Презентация_Ирина_Рукина_5_декабря
advertisement
УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ЗАКАЗОМ Лекция № 1 Рукина И.М. Роль государственного заказа и поставок для государственных нужд в экономике «Если бы люди были ангелами, не было бы необходимости в правительстве. Если бы людьми управляли ангелы, то не было бы необходимости во внешнем и внутреннем контроле деятельности правительства.» Джеймс Мэдисон - президент США (1808 г.) Основополагающие базовые конструкции государственного устройства 1. Государственный бюджет. Центральное звено финансовой системы государства. 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКАЗЫ И ПОСТАВКИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД Государственный бюджет • Централизованный фонд денежных средств, предназначенный для обеспечения деятельности органов государственной власти и выполнения функций государства. • Наполнение бюджета осуществляется за счет налогов. которые платит бизнес и граждане. Налогоплательщики вправе требовать от государства эффективного расходования бюджетных средств и справедливого распределения ресурсов. • В качестве основного инструмента в мировой практике используют так называемые процедурные нормативы принятия РАСХОДНЫХ БЮДЖЕТНЫХ РЕШЕНИЙ. Они регламентируют некоторую совокупность документов и последовательность промежуточных решений различных учреждений и структур, вовлеченных в этот процесс, в результате которых принимается окончательное решение. Это называется жесткой АЛГОРИТМИЗАЦИЕЙ процесса принятия решения. • Этот тезис правильный при одном условии – регламентация охватывает весь процесс и предусматривает ответственность лиц, принимающих решения (ЛПР) за конкретный результат. • Фундамент любого общества составляют социальноэкономические отношения, поэтому. важнейшие функции государства связаны с регулированием данной сферы общественных отношений. Государственный бюджет в известном смысле является финансовым разделом программы правительства и формируется в соответствии с ней. • Значительный потенциал воздействия на социальноэкономические процессы заключает в себе фискальная функция государства – формирование налоговой системы, сбор налогов как главного источника финансирования всей государственной деятельности. Государственные расходы – другой эффективный инструмент воздействия государства на экономику. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКАЗЫ И ПОСТАВКИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД • В России в 2002 году был принят 94 ФЗ «О государственных заказах и поставках для государственных нужд, но этот закон страдал целым рядом системных недостатков. На примере этого закона можно показать, как создаются «ловушки», которые используются чиновниками, принимающими решения о размещении государственных заказов, для получения личной выгоды. Здесь надо понимать, что государственный заказ состоит из нескольких этапов: планирование, формирование, размещение и контроль. Структура системы государственных закупок с точки зрения системного подхода ФЗ 94 - недостатки • ФЗ 94 касался только одного звена этой цепочки – РАЗМЕЩЕНИЯ. Все остальные звенья законодательно не регулировались. Это создавало колоссальные возможности для коррупции. Именно в целях борьбы с коррупцией были существенно ограничены права заказчиков. В конечном итоге не было ответственного лица за исполнение контракта и качество результатов. • 94 ФЗ стремился сделать процесс отбора максимально объективным. Логично, что главным фактором отбора стала цена. Предложил самую низкую цену – получай заказ или подряд и никого не волнует, есть у тебя основные производственные фонды или нет, изготавливаешь ли ты сам эту продукцию или продаешь выигранный заказ. Снижение цены и соответственно экономия бюджетных средств, стали главным критерием эффективности. Результаты действия ФЗ 94 • Экономия была мнимой. Начальные цены контрактов очень и очень часто были завышены, иногда в несколько раз. • Заложенные в 94-м механизмы, привели не только к низкой эффективности, но и к низкому качеству конкурентной среды. Статистика 2011 года (год принятия решения о необходимости нового законодательного регулирования) показывает, что: • не состоялось 64,1 % всех аукционов, 57 % конкурсов; • 59 % закупочного бюджета составили закупки у единственного поставщика, то есть без проведения торгов. ПРИЧИНЫ и СЛЕДСТВИЯ • 94 ФЗ и сопутствующие ему иные нормативные акты отвечали только на вопрос, как закупать, как отбирать поставщиков, но не отвечал на вопросы, ЗАЧЕМ МЫ СОВЕРШАЕМ КОНКРЕТНУЮ ЗАКУПКУ И КАКОЙ РЕЗУЛЬТАТ ХОТИМ ПОЛУЧИТЬ. • На практике мы имеем, с одной стороны, абсолютно не оправданные покупки чиновниками предметов РОСКОШИ, А С ДРУГОЙ СТОРОНЫ – ДЕШЕВОЕ ПИТАНИЕ В ДЕТСКИХ САДАХ, НЕКАЧЕСТВЕННЫЕ МЕДИКАМЕНТЫ И ОБОРУДОВАНИЕ В БОЛЬНИЦАХ ОТВРАТИТЕЛЬНОЕ КАЧЕСТВО ДОРОГ ЧЕРЕЗ НЕСКОЛЬКО МЕСЯЦЕВ ПОСЛЕ ПРОВЕДЕНИЯ РЕМОНТА И Т.Д. Последствия для экономики 1.Неэффективно используются бюджетные средства при распределении государственных заказов и закупок для государственных нужд и следовательно при реализации государственных и муниципальных целевых и ведомственных программ. Особенно критичным это становится в периоды финансовых и экономических кризисов, так как приводит к резкому ухудшению благосостояния населения. 2.Ухудшается положение не только потребителей, но и отечественных производителей, так как не работают механизмы защиты, гигантскими темпами растут поставки импортных товаров и услуг. 3.Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто незаконно смог получить преимущества. ВЫВОДЫ: • Высшие органы власти России в конце концов обратили внимание на эту колоссальную для экономики проблему. Пришло понимание, что решить проблемы гос. заказа и гос. закупок иначе, как принципиально изменив сами подходы к регулированию этой сферы, невозможно. • И здесь большое значение имеет изучение международного опыта. Международный опыт Лекция 2 ФКС США • В 1908 году Президент США Теодор Рузвельт создал своим указом Комитет по государственным закупкам; этот комитет стал предшественником и источником формирования всей Федеральной контрактной системы США. • После Первой мировой войны, в период которой объем государственных закупок, в частности на военные нужды, в разы превысил объем закупок в мирное время, стало ясно, что без обширной законодательной базы и должностных лиц, наделенных серьезными полномочиями, обойтись нельзя. Таким образом, в 1921 году была создана Федеральная контрактная система США. • На данный момент объем бюджетных средств, участвующих в государственных закупках, превышает 500 млрд. долларов США. А в сам процесс закупок вовлечены около 160 тыс. коммерческих организаций. • Федеральная контрактная служба имеет обширную и довольно разветвленную организационную структуру. Её центром является Офис государственного заказа США, который был учрежден в 1974 году как самостоятельное структурное подразделение Административно-бюджетного управления США, в функции которого входило формирование и проведение политики по планированию, размещению и исполнению государственного заказа. • Главным исполнителем выступает Институт государственных представителей (Contracting officer) в органах