Особого внимания требует зонирование городов, основным
градообразующим фактором которых часто являются промышленные объекты.
Основной инструмент регулирования системы землепользования в городах при планировании градостроительства —зонирование (архитектурное, градостроительное, функциональное, территориально-экономическое). Механизм этого зонирования направлен на уменьшение вероятности конфликта между различными
видами городской деятельности. По выделенным зонам устанавливают различный правовой режим использования земель.
Функциональное зонирование городских территорий — наиболее общая форма учета разнообразных требований к рациональному землепользованию, включающая комплекс нормативных параметров (целевое назначение участка, его предельные размеры, коэффициент застроенности, доля озелененных и открытых пространств и т. п.).
При зонировании рассматривают структуроформирующие и
локальные территории градостроительной системы, выделяемые
по следующим аспектам ее функционирования: транспортнофункциональному, визуально-пространственному, природно-экологическому, историко-культурному, инженерно-техническому.
Итогом зонирования является план зонирования земель: графический документ с пояснительной запиской, разработанный в
составе генплана города (в его отсутствие — самостоятельный документ). Состав земель города, объединенных общими признаками перспективного функционального использования, определяют
с указанием перспективы и степени эффективности их использования.
В условиях рыночной экономики зонирование земель — устойчивая форма контроля за использованием территории поселений
как механизма управления земельными ресурсами.
326
Экономическое зонирование связано с кадастровым делением
города. Районирование города обычно увязывают с границами
кварталов.
Для проведения экономического зонирования города необходимо: установить критерии отнесения кварталов к определенной
тарифной ставке в условных единицах; определить стоимость земель каждого квартала города в условных границах.
12.3. ЗЕМЕЛЬНО-КАДАСТРОВОЕ ДЕЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИИ
Процесс ведения государственного земельного кадастра включает описание и индивидуализацию земельного участка, как
объекта кадастрового учета, т. е. присвоения ему таких характеристик, которые позволят однозначно выделить его из числа множества других земельных участков. Одной из таких характеристик
является кадастровый номер.
Кадастровый номер земельного участка — уникальный, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации
номер земельного участка, присваиваемый ему органом, осуществляющим государственный учет земельных участков, сохраняющийся за ним до тех пор, пока он существует как единый объект
зарегистрированного права.
Инструментом, с помощью которого обеспечивается система
формирования уникальных, не повторяющихся на территории
Российской Федерации кадастровых номеров земельных участков,
является кадастровое деление территории.
Под кадастровым делением понимают административное деление территории на иерархически соподчиненные кадастровые
единицы и их нумерацию в целях формирования кадастровых номеров земельных участков.
Таким образом, конечная цель кадастрового деления территории — формирование уникальных кадастровых номеров земельных участков.
Основные задачи кадастрового деления следующие:
деление территории на иерархически соподчиненные кадастровые единицы;
формирование границ кадастровых единиц;
нумерация кадастровых единиц.
Результат кадастрового деления — создание документов в
структуре государственного земельного кадастра, обеспечивающих государственный кадастровый учет земельных участков и определение их месторасположения.
Под кадастровыми единицами понимают обобщенное наименование территориальных единиц разного иерархического уровня
в системе кадастрового деления (кадастровых округов, кадастро-
327
вых зон, кадастровых кварталов) (перечислены в иерархическом
порядке сверху вниз), границы которых признаны, удостоверены,
зарегистрированы в установленном порядке и имеющих индивидуальный номер в соответствующей позиции кадастрового деления.
Вся территория Российской Федерации разделена административными границами субъектов Российской Федерации на кадастровые округа, номера которых устанавливают в соответствии с перечнем субъектов Российской Федерации в Конституции Российской Федерации. Всего в настоящее время 89 таких кадастровых
округов.
Территория каждого субъекта Российской Федерации разделена административными границами муниципальных образований
на кадастровые зоны (административные районы, города, поселки
и другие поселения). Их номера устанавливают на основе нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по представлению уполномоченного территориального органа в субъекте
Российской Федерации.
Кадастровый квартал — это минимальная единица кадастрового
деления территории кадастрового района, являющаяся планировочно обособленной частью территории, на которой осуществляют
местное самоуправление (как правило, небольшие поселения,
кварталы городской или поселковой застройки и иные ограниченные природными и искусственными объектами территории).
Кадастровый номер земельного участка —уникальный, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации
номер земельного участка, который ему присваивают при кадастровом учете в соответствии с процедурой, установленной законодательством Российской Федерации, и сохраняется, пока данный
земельный участок существует как единый объект зарегистрированного права.
Основные законодательные документы, определяющие на сегодняшний день структуру и порядок формирования кадастрового номера земельного участка, — «Положение о структуре и порядке учета кадастровых номеров объектов недвижимости», утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 апреля
1996 г., и Федеральный закон «О государственном земельном кадастре».
Схема формирования кадастрового номера земельного участка
в соответствии со структурой формируемых кадастровых единиц
показана на рисунке 12.2.
Кадастровый номер земельного участка имеет четырехуровневую иерархическую структуру и в общем виде может быть представлен как А: Б : В : Г, где А — двухразрядное число, определяющее номер кадастрового округа (субъекта) Российской Федерации); Б — двухразрядное число, определяющее номер кадастровой
328
Номер кадастНомер кадастНомер кадастровой зоны
Номер
рового кваррового округа — • (муниципаль- — •
— • земельного
тала в кадаст(субъекта РФ)
ного образоучастка
ровой зоне
вания)
1 -й уровень
2-й уровень
3-й уровень
4-й уровень
Рис. 12.2. Схема формирования кадастрового
кадастрового номера
номераз<
земельного участка в соответствин
сгннисо
соструктурой
структуройкадастровых
кадастровых единиц
зоны (муниципального образования, входящего в состав субъекта
Российской Федерации); В — трехразрядный номер кадастрового
квартала; Г —номер земельного участка нефиксированной разрядности.
Например,
кадастровый
номер
земельного
участка
50 : 09: 1705 : 0126, здесь 50 — номер кадастрового округа (субъекта Российской Федерации) — Московская область; 09 — номер кадастровой зоны [административно-территориального (муниципального) образования, входящего в состав субъекта Российской
Федерации]— Солнечногорский район; 17 —номер кадастрового
квартала в кадастровой зоне; 0126 —номер земельного участка,
уникальный в пределах кадастрового квартала.
Кадастровый округ на кадастровые районы делят в две стадии.
На первой стадии приказом закрепляют решение о создании на
территории кадастрового округа определенного числа кадастровых районов, утверждают их наименования, номера в кадастровом
округе, а также схему их взаимного расположения. При издании
приказа целесообразно для создаваемых кадастровых районов сохранить ранее установленную нумерацию соответствующих административных территориальных единиц.
На второй стадии приказами [по мере составления и согласования соответствующими рай (гор)комземами] утверждают описания прохождения границ между кадастровыми районами.
Деление кадастрового района на кадастровые кварталы оформляют приказами, которыми утверждают:
схему (или набор отдельных фрагментов схемы) расположения
кадастровых кварталов в границах территории кадастрового района, содержащую их номера в кадастровом районе;
описания прохождения границ кадастровых кварталов.
Основой для издания приказов о кадастровом делении территории конкретного кадастрового района является «Проект кадастрового деления». Указанный проект на стадии разработки согласовывают с соответствующими рай(гор)комземами, ФГУ ЗКП и
329
организацией, ответственной за внедрение АС ГЗК на территории
кадастрового округа. Проект должен содержать:
анализ ранее проведенного «кадастрового зонирования» территории и предложения по уточнению (изменению) прохождения
границ сформированных кадастровых кварталов;
предложения по прохождению границ кадастровых кварталов,
формируемых из территорий, на которых кадастровое зонирование ранее не проводили.
В техническом задании на разработку «Проекта кадастрового
деления» указывают территории, на которых ранее были выполнены работы по кадастровому зонированию. Это необходимо для
максимального сохранения месторасположения, конфигурации и
номеров ранее сформированных кадастровых кварталов, в пределах которых осуществляли кадастровый учет земельных участков и
оформляли правоудостоверяющие документы.
Система кадастрового деления территории РФ призвана обеспечить присвоение кадастровых номеров земельным участкам в
соответствии с их месторасположением. Поэтому при разработке
проекта необходимо особо обратить внимание на использование
для описания границ кадастровых кварталов однозначно понимаемых и отражаемых на плановых материалах элементов местности
(базисов кадастрового деления). К таким элементам местности необходимо относить крупные природные линейные объекты (живые урочища), просеки в лесу, а также созданные трудом человека
линейные объекты, имеющие сплошную полосу отвода (железные
и автомобильные дороги, наземные трубопроводы и т. д.). В число
используемых элементов местности включают и границы поселений (закрепленные на местности), а также улицы, проезды общего
пользования и иные объекты, являющиеся планировочной основой застроенной территории. В качестве базисов можно использовать и строящиеся объекты, строительство которых находится в
стадии завершения либо под строительство которых в установленном порядке осуществлен отвод земельных участков.
Кадастровый квартал можно считать оптимальным по размерам, если существующие в границах кадастрового квартала земельные участки (или предполагаемые к образованию) однородны
по размерам и конфигурации (т. е. площади и число точек поворота границ отдельных земельных участков отличаются меньше чем
в 10 раз), а общее число узловых и поворотных точек границ земельных участков находится в пределах от 100 до 200 единиц.
Для кадастровых районов, имеющих общее число кадастровых
кварталов более 500 (или для районов, для которых ранее было
проведено «зонирование» на зоны, блоки, массивы или иные единицы зонирования), объединение кадастровых кварталов в более
крупные (условные) единицы кадастрового деления (блоки, массивы и т. п.) рекомендуют выполнять в составе «Проекта кадастрового деления». За основу такого объединения необходимо при-
330
нимать планировочное структурирование территории кадастрового района, позволяющее однозначно понимать на местности расположение ее отдельных фрагментов. В этом случае в десятичном
числе, соответствующем номеру кадастрового квартала в кадастровом районе, выделяются определенные разряды для записи чисел, соответствующих номерам, присвоенным условным единицам кадастрового деления. Число уровней объединения устанавливает территориальный орган Рос зем кадастра в техническом задании на разработку «Проекта кадастрового деления». При этом
для обеспечения возможности функционирования государственных автоматизированных информационных систем, содержащих
сведения о земельных участках, общее число разрядов десятичного номера кадастрового квартала в кадастровом районе не должно
превышать семи.
Контрольные вопросы и задания
1. Какие виды районирования Вы знаете? 2. Перечислите основные таксономические единицы природно-сельскохозяйственного районирования. 3. Покажите таксономические единицы сельскохозяйственного районирования. 4. Перечислите основные виды экол о го-ландшафтного районирования. 5. Расскажите о районообразуюшем значении природных и антропогенных факторов. 6. Каково земельно-кадастровое деление территории страны?
Г л а в а 13
ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА
13.1. СОДЕРЖАНИЕ И ФОРМИРОВАНИЕ
СИСТЕМЫ ГЗК
Процесс активного развития системы государственного земельного кадастра ставит перед наукой и практикой требования системного подхода к изучению данной проблемы.
Рассмотрим подробнее понятие «система» применительно к государственному земельному кадастру. Определение «система» в
современной науке используют как общеметодологическое фундаментальное понятие. Универсальность этого понятия очевидна из
его использования в различных областях науки и практики (общеупотребительными являются, например, такие понятия, как «экономическая система», «система производственных отношений»,
«система ведения хозяйства», «система законов» и т. д.).
Научное определение категории «система» предполагает ряд
уровней абстракции. Прежде всего любая система — это некоторое множество (совокупность) элементов (объектов, явлений процессов), взаимодействующих между собой. Элементы системы обладают особой связностью, обуславливающей ее относительное
обособление от окружающей среды.
Основная задача системного анализа заключается в выявлении
и исследовании системных свойств (характеристик), экономических явлений, процессов, объектов, рассматриваемых в качестве
целостных систем.
К основным характеристикам системы государственного земельного кадастра можно отнести следующие характеристики:
Физический характер системы, состоящей из массивов информации, характеризующих естественные и искусственные объекты
(территориально-производственные комплексы, агроландшафты,
жилые кварталы и т. д.), которые, в свою очередь, могут выступать
подсистемами комплексов более высоких уровней.
Целостность системы, позволяющая нейтрализовать влияние
изменений в отдельных блоках и массивах информации на изменения в других блоках и массивах, а также всей системы в целом.
Свойство целостности системы ГЗК обусловлено целесообразностью и целенаправленным характером взаимодействия элементов
системы в соответствии с общей ее целью функционирования.
Система как целое обладает качественно новыми свойствами, ко-
332
торых не было у первичных элементов системы. Отдельно взятый
объект ГЗК можно охарактеризовать с помощью показателей, отражающих его свойства и особенности. Но когда государственный
земельный кадастр рассматривают как целостную систему, включающую всю совокупную информацию для определенной территории, то обнаруживается, что она обладает принципиально иными свойствами, которые нельзя вывести, суммируя показатели
всех объектов земельных отношений региона. Например, среднеарифметической величиной из показателей оценки земель всех
землевладений и землепользовании анализируемой территории
нельзя объективно оценить земли данного региона.
Связанность системы характеризует взаимодействие между элементами системы, благодаря чему обеспечивается ее целостность.
Свойство связанности проявляется в определенном упорядочении
отношений между элементами системы и формирует ее внутреннюю структуру. Структура — форма проявления связанности и
организованности системы. В кадастровых системах связанность
определяет зависимость между объемами земельно-кадастровой
информации различных подсистем и необходимостью принимаемых управленческих решений на разных административно-территориальных уровнях.