федеральной власти. Должности государственных представителей предусмотрены законодательством в структуре каждого государственного органа, выступающего заказчиком. Основные функции государственных представителей: • Обеспечение выполнения условий государственного контракта • Утверждение этапных результатов проекта и выплат подрядчикам • Мониторинг исполнения государственного контракта • Изменение государственного контракта • Закрытие государственного контракта Главная отличительная особенность ФКС США • Включение государственных закупок в бюджет на самых ранних стадиях его формирования посредством составления предварительных планов закупок (AAP – Advance Acquisition Program). • Процесс формирования таких планов детально регулируется законодательством. • Предварительный план закупок должен помимо других элементов включать в себя: оценку потребностей в бюджетных средствах, обоснование источника их происхождения и составление графика выделения средств в процессе закупки. • Для каждого министерства/ведомства определяются свои пороговые значения расходов, свыше которых составляются прогнозные планы. Для Министерства обороны этот порог составляет 7 млн. долл. США; для НАСА и Министерства энергетики – 5 млн. долл.; для прочих министерств и ведомств – 2 млн. долл. • Утвержденные планы закупок министерств/ведомств играют еще одну важную роль. Поскольку они являются документами общего пользования и размещаются на сайтах министерств/ведомств в сети Интернет, то через них потенциальные поставщики могут узнать о предстоящих закупках государственных органов, что заметно расширяет круг возможных участников и способствует развитию конкуренции на рынке государственных закупок. В настоящий момент система государственных закупок США реформируется • Реализуется комплекс мероприятий, направленных на отбор подрядчиков, способных предоставлять наиболее качественные товары, работы, услуги, для чего проверяется прошлая деятельность подрядчика перед подписанием контракта. • Если компания-подрядчик хочет вступить в хозяйственные отношения с государством (что возможно только посредством заключения контракта), то она автоматически вступает в контакт с государственным представителем, независимо от того, подана ли только заявка на контракт или компания находится на заключительной стадии переговоров. • Важным моментом для потенциального подрядчика является знание требований, предъявляемых государством к подрядчикам, и различным ограничениям, особенно в области формирования военно-промышленных и научно-технических контрактов. • После того, как компания-подрядчик получает контракт, от нее требуется постоянное взаимодействие с государственным представителем по управлению контрактом вплоть до его завершения. Процесс управления государственными контрактами • размещение контракта • управление контрактом • прекращение действия контракта. По закону эти этапы осуществляются тремя разными представителями, но могут быть выполнены и одним (такая практика допускается в Министерстве обороны США и некоторых военных ведомствах, а также в тесно связанных с ними федеральных учреждениях – Министерстве энергетики и НАСА). • Каждый государственный представитель получает государственный сертификат о своем назначении. Вручение этого документа означает, что человек, который им наделен, обладает достаточным опытом и знаниями в государственной предпринимательской деятельности для того, чтобы выступать от лица государства по всем вопросам приобретения товаров и услуг для нужд государства. Сертификат подтверждает, что «его обладателю делегировано исключительное право хозяйствования как индивидуальному лицу от соответствующего главы федерального ведомства США, для которого он осуществляет свою деятельность…» • Прозрачность системы государственных закупок США и наличие множества правительственных документов, материалов Конгресса, отчетов федеральных ведомств и судебных органов, а также публикаций широкой американской печати позволяет детально воссоздать картину функционирования института государственных представителей. • Государственный представитель по размещению контрактов действует, согласно закону, как представитель федерального правительства США (и от его имени) для приобретения вооружений, товаров, услуг и НИОКР, чтобы обеспечить выполнение хозяйственных функций государственного ведомства. Его права и обязанности предусматривает Свод федерального регулирования: «Он обязан не только обеспечивать публикацию условий государственных заказов или осуществлять первоначальные переговоры по размещению федеральных контрактов, но и проводить все их изменения, вносить поправки, продлевать и разрешать их продолжение». Разумеется, все это на этапе присуждения контракта на торгах и его первоначальной реализации. • Государственный представитель, постоянно опирается в своей деятельности по размещению контрактов на особую команду. Она, по существу, является мощным и разветвленным аппаратом управления контрактом, представляющим интересы государства, общества, корпоративного сектора, «контрактной индустрии», но главное — государственно-контрольных органов США. В состав этой команды, согласно закону, входят: • • • • • • • • эксперт-советник — покупатель; советник-аналитик рыночной конъюнктуры и цен; управляющий проектом (программой); эксперт-финансист — специалист по бюджетному планированию; государственный инспектор на предприятии — исполнитель федерального контракта; юрисконсульт или судья-адвокат; правление Совета директоров по выбору корпорации федерального подрядчика; комитет по федеральной политике заказов. Комитет федеральной контрактной политики • Этот консультативный орган — своего рода последняя инстанция в аппарате государственного представителя по размещению заказов федеральной казны. Его функция носит особый характер и в огромной мере обращена на выполнение постоянных требований Конгресса об экономии государственных средств, обеспечении широкой гласности размещения заказов федеральной казны и на строгое выполнение статутов, законов и государственного регулирования функционирования федеральной контрактной системы и государственного рынка США. Особая функция комитета • Анализ параметров контракта, предлагаемых государственным представителем, с целью определения полного соответствия его статей всему комплексу государственной политики: Конституции, государственному регулированию, федеральному законодательству и политике военных и научно-технических ведомств США. Ведь федеральный контракт, особенно на создание, производство и приобретение вооружений, товаров, услуг и проведение НИОКР, это «Свод законов США в миниатюре», содержащий 210— 220 общих обязательных и специальных статей государственного регулирования. Этот государственный документ, помимо плана-программы, сметы расходов, научно-технической, технологической и производственной документации (приложений к контракту), детально регламентирует хозяйственную деятельность корпорации — главного подрядчика и всех категорий его субподрядчиков на 5—8 лет вперед. • Если на заре государственного хозяйствования США, в начале ХХ века, цена контракта Пентагона инженерам-изобретателям братьям Райт на создание первого в мире аэроплана для оборонных нужд страны составила 40—50 тыс. долларов, а выполнение контракта заняло 6 месяцев их совместного труда. То в конце ХХ века контракт ВВС США только на один первый вариант трансконтинентального бомбардировщика В-1, несущего на борту водородную бомбу, стоил около 2 млрд. долларов. А вся программа на его разработку, испытания и производство на протяжении последующих пяти лет 60 самолетов в 29 штатах США достигла общей стоимости 120 млрд. долларов. • И под этим контрактом по закону стояла подпись государственного представителя, разместившего этот многомиллиардный контракт в условиях острейшей борьбы в Конгрессе и Белом доме и предельно острой конкуренции на торгах, в которых участвовали крупнейшие банковские институты — совладельцы БПК, аэрокосмические, военнотехнические и военно-промышленные корпорации США конца ХХ века. А сам контракт в широкой американской печати получил название контракт века. Система государственных закупок Грузии • В 2009 году Грузия столкнулась со следующей проблемой: ее система госзакупок не давала правительству страны реальных возможностей для заключения договоров на поставку товаров и оказание услуг. Более того, системе не хватало требуемой степени прозрачности, чтобы убедить население страны в целесообразности участия в её функционировании. • Для решения этих двух проблем правительство Грузии пошло по пути внедрения электронной системы осуществления закупок. • В результате этого Грузия стала сегодня одной из немногих стран мира, полностью отказавшихся от использования бумажных носителей при проведении торгов на размещение государственных заказов, и все тендеры сейчас проводятся в электронной форме. За недолгий срок существования в Грузии электронной системы госзакупок (ЭСГЗ) в стране введены в действие принципы недопущения дискриминации и справедливой оценки результатов тендера, обеспечено достижение беспрецедентных уровней прозрачности и эффективности в сфере расходования государственных средств. Два способа внедрения электронной системы госзакупок • Первым способом предусматривалось применение дорогостоящей имеющейся в открытой продаже иностранной модели, что привело бы к постепенному внедрению электронных тендеров. • Второй моделью могла бы стать отечественная разработка, позволяющая внедрить данную систему в максимально сжатые сроки и с минимальными затратами. Предпочтение было отдано второму варианту, поскольку он представлялся наиболее приемлемым в условиях стремительного реформирования и либерализации делового климата в Грузии. Система ЭСГЗ начала действовать в январе 2010 года, и уже к октябрю того же года было объявлено проведение первого электронного тендера. 1 декабря 2010 года, т.е. меньше чем через год, появилась возможность полностью отказаться от проведения тендеров с использованием бумажных носителей и проводить все государственные тендеры в электронном виде. Особенности системы: • Система ЭСГЗ функционирует на нескольких языках: информацию о тендерах в сфере госзакупок можно получить на грузинском, армянском, русском, турецком и английском языках. • Главным плюсом этой системы являются ее простота и прозрачность. • Регистрация в системе простая и не занимает много времени. • Для получения сведений о проведении государственного тендера и участия в нем в любой точке земного шара поставщику нужно лишь иметь компьютер с выходом в Интернет. Результаты: • Введение ЭСГЗ привело к упрощению процедур госзакупок и минимизации административных требований. Действующее законодательство, утвердило короткий перечень необходимых документов. После завершения процедуры проведения обратного электронного аукциона квалификационные критерии и технические требования, предъявляемые к его победителю, проверяются на предмет их соблюдения/ несоблюдения. • Необходимость личного посещения участниками тендеров организаций-заказчиков сведена к минимуму. • Большая часть государственных средств страны в настоящее время расходуется в ходе открытых и прозрачных процедур. • Введение новых электронных технологий ставит участников тендеров в равные условия независимо от их территориального местонахождения и служит стимулом для ведения честной конкурентной борьбы между поставщиками и подрядчиками Качество национальных правовых баз государственных закупок стран региона ЕБРР 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Иордания Египет Таджикистан Азербайджан Беларусь Тунис Эстония Босния и герцеговина Марокко Словакия Румыния Казахстан Латвия Молдова Болгария МакедонияйСербия Сербия Армения Польша Хорватия Литва Албания Словения Черногория Грузия Турция Венгрия В Ы В О Д Ы из МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА Главные цели жесткой регламентации процедуры государственных закупок. • Номинальная цель – уменьшить произвол ЛПР и снизить бюджетные издержки за счет выбора на конкурентной основе оптимального исполнителя конкретного расходного обязательства. • Однако, если использовать конкуренцию только на стадии решения о поставщике и стоимости закупки, это лишь в минимальной степени улучшит дело и не сможет заменить СИСТЕМНОГО ПОДХОДА: (1) независимого контроля и (2) ответственности за конечный результат. Семь элементов технологической цепочки, определяющей бюджетные расходы: - формирование и постоянная коррекция номенклатуры услуг общественного (муниципального сектора); - определение технических и организационных способов реализации конкретных функций; - определение способов, условий и гарантий приобретения; - принятие решения о поставщиках соответствующих товаров или услуг и о цене поставки; - заключение контракта и контроль его исполнения; - обеспечение экономного использования приобретенных товаров и услуг; - независимый мониторинг качества работы системы закупок. До сих пор в законодательстве РФ регламентировалась только четвертая составляющая. • Если предоставить ЛПР свободу принятия решений по всем остальным звеньям цепочки. То данная составляющая не имеет серьезного ограничительного значения. Т.е. возможен вариант, что мы будем искать наилучшего исполнителя работы, которая вообще не нужна, а точнее, нужна только коррупционерам. • Если же учитывать все звенья цепочки, нормативная база получается либо неадекватной сложности проблемы выбора, либо очень громоздкой. • Практикой США установлено, что если нет объективных стимулов и глубоких знаний, чтобы находить стратегически наиболее выгодные бюджетные решения, то возникает ПАРАДОКС. - ЧЕМ ДЕТАЛЬНЕЕ прописана процедура принятия данного фрагмента решений по государственным и муниципальным расходам и закупкам, тем легче осуществить УЩЕМЛЕНИЕ СВОБОДЫ КОНКУРЕНЦИИ при принятии решений, тем МЕНЬШЕ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЛПР за конечный результат и тем ДОРОЖЕ стоят решения. • В США практически любой, даже самый простой вопрос, касающийся принятия государственных решений, полностью и тщательно регламентирован законами. Так, до появления ИНТЕРНЕТ и внедрения информационных технологий в одном из американских городов была продемонстрирована стопка законов и инструкций, регламентирующих бюджетные закупки этого небольшого города. Стопка была высотой около метра. (Филипп Ховард «Смерть здравого смысла: как законы душат