Разнообразие системы—это множество возможных ее состояний, определяемое числом элементов системы т (которые при математической трактовке рассматривают как переменные системы
Xi, JC2,..., хт); числом возможных соотношений (значений) каждой
переменной и вероятностью состояний переменных. Если состояния переменных системы равновероятны,
то общее число возможных состояний системы N=2m. При условии, что каждое значение
переменной равновероятно (т. е. каждый показатель обладает
максимальной степенью свободы), данная формула определяет
максимальное разнообразие системы. Чем разнообразнее система,
тем больше неопределенность ее состояния.
Свойство разнообразия системы непосредственно связано с определением фундаментального понятия экономики — информации. Последняя измеряется величиной уменьшения неопределенности состояния системы после получения информации о ней,
которую можно измерить в битах, байтах, килобайтах, мегабайтах.
Эффективное управление возможно лишь в том случае, если управляющая система имеет не меньшее разнообразие, чем управляемая (закон необходимого разнообразия).
Сложность системы зависит от числа элементов, степени разветвленности структуры, условий функционирования системы.
Научно-технический прогресс сопровождается нарастанием сложности систем управления, которую необходимо преодолевать, совершенствуя структуру и повышая организованность систем.
Организованность системы зависит от соотношения между
сложностью системы и ограничением ее разнообразия за счет
333
улучшения структуры системы (состава, построения базы данных)
путем реализации новых форм взаимосвязи и взаимодействия
между структурными элементами системы. Благодаря совершенствованию структуры повышается ее управляемость. Степень управляемости может быть оценена вероятностью достижения целей
управления путем сопоставления выходных результатов с желаемыми целями управленческих воздействий.
Иерархичность свойственна сложным экономическим многоуровневым системам (таким, как земельно-кадастровая), которые
различают: по организационному признаку (определение субординации при решении управленческих задач), по тому или иному
аспекту функционирования системы (уровни связи по технологической цепи производства, по соподчиненное™ отраслей), по
способу расчленения сложной проблемы на логические аспекты
или этапы исследования, по временным интервалам и т. д. В каждом из названных случаев формируются многоуровневые вертикальные или горизонтальные структуры. Наличие многоуровневой иерархической структуры обеспечивает системе высокую надежность функционирования. При иерархической структуре создается возможность целесообразного сочетания локальных с
общесистемными критериями для обеспечения оптимального режима функционирования системы. Соподчинение объемов информации осуществляется по объектам, их значимости, размерам
и другим признакам (например, город —жилой массив —квартал—улица—дом—квартира—комната). Иерархические структуры широко используют в управлении производством и планировании.
Централизованность системы обеспечивается наличием одной
организующей (управляющей) структуры.
Открытость системы обеспечивает постоянство обмена информацией с окружающей средой и пополнения объемов информации.
Гибкость системы позволяет изменять параметры в пространстве и во времени.
Элементы случайности возникают вследствие необходимости
учета и сбора большого количества сложной информации, трудно
поддающейся обычным методам сбора (социальная, экологическая и т.д.).
Инфраструктура — совокупность обслуживающих отраслей и
видов деятельности, создающих общие условия для эффективного
функционирования системы государственного земельного кадастра в целом. Основные структурные элементы инфраструктуры
ГЗК аналогичны общей структуре любой социально-экономической системы:
коммуникационная подсистема включает технико-экономические, транспортные, энергетические и другие коммуникации,
обеспечивающие эффективное функционирование системы;
334
организационная подсистема состоит из правовых и финансово-кредитных учреждений, органов государственного управления,
научно-исследовательских и производственных организаций, цель
которых — организационное, технико-технологическое и научное
обеспечение системы ГЗК;
эколого-социальная подсистема включает учреждения управления здравоохранения, охраны окружающей среды, образования и
культурно-бытового назначения и других организационных учреждений, задача которых — обеспечение нормальной жизнедеятельности населения страны (региона) на основе использования
земельно-кадастровой информации.
Основные методы использования системного анализа при формировании и ведении государственного земельного кадастра:
анализ объекта;
функциональный анализ;
анализ целей.
При методе анализа объекта необходимо создавать систему для
заданного в начале конкретного вида объекта. Основное внимание
при этом методе направлено на установление обоснованных границ объектов и, соответственно, объемов и видов информации
между системой и ее окружением, а также выявление структуры
системы, состав подсистем, их взаимодействие. Практическое
значение этого метода заключается в выявлении роли каждого
блока информации в решении общей задачи, установление адресности частных задач, в привязке общественных функций к конкретным исполнителям.
Введение понятия «жизненный цикл системы ГЗК» необходимо в связи с тем, что принятие тех или иных управленческих решений на отдельных этапах развития системы может отразиться
на конечных результатах ее эксплуатации лишь косвенно или
опосредованно, в соответствии с механизмом взаимосвязи всех
фаз жизненного цикла. Поэтому для управления системой ГЗК
необходимо представлять все этапы развития системы, уметь
обосновать тот или иной вариант ее развития. Управление системой позволяет менять ее содержание и характер, ускоряя или замедляя развертывание спирали развития. Только после завершения полного жизненного цикла, соотнесения всех затрат на различных фазах этого цикла с полученным конечным полезным
результатом формируется окончательная эффективность системы ГЗК. Поэтому возможно формирование отдельных региональных систем ГЗК, которые, имея удовлетворительные показатели на отдельных фазах развития, могут оказаться неэффективными. Создание любой системы ГЗК требует следующих затрат:
капитальных и ежегодных на проектирование, формирование и
функционирование системы, а также на ее модернизацию. Жизненный цикл системы государственного земельного кадастра показан на рисунке 13.1.
335
Принципиально иной принцип построения системы государственного земельного кадастра используют при функциональном
методе. Здесь в качестве объекта рассматривают сам процесс формирования системы, поскольку функционально значимые результаты можно получить только после создания системы. Поэтому данный метод позволяет анализировать ход процесса формирования АИС ГЗК.
При анализе уже функционирующей системы более целесообразен метод анализа целей, при котором главным объектом исследования могут стать задачи АИС ГЗК, цели, средства и порядок их
достижения. Этот метод направлен в конечном счете на создание
организационной системы, способной путем координации деятельности различных исполнителей обеспечить достижение поставленной цели.
Ранее приведенные методы использования системного анализа в реальной практике государственного земельного кадастра
комбинируют в зависимости от конкретных природных, социальных и экономических условий региона, эффективности создания и функционирования системы управления земельными
ресурсами.
В условиях переходного периода и недостаточного финансирования целесообразен функциональный метод, позволяющий в динамике развития процессов производства и формирования земельного кадастра получать ожидаемые результаты. Поэтому жизненный цикл системы земельного кадастра также имеет свой цикл
развития, заключающийся в цикличном повторении проектной и
реализационной стадий. В свою очередь, проектную стадию условно можно подразделить на 3 этапа (исследование, планирование и проектирование), а реализационную — на создание, поддержание и эксплуатацию системы. Этапы можно разделить на фазы
в зависимости от финансово-экономических, организационных и
территориальных особенностей регионов и муниципальных образований.
Система государственного земельного кадастра развивается по
синусоидальной спирали, где жизненные циклы чередуются, а завершение этапа эксплуатации предыдущего жизненного цикла является началом исследования последующего жизненного цикла.
По времени жизненный цикл системы ГЗК можно разделить на 3
периода (рис. 13.1): период первой окупаемости капитальных затрат (ОА), период второй окупаемости (АВ) и период относительной стабильности эффективности системы (ВТ).
Теоретическая кривая эффективности системы состоит из трех
отрезков: первый — синусоидальная кривая, обращенная вершиной вниз, которая характеризует увеличение затрат с последующей их окупаемостью, второй — показывает увеличение эффективности системы по кривой, третий — это период относительной
эффективности системы, имеющий небольшое снижение.
336
На практике система ГЗК начинает эффективно функционировать значительно раньше завершения периода первой окупаемости капитальных затрат, так как ее экономическая отдача практически начинает формироваться уже в первый год функционирования.
Ежегодные издержки в первый период формирования системы
ГЗК возрастают, а затем стабилизируются на определенном уровне.
В зависимости от формы экономического развития региона
(экстенсивного или интенсивного) эффективность определяется
количественным или качественным приростом полезного результата производственной деятельности при сопоставлении его с прежним уровнем или уровнями, достигнутыми в регионах, находящихся в аналогичных условиях, за счет улучшения управления земельными ресурсами на основе созданной системы ГЗК.
Системы управления земельными ресурсами и государственного земельного кадастра развиваются на основе двух важных экономических законов:
закона возрастающих затрат;
закона убывающей доходности.
Закон возрастающих затрат свидетельствует, что для получения дополнительных объемов (или качества) информации необходимо вкладывать все больше средств. Это, в свою очередь, связано с законом убывающей доходности и относится к дополнительной информации, когда последовательно добавляемая информация к неизменному (базовому) блоку информации
увеличивает текущие затраты. Кроме того, на размер возрастания
затрат и падения эффективности системы ГЗК влияют многие
факторы, такие, как инфляционные процессы, активность использования земельно-кадастровой информации, уровень квалификации сотрудников-управленцев, качество применяемых техники и технологии и т. д.
337
13.2. ВИДЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГЗК
Опираясь на системный анализ, можно сделать вывод, что в
большинстве исследований эффективность земельного кадастра
определяют после получения конечных результатов. Но важно
знать также, что эффективность системы формируется как функциональный процесс. Поэтому экономическую эффективность
системы земельного кадастра необходимо анализировать на разных стадиях ее жизненного цикла.
Каждая общественно-экономическая формация может быть
представлена в виде социально-экономической системы с присущими ей производственными и общественными отношениями,
общими специфическими экономическими и социально-политическими законами, соответствующим уровнем развития производственных сил. При этом системы землепользования и земельного
кадастра находятся в определенном отношении с соответствующими элементами конкретной формации.
Исходя из видов используемых ресурсов эффективность землепользования и земельного кадастра следует рассматривать в отношении к природным и трудовым ресурсам, к материальному производству, информационному обеспечению и в целом к обществу
(табл. 13.1).
При этом важно учитывать свойства земли и ее значение при
определении эффективности системы ГЗК (табл. 13.2).
13.1. Эффективность системы земельного кадастра при использовании различных
факторов производства
Составные части ГЗК
Факторы производства Регистрация объектов
земельных отношений
Первичные:
земля
труд
Вторичные:
капитал (включая все средства
производства)
информационные ресурсы
Экономическая,
социальная,
информационная,
экологическая
Социальная,
информационная
Социальная,
информационная,
экологическая
Социальная.
информационная,
экологическая
Учет земель
Оценка земель и
бонитировка почв
Экономический, Экономическая, ининформационный, формационная, экологическая
экологический
Экономический, Экономическая, инсоциальный, ин- формационная, экоформационный, логическая
экологический
Информационный Экономическая, экологическая
Экономический, Экономическая, ининформационный формационная
Регистрация земель+
+
+
+
ных участков
Учет земель:
количества
+
+
+
+
качества
+
+
+
—
Бонитировка почв
+
+
+
—
Оценка
земель
+
+
+
—
недвижимости
—
+
П р и м е ч а н и е . <+> — учитывается данное свойство земли, <-> не учитывается данное свойство земли.
На основании проведенного анализа определений более целесообразно под эффектом (с точки зрения анализируемого вопроса) понимать результат каких-нибудь действий, деятельности, следствие
каких-либо причин, а под эффективностью — способность приносить эффект за счет объема использования ресурсов или оказания
воздействия на какой-либо процесс.
Под эффектом системы гоеземкадастра понимают результат земельно-кадастровых действий, выраженный в абсолютных и относительных показателях (рассчитываемых по определенным формулам), под эффективностью — проведение определенного объема
и вида земель но-кадастровых действий для повышения качества и
объема использования земельных и информационных ресурсов.
Эффективность и эффект системы ГЗК можно подразделить на
экономическую, экологическую, организационно-технологическую, информационную и социальную составляющие. В зависимости от охвата территории, периода освоения, степени воздействия
и других факторов эффективность системы ГЗК можно подразделить на ряд подсистем (рис. 13.2).
Экологическая эффективность земельного кадастра характеризуется уровнем использования земельных и природных ресурсов,
их воспроизводством на основе земельно-кадастровой информации, степенью влияния ГЗК на формирование экологически рав339
новесного и устойчивого землепользования, улучшение экологических условий жизни населения.
Критерии экологической эффективности — предотвращение
ухудшения
природной
антропогенной
среды, на
снижение
заболедей.
управления
ваемости
Далеенаселения
рассмотрены
земельными
ии
увеличение
ресурсами:
факторы, продолжительности
влияющие
эффективность
жизни
лю-
Фактор
Период освоения
Степень воздействия
Степень участия
Охват территории
Эффект
Первичный
Промежуточный
Конечный
Частичный
Полный
Прямой
Косвенный
Отложенный
Российская Федерация
Регион
Субъект Российской Федерации
Муниципальное образование
Территориальная зона
Земельный участок
Экологический эффект госзем кадастра зависит от периода освоения системы. Он может быть первичным, промежуточным и конечным:
первичный эффект заключается в снижении отрицательного
воздействия на окружающую среду, улучшении ее состояния, снижении объема загрязнений и концентрации вредных веществ в
340
почве и воде, а также в воздухе до максимально предельных допустимых норм, увеличении площади пригодных к использованию
земель, сокращению уровня шума, загазованности и т. д.;
промежуточный эффект —снижение загрязнения природной и
антропогенной среды до минимально допустимых норм;
конечный эффект заключается в повышении продолжительности жизни населения, снижении заболеваемости людей, эффективности общественного производства и увеличении валового национального продукта страны.