Америку». Изд-во Рандом Хауз», Нью-Йорк 1995 год.) • Ховард доказывает, что увесистые тома инструкций о закупках, не принося заметной пользы налогоплательщикам, снижают эффективность работы американского государства в целом. Он нашел примеры, когда решения в государственном секторе принимаются в 300 раз медленнее, чем в частном. Он дает примеры, когда затраты на реализацию предписанных процедур закупок В РАЗЫ превосходят получаемые выгоды. Например, он сообщает о случае, когда процедура заключения контракта на поставку партии персональных ЭВМ стоимостью 75000 $ обошлась казне в 65000$, а процедура заключения контракта на ремонт школьного замка на сумму 50 $ потребовала 10 «законных шагов и заняла шесть месяцев». В США в 1993 году на организацию закупок было потрачено 289 миллионов человеко-часов (более 140000 человеко-лет). Итак, мы установили: • ЖЕСТКОЕ ФРАГМЕНТАРНОЕ НОРМИРОВАНИЕ процедуры принятия решений без создания системных стимулов ответственности ЛПР за конечный результат малоэффективно. • Необходимы специальные инструменты и механизмы, а также меры по уменьшению коррупционных рисков. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК в России Лекция 3 Первые законы о госзакупке • Закон «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28.05.1992. • Закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12. 1994. • Оба закона были небольшими и не описывали процедуру размещения государственного заказа, в связи с чем не работали. • Указ Президента № 305 от 8 апреля 1997 года «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» • устанавливал общие правовые и экономические принципы, а также порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности, расположенными на территории Российской Федерации В дополнение к указу были созданы Методические рекомендации по проведению торгов: • Предварительный квалификационный отбор при закупке товаров; • Предварительный квалификационный отбор при закупке работ; • Проведение торгов (конкурса) на закупку товаров; • Проведение торгов (конкурса) на закупку работ. Закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» 1999 г. • регулировал отношения между заказчиком (государством) и поставщиками товаров и услуг. Основные слабые места этого закона: • Отсутствие каких-либо санкций за нарушения при проведении торгов; • Отсутствие базы данных о торгах; • Отсутствие в Правительстве профильного аппарата. Закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ФЗ № 94, 2005 г. • Повышение уровня конкуренции при проведении госзакупок; • Обеспечение прозрачности госзакупок; • Борьба с коррупцией; • Создание базы данных государственных закупок. • дополнительные варианты закупок: торги могли проводиться в форме конкурса, аукциона, в том числе в электронной форме. • Также закупки могли осуществляться без проведения торгов посредством запроса котировок, на товарных биржах или у одного поставщика. • Единый формат проведения закупок на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Закон «О защите конкуренции» 2006 г. • защищал права участников госзакупок, способствовал повышению уровня конкуренции между поставщиками. • впервые даны определения необоснованно высокой и необоснованно низкой цены финансовой услуги в контексте государственных закупок. • Важными дополнениями стали: • от 4 ноября 2006 года перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства. • перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона (от 27.02.2008). • Следует отметить, что из-за низкого качества закупаемых товаров, работ и услуг и многочисленных жалоб со стороны заказчика, за шесть лет (с 2005 по 2011 год) в ФЗ № 94 было внесено более 30 пакетов поправок. • Эти поправки включали в себя повышение прозрачности госзакупок, борьбу с коррупцией, поддержку малого и среднего бизнеса, защиту интересов национальных компаний и многое другое. • 10 марта 2007 года Правительство РФ было принято Постановление № 147 о создании единого портала для осуществления государственных закупок. Интернет-портал www.zakupki.gov.ru начал работать с января 2011 года. • Таким образом, к 2011 году в России начала работать единая централизованная система госзаказа, функционирующая по принципам рыночной экономики, поддерживающая малый и средний бизнес, отдающая приоритет национальным компаниям и при этом обладающая достаточным уровнем прозрачности. • Однако у этой системы был один значительным минус – отсутствие методологической базы для выбора поставщиков. • Единственным критерием выбора являлась низкая цена на товар, работу или услугу, - это стало одной из предпосылок для реформирования системы государственных закупок и принятия в 2013 году нового закона, регулирующего государственные закупки ФЗ № 44. Механизмы коррупции при реализации государственных заказов и поставок для государственных нужд Лекция 4 • Эта сфера считается самой коррумпированной во всем мире, так как государственные заказы и поставки дают возможность распоряжаться бюджетными ресурсами, и именно здесь возникло понятие «откат» и возникла целая система откатов, которую смело можно назвать экономикой откатов. • Но прежде, чем обсуждать вопросы противодействия коррупции при реализации государственных заказов и поставок, необходимо получить представление о коррупции как о системном явлении. Рыночная экономика – экономическая система, в которой роль основного регулятора экономических отношений играет рынок. В этой системе распределение ресурсов и формирование пропорций, удовлетворяющих общественные потребности, осуществляются с помощью рыночных механизмов. Они улавливают движение спроса и предложения через систему цен и прибылей. Перелив ресурсов создает новую добавочную стоимость. Спекулятивная экономика – экономика, ориентированная на получение быстрой и легкой прибыли путем покупки и последующей продажи различного рода товаров и активов. Создания новой прибавочной стоимости практически не происходит. Скупка государства – способность компаний влиять на установление основных правил игры (то есть на законы, указы и другие нормативные акты) посредством запрещенных приемов (взятки, подкуп…). Наиболее разрушительная и непреодолимая проблема коррупции, особенно в странах с переходной экономикой. Законодательная база Федеральный закон «О противодействии коррупции» 2008 г. Поправки в действующее законодательство, в т.ч. в УК РФ. ФЗ впервые формулирует понятие «коррупция» в российской правовой системе. Коррупция это: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Виды коррупции, источники коррупции, методы оценки 1. Политическая коррупция. 2. Криминальная коррупция. Тактические приемы – взятка, подкуп, должностной подлог. 3. Коррупция, основанная на насилии. 4. Коррупция в судебных, правоохранительных и контролирующих органах. Особая опасность для государства. 5. Бытовая коррупция. Основные источники коррупции • Морально-этические (наличие авторитета: разрешать – не разрешать), • Политические (наличие права выбора: выбирать – не выбирать), • Экономические (наличие экономических рычагов: финансировать – не финансировать); • Административные (наличие власти: принуждать – не принуждать). Базовые коррупциогенные факторы: наличие полномочий по распределению, неопределенность правовых норм, непрозрачность процедур, отсутствие контроля. Главные инструменты коррупции: визирование, согласование, утверждение и разрешение. Для оценки влияния коррупции используются различные показатели, индикаторы и коэффициенты 1. Агрегированные показатели экономического развития. 