Под экономическим эффектом ГЗК. понимают результативность
государственной и муниципальной деятельности по созданию и
ведению системы земельного кадастра и управлению земельными
ресурсами, характеризуемую отношением полученного экономического эффекта (результата) к затратам ресурсов, а также достижения наибольшего объема земельно-кадастрового производства
при применении ресурсов определенной стоимости.
Экономический эффект от деятельности органов Федеральной
службы по земельному кадастру, ведущих государственный земельный кадастр (например, кадастровое бюро или земельные палаты), определяется отношением полученных результатов к производственным затратам.
Учитывая функционирование различных объектов и субъектов
земельных отношений в стране в условиях нового экономического
механизма, наличие между ними множества экономических, технологических и социальных взаимосвязей, эффективность земельного кадастра необходимо рассматривать с трех сторон: на
уровне страны — народнохозяйственную, на уровне региона (область, район) — региональную, на уровне конкретного землевладения (землепользования) — хозрасчетную (коммерческую) эффективность.
С методологической точки зрения данная дифференциация видов эффективности земельного кадастра позволяет сделать следующие выводы.
В первом и втором случаях система земельного кадастра выступает в качестве государственного действия для распределения земельного фонда страны и региона по категориям, субъектам земельных отношений, угодьям и регулирования экономики страны
и регионов в целях обеспечения экономической и земельной политики. Поэтому кадастр с точки зрения его народнохозяйственной и региональной эффективности следует рассматривать как
неотъемлемую составляющую общественного производства, без
которого организовать экономическую деятельность страны и региона невозможно. Народнохозяйственное значение земельного
кадастра обуславливается также его взаимосвязью с народнохозяйственным планированием, формированием рыночного механизма в экономике, повышением занятости и уровня жизни населения.
341
Хозрасчетная (коммерческая) эффективность земельного кадастра отражает возможности самообеспеченности и самодостаточности системы ГЗК, развития земельно-кадастровых предприятий
за счет средств, получаемых в виде платы за предоставление сведений государственного земельного кадастра, оказания услуг и иных
источников, не запрещенных законодательством.
Различают абсолютный и прямой, фактический и расчетный
экономический эффект системы земельного кадастра.
Прямой эффект получают за счет реальной экономической отдачи от земельно-кадастровых действий (увеличение сбора земельного налога, платы за информацию и оказание услуг и т. д.).
Абсолютный эффект системы ГЗК складывается из прямого
эффекта и части косвенного, опосредованного эффекта, получаемого вследствие принятия экономически эффективного управленческого решения по развитию территории на основе земельно-кадастровой информации. При этом варианты использования информации могут быть различные и, соответственно, различный
эффект.
Фактический эффект системы определяется существующими
единовременными затратами и ежегодными издержками на освоение и ведение системы ГЗК.
Расчетный эффект определяет размер и состав расходов, их отдачу на перспективу с учетом нормативных показателей.
Фактический и расчетный эффект могут не совпадать вследствие экономических, организационных, административных, правовых причин.
Абсолютный э кол о го-экономический эффект может быть выражен через прирост объемов валовой продукции, чистого дохода
и прибыли за счет освоения, трансформации и улучшения земель,
введения экологически целесообразной системы севооборотов.
Кроме того, этот эффект может быть выражен через снижение
производственных затрат, экономию потерь живого и общественного труда, снижение себестоимости продукции, уменьшение износа основных фондов.
Социальная эффективность земельного кадастра выражается в
двух аспектах: общенациональная и индивидуальная.
В первом случае результатом социальной эффективности кадастра является формирование земельных отношений, создание
многообразных субъектов земельных отношений и охрана их прав.
Она вытекает из значения земли как объекта социально-экономических связей и направлена на развитие и улучшение социальных
условий страны, общества и отдельного физического или юридического лица.
Во втором случае социальная эффективность кадастра обеспечивает высокий уровень удовлетворения потребностей в земельно-кадастровой информации и услуг на потребительском рынке;
минимизацию времени, затрачиваемого потребителями на полу-
342
чение информации и услуг; высокое качество сервисного обслуживания; равнодоступность всех членов общества к земле как основе их жизнедеятельности.
Социальный эффект измеряется отношением натуральных показателей, выражающих социальный результат, к затратам, требуемым для его достижения.
Социальными результатами могут быть улучшение физического развития населения и сокращение заболеваемости, увеличение
продолжительности жизни и периода активной деятельности,
улучшение условий труда и отдыха, поддержание экологического
равновесия, сохранения памятников природы, заповедных зон и
других охраняемых территорий, создание благоприятных условий
для роста и развития культуры населения и другие показатели.
Организационно-техническая эффективность земельного кадастра отражает эффективность процесса планирования, организации управления и формирования технико-технологического процесса. Критерий организационно-технической эффективности —
степень освоения системы ГЗК, которая характеризуется показателями достижения обоснованного уровня технологической
эффективности системы.
Информационная эффективность земельного кадастра во многом формируется за счет ее информационного обеспечения.
Информационное обеспечение ГЗК строится как логическое
следствие функциональной структуры системы, должно соответствовать ее целевому назначению и следующим принципам функционирования:
формирование, хранение, автоматизированная обработка и выдача по запросам показателей разноаспектной информации о землях в
форме конкретных и обобщенных справок для своевременного системного анализа данных выработки управленческих решений;
решение в автоматизированном режиме типовых управленчес-
343
ких задач: статистической отчетности, планирования и прогнозирования, землеустройства и др.
Виды эффективности составных частей государственного земельного кадастра и их затратная часть следующие:
1. Государственный кадастровый учет зе;
земель
лепъ
1.1. Регистрация земельных участков
Социальная — изменение социального
статуса владельца земельного участка,
престижность владения землей:
экономическая — увеличение
сборов
налогов, увеличение пошлин (так называемых страховых сборов); продажи информации;
юридическая — разрешение земельных
споров, снижение служебных издержек;
народно-хозяйственная — увеличение
занятости трудоспособного населения
Обучение
Ведение процесса регистрации (заполнение форм, кадастровое деление...)
Внедрение, в том числе автоматизированной системы
Переход (передача сведений) из старого
формата данных
1,2. Количественный учет земель
Экономическая — увеличение
сборов
налогов (за счет уточнения площадей
земельных участков); получение прибыли от продажи участков;
юридическая — разрешение земельных
споров
Сбор информации: инвентаризация,
съемки, обследования (по сборнику
иен)
Обработка информации
Хранение, архивация документов
1.3. Качественный учет земель
Экономическая — увеличение
сборов
налогов (за счет уточнения качества земель), получение прибыли от продажи
информации
Сбор информации: инвентаризация,
съемки, обследования (по сборнику
цен)
Обработка информации
Анализ информации
1.4. Мониторинг земель
Экологическая — устранение негатив- Сбор информации
ного воздействия на землю, окружаю- Обработка информации
щую среду;
Анализ информации
экономическая — увеличение
сборов
налогов и штрафов;
социальная — улучшение условий жизни, снижение заболеваемости
2. Земельно-оценочные работы
Экологическая — устранение негатив- Затраты на проведение оценки (на сельного воздействия на землю, окружаю- скохозяйственные земли — по сборнику
цен)
щую среду;
экономическая — увеличение
сборов
налогов и штрафов;
социальная — улучшение условий жизни, снижение заболеваемости
1ЛЛ
344
Продолжение
3. Автоматизированная система земельного кадастра
Экономическая — прибыль от функци- Стоимость оборудования и программонирования АС ГЗК, прибыли от про- ного обеспечения
дажи информации; снижение фонда Обучение
зарплаты (снижение рабочих мест); Внедрение автоматизированных систем
снижение затрат времени на обработку Переход (передача сведений) из старого
и выдачу информации;
формата данных
технологическая — уменьшение
архивной документации
Расчет эффекта и анализ эффективности сложившейся системы ведения государственного земельного кадастра целесообразно
проводить по схеме, показанной на рисунке 13.3.
13.3. ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГЗК
Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра в России требует значительных финансовых средств.
В земельном кадастре можно выделить две условные части, интерес к которым предъявляют две разные группы пользователей.
Первая группа — физические и юридические лица, которым кадастровая информация необходима для инициируемых ими действий в сфере гражданского оборота земли (купля-продажа, дарение, завещание, ипотека и т. д.), а также для информационного
обеспечения предпринимательской деятельности банков, страховых компаний, оценщиков, нотариусов, инвесторов и др. Для этой
группы пользователей в составе земельного кадастра формируют
объекты недвижимости и выполняют государственную регистрацию правообладателей. Очевидно, что затраты, связанные с перечисленными действиями, эти лица должны полностью компенсировать. Интересы второй группы пользователей, в основном органов государственной власти и местного самоуправления, носят
общественный характер. Это государственная защита прав государственных и муниципальных землепользователей; массовая кадастровая оценка земель в целях налогообложения; планирование,
управление и контроль за использованием земельных ресурсов;
контроль за рынком земли и недвижимости; поддержка других государственных информационных систем и др. Также очевидно,
что затраты, связанные с ведением государственного земельного
кадастра в этой части пользователей, должны финансироваться за
счет бюджета соответствующего уровня.
Чтобы уяснить соотношение размеров финансирования из того
или иного бюджета, возможно следующее распределение:
из федерального бюджета единовременно выделяют первоначальные капитальные затраты на программно-технические комп345
лексы, кадровое обеспечение, правовую, научно-методическую и
нормативную поддержку, на кадастровые работы, реализующие
федеральные заказы или решающие межрегиональные проблемы
по использованию ресурсов;
за счет средств субъектов Российской Федерации финансируют
информационное обеспечение (обновление программно-технических комплексов, инвентаризация, картографирование, межевание и оценка земель сельских поселений и земель сельскохозяйственного назначения), эксплуатационные расходы по ведению
земельного кадастра на макроуровне субъекта Федерации, а также
кадастровые работы, связанные непосредственно с региональными нуждами;
за счет средств местного бюджета финансируют информационное обеспечение земельного кадастра на уровне района и города,
эксплуатационные расходы по ведению земельного кадастра на
этом уровне, поквартальную оценку городских земель, кадастровые работы в городах.
Безусловно, на первом этапе создания кадастровой системы ключевую роль должно играть государство: во всех странах мира системы
земельного кадастра рассматривают как инфраструктуры, обеспечивающие создание единого экономического и информационного пространства в условиях рыночной экономики. В этих целях государству
следует на законодательном уровне решить вопросы максимальной
централизации в федеральном бюджете соответствующих ресурсов.
Это одновременно означает, что органы, на которые вохпагают ведение земельного кадастра, должны быть государственными. В дальнейшем доля бюджетных ассигнований может сокращаться за счет
соответствующего увеличения средств негосударственных пользователей системы. В целях защиты интересов этой группы государству
целесообразно утвердить по субъектам Российской Федерации тарифы и размеры компенсаций за предоставленные услуги.
Таким образом, бремя первоначального финансирования развития системы ложится на центральный бюджет, а впоследствии
наиболее значительные финансовые средства будут поступать из
местных бюджетов, поскольку именно на местном уровне будет
сосредоточена основная кадастровая информация.
Одним из источников таких поступлений станет регистрационная деятельность. Если в настоящее время первичная регистрация
прав на земельные участки, предостаатяемых в процессе приватизации земли, осуществляется в основном бесплатно или за невысокую плату, то через несколько лет в условиях уже сформировавшегося земельного рынка операции с недвижимостью будут осуществляться преимущественно между собственниками, которые
будут нести расходы по регистрации сделок и прав. Действующее
российское законодательство уже сейчас предусматривает взимание регистрационных сборов при совершении сделок с недвижимым имуществом.
346
Важным источником доходов станет платное предоставление
содержащейся в земельном кадастре информации, касающейся
зарегистрированных прав, залогов, стоимости земельных участков
и прочей недвижимости. Потребителями платной информации
станут прежде всего различные организации, осуществляющие
операции с землей и прочей недвижимостью, российские и иностранные финансово-экономические и коммерческие структуры
и т. п.
Однако наиболее значительных поступлений средств следует
ожидать от упорядочения системы налогообложения земельных
участков и прочей недвижимости на основе достоверной кадастровой информации. Согласно российскому законодательству,
наиболее значительная часть платежей за землю должна направляться в местные бюджеты.
Мировой опыт свидетельствует о том, что налоги на недвижимость на основе оценочной рыночной стоимости земли и прочего
недвижимого имущества являются основой формирования местных бюджетов, получающих от сбора этих налогов значительные
средства для реализации программ социально-экономического
развития территории, предусматривающих строительство общественных зданий и муниципального жилья, создание зон отдыха,
развитие инфраструктуры, включая строительство дорог, мостов,
газопроводов и т. п., а также оказание помощи малоимущим слоям населения.
Эффективное и справедливое налогообложение недвижимости
обеспечивает стабильное поступление средств в казну, поскольку
налог на недвижимое имущество платят прямо или косвенно все
субъекты земельных отношений, так как недвижимость, в отличие
от доходов, трудно скрыть. Кроме того, взимание данного налога в
соответствии с рыночной стоимостью имущества является основой для перераспределения доходов от более богатых к менее состоятельным членам общества.
Наряду с прямым налогообложением земельных участков и
прочей недвижимости система земельного кадастра во многих
странах служит источником информации для расчета других налогов и платежей, косвенно связанных с недвижимым имуществом.
К их числу относятся как регулярные, так и разовые выплаты, сопровождающие совершение операций с землей и прочей недвижимостью, в их числе, к примеру, налог на прирост недвижимого
имущества, взимаемый в случае его продажи и рассчитываемый на
основе разницы между ценой, по которой имущество было приобретено, и ценой, по которой его продают.
В современных условиях формирование системы ГЗК должно
быть экономически эффективным. Для этого необходимо установить экономически взаимовыгодные отношения владельцев и
потребителей земельно-кадастровой информации. Например,
стоимость этой информации должна включать: оплату рабочего
347
времени специалистов, занятых подготовкой и оформлением
предоставляемой информации; оплату рабочего времени специалистов, занятых подготовкой, выборкой и копированием
данных (с учетом отчислений на техническое и административное руководство); оплату за обучение персонала; стоимость
технического и программного сопровождения; стоимость ежегодных издержек (энергия, расходные материалы и т. д.); отчисления на амортизацию используемых технических средств;
стоимость содержания и аренды используемых помещений;
прочие расходы.
В случае правильного формирования и организации функционирования системы ГЗК система приносит экономическую отдачу, начиная с первого года функционирования. Так, по данным
специалистов Пермского облкомзема, эффективность АС ГЗК области составила 3...5 р. на 1 р. затрат, а срок окупаемости приобретенного дорогостоящего оборудования 3,5 года.
Основная задача расчетов — определение соотношения доходов
и расходов и размера экономического эффекта от создания и использования АСЗК в Пермской области. Для этого была проведена стоимостная оценка затрат и доходов, а результаты приведены
к сопоставимому виду (в ценах 1995 г.). Распределяли доходы по
бюджету разных уровней в соответствии с законодательно-нормативными актами РФ (табл. 13.3).
13.3. Экономический эффект от создания и функционирования государствсыыой
автоматизированной системы земельного кадастра в Пермской области
(в ценах 1995 г.)
Источник финансирования
Доходы,
млрд р.
Затраты,
млрд р.
Чисты i ДОХОД
1
р. на 1 р.
млрд. р.
тара г
1993-1995 гг.
Федеральный бюджет
Областной бюджет
Местный бюджет
И т о г о за 1993-1995гг.
54,5
55,8
196,0
306,2
12,5
5,7
32,0
50,1
42,0
50,1
164,0
256,1
3,4
8,9
5,18
5,1
144,2
99,3
311,0
47,1
33,6
249,9
35,0
360,6
97,1
65,7
66,1
2,1
1,9
0,3
228,9
0,7
1996-2000 гг.
Федеральный бюджет
Областной бюджет
Местный бюджет
Заемные средства
Итого
за 1996-2000гг.
554,5
Данные показывают, что на начальном этапе создания АСГЗК
в 1993—1995 гг., в организационный период, наибольшие вложения сделаны из местных бюджетов. Вместе с тем доходность со348
здания земельного кадастра из каждого бюджета достаточно высока. Объемы работ по экономическому и правовому обеспечению
земельного рынка потребовали дополнительного вложения
средств и в 1996—2000 гг. основную нагрузку по созданию системы АИС ГЗК также несли местные бюджеты. Причем по доходности федеральный и областные бюджеты превышают местный в
7 раз.
Контрольные вопросы и задания
1. Какие основные характеристики системы ГЗК Вы знаете? 2. Назовите основные методы системного анализа при анализе эффективности ГЗК. 3. Нарисуйте график жизненного цикла системы ГЗК. 4. Объясните различие понятий «эффект» и «эффективность» системы ГЗК. 5. Дайте классификацию видов эффективности ГЗК. 6. Каковы особенности финансирования системы ГЗК?
Г л а в а 14
ЗАРУБЕЖНЫЕ ЗЕМЕЛЬНО-КАДАСТРОВЫЕ
СИСТЕМЫ
14.1. КЛАССИФИКАЦИЯ ЗАРУБЕЖНЫХ
ЗЕМЕЛЬНО-КАДАСТРОВЫХ СИСТЕМ
Землю в общепринятом смысле рассматривают как пространственный ресурс (территорию), в юридическом отношении в зарубежных странах (при наличии института частной собственности)
как определяющий атрибут недвижимой собственности, под которой понимают, как правило, находящиеся в частной собственности землю, природные ресурсы, здания и сооружения.
В правовом отношении характерными особенностями недвижимой собственности являются гласность владения и законодательно устано&тенный общественный контроль за способом использования земли и другой недвижимости. Институт гласности
владения с древних времен связан с тремя важными особенностями землевладения:
необходимостью официальной регистрации объекта владения,
т. е. с официальной фиксацией границ участков владений на местности и в документах;
необходимостью официальной регистрации субъекта владения
для обеспечения ему гарантий права собственности;
необходимостью регистрации и контроля ограничительных отношений, связанных с неотъемлемыми правами других граждан и
коллективов на пользование территорией, например с обеспечением прав доступа к дорогам или воде через территорию частного
землевладения.
Гласность владения во многих зарубежных странах обеспечивается специальной регистрационной системой — земельным кадастром, в том числе официально поддерживаемой государством системой юридической регистрации прав собственности на землю.
Кадастр служит механизмом формирования общественного самоуправления, гарантом прав собственников и организации государственного и местного налогообложения недвижимости. Кадастр
или информационная кадастровая система являются также средством общественного контроля, территориального планирования
и управления.
В земельных кодексах большинства европейских стран земельные участки различают по следующему правовому положению:
собственности;
350
аренды с наследственным правом застройки;
аренды на срок с правом продления;
аренды на определенный срок.
Перечисленные формы правовых отношений допускают совместное обладание правами собственности или правами распоряжения на землю одновременно несколькими физическими или юридическими лицами, как в равных, так и в заранее установленных
количественных долях.
Право собственности обеспечивает наибольшую полноту распоряжения недвижимостью и включает право передачи прав собственности на всю недвижимость или ее части другому лицу или
лицам путем купли-продажи, обмена, дарения, наследования, а
также сдачи в аренду или заклад.
Право собственности на землю и недвижимость традиционно и
повсеместно ограничивается интересами соседних землевладений,
местной общины, муниципалитета, города и государства. Со временем, особенно в поселениях, эти ограничения переросли в
сложные ограничительные и согласовательные системы землепользования, из которых следует отметить применяемые с середины 19 в. в Европе, а ныне повсеместно законы о функциональном
зонировании, об охране окружающей среды и защите природных
ресурсов, о планировании и строительстве, о компенсациях, принудительных выкупах и изъятиях участков земли. Таким образом,
право собственника распоряжаться своей землей ограничивается в
интересах общества многочисленными законами и положениями,
из которых отметим законы о приобретении, о функциональном
использовании, строительные кодексы и правила, законы об охране исторических и культурных памятников, об охране недр и природной среды, государственные и муниципальные положения о
территориальном планировании и т. д.
Кроме различий в правах собственности и распоряжения, земельные кодексы большинства стран различаются по их правовому положению в системе налогообложения и по юридическим условиям получения и передачи прав собственности на рынке недвижимости. Например, в Германии право муниципалитета или
общины на преимущественный выкуп участка не распространяется на участок наследственного права аренды жилой застройки.
Соответствующие права и их ограничения определяются законами
о налогообложении, о приобретении земли и недвижимости, а
также законами, регулирующими государственные и общественные потребности, например определяющими процедуры отведения земель под магистрали, энергетические сети, общественные
здания и сооружения и т. д.
В большинстве стран различают следующие виды собственников:
государство;
муниципалитеты, обшины, городские и сельские советы и коммуны;
351
религиозные или общественные недоходные организации;
кооперативы, товарищества, акционерные общества, фирмы;
частные лица;
иностранные государства, иностранные организации или иностранные частные лица.
В течении многих столетий развивались кадастровые системы
многих типов, и их различия часто зависели от местного культурного наследия, физической географии, типа землепользования,
технологии и т. д. Кадастры могут быть классифицированы поразному, в частности:
по первоочередной функции (например, для оказания поддержки налогообложению, для составления документов по оформлению перехода права на недвижимость, распределения земли или
мер по управлению многоцелевым землепользованием);
по типам записываемых прав (например, частная собственность, права на пользование, горные отводы для разработки материалов);
по степени ответственности государства за обеспечение точности и достоверности данных (например, полный мандат государства, разделение ответственности между обществом и физическим
лицом);
по месторасположению и юрисдикции (например, городские и
сельские кадастры, централизованные и децентрализованные кадастры);
по множеству способов сбора информации о земельных участках (в том числе наземные съемки с привязкой к геодезической
сети опорных точек, некоординированные наземные съемки и измерения, аэрофотосъемка, преобразование существующих записей данных о предыстории в цифровую форму и т. д.).
Все эти факторы позволяют определить необходимую разрешающую способность и масштаб графических данных (в том числе
кадастровых карт), тип и характеристики данных, записываемые
как в графические, так и в атрибутивные файлы, а также организационную профессиональную ответственность по управлению данными.
Другими данными, влияющими на формат и управление кадастром, являются:
история, культура и традиционные системы земледелия;
регион, страна;
физическая и экономическая информация;
особенности расселения;
уровень технологии;
традиционные системы управления на государственном и местном уровнях;
земельное и имущественное право;
приоритеты земельной политики для юрисдикции.
В большинстве зарубежных стран ответственность за управле352
ние кадастровой информацией исторически распределена между
несколькими государственными органами власти и профессиями.
Земельная регистрация обычно являлась правом судов и лиц юридической профессии; картографирование, межевание земельных
участков и сопровождение данных о земельных участках для финансовых целей, для регулирования землепользования, а также
для целей перераспределения земли входили в ответственность
лиц, осуществляющих съемку. В таких регионах, как Северная
Америка, липа, представляющие другие профессии, традиционно
несли ответственность за планирование землепользования, оценку стоимости земли и земельное налогообложение.
Одним из основных последствий развития современных автоматизированных земельных информационных систем явилось
формирование более тесной координации между организациями,
несущими ответственность за формирование кадастровых данных
в своей сфере деятельности. Поэтому в ряде стран информация,
необходимая для разных целей, сконцентрирована в единой информационной системе или организован обмен информацией
между разными системами.
Западноевропейские кадастровые системы, как отмечалось, в
общих чертах одинаковы: регистр участков, кадастровые карты и
ведение правовых записей. Техника учета владений различается,
хотя реестр участков недвижимости имеет каждая страна. Такой
реестр может быть собственно Поземельным регистром (Поземельной книгой) или же его составной частью. Кадастр (или совокупность результатов кадастровых съемок) и Поземельный регистр, как правило, ведет единая организационная служба, реже —
эти службы различны, но кооперируются между собой в обмене
данными для взаимного контроля и образования многоцелевого
кадастра.
Общая черта западноевропейских кадастровых информационных систем состоит в том, что они обеспечивают систематический
охват всей территории и непрерывное обновление данных. Для земельной информационной системы это единственная гарантия ее
эффективности.
К общим чертам следует также отнести и сходство техники ведения информации в регистрах. Как правило, участки характеризуются типом землепользования, площадью, типом размещенных
строений, месторасположением, информацией о владельце и
ссылками на другие регистры и информационные системы, содержащие дополнительные сведения о территории и владельце. Эти
данные в совокупности с другими информационными системами
позволяют получать многостороннюю информацию о собственниках и об участках их владений.
Исключение из общего правила — английская система, эквивалентная кадастру в общеевропейском понимании. В Англии кадастр содержит только картографическую информацию, в основ353
ном о границах участков и составе недвижимости. Английская система меньшее значение придает централизации систематических
сведений о собственниках недвижимости.
По историческим причинам все кадастры Западной Европы
имеют сходные черты. В той или иной степени они в своей основе содержат принципы французского кадастра, которые были
определены Наполеоном I в начале 19 в. Главным принципом
было наличие двух частей: словесного описания и карты, отражающей размещение и границы всех земельных участков. Карты с
кадастровыми номерами делали систематически на основе съемок, содержащих полевые заметки, на которых были основаны
карты.
В континентальной Европе понятие кадастра в современном
толковании означает ведущуюся государством систематическую
классификацию и оценку земли посредством топографической
съемки границ участков собственности и ведения реестра участков
и их владельцев.
Таким образом, существует понятие кадастра как специфической системы описания территории, поддерживаемой картами, которое включает не только описание границ участков и тип землепользования каждого участка, но также информацию о земле и ее
владельце. Первоначальная цель кадастра заключается не в том,
чтобы обеспечить права землевладельца. В Германии, например,
этим занимался местный судья, который и вынужден был вести
«Grundbuch», т.е. соответствующий реестр правовых отношений,
связанных с участками собственности. Во Франции это было регистрационное учреждение — «Bureau des hipothegues», которое
объединяло подобные реестры нескольких соседних земель. В Англии и ее бывших колониях слово кадастр известно лишь в сочетании «кадастровая съемка», а институт кадастра в ранее приведенном определении отсутствует.
В 1985 г. Международная группа экспертов по землеустройству
и информационным системам в землепользовании утвердила следующее определение. «Кадастр — это систематически поддерживаемый публичный реестр сведений о недвижимости на территории страны или региона, основанный на топографической съемке
границ участков собственности, которым присваиваются надлежащие обозначения. Очертания границ участков и их обозначения
отображают на крупномасштабных картах».
Основными принципами земельного кадастра в зарубежных
странах можно назвать следующие:
1. Кадастр будет бесполезным, если он не завершен полностью
на анализируемой территории.
2. Работу необходимо вести на солидном фундаменте данных.
3. Затраты должны быть соизмеримы с ожидаемыми средними
прибылями от ведения кадастра.
4. Записи должны служить не одной, а нескольким целям.
354
5. Кадастровая единица должна быть единой земельной единицей, надежно защищенной законом.
6. Земельные записи должны вести на базе определенных земельных участков (единиц), а не по персонам (лицам, владельцам).
7. Затраты на учреждение записей должны быть определены
правительством.
8. С самого начала надо учесть затраты на содержание и обновление данных.
9. Проектирование земельно-учетных систем должно быть ориентировано на будущее.