2. Индикаторы институционального типа. 3. Социально-политические индикаторы. 4. Индикаторы, характеризующие уровень коррупции. Эффективность – степень соответствия средства результату. Отражает оптимальность системы управления. Государственная услуга – деятельность уполномоченного органа по исполнению запроса граждан или организаций (в отличие от государственных функций, где обращение граждан не требуется). Стандарт государственной услуги – система требований к государственной услуге в интересах ее получателя, принятая нормативным правовым актом в порядке, установленном законодательством об административных регламентах и стандартах государственных услуг. Дополнительная цена, которую гражданам или организациям вынужденно или добровольно приходится платить чиновничеству за услуги или доступ к ресурсам, является взяткой (подкупом, мздой, лихоимством). Соотношение между неофициальной стоимостью услуг или доступа к ресурсам и официальной их стоимостью является количественным показателем коррумпированности или коэффициентом коррумпированности: К= ∑ Ст. официальная ∑ Ст. официальная + ∑ Ст. неофициальная ∑ означает то, что суммирование производится по всем чиновникам, участвующим в процессе. Кроме коэффициента, для расчетов принимаются индексы (индекс экономической свободы, индекс непрозрачности и т.д.) Секретная формула бюрократа: Личная эффективность = Власть+Деньги+Другие удовольствия Труд Два способа поднять эффективность: 1) Расширение власти, повышение цены услуги, взятка, откат, помощь рейдерам и т.д. 2) Уменьшение своего труда. Предложите третий способ. Некоторые принципы Паркинсона: • Количество служащих и объём работы совершенно не связаны между собой. • Чиновник множит подчинённых, но не соперников. • Чиновники работают друг для друга. Бюрократ – любой работник и управляющий, который заботится не столько об эффективности своей работы и системы в целом, сколько о собственной личной выгоде. Материальные последствия коррупции 1. Расширяется теневая экономика (уменьшение налоговых поступлений, ослабление бюджета, обострение социальных проблем). 2. Нарушаются конкурентные механизмы рынка (снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции). 3. Замедляется появление эффективных частных собственников (нарушения в ходе приватизации, искусственные банкротства, рейдерство, государственный и криминальный рэкет, очень часто по сговору с чиновниками). 4. Неэффективно используются бюджетные средства (государственный заказ, государственные поставки, реализация государственных целевых программ). 5. Повышаются цены за счет коррупционных накладных расходов. 6. Не работают механизмы защиты собственности, растет импорт. 7. Ухудшается инвестиционный климат. 8. Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях. Базовые экономические конструкции государственного устройства 1. Бюджеты всех уровней – центральное звено финансовой системы. Эффективный инструментом организации и контроля деятельности органов исполнительной власти. Основной инструмент макроэкономического регулирования. В экономически развитых странах через государственные бюджеты перераспределяется от 30 до 50 % ВВП. Абсолютно недопустимы закрытость, непрозрачность, неинформированность. Сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1% и сокращением инфляции на 0,46%. (Данные экспертов Правительства РФ). 2. Государственные заказы и поставки для государственных нужд. Одна из самых коррумпированных сфер во всем мире. В России новый вид экономики – «экономика откатов» вырос из системы гос. заказов и гос. поставок. Завышенная стоимость сделок передается в виде высоких цен потребителям, снижая уровень благосостояния граждан. Высокая коррупционная составляющая - это одна из главных предпосылок принятия нового закона • 94 закон оставлял без внимания множество вопросов, в которых коррупционная составляющая брала верх над законностью. • Например, обоснование закупок. • В широкой печати достаточно часто освещаются случаи государственных закупок, которые, по мнению многих граждан, не являются обоснованными. 28 февраля 2013 года администрация Ногинского муниципального района разместила на Интернет-портале www.zakupki.gov.ru заказ на поставку 4 автомобилей Lexus LX 570 или эквивалента на общую сумму 19 859 934 рублей. В то время как, заказав автомобили классом ниже, Ногинский район смог бы сэкономить порядка 10 млн. рублей. Пять признаков недобросовестных торгов • Необоснованно короткие сроки. Автор приводит пример, в котором крупный объект должен быть сдан в эксплуатацию в течение месяца, а по объективным подсчетам её строительство занимает 1-2 года. Такая схема применяется, когда аффилированный подрядчик уже начал строить объект. • Формирование сложных лотов. Заказчик выставляет слишком большое количество требований, создавая этим сложности поставщику, который не может понять их. • Укрупнение лота. Заказчик объединяет разные виды работ в один очень крупный заказ, исключая тем самым малый и средний бизнес. • Техническое задание под конкретного поставщика. Техническое задание составляется таким образом, что исполнить его может только один поставщик. • Ограничение на размещение субподрядов. Лот формируется таким образом, что в него включаются разноплановые виды работ, которые, в случае выполнения ими одним заказчиком, потребуют получения дополнительных лицензий. По логике заказчик должен передать работы не по своему профилю сторонним организациям, однако, субподряд в данном случае запрещен. 3. Государственные и региональные целевые программы. Формирование и утверждение программ является часто результатом лоббирования со стороны заинтересованных лиц в зависимости от уровня программы. Законодательство не гарантирует результат. Коррупция в экономике Некоторые итоги 2011 год 7-е место в мире по разведанным запасам нефти и газа. 3-е место – по потреблению нефтепродуктов. Энергоэффективность экономики 40% от энергоэффективности экономики США. Доля импорта в продукции легкой промышленности 80-90%. Тяжелое машиностроение – 70%. С/х оборудование и комбайны – 40%. Изношенность основных фондов в промышленности ~ 70%, в год обновляется 1%. Доля России в экспорте высокотехнологичных изделий ~ 3-5%. Дорожная сеть: 118-е место из 133 возможных. Соответствие нормам по качеству покрытия, ширине полосы – 40%. Модернизация, инновационное развитие Новые ценности XXI века. Новая экономика в рамках прежней системы, подверженной коррупционным проявлениям развиваться не может. Необходимы другие отношения власти, бизнеса и общества. Основа развития – человек. Принцип пирамиды. Век XXI. Стабилизация Государство Общество Человек То, что мы имеем сегодня (российский опыт). Модернизация инновационное развитие Государство Общество Человек Непрерывный процесс вращения пирамиды, возможный только тогда, когда в основе развития общества человек, его личная заинтересованность в позитивном развитии общества и государства, его личная свобода, социальная мобильность и социальная активность. Бизнес реализуется через решение проблем: • • • • • • потребителей, сотрудников, собственников, учредителей, органов власти, контрольных и правоохранительных органов и т.