14.2. ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬНО-КАДАСТРОВЫХ СИСТЕМ
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Как отмечалось, общность черт прочих европейских кадастровых
систем объясняется тем, что все они, прямо или косвенно, происходят от французского образца. Главной целью французской кадастровой системы было обеспечение поземельного налогообложения. И
до сих пор он обслуживает фискальную систему: его данные являются основой начисления различных видов поземельных и имущественных налогов, касающихся недвижимости. Хотя во Франции
Поземельный регистр не существует, кадастр сам по себе используется как реестр участков недвижимой собственности и их шгадельцев.
Однако французский многоцелевой кадастр не обеспечивает систематического информационного покрытия всей территории страны.
В настоящее время крупные города (Лилль, Марсель и др.) создали
собственные многоцелевые кадастры своих территорий.
Основные задачи современного французского земельного кадастра сводятся к 3 группам: технической (составление кадастровых
планов); земельной (идентификация и описание земельных участков — парцелл, установление их землевладельцев); налоговой
(оценка земель и определение обоснований и норм земельного
налога). В стране имеется 5 региональных информационных центров Главного управления налогов (в Аменье, Ашке, Орлеане, Руане, Версале), которые выполняют почти исключительно кадастровые работы: осуществляют руководство по созданию кадастровой
документации, определяют основания для обложения налогом для
сообщения местным властям, занимаются изданием перечней и
сообщений по налогообложению, касающемуся поземельного налога, моделированием возможных изменений в налогообложении.
Штат всех пяти региональных информационных центров насчитывает около 1250 чел. В последнее время Национальный банк земельных данных содержит около 40 млрд единиц информации.
Сейчас во Франции осуществляется:
перевод черновых кадастровых планов, хранящихся в кадастровом бюро, на прозрачную основу фотоматериала;
355
массовое производство стандартных кадастровых планов;
идентификация планов некоторых больших коммун;
переработка кадастра в зонах, где современный план неполноценен;
создание микрофильмов кадастровых планов;
издание кадастровой документации на микрофишах;
передача земельных файлов потребителям.
В Германии существующая кадастровая система, развившись
из налогового кадастра, оформилась как часть юридической системы и содержит данные о владельцах и владениях, развернутые
сведения о функциях землепользования и данные топографических съемок. Реорганизация всей информационной службы землеустройства, происходившая с 1935 г., а затем после 1945 г. в связи с
послевоенной реконструкцией страны, привели к пересмотру
прежде существовавшей кадастровой системы. В Германии производство кадастровых карт было объединено с обработкой данных,
касающихся землепользования и землеустройства. С 1970-х годов
в землях, округах и крупных городах создают автоматизированные
банки данных о недвижимости, включающие информацию Поземельных книг, кадастра недвижимости, налогового кадастра и
картографический .материал. В результате устанавливаемых связей
между различными информационными службами в настоящее
время в Германии формируется многоцелевой автоматизированный банк данных о земле и недвижимости. В совокупности с другими автоматизированными банками данных этот банк формирует
общенациональную информационную систему, позволяющую решать широкий круг проблем, связанных с землепользованием,
территориальным планированием и экономикой недвижимости.
Особенностью кадастра в Австрии является ведение в Поземельном регистре отдельных книг для железнодорожных участков и горных книг. В настоящее время в Австрии создают автоматизированную систему, объединяющую Поземельный регистр и кадастр недвижимости в общий банк данных о земле и недвижимости.
В Швейцарии кантоны, образующие Конфедерацию, традиционно независимы в земельной политике, поэтому налоги на землю
и недвижимость полностью поступают в местный кантональный
бюджет. Кадастровые службы кантонов организованы во многом
самостоятельно: государством установлена форма и содержание
книг Поземельного регистра, но ведомство, ведущее этот регистр,
определяет сам кантон. В одних кантонах — это отдел суда, в других — специальные службы, имеющие юридические права регистрации, поскольку кадастр в Швейцарии имеет юридический характер. Ответственность за правильность ведения Поземельных
книг несут непосредственно власти кантона. В последнее время
(после 1991г.) правительство рассматривает проект организации
общенациональной кадастровой системы на основе разработки
единых информационных стандартов и объединения кантональ356
ных кадастров с автоматизированными банками данных о населении, территории, коммунальном хозяйстве, инженерных и энергетических сетях и т. д. Проект рассчитан на 20 лет, требует значительных капиталовложений, в связи с чем правительство рассматривает возможность приватизации геодезических служб, прежде
финансировавшихся государством и кантонами. Следует отметить, что в швейцарских городах созданы службы, которые на основе кадастровой информации выпускают специализированные
карты высшего класса точности, содержащие данные о городской
территории и коммунальном хозяйстве.
В Швейцарии все изменения в земельно-кадастровой документации вводятся в базу данных кадастра, находящуюся в государственной информационной системе о земельных участках. Теоретический опыт создания локальных информационных систем,
включающих данные о земельных участках, показал различия
между основными, или первичными, моделями, в которых данные
вводятся по результатам непосредственных измерений и кодируются в запоминающих устройствах и производными моделями,
когда данные вводятся с существующих информационных систем,
например с карт, т. е. моделями с более высокой степенью абстракции. Швейцарская земельная информационная система строится главным образом на первичных данных.
В 1975 г. кадастровой службой Нидерландов были начаты работы по составлению крупномасштабной базисной карты. Кадастровая служба стала и главным потребителем этой карты, поскольку
топографические данные имеют важное значение в обноачении
кадастровых карт. В результате этих работ разработана автоматизированная система для цифрового картографирования и обновления, как топографического, так и кадастрового. Примерно в то
же время были начаты исследования по возможности создания земельных информационных систем. Одним из первых был проект,
выполненный в 1976 г. в Делфтском университете. Эта информационная система учитывала административное деление и функциональное районирование территории страны, линейные коммуникации и отдельные объекты. ЗИС включает 5 основных элементов:
государственные земельные налоги; юридические сведения об охране земель; специальные сведения для органов, контролирующих
использование земель; объект землепользования; информация,
необходимая для планирования. Сейчас кадастровые управления
объединены в единую систему с информационным центром в
г. Херлен, где кадастровые данные хранятся в 28 логически разделенных базах данных, т. е. для каждого управления имеется одна
база данных для ведения кадастра и одна — для ипотечного контроля. Эту систему называют автоматизированной кадастровой регистрацией. Базы данных формируют банк данных автоматизированной кадастровой регистрацией. Автоматизацию проводили в
3 этапа. Сначала был внедрен автоматизированный указатель
357
имен, затем проведена автоматизация кадастровых записей. На
последнем этапе совмешались данные главных книг и книг регистрации участков указателем имен, что позволило создать единое
структурное целое. На этот этапе вводили автоматизированный
ипотечный реестр. Автоматизированное ведение кадастра включает ряд частных систем, действующих в интерактивном или пакетном режиме. Автоматизированный ипотечный контроль в дополнение к традиционным ссылкам на кадастровые документы дает
также информацию о категории залога, порядке погашения долга,
сумме долга, ставке процента, способе погашения ссуды под недвижимость, а также данные о кредиторе (банке, пенсионном
фонде и т. д.) и должнике по закладной.
В Дании кадастр ведется под управлением Кадастровой коллегии, действует автоматизированная кадастровая система, в которой
информация хранится на твердых дисках. Информация в кадастровой системе содержит данные об участках, каждый из которых имеет свой номер. В эти данные входят номер файла, куда отнесен участок, срок последнего утверждения изменений и другие сведения,
важность которых определяет кадастровая коллегия. В базу данных
входит также информация, поступающая от геодезистов: площадь
участков, каждой частной дороги, водоема и т. д. Она содержит также данные о всех обязательствах и включает кадастровую карту.
Кроме того, для удовлетворения потребности в информации для
планирования землепользования Министерство сельского хозяйства Дании и земельное информационное бюро разработали обширную базу данных и автоматизированную систему обработки
данных с учетом параметров, характеризующих почвенные, лесные,
водные и сырьевые ресурсы. Эта система работает с 1975 г. Система
обработки данных основана на применении для тематического картографирования. Она приспособлена к датской почвенной классификации. Сбор данных о почвах начали в 1975 г. и завершили в
1980 г. Результатом стали 400 листов многоцветной карты в масштабе 1 :50000. Затем карта была оцифрована для составления компьютерных почвенных карт разных масштабов и с различными сочетаниями параметров. Компьютерная система может вычислять площади почвенных типов и других контуров для административных
районов, речных бассейнов и т. д. Все основные данные почвенной
классификации хранятся в легко доступной базе данных, которая
постоянно пополняется новыми данными о почве.
Многоцелевой кадастр Швеции начали преобразовывать в многоцелевую информационную систему о земле и недвижимости с
1976 г., в результате слияния автоматизированного банка данных о
недвижимости с банками данных о населении, экономической статистики, налогообложения и данных переписей. Собственно земельный кадастр состоит из двух регистров: поземельного и недвижимой
собственности. В 1936—1974 гг. реализована программа создания национального фонда кадастровых карт, производимых на основе фо358
токарты масштаба 1 : 10000 и покрывавших всю территорию страны единой системой описания границ участков и зданий. С 1974 г.
для этого используют кадастровые карты масштаба 1 : 20000, информацию для составления которых подготавливают на основе
общегосударственного автоматизированного банка данных о недвижимости. Кадастровые карты плотно застроенных городских
территорий производят или заказывают местные муниципальные
службы, и они имеют крупный (вплоть до 1: 500) масштаб.
Подобно шведской системе, норвежский кадастр объединен в
информационную кадастровую систему, содержащую сведения о
владениях, владельцах, адресах и типах зданий. Различные группы
данных могут быть связаны друг с другом и географически локализованы через координатные или идентификационные коды
объектов. Как в Швеции, так и в Норвегии стандарты описания
объектов и информационные связи между ними установлены законодательно, а сами системы являются государственными и их
разработка и внедрение финансирует правительство.
В Норвегии работает система GAB, объединяющая кадастровую информацию. Она состоит из 3 реестров: земельных участков,
адресов и строений. Решение о ее создании было принято норвежским парламентом в 1987 г.
Реестр земельных участков содержит данные для всех участков
с правом полной земельной собственности; для всех арендуемых
участков, имеющих собственный номер в земельной книге, в которой отражены правовой титул на землю, ипотека и т. д.; для всех
квартир или других частей строений, которые зарегистрированы
как самостоятельная собственность; для других возможных объектов, которым дан номер в земельной книге. Реестр адресов содержит данные для всех объектов, которым дан официальный адрес, а
также о тех объектах, для которых есть временный адрес в виде,
например, номера земельного участка.
Реестр строений содержит данные для всех единиц строений и
для каждой квартиры или части здания (например, магазин). Участки в реестре земельных участков идентифицируют с помощью
официального номера собственности. Реестр содержит данные об
имени и адресе владельца участка, времени оформления участка,
площади и виде землепользования. Роль локализующих данных
играют координаты одной опорной точки. Привязку к другим реестрам осуществляют с помощью ключа к этим реестрам.
Все реестры системы — официальны. В частности, реестр земельных участков является официальным реестром участков, где
можно найти все участки, которым дан официальный регистрационный номер. В земельную книгу заносят только те участки, владельцы которых нуждаются в юридической регистрации правового
титула на землю, ипотеки и т. д. Большинство земель, которыми
владеют государственные органы, регистрируют в системе GAB.
В 1982 г. данные о существующих участках из земельных книг
359
были перенесены в автоматизированную систему. Эта работа выполнена геодезическими управлениями. Потребителями информации являются центральное статистическое бюро, налоговые
органы, органы контроля над ценами, а также другие (общественные и частные) пользователи.
В Финляндии значительное время вели работы по созданию
банка данных по земельному кадастру, который в основном сформирован к 1995 г. Существующие до этого времени реестры не
имели точных данных о местонахождении недвижимости, поэтому этот недостаток был исправлен с помощью иифровой кадастровой карты. Технически это реализовано в виде отдельной базы
данных на основе существующего земельного кадастра. Базы данных земельного кадастра и цифровая кадастровая книга будут
иметь логическую целостность.
Национальное геодезическое управление Финляндии в 1979 г.
приступило к созданию ортофотокарт в масштабе 1 : 5000 на всю
территорию страны, которые несут и кадастровую информацию.
Поскольку в Финляндии действует множество различных кадастров, у цифровой кадастровой карты появляется еще одна важная
функция — она становится системой связи между кадастрами.
Небольшое отличие в организации кадастра Финляндии от
других стран заключается в том, что регистры сельских территорий содержит государство, а регистры городских территорий являются органами муниципальной администрации. С переходом в
ближайшем будущем к общенациональной электронно-информационной системе эти различия исчезнут.
Итальянский кадастр схож с системами, распространенными в
центральной Европе. Связь кадастра регистра участков с данными
о владельцах (поземельным регистром) возможна только с использованием имен владельцев. Объединение этих двух регистров на
базе автоматизированного банка данных потребует и изменений в
регистрационной системе. Одна из существенных особенностей
итальянского кадастра состоит в ведущемся систематически с
1939 г. регистре зданий.
В Италии предварительные исследования по вопросу «механизации» земельного кадастра были начаты в 1951 г. С 1961 г. министерство финансов стало использовать механографический метод
перезаписи актов в отдельных провинциях. В последующие годы
был создан механографический центр Управления государственных монополий. В 1968 г. был учрежден электронно-вычислительный центр Управления кадастра, а со следующего года начались
широкомасштабные работы по переводу практического кадастра
на новые методы. Данные и акты кадастра (перечень участков,
приходно-расходный реестр, перечень владельцев) вводят в память единого компьютера, находящегося в Риме и имеющего выход на 138 терминалов на местах. Для последующего обновления
актов периферийные управления составляют соответствующие
360
модели, в которых фиксируют изменения в недвижимости. Модели необходимы также для составления новых перечней. Периодически информация передается от терминалов местных управлений
в электронный центр кадастра в Риме. Получив сведения, обработчик обеспечивает печатанье новых перечней, отправляемых в
периферийные управления (налоговые инспекции). Поэтому обновление перечней может осуществляться посредством их замены.
Планируется децентрализация электронного оборудования и размещение его в местных органах, с тем чтобы печатать акты непосредственно на местах. В базе данных электронного центра кадастра содержатся данные регистрации, т. е. имена владельцев, сведения о вступлении во владение, размеры площадей, характеристики качества, классы и уровни доходов, но не содержится
графической информации, т. е. кадастровой карты. С начала
80-х гг. администрация кадастра осуществляет интенсивный процесс перевода кадастровой карты в цифровую форму.
В Испании работы по составлению кадастра включают составление планов (планиметрических карт), фотограмметрию территории участка, выявление его размеров, границ и числа его владельцев. Земельно-кадастровая база данных на машиночитаемых
носителях в стране отсутствует.
В Греции ведут работы по созданию единой общенациональной кадастровой системы, удовлетворяющей всем современным
техническим и юридическим требованиям.
Великобритания — мировой лидер в переходе на компьютерные методы картирования, что требует данных в цифровой форме.
Поэтому традиционные графические картографические материалы, в том числе и те крупномасштабные планы, которые играют
роль кадастровых карт (за неимением целостной системы земельного кадастра), постепенно переводятся в цифровую форму. Со
временем информацию в цифровой форме можно будет получить
непосредственно в полевых условиях, но пока еще требуется
обычная топографическая съемка, результаты которой затем переводятся в цифровую форму. В связи с большим числом топографических карт этот процесс рассчитан на десятилетия.
В начале 60-х годов в США в связи с возрастающим значением
планирования и разработкой нового землеустроительного законодательства, а также развитием компьютерной техники все большее
внимание при проведении учета земель стали уделять созданию
земельных информационных систем.
Все множество созданных в США информационных систем,
связанных с земельными ресурсами, можно разделить на непространственные (например, учетные) и пространственные, среди которых выделяются географические информационные системы,
включающие земельные и другие (например, социально-экономические) информационные системы. В ряду земельных информационных систем особое место занимают системы, в основе кото361
рых в качестве учетной единицы рассматриваются парцеллы (кадастровые участки).
Основная единица земельной собственности в США — индивидуальный земельный участок, на котором расположены интересующие
объекты местности. Земельный участок задается тремя характерными признаками: адрес, геодезические данные и оценочный индекс.
На карте, наряду с индивидуальными участками, показывается автои железные дороги, гидрография. Такая карта, независимо от точности, представляет интерес для широкого круга пользователей.
В США предпринимались попытки прогнозировать создание
общей информационной системы (ЗИС), основой для создания которой служит картографический материал, полученный на основе
аэрофотосъемки. После дигитализации содержания карты каждому
земельному участку (парцелле) присваивается оценочный индекс,
сведения о землепользователе и координаты центра участка. Эти
координаты затем вводятся в систему управления данными. Желательна привязка карты к государственной системе координат.
Ведение системы учета земель осуществляет группа управления. ЗИС должна охватывать потребности не только одного округа в США, но и других. Дело в том, что у одних имеются файлы
данных, а у других — карты, на которых показаны данные, подлежащие включению в обшую систему.
В рамках работ по данной системе корпорацией Information
Graphies был разработан экспериментальный проект по созданию
многоцелевого кадастра на г. Бербанк (шт. Калифорния), объединяющий четыре кадастровые системы (общественные работы;
водоснабжение, электричество и канализация; газоснабжение;
ТВ-кабели).
Цифровые карты используют для создания пространственной
модели. Кроме того, по рекомендации Федерального комитета по
опорным геодезическим сетям в банк данных системы вводят данные опорных сетей I и II порядков. С помощью этой системы и в
соответствии с технологиями искусственного интеллекта создаются файлы данных. Основными требованиями являются гибкость и
разделение информации в файлах.
Повторное вычерчивание карт или отдельных ее частей считается невыгодным. Благодаря современному оборудованию и методологии создается земельная информационная система, позволяющая изолировать и защитить данные от несанкционированного
доступа. Любой пользователь, заплатив соответствующую стоимость, приобретает право доступа к общей системе, которая позволяет сократить судебные процессы, связанные с земельными
границами, уменьшает иски и решает все спорные вопросы в административном порядке или путем переговоров.
Земельная многоцелевая регистрационная система, используемая с 1974 г. в округе Форсис (шт. Северная Каролина), базируется на современной технологии, широко использующей компью-
362
терную технику, современные достижения геодезии и фотограмметрии, автоматизированное картографирование. В эту регистрационную систему данные о правах на земельную собственность
заносятся в специальные указатели, сгруппированные как по парцеллам, так и по владельцам земельной собственности, при этом
каждой парцелле дается кадастровый номер, указывающий ее месторасположение. Для каждой парцеллы введено около 485 характеристик, которые переведены на цифровые файлы. В настоящее
время создается земельная многоцелевая регистрационная система на уровне всего шт. Северная Каролина (в 1986 г. в ней принимало участие 65 из 100 округов штата).
Комплексная ресурсная и кадастровая учетная система
шт. Аляска, разработанная Министерством природных ресурсов
штата, включает шесть взаимосвязанных программ. Первая программа — это высокоширотная программа НАСА, благодаря которой к настоящему времени 95 % территории штата покрыто цветной инфракрасной унифицированной ресурсной фотографической съемкой в масштабе 1 : 63360 и черно-белой ресурсной фотографической съемкой в масштабе 1 : 120000, а полученные
фотоснимки систематизированы автоматической цифровой системой землеустроительного бюро. Цель второй программы — ортофотографическое картографирование для оценки существующего
геодезического контроля. Третья программа посвящена установлению прибрежных морских границ. Четвертая программа введена для кадастрового картографирования, основной целью которого является установление и маркирование границ земельных участков. Для этих целей в штате создана автоматическая система регистрации земель, включая оснащенную компьютером чертежную
машину, в которую будет поступать информация из ортофотографических программ. Все поступившие в систему данные будут
храниться в компьютерной памяти файлов. Цель пятой программы географической информационной системы — формирование
программы ресурсного картографирования, необходимой для осуществления эффективного регионального планирования (сбор
всей имеющейся информации о ресурсах штата, ее систематизации и создание комплексных систем). Инвентаризационное картографирование ресурсов штата осуществляется в масштабе
1: 250000, выборочных районов — в масштабе 1 : 63360, 1:31680 и
крупнее. Шестая программа предусматривает создание земельного
информационного центра, обеспечивающего данные для принятия решений по использованию земель и освоению территорий.
Основные цели земельной регистрационной системы шт. Массачусетс — улучшение процедуры передачи земель благодаря наличию
точных данных о правах на земельную собственность, формирование
базы данных для реальной оценки земельной собственности с целью
упорядочения налогообложения, обеспечение быстрого доступа к основным данным о земельных участках, необходимым для проведе363
ния землеустроительных работ на государственных и частных землях, обеспечение необходимой информационной базы для освоения земель и городского и регионального планирования.
Цель кадастровой многоцелевой информационной системы
прибрежной зоны шт. Висконсин — формирование базы земельных данных для проведения эффективного контроля за использованием земель; шт. Калифорния — формирование баз данных для
создания жизнеобеспечения и устойчивости землепользования и
инфраструктуры в экстремальных условиях (при землетрясениях).
В Канаде существует множество информационных систем, имеющих непосредственное отношение к земельным ресурсам, но среди действующих или планируемых почти нет комплексных. В то же
время для проведения систематических работ по инвентаризации
земель разработана наиболее комплексная из существующих в мире
информационная географическая система, оснащенная ЭВМ и
предназначенная для чтения, хранения, анализа и сравнения самых
различных карт ресурсов и использования земель, социальной и
экономической информации, перевода данных с инвентаризационных карт непосредственно в базы данных, отбора и подсчета площади ареалов земель, пригодных для определенного вида землепользования, а также для составления на основе исходных инвентаризационных карт целевых карт. Благодаря такой технике сравнительный анализ, например, 6 тыс. листов карт, потребовавший бы
при старых методах не менее 1650 человеко-лет работы, может быть
выполнен в течении нескольких суток. Таким образом, компьютерные программы инвентаризации земель обеспечивают не только
накопление и хранение различных данных, но исключительные
возможности для пространственного и количественного анализа.
В 1981 г. была начата разработка земельной информационной
системы POLARIS в провинции Онтарио, рассчитанной на
1 ...5 лет, в связи с чем были приняты новые законодательные акты
с целью улучшения системы регистрации земель, создания цифрового файла данных границ землевладений и их картографирования. В свою очередь Министерством природных ресурсов провинции Онтарио было разработано более 45 земельных индексов и
составлен с помощью ЭВМ перечень земельных индексов более
половины общинных земель провинции.
Министерством земель, парков и жилищного строительства провинции Британская Колумбия создана автоматизированная информационная система общинных земель провинции для фиксирования
права собственности на землю. В этой провинции около 60 подразделений отвечают за сбор информации о земельных ресурсах.
В 1987 г. в провинции Альберта принята координационная
программа по информационным системам, имеющим отношение
к земельным ресурсам, в результате чего было выявлено и зарегистрировано более 150 таких систем.
В провинции Саскачеван проводят цифровое кадастровое кар364
тографирование основных городских земель, которое затем будет
распространено на сельские земли.
В провинции Квебек с 1985 г. проводят реформу земельного
кадастра с целью обновления геодезической основы составления
базовых карт и кадастровых карт на цифровой основе в масштабах
1:20000 и 1 : 10000, а также создания автоматизированного учета
земель для многоцелевого пользования.
В Японии кадастровые работы ведут в соответствии с Законом
о Национальной земельной съемке и субсидирует их Национальное земельное агентство. Исполнителями работ выступают местные органы власти, геодезическое обоснование создает Институт
географической съемки (GIS).
Контракты на выполнение полевых работ заключают с частными геодезическими компаниями. Проверяют результаты съемки и
карты местные органы власти.
Кадастровые карты изготавливают в различных масштабах, например, для городской территории — 1: 250 или 1 : 500, фермерских территорий— 1 :500 или 1 :1000, для лесных и пастбищных
угодий — 1 : 2500 или 1 : 5000. Каждому масштабу соответствует
определенный класс точности.
Помимо кадастровых карт ведут кадастровую книгу, в которой
детально описывают земельные участки (наименование, месторасположение отдельных участков, данные классификации земель
и т. д.). Кадастровые карты хранят в префектурах и земельных регистрационных комиссиях. Местные власти отвечают также за составление сводных карт масштабов 1 :2500.. .1:5000, карт классификации землепользования и карт форм землевладений. На основе этих карт составляют серии: национальная базовая карта, лесная базовая карта, городская карта планировки, которые
используют для различных правительственных работ.
Национальное земельное Агентство и местные органы власти
изготовляют карты классификации земель, которые состоят из
трех основных тематических групп: классификации ландшафта,
геологии земной поверхности и почвенных карт.
Становление правовых систем Англии, Франции, Германии.
Швеции, США и других стран происходило несколько веков, в
течении которых формировались, отрабатывались и отторгались
жизнью многочисленные правовые механизмы регулирования земельных отношений в ходе их естественной эволюции при переходе от одной обществен но-экономической формации к другой.
В результате в зарубежных странах в течении длительного времени накапливался опыт правового регулирования ведения земельного кадастра. Его анализ позволяет сделать вывод о существенных различиях в понятиях земельного кадастра, его организационной структуре, содержании и способах ведения. Это обусловлено двумя причинами: первая — исторические, геополитические и экономические особенности управления земельными
36S
ресурсами этих государств; вторая — особенности их национальных правовых систем.
В одних странах земельный кадастр служит только фискальным
целям и включает такие характеристики недвижимости, которые
могут влиять на размеры налогообложения. Поэтому его называют
фискальной налоговой кадастровой системой.
В других странах основным назначением земельного кадастра
является защита прав на землю через различные системы регистрации (регистрация прав собственности либо регистрации документов о передаче прав, называемая иначе «регистрацией сделок»), где
фиксируют информацию о правах на недвижимость, о передаче
прав, об ограничениях, обременениях и владельцах недвижимости.
Это называют юридической (правовой) кадастровой системой.
Соотношения между этими кадастровыми системами в различных странах со временем меняются. Они либо разделяются, либо,
наоборот, пересекаются, либо объединяются в единую систему
многоцелевого кадастра.
14.3. ПРАВОВОЙ (ЮРИДИЧЕСКИЙ) ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР
Информационные системы, содержащие сведения о правах на
недвижимое имущество, имеющие привязку к конкретным земельным участкам и обеспечивающие процесс регистрации этих
прав, известны в мире как правовой или юридический кадастр.
Обычно юридический кадастр состоит из двух частей:
сведений о каждом собственнике, составе и виде прав, которыми этот собственник обладает;
детальное описание участка, включающее, как правило, его
план и результаты измерений.
В рамках юридического кадастра:
официально признают право на земельные участки и прочую
недвижимость, что особенно важно для стран, переживающих период перехода к рыночной экономике, в частности в России, где
большое количество земельных участков передают в собственность лицам, которым эти участки были предоставлены ранее на
правах владения или пользования;
устанавливают границы земельных участков, предусматривая
физическое обозначение границ земельных наделов в натуре, что
имеет большое значение для нашей страны, осуществляющей
приватизацию земель в больших масштабах;
проводят кадастровую съемку земель, включающую измерения
на местности и составление кадастровых карт;
описывают земельные участки и прочую недвижимость с занесением соответствующей информации в официальные реестры, представляющие собой систему учетных или регистрационных записей.