д. Всё это – стейкхолдеры. От них зависит существование бизнеса. Они зависят от него. Коррупция в системе ГЗ • На государственных подрядах и поставках для государственных нужд родилась знаменитая итальянская мафия (Коза Ностра). • Связь организованной преступности с бюрократией и политиками достигла в Италии в прошлом веке таких масштабов, что на войну с ней были брошены все здоровые силы общества. • Огромную положительную роль в этой компании сыграли правоохранительные органы Италии. • В течении пяти лет компания «Чистые руки», начатая миланской прокуратурой в 1992 году и направленная против коррупции в высших эшелонах власти, проводилась последовательно и очень жестко в обстановке максимальной секретности. • В результате одной акции были арестованы десятки крупнейших и сотни более мелких фигур итальянской политики и экономики. • Координатор этой акции Джерардо де Амброзио был убежден, что данная тяжелейшая и опасная работа не была напрасной хотя бы потому, что после нее «итальянцы стали относиться к коррупции как к преступлению, а раньше относились как к норме жизни». Коррупционная составляющая ФЗ № 94 • закон допускал наличие посредников при размещении ГЗ. Отсюда возникло такое явление как ценовой демпинг. • Например, производитель точно знает, сколько может стоить исполнение заказа для предприятия при существующем технологическом процессе. Знает, что предстоит купить сырье и комплектующие, а следовательно взять кредит в банке (наличие аванса и поэтапной оплаты в 94 ФЗ практически отсутствовало). Делает расчет и подаёт заявку. • Посредник тоже подает заявку, и его цена всегда оказывается ниже цены реального производителя. Только дело в том, что он ничего реально не производит, а приходит к производителю и предлагает купить у него заказ или подряд, при этом положив в карман незаработанные деньги. • Не менее опасное явление – компании и организации, аффилированные с конкретным чиновником, от которого зависит распределение или размещение заказа или подряда. • Появление рынка поддельных товаров и контрафакта. Это особенно опасно, когда речь идет о продуктах питания, лекарствах. Поддельные лекарства превратились в подлинную трагедию для населения России. По самым скромным подсчетам специалистов рынок поддельных лекарств занимает порядка 60% от всех поставляемых в Россию лекарственных препаратов. • Строительство, капитальный ремонт зданий и сооружений, жилищно-коммунальное хозяйство так тяжело поддаются реформированию как раз по причине огромных по величине откатов за получение подрядов. • На протяжении последних десяти лет население России наблюдало беспрецедентный рост цен на жилье. Всем понятно, что таких цен быть не может, что они в десятки раз превышают себестоимость строительства, но кто-нибудь взял себе за труд посчитать настоящую стоимость одного кв. метра жилья в домах разной категории за вычетом взяток и откатов. • ВОЗМОЖНОСТИ КОРРУПЦИОННЫХ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЙ ПОРОЖДАЮТСЯ НЕ СТОЛЬКО СВОБОДОЙ РАСПОРЯЖАТЬСЯ ОБЩЕСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ КАК СОБСТВЕННЫМ, СКОЛЬКО ОТСУТСТВИЕМ БЕСКОМПРОМИСНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ДОСТИЖЕНИЕ УСТАНОВЛЕННЫХ ЦЕЛЕЙ. • Если бы каждое недобросовестное решение ЛПР обнаруживалось и доказывалось, то, очевидно, коррупция была бы невозможной. • Для того, чтобы ЛПР принимали решения в интересах общества, необходимо, ЧТОБЫ РИСК ИХ ЛИЧНЫХ ПОТЕРЬ ОТ НЕДОБРОСОВЕСТНЫХ РЕШЕНИЙ БЫЛ БОЛЬШЕ, ЧЕМ ПОТЕНЦИАЛЬНАЯ ВЫГОДА ОТ КОРРУПЦИИ. • РИСК – это размер потерь, помноженный на их вероятность. Два пути решения проблемы: 1. Увеличить риски от принятия заведомо недобросовестных решений. 2. Снизить возможности личного влияния ЛПР на доходы частных лиц, зависящие от этих решений. • Для решения задачи очень важно обеспечить абсолютную открытость и транспарентность бюджетных расходов. Примеры из практики российских регионов • Практически одни и те же службы, одни и те же люди определяют, какие работы надо осуществить, какие проекты поддерживать, сколько это будет стоить, что будет получено в результате и кто конкретно будет эти работы производить. Они же фактически осуществляют и подведение итогов работы, и оценку успешности результатов. • Почему же можно корректировать действие законов? • Причины в том, что изначально законы написаны так, что окончательный результат определяется не только и не столько законами и расчетами ответственных экспертов, но и решениями чиновников. Это создает криминогенность ситуации. Пример из угольной отрасли • Мин. обороны покупает уголь у поставщика (как правило, посредника), затем часть угля списывает и эту часть продает муниципалитету. • Муниципалитет списывает этот уголь и снова продает мин. обороны и т.д. • Основная фишка здесь в ценах. Воруются на таких операциях миллионы рублей. Коррупционный механизм • • • • • Сговор поставщиков. Подача заявок прикрытия. Отзыв заявок Ротация заявок Раздел рынка. 2011 год - 2/3 дел – дела коррупционной направленности в сфере ГЗ 1. Сговор членов конкурсной комиссии с определенными компаниями. Сообщение условий проведения конкурсов (г. Салават 40 контрактов на 12 млн. рублей). 2. Участники торгов представляют подложные документы (например банковские гарантии). Это служебный подлог 3. Искусственное создание условий по размещению заказа у одного поставщика (Мин. образования 2012 г.) 4. Курганская обл. – приобретение томографа. Заведомое включение таких условий, которым может соответствовать только один определенный товар. 5. Размещение заведомо неверных сведений. 6. Ценовой сговор участников торгов. ВЫВОДЫ: • Таким образом, очень часто государственные и муниципальные служащие воспринимают государственный заказ и государственные поставки как бизнес. • Для этого есть определенные предпосылки. Пока нет личной ответственности ЛПР, справиться с коррупцией в этой сфере почти невозможно. • В соответствии с математической теорией рисков, даже если оценка потенциального наказания ЛПР составляет 10 млн. рублей, то при вероятности обнаружения 1% риск составляет всего 100 тыс. рублей и «перебивается» взяткой условно 150 тыс. рублей. • В то же время многие системные решения ЛПР приносят дающим взятки частным лицам многомиллионные доходы. Основные новации закона о ФКС Лекция 5 Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» • Закон вступил в силу с 1 января 2014 года, кроме отдельных положений, для которых предусмотрены более долгие сроки введения в действие. • Он заменил Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, который по праву считался одним из самых коррупционных законов России и вызывал множество нареканий со стороны участников процесса и контролирующих органов (в частности, множественные случаи предоставления нелигитимного обеспечения исполнения госконтрактов и масштабная коррупция, угрожающая не только бюджету, но и политической стабильности и безопасности). Сфера применения закона Государственные закупки – это: • около 6 триллионов рублей ежегодно; • закупки государственного сектора – госкорпораций, естественных монополий, компаний с государственным участием – это еще порядка 7 триллионов рублей в год. • Итого, примерно 13 триллионов рублей. • Это колоссальные средства, которые управляются государством. • Это значит, что они должны стать механизмом развития рынков и добросовестной конкуренции, модернизации и технологического развития нашей экономики, повыше6ния спроса на высокотехнологичную и инновационную продукцию. • Это деньги, которые обеспечивают исполнение публичных обязательств государства. • От того, насколько эффективно расходуются эти средства, зависит качество жизни российских граждан: достойная медицина и образование, качественное жилье и новые дороги. Объем государственных закупок • На 2012 год государственные, муниципальные закупки и закупки организаций государственного сектора составляли 24,4%. Из них государственные закупки – 11,2%; муниципальные закупки – 2%; закупки государственных компаний - 11,2%. • По данным Росстата за 2012: • всего заключено контрактов (договоров) – 25 588 145, в том числе: – для государственных нужд -11 853 114, – для муниципальных нужд – 13 735 031; • общая стоимость заключенных контрактов (договоров), тыс. рублей – 8 339 935 471, в том числе: – для государственных нужд – 7 168 262 822, – для муниципальных нужд – 1 171 672 649; • общая стоимость заключенных контрактов (договоров) с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), тыс. рублей –3 140 024 476 (38 % от суммарной стоимости заключенных контрактов). • Говоря о сегментировании госзакупок, наибольший объем средств – 41,6% - расходуется на ремонт и строительство автомобильных дорог и капитальных объектов. • Объем закупок организаций государственного сектора экономики (государственная компания, государственные корпорации, хозяйственные общества с долей государственного или муниципального участия, превышающей 50%), а также субъектов естественных монополий оценивается в 7 трлн. рублей. • В сфере государственных закупок в роли заказчика, осуществляющего закупки для государственных и муниципальных нужд, выступает более 215 тыс. государственных и муниципальных органов; из организаций государственного сектора – более 21 тыс. компаний. Исключения из сферы применения Что должно делать государство в условиях рисков в мировой экономике? • государство должно опереться на внутренние источники роста и гарантировать исполнение важнейших обязательств перед обществом. • Именно поэтому Министерство экономического развития в 2011 году начало масштабную реформу всего закупочного законодательства. Первоначально реформа состояла из двух компонентов: • Первый элемент – вступивший в силу с 1 января 2012 года закон о закупках госсектора – госкорпораций, компаний с государственным участием, естественных монополий и предприятий ЖКХ № 223-ФЗ. • Задача 223 – ФЗ – задать информационные стандарты в государственном секторе экономики, обеспечить прозрачность условий и легитимность решений. Повысить уровень конкуренции, что особенно важно, например, в системе ЖКХ. Также закон позволяет снизить издержки при реализации крупных государственных проектов. • Второй элемент – непосредственно закон о ФКС. Он предполагает переход к системному, многоэтапному и более гибкому регулированию всего цикла государственных закупок. ФКС состоит из трех взаимоувязанных этапов: 1. Прогнозирование и планирование. 2. Осуществление закупок 3. Контроль и аудит исполненных контрактов. • Основа ФКС – нацеленность на результат. • Это значит, что каждая закупка должна быть строго обоснована исходя из задач, поставленных государственной политикой, и привязана к четким и администрируемым целевым показателям. Например, это могут быть показатели госпрограмм. 1. Прогнозирование и планирование • Планирование – это стадия обоснования потребности в конкретной закупке и определения начальной цены контракта. • Законом о ФКС вводится трехлетний горизонт планирования. Составляются годовые планыграфики закупок. • Планирование публично. Оно должно работать как сигнал для российских производителей о том, каким будет государственный спрос, где будет потенциальная зона сбыта продукции. 2. Осуществление закупок • • • • отбор поставщиков; управление исполнением контракта; работу с контрактными рисками. Перечень способов закупок расширен по сравнению с 94 ФЗ. Это сделано для того, чтобы для каждой закупочной ситуации – от поставок детского питания и медикаментов до строительства сложнейших инфраструктурных объектов, могла быть определена оптимальная процедура. • Для типовой продукции упрощена процедура электронного аукциона. Для заказов высокосложной продукции введен конкурс с предварительным квалификационным отбором. Для науки и культуры двухэтапный конкурс , когда на первом этапе обсуждаются только творческие подходы участников. Управление рисками • Для снижения риска неисполнения контрактов введена антидемпинговая граница – при снижении стоимости более, чем на 25 % исполнитель обязан обосновать свое предложение. Иначе его предложение отклоняется. • На стадии исполнения контрактов у заказчиков появилась возможность в случае неисполнения обязательств поставщиком в одностороннем порядке расторгнуть контракт. В 94 ФЗ это было возможно только по решению суда. Судебная процедура была слишком длинной и затратной для цикла ГЗ и, по сути, не работала. • Для снижения рисков, связанных с объективной невозможностью исполнить первоначальные условия договора, введена возможность изменения условий контракта. 3. Контроль и аудит • Заказчик обязан публично обосновывать каждое свое решение. • Контроль в ФКС – это не только контроль за формальным выполнением требований, но и качественный анализ действий заказчика. • Если в этой зоне будет действовать общественный контроль, то можно реально добиться существенного снижения коррупции. Схема публичного управления • Аудит замыкает закупочный цикл в ФКС. На этапе аудита устанавливается соответствие результата исполнения контракта первоначально заявленной государственной нужде. • ФКС – более сложный и гибкий механизм, чем 94 ФЗ. Управление результатом – это главная цель работы заказчика, человека, принимающего решения, а не автоматизированной процедуры. • В ФКС крупные заказчики обязаны создавать контрактные службы. Это профессиональные подразделения, сотрудники которых наделены достаточными полномочиями. Новый закон о госзакупках Лекция 6 Федеральная контрактная система (далее – ФКС) • предлагаемая в качестве альтернативы устаревшему закону, предполагает переход от практически не действовавшего механизма к регулированию полного цикла государственных закупок и должна заменить действующий закон о государственных и муниципальных закупках. Основные понятия • Федеральная контрактная система представляет собой совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд; осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; осуществления мониторинга, контроля и аудита, в том числе полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд (ст. 3 закона о ФКС). • Закупка – это все действия заказчика, осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, направленные