Мировой опыт показывает, что функциональное соединение
366
юридического кадастра с системой регистрации предоставляет
процессу регистрации существенные преимущества, в том числе:
определенность права собственности. Это особенно важно для
России, где впервые права собственности на земельные участки
предоставляют в процессе их приватизации. Юридический кадастр позволяет соединить данные о земельном участке и прочей
связанной с ним недвижимости с официальным признанием права собственности на них;
обеспечение гарантий прав собственности на землю и прочую
недвижимость. В тех случаях, когда юридический кадастр и регистрация находятся в ведении государства, они являются гарантом
неоспоримости зарегистрированных прав;
уменьшение числа земельных споров. Споры по поводу земельных участков и их границ могут приводить к дорогостоящим судебным тяжбам. Разрешение этих споров в административном порядке на основе информации, содержащейся в юридическом кадастре, позволяет сэкономить значительные силы и средства лиц,
вовлеченных в конфликт;
улучшение условий совершения передачи прав на недвижимое
имущество. При этом устраняются издержки, связанные с отсрочкой в оформлении прав при проведении сделок с недвижимостью,
вызванной необходимостью регистрационным службам обращаться в юридический кадастр для проверки информации при их раздельном ведении, что стимулирует проведение операций на земельном рынке;
обеспечение гарантий возврата ссуд, выдаваемых под залог недвижимого имущества. Взаимосвязь двух систем позволяет четко
определить, какой недвижимостью владеет залогодатель, на каких
основаниях, имеются ли какие-либо ограничения и обременения
имущества, включая и залоги, которые были оформлены ранее и
зарегистрированы;
контроль за рынком недвижимости. Информация, содержащаяся в юридическом кадастре и регистрационных записях, дает возможность контролировать рынок недвижимости и, в случае необходимости, влиять на операции, осуществляемые на рынке;
поддержка земельной реформы. Информация о земельных участках и их собственниках может оказаться полезной при перераспределении земель, их консолидации и при проведении других
мероприятий в рамках осуществления земельной реформы;
управление государственными землями. Это очень важно для
России, где по законодательству государство является собственником значительных по площади земельных угодий. Ведение юридического кадастра и, в частности, ведение обновляемых кадастровых карт поможет в управлении государственными землями,
обеспечит учет лиц, получивших эти земли в аренду, и повысит
эффективность сбора арендной платы, поскольку право аренды
подлежит обязательной регистрации;
367
поддержка системы налогообложения земель и прочей недвижимости. Для успешного функционирования налоговых систем особо
важное значение имеют сведения о земельных участках и прочей
недвижимости, подлежащих налогообложению, а также информация о том, кто является собственником и плательщиком налога;
совершенствование территориального планирования. Опыт зарубежных стран показывает, что причиной неудач в реализации
программ территориального развития часто является отсутствие
данных о существующих правах на земельные участки, затронутые
этими программами.
Официальное признание прав на землю и прочую недвижимость
имеет особое значение при первичном определении прав, а остальные процессы важны как в самом начале создания системы регистрации, так и на последующих стадиях ведения этой системы.
Опыт зарубежных стран показывает, что реализация возможностей, предоставляемых юридическим кадастром, а также успех
функционирования правового кадастра и системы регистрации
прав на недвижимость, в значительной мере определяется наличием эффективной нормативной и правовой базы.
14.4. ФИСКАЛЬНЫЙ (НАЛОГОВЫЙ) ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР
Информационную систему, служащую основой для исчисления
налога на земельные участки, в мировой практике называют фискальным или налоговым кадастром. Функции налоговых кадастров, возникших в далеком прошлом, во многих странах вышли за
рамки фискальных и служат источником необходимых данных для
инвестиционных проектов и программ, нацеленных на территориальное развитие регионов; обеспечивают контроль и регулирование рынка земель и прочей недвижимости; оказывают поддержку органам, занимающимся вопросами оптимизации использования земельных ресурсов; предоставляют кадастровую информацию разным ведомствам, имеющим дело с земельными ресурсами.
Первостепенная задача фискального кадастра состоит в выявлении и обозначении (идентифицировании) каждой единицы недвижимости, представляющей собой объект налогообложения.
Такой единицей может быть земельный участок, земля с жилым
домом или другими постройками, часть дома, например квартира,
т.е. все то, на что может быть начислен налог на недвижимость.
Дчя обозначения такой единицы в зарубежных фискальных кадастрах чаще всего используют термин «парцелла». Каждый объект
относят к тому или иному таксону классификации, разрабатываемой специально для целей налогообложения. Затем рассчитывают
оценочную рыночную стоимость каждого из них, которая служит
основой для исчисления соответствующего налога, а также определяют лиц, ответственных за уплату налога на имущество. Ими
368
чаще всего, но не всегда, являются собственники. Налоговое законодательство некоторых стран возлагает обязанность выплачивать
этот налог на лица, фактически пользующиеся недвижимостью
или арендующие ее. Это особенно важно для стран, в которых система регистрации прав на землю и прочую недвижимость не отработана должным образом, а также для стран, в которых земля
может быть арендована у государства, являющегося ее собственником, как, например, в некоторых районах Австралии (шт. Новый Южный Уэльс).
Однако в большинстве развитых стран бремя уплаты налога на
землю и прочую недвижимость возложено в основном на собственников. В связи с этим важное значение приобретает связь
фискального кадастра с системой регистрации прав на недвижимость и юридическим кадастром, если таковой имеется, которые
содержат информацию о том, кому именно каждый конкретный
участок земли или объект недвижимости принадлежит и где именно этот собственник проживает.
Для осуществления своей прямой функции фискальный кадастр должен содержать разностороннюю информацию как о самом объекте, так и о внешних факторах, влияющих на стоимость
недвижимости. Данные о собственно участке включают топографические условия, тип или вид почв или грунтов, состояние и название возведенных на земельном участке построек и множество
других сведений. К внешним факторам относят месторасположение участка, транспортную доступность, наличие и качество сети
услуг и т. п. На основе содержащейся в фискальном кадастре информации и специальных методов оценивают стоимость единиц
недвижимого имущества.
Являясь инструментом налогообложения недвижимости, фискальный кадастр может служить информационной базой для исчисления ряда других налогов. Так, в Дании действует совокупный имущественный налог («налог на богатство»), начисляемый
на стоимость всего имущества физического лица, включая стоимость недвижимого и определенного вида движимого имущества
(предметов длительного пользования, ценных бумаг, депозитов в
банках). Налог взимают в тех случаях, когда общая стоимость оцениваемого имущества превышает определенный размер.
Содержащаяся в фискальном кадастре информация имеет также большое значение при определении суммы компенсации при
отчуждении недвижимого имущества для общественных нужд.
Ведение фискального кадастра предусматривает выполнение
ряда операций, по каждой из которых проводят:
выявление и картографирование всех земельных участков и находящихся на этих участках объектов прочей недвижимости, подлежащих налогообложению. Особое значение имеет составление и ведение актуальной постоянно обновляемой карты, на которой представлены все имеющиеся единицы недвижимости, идентифицируе369
мые уникальными номерами, к которым привязывают всю информацию, характеризующую эти объекты. Наличие таких карт
служит гарантией того, что все облагаемые налогом земельные
участки и единицы прочей недвижимости выявлены и ни на один
из них не начислен налог дважды. Содержащиеся на карте данные, такие, как месторасположение участка, его размер, конфигурация, могут быть использованы при определении оценочной стоимости;
отнесение каждой единицы недвижимого имущества к определенному таксону классификации, разрабатываемой с учетом таких
характеристик, как вид использования, размер, тип здания, его
состояние и т. п.
сбор и обработку данных о рынке недвижимости, в том числе
сведений о ценах продаж тех или иных видов недвижимости, размерах арендной платы, стоимости содержания зданий и других характеристик с отметкой о времени;
определение стоимости каждого участка и объекта прочей недвижимости;
выявление лица или лиц, которые несут ответственность за уплату налога на недвижимость. Важное значение имеет также определение юридического собственника имущества, если обязанность
выплачивать налог возложена не на него, на случай принудительной продажи недвижимости из-за неуплаты налога;
подготовку списков плательщиков налога;
выписку счетов и уведомление конкретных налогоплательщиков о размере оценочной стоимости их недвижимого имущества и
налогов;
сбор налога в том случае, если законодательством страны эта
функция возложена на службу фискального кадастра, а не на специальный налоговый орган;
работу с жалобами по поводу несогласия отдельных налогоплательщиков с установленным размером оценочной стоимости имущества.
Информация, необходимая для формирования базы данных
фискального кадастра, может быть получена разными способами,
в том числе и прямым обследованием земельных участков и прочей находящейся на ней недвижимости, а также косвенным образом — из других ведомств и служб.
Таким образом и юридический, и фискальный кадастры представляют собой формы земельных информационных систем с
привязкой данных к конкретным земельным участкам. Состав информации, накапливаемой в этих кадастрах, в значительной степени совпадает. Для ведения обоих кадастров требуется выявление
земельных участков и присвоение им уникальных идентификационных номеров; определение собственников земельных участков
или арендаторов, если земля арендована у государства или муниципалитета; проведение земельной съемки и установление на ос-
370
нове ее результатов границ единиц недвижимости; составление
карт и планов участков; отработка процедуры обжалования и т. п.
Таким образом, раздельное ведение юридического и фискального кадастров обусловливает дублирование значительного числа
операций и содержания их баз данных, что приводит к излишне
высоким затратам труда и финансовых средств.
14.5. МНОГОЦЕЛЕВОЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР
В странах, где кадастровая история насчитывает не одно десятилетие и где исторически сложилось раздельное ведение фискального кадастра и системы регистрации прав, в том числе на основе юридического кадастра, в последние годы наблюдается тенденция к функциональному сближению этих систем, аргументом
в пользу которого является значительная экономия трудовых и
финансовых ресурсов за счет устранения дублирования в сборе,
обработке и хранении сходной информации.
В ряде стран земельный кадастр ведут как единую многоцелевую систему, позволяющую обеспечить необходимой информацией комплекс управленческих задач: планирование земель, их перераспределение, контроль за их использованием и охраной, землеустройство, разрешение земельных споров, налогообложение, защиту прав на землю и т. п. В этих странах земельный кадастр стал
выполнять двойную роль: фискальную и юридическую. Документация современных кадастров обычно включает: идентификацию
участка; адрес; имя и адрес владельца; описание землевладения
(площадь, качество, количество); описание зданий (возраст, площадь, материалы, оборудование); рыночную информацию о продажной цене или арендной плате, оценку, информацию о налогах.
Это характерно для Дании, а также в определенной степени Германии, Швеции и Норвегии, где единый национальный кадастр
включает всю информацию о земельных участках и служит как
фискальным, так и юридическим целям.
Задача современного кадастра зарубежных стран — сбор подробной информации на уровне индивидуальных наделов, которые, в свою очередь, являются основными объектами кадастра.
Это дает преимущества при решении управления активами и передачи прав собственности.
Осознавая важность и сложность управления земельными ресурсами, Европейская экономическая комиссия ООН выступила с
инициативой о создании условий для обмена мнениями и опытом
между специалистами стран с переходной экономикой и западных
стран. В результате были выработаны руководящие принципы управления земельными ресурсами с уделением особого внимания
странам с переходной экономикой.
Так, было отмечено, что страны с переходной экономикой при
371
создании собственных систем могут использовать опыт западноевропейских стран, но с учетом своих социальных, экономических и
культурных особенностей. Следовательно, создавая нормативную
правовую базу ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации, необходимо учитывать исторические, экономические, социальные, правовые особенности России.
Использование многоцелевой кадастровой системы, позволяющей решать проблемы в различных сферах общественной и экономической жизни: регистрации недвижимости; обеспечения кредиторов; анализа демографической ситуации; управления развитием, совершения сделок с недвижимостью, анализа земельного
рынка; налогообложения земли и недвижимости; контроля за использованием земельных ресурсов; территориально-пространственного планирования и информирования общественности, рационального использования и охраны земель.
Обычно отмечают следующие преимущества таких многоцелевых кадастровых систем:
существенное удобство и надежность регистрации всех операций, касающихся земли, проведение всевозможных сделок и передачи прав;
обеспечение гарантий и защиты прав землевладельцев и других
лиц, имеющих юридические отношения с землей. Это особенно стимулирует рынок земли и иной недвижимости, рост капиталовложений
в территории, связанные с долгосрочными кредитами под обеспечение землей и другой недвижимостью. Как правило, при оформлении
кредитов и закладных на недвижимость банки требуют информацию о
муниципальных планах и подтверждения титулов владения;
существенное уменьшение числа земельных споров и обращений
в суды по этому поводу, что улучшает социальный климат, способствует уменьшению числа судебных дел и связанных с этим затрат;
обеспечение средств для систематической оценки и налогообложения земли и другой недвижимости. Проблема социальносправедливого экономически эффективного налогообложения
стоит перед многими странами, и кадастровая система во многом
облегчает ее решение.
Все вышеперечисленное относится к основным, первичным
целям кадастровой системы. Однако многоцелевой кадастр может
играть важную роль во многих других областях. Так, многоцелевая
информационная система кадастрового типа обеспечивает необходимой информацией решение следующих задач:
при осуществлении мероприятий по реализации земельной реформы. Во многих странах было установлено, что до тех пор, пока
нет надежной информации о земле и землепользователях, реформа трудноосуществима и неэффективна;
контроле за изменениями вида землепользования. Посредством такого контроля могут быть предупреждены нежелательные
по экономическим, культурно-историческим, социальным или
372
экономическим соображениям сделки, ведущие, например, к
чрезмерному дроблению участков, уменьшению жилищного фонда, изъятию сельскохозяйственных земель, скупке земли иностранцами и т. д.;
общественном контроле, самоуправлении и планировании всех
видов.
Многоцелевая кадастровая система также полезна для целей
административного управления. Систематическое ведение информации о земле и землевладельцах, кадастровых карт участков недвижимости, регистрация состава недвижимости обеспечивают
базисную информацию для формирования административных целей.
Участки земли и строения, образующие в совокупности фонд
недвижимой собственности любой страны, составляют большую
часть общенационального достояния. С ними связаны значительные налоговые поступления. Таким образом, все данные, относящиеся к земельным участкам, зданиям, людям, предприятиям,
владениям, налогам и другим характеристикам земельно-имущественного комплекса необходимо связать в единую информационную систему. Такая система должна иметь один или несколько
идентификационно-индексных ключей, чтобы собирать разрозненные сведения в общепринятые информационные единицы.
Один из таких ключей — номер кодирования участков землевладения, традиционно регистрируемый в кадастре. Другая важная
причина для того, чтобы сделать кадастровую единицу основой
обшей информационной системы, заключается в том, что все изменения границ отдельных участков, их состава и владельца отмечают в регистрах и на кадастровых картах. Без этого кадастр быстро теряет все свое значение. Постоянная поддержка и обновление
данных — необходимое требование для интегрированных информационных систем.
Все сказанное о преимуществах и значении многоцелевого кадастра становится действительностью при реализации его с помощью средств электронной обработки данных. Сам по себе кадастр
содержит только часть необходимых данных, но с помощью электронных средств автоматизации он может быть использован для
объединения разрозненных данных в необходимой форме. Большинство же самих данных могут содержаться в других регистрах.
Кадастр как таковой может содержать сведения о людях, живущих
на территории, о зданиях и сооружениях, о цене земельных участков и недвижимости. В свою очередь эти сведения могут содержаться в регистре граждан, строений, оценочных ведомостях и
т.д., причем такие регистры могут поддерживаться различными
государственными службами.
14.6. КАДАСТРОВЫЕ УЧАСТКИ
Базовой единицей кадастра, как отмечалось ранее, является кадастровый участок (cadastral unit, cadastral parse, Flurstuck) — участок территории (включая и акватории), целостность которого определяется юридическими правами, ответственностью по выплате
земельных налогов или способом использования. Например, в
Германии кадастровый участок с 1936 г. определяется как регистрационная единица кадастра, имеющая уникальное наименование, и состоит из одного компактного участка территории, в правовом отношении принадлежащего одному собственнику, в территориальном—одному общинному округу (району), а в хозяйственном — одному типу хозяйственного использования земли.
Все земельные кадастры в подавляющем большинстве стран
оперируют участками собственности. Альтернативную систему учета по собственникам практически не применяют. Следует отметить,
что в городах, где муниципалитеты владеют большой частью городской территории, кадастровый учет часто ведут по участкам наследственного права аренды застройки, т. е. по другим принципам: по
участкам налогоплательщиков и по участкам определенного функционального использования. Крупные участки собственности могут состоять из нескольких кадастровых участков, если они имеют
устойчивые естественные границы, разделяющие различные типы
ландшафта или типы землепользования (например, пашню и лес).
Существенное требование к кадастру —его территориальная
полнота: кадастровые участки должны покрывать всю учитываемую территорию полностью без пропусков и без взаимных наложений. Границы кадастровых участков определяют на местности
ответственные работники службы землеустройства, имеющие
официальные полномочия. Результаты землемерных работ наносят на кадастровые карты и, будучи внесенными в документы кадастра, эти границы становятся официальными и охраняются законом. Решение земельных споров может, в зависимости от законодательства страны, опираться в той или иной степени как на
натурные, так и на картографические данные.
Во многих англоязычных странах до сих пор различают общие
и фиксированные границы кадастровых участков. Фиксированные границы — это топографически точно установленные границы. Общие границы описываются не точно и допускают толкование: например, «граница по ручью», но по какому именно берегу
или же по оси ручья — не определено. В Англии Поземельный регистр, устанавливающий права собственности и выдающий официальные документы о титуле, использует принцип общих границ. При этом исходят из того, что титул не определяет точного
расположения границ. Для многих целей этого и не требуется, поэтому система часто функционирует достаточно эффективно без
затрат на дорогостоящие топографические съемки.
374
В странах, где регистрация титула требует указания в документах точных границ, необходимо их более детальное описание,
включая определение координат опорных точек и угловых точек
участка, длин прямых отрезков границ. Регистратор Поземельного
регистра, несущий юридическую ответственность за документ, в
этом случае обязан использовать сравнительно сложные процедуры проверки согласованности всех топографических данных,
представленных землеустроителем, что часто существенно обременяет процедуру регистрации, требуя при этом одновременной
проверки границ всех соседних кадастровых участков.
Чтобы избежать излишней сложности регистрационных процедур при соблюдении точности и не противоречивости данных, часто применяют метод использования уникальных обозначений
участков-идентификаторов.
Кадастровый участок идентифицируется уникальным обозначением установленного стандарта. Существуют различные системы
обозначения участков, использующие, как правило, буквенно-цифровые комбинации, учитывающие по возможности при составлении административное территориальное деление территорий. Например, административный район, название местности (деревни,
прихода, общины, городского района или квартала и, собственно,
номера участка, который может состоять из одной или нескольких
частей). Стандартом кадастра предусмотрены процедуры изменения обозначений при всех операциях с изменением границ участков: при выделении нового участка из одного или нескольких прежних, объединении нескольких участков в один, перераспределении границ участков в пределах ограниченной территории и т. п.
При регистрации все официальные документы о передаче прав
собственности и оформление титулов оперируют обозначением
участка, опираясь на гарантию возможности определения точных
границ участка по его обозначению. Такой способ все шире применяют в странах с юридическим кадастром, особенно в автоматизированных системах, он прост и одновременно надежен при регистрации. В Поземельном регистре и в Регистре недвижимой собственности документы группируют по кадастровым участкам. Обозначение участка является ключом к информационной системе.
Результаты кадастровых съемок регистрируют на кадастровых
картах, где обозначают все участки данного района и дают информацию о всех обозначениях. Наряду с описательной частью карты
являются официальными документами кадастра, информация которых носит правовой характер в отношении начертания границ и
может служить фактической основой для оформления других
юридических документов. В разных странах кадастровые карты и
текстовые
записи регистров кадастра имеют разный правовой стат
Ус. В Швеции, например, информация, содержащаяся в Регистре
недвижимой собственности, имеет довольно ограниченное юридическое значение. Прилагаемые же кадастровые карты и отчеты
375
о топографических съемках, напротив, имеют большое значение в
юридических процедурах установления точных границ владений.
Правовые преимущества межевые знаков на местности по
сравнению с записями в документах в практике разных стран различны. Одно из распространенных правил в этом случае — обращение к границе как установленной первоначально. Так, если
первоначальным был письменный документ, например о передаче
прав собственности, и граница на местности была зафиксирована
в соответствии с ним, то при возникающих спорах предпочтение
отдают документу. Если же, наоборот, имеется свидетельство о
том, что межевые знаки или природные объекты на местности
были исходными при принятии решения, а документы вторичны,
то предпочтение отдают межевым знакам. Например, в Швеции в
большинстве пограничных споров предпочтение отдают межевым
знакам, зафиксированным кадастровыми съемщиками на местности, и в меньшей степени документам.
14.7. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЗЕМЕЛЬНО-КАДАСТРОВЫХ СИСТЕМ
Инвестиции в развитие кадастровых систем окупаются, как
правило, за несколько лет. Так, в Испании в середине 80-х годов
прошлого столетия потребовалась очередная модернизация земельного кадастра. Строительный бум, особенно в сфере жилищного строительства, а также значительные изменения в структуре
сельского хозяйства, вызванные вхождением Испании в ЕЭС, потребовали пересмотра информационной базы кадастра и обновления соответствующего картографического материала. Был разработан проект по модернизации кадастра Испании, ответственность за реализацию которого была возложена на вновь созданный Кадастровый центр. Главными задачами его деятельности
стали совершенствование ведения кадастра и актуализация кадастровых данных. В это же время был издан Закон о кадастре, положения которого обеспечивали правовую поддержку сотрудничеству Кадастрового центра с местными органами власти, наиболее
заинтересованными в успехе осуществления проекта, поскольку
местные бюджеты в Испании на 60 % формируются за счет поступлений от налогов на недвижимое имущество.
За период с 1984 по 1990 г. государство затратило на обновление
кадастра 120 млрд песет (около 1 млрд долл. США). Вложенные
средства окупились за очень короткий период. В ходе обновления
кадастровых данных была значительно расширена налоговая база.
Выяснилось, например, что число единиц жилья, подлежащих налогообложению, составляет не 14 млн, как это указывалось в налоговых списках ранее, а 21 млн. В результате такого увеличения облагаемых налогом единиц недвижимости сборы от налога, поступающие в местные бюджеты, увеличились в 4 раза и общая сумма их
376
составила 250 млрд песет в год для городских территорий и
50 млрд песет — для сельскохозяйственных земель.
В развитие кадастровой системы Швеции в последние годы
было вложено 700 млн шведских крон. Эти средства пошли в основном на разработку, введение в действие и обслуживание автоматизированной земельной информационной системы. Кроме
того, 189 млн шведских крон ежегодно направляли на поддержку
системы регистрации прав на земельные участки и прочую недвижимость, около 120 млн шведских крон в год выделяли из центрального бюджета на проведение кадастровых работ, в том числе
кадастровую съемку.
Возврат в казну средств от деятельности автоматизированной
системы кадастра окупил все затраты. Прежде всего, сбор от налогов на недвижимое имущество ежегодно составляет 16 млрд шведских крон. Значительные средства поступают от платного обслуживания потребителей кадастровой информации, в числе которых
преобладают банки, осуществляющие залоговые операции с недвижимостью. Общее число пользователей кадастровой информацией превышает 20 тыс. единиц, для страны с восьмимиллионным
населением это немалая сумма. Все они через терминалы подключены к автоматизированной кадастровой системе. Доход, получаемый от их обслуживания, составляет 50 млн шведских крон. Кроме того, ежегодно в казну возвращается от 4 до 5 млрд шведских
крон в виде гербового сбора, взимаемого при регистрации прав на
недвижимое имущество, еще 200 млн шведских крон в год поступает от оплаты прочих услуг, оказываемых службой регистрации,
и 425 млн — от проведения работ по кадастровой съемке.
Таким образом, затратив 700 млн шведских крон на развитие
автоматизированной кадастровой системы и расходуя ежегодно на
ее содержание около 350 млн крон, государство получает ежегодно
более 5 млрд крон от работы самой системы и 16 млрд крон— от
сбора налогов на недвижимое имущество.
Налоги на недвижимость в разных странах в основном одинаковы. Так, во многих странах существует налог на прирост стоимости недвижимого имущества. Этот налог имеет важное значение в странах, где правительство стремится предотвратить спекулятивные сделки с землей. Его взимают, в частности, в Испании,
Бельгии, отдельных штатах США. Размер этого налога в Бельгии
составляет 33 %, а в США может достигать 50 % прироста стоимости недвижимости. Налог на прирост стоимости в ряде стран взимают и в случае повышения оценочной стоимости, вызванного
развитием территории, в пределах которой расположен земельный
Участок. Посредством этого налога местные власти возвращают в
казну часть средств, израсходованных ими на развитие подведомственной им территории.
Во многих странах взимают налог на передачу прав на землю и
прочую недвижимость. Практически во всех странах наследство и
377
дарение, представляющие по своей сути одну из форм передачи
прав, также облагают налогом.
В местные бюджеты ряда стран поступают также другие налоги,
для исчисления которых необходима кадастровая информация. К
ним относят налоги за предоставление права застройки, за проведение строительных работ, налог-штраф на незастроенную землю,
выделенную под строительство, и ряд других налогов.
Многие из упомянутых ранее налогов выполняют не только
фискальную функцию, но и являются действенным инструментом
государственной политики, цель которых — обеспечение эффективного использования земель.
Контрольные вопросы и задания
1. Назовите факторы, атияюшие на формирование зарубежных земельно-кадастровых систем. 2. Какова классификация земельно-кадастровых систем? 3. Какие черты зарубежных земельно-кадастровых систем Вы знаете? 4. Дайте характеристику западно-европейских земельно-кадастровых систем. 5. Какие земельнокадастровые системы стран Северной Америки Вы знаете? 6. Расскажите о правовом (юридическом) земельном кадастре. 7. Что такое фискальный (налоговый)
земельный кадастр? 8. Расскажите о многоцелевом земельном кадастре. 9. Объясните понятие «кадастровый участок». 10. Какова эффективность зарубежных земельно -кадастрооых систем?
ЛИТЕРАТУРА
Законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним/Сост. Крашенников М. С. — М.: Спарк, 1999.
Земельный кадастр/А.А.Варламов, С.А. Гальченко, С.Н.Захарова и др.—
М.: ГУЗ, 2001.
Земельный кадастр в зарубежных странах/Под ред. А. А. Варламова. — М.:
ГУЗ, 1996.
Земельный кадастр. Теория, методика, практика/Под ред. А. А. Варламова. —
М.: ГУЗ, 2000.
Информационное обеспечение земельного кадастра/А. А. Варламов, С. А. Гальченко, В. В.Тезиков и др. — М.: ГУЗ, 1999.
История земельных отношений и землеустройства/Под ред. А. А. Варламова. - М . : Колос, 2000.
Конституция Российской Федерации: официальный текст по состоянию на
1.10.97 г. - М . : ИНФРА-М-НОРМА, 1997.
Комментарий к Земельному кодексу РФ (постатейный). Изд. 2, переработанное и дополненное. Под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой.
Прорвич В. А.. Оценка земли в Москве.— М.: Экономика, 1996.
Федеральный закон «О государственном земельном кадастре». 2 января 2000 г.
№ 28-ФЗ.
378