на заключение и исполнение государственных или муниципальных контрактов. • Процедура закупки начинается с размещения извещения об осуществлении закупки или направления приглашения принять участие в закрытых процедурах осуществления закупки (в установленных настоящим Федеральным законом случаях) и завершается приемкой товаров (работ, услуг) в предусмотренном настоящим Федеральным законом порядке, а также оплатой указанных товаров (работ, услуг) (ст. 3 закона о ФКС). • Государственные нужды – товары, работы, услуги, необходимые для реализации мероприятий государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ, других документов стратегического и программноцелевого планирования, а также для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг, исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо для осуществления функций субъектов Российской Федерации и оказания государственных услуг, и осуществления отдельных государственных полномочий переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, для реализации мероприятий государственных программ субъектов Российской Федерации, региональных целевых программ, иных документов стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации (ст. 3 закона о ФКС). • Муниципальные нужды – товары, работы, услуги, необходимые для решения вопросов местного значения, оказания муниципальных услуг и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации (ст. 3 закона о ФКС). • Заказчики – государственные и муниципальные заказчики, а также в случае, предусмотренном ч. 1 ст. 14 законопроекта о ФКС, бюджетные учреждения (ст. 3 закона о ФКС). • Государственные заказчики – государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, государственные казенные учреждения, действующие от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также юридические лица, которым в соответствии с законодательством государственными органами (органами государственной власти), органами управления государственными внебюджетными фондами переданы полномочия по заключению и исполнению от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации государственных контрактов (ст. 3 закона о ФКС). • Муниципальные заказчики – органы местного самоуправления и муниципальные казенные учреждения, действующие от имени муниципального образования, а также юридические лица, которым в соответствии с законодательством переданы полномочия по заключению и исполнению от имени муниципального образования муниципальных контрактов (ст. 3 закона о ФКС). • Контракт – это договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее – государственный и муниципальный контракт), а также договор, заключенный в соответствии с ч. 1 ст. 14 закона о ФКС бюджетным учреждением, на условиях и в порядке, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, законопроектом о ФКС, и иными федеральными законами (ст. 3 закона о ФКС). • Участник процедур закупок – любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, подавшее заявку на участие в процедурах закупок (ст. 3 закона о ФКС). • Единая информационная система – совокупность содержащейся в базах данных информации, указанной в статье 5 закона о ФКС, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение и предоставление такой информации. Основной задачей единой информационной системы является информационное сопровождение федеральной контрактной системы на всех этапах, в том числе при прогнозировании и планировании обеспечения государственных и муниципальных нужд, осуществлении закупок, исполнении контрактов и осуществлении мониторинга, контроля и аудита в федеральной контрактной системе, реализации общественного контроля в федеральной контрактной системе (ст. 3 закона о ФКС). • Документальные отчеты – сведения и данные о реализации федеральной контрактной системы, предусмотренные законом о ФКС, подлежащие составлению и размещению в единой информационной системе заказчиками, государственными органами и органами местного самоуправления (ст. 3 закона о ФКС). Основные изменения: акценты расставлены • Закон о ФКС учитывает имеющийся опыт осуществления государственных и муниципальных закупок, а также международную практику, в том числе основные положения модельного законодательства Комиссии ООН по праву международной торговли. • Он призван существенно повысить качество обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов. • При этом закон о ФКС должен обеспечить прозрачность всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвратить коррупцию и другие злоупотребления. • Им регулируются отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах, осуществлением закупок товаров, работ, услуг для госзаказчиков, мониторингом, контролем, аудитом за соблюдением требований, предусмотренных законопроектом. Изменения в законодательстве о госзакупках Основные положения Закон о ФКС Закон о госзакупках Неограниченный доступ к Отсутствует, было прикрытие в информации о проведении Предусмотрен (ст. 4, 5 закона о качестве понятия процедур, планов закупок, ФКС) коммерческой тайны (ст. 17.1, результатов аудита контракта 17.2 закона о госзакупках) Официальный сайт для Публикация существенных размещения информации о действий (обоснование цены размещении заказов на контракта, выбор процедуры Обязательно (ст. 21, 24 закона поставки товаров, выполнение закупки, изменение или о ФКС) работ, оказание услуг: расторжение контракта) www.zakupki.gov.ru (ст. 16 заказчика закона о госзакупках) Запланировано создание общественного совета по контролю за Институт общественного государственными закупками, контроля за государственными наделенного конкретными Отсутствует закупками полномочиями, вплоть до включения членов совета в конкурсные комиссии заказчиков (ст. 4 закона о ФКС) Институт контрактной службы заказчиков Запланировано создание подразделения, отвечающего за реализацию всего цикла закупок (ст. 10, 36 закона о ФКС) Отсутствует Ответственность не прописана конкретно, а только схематично: "лица, виновные в нарушении Персональная ответственность за законодательства Российской соблюдение требований, Федерации и иных нормативных предусмотренных законопроектом, и правовых актов Российской достижение поставленных задач в Федерации о размещении заказов на Ответственность сотрудников результате исполнения контракта (в поставки товаров, выполнение работ, контрактной службы законе о ФКС не уточняется – какая оказание услуг для нужд заказчиков, именно мера ответственности будет несут дисциплинарную, гражданскодействовать – административная или правовую, административную, уголовная, см. далее в статье) (ст. 11 уголовную ответственность в закона о ФКС) соответствии с законодательством Российской Федерации" (ст. 62 закона о госзакупках) В зависимости от предмета закупки заказчик может определить наиболее Конкурс может быть открытым или адекватный метод оценки закрытым. Заказчик, уполномоченный предложений участников (ст. 32 Определение исполнителя контракта орган вправе размещать заказ путем закона о ФКС). проведения закрытого конкурса (ст. 20 Основной способ выбора исполнителя закона о госзакупках) – открытый конкурс, проводимый в один этап (ст. 32 закона о ФКС). Прогнозирование и планирование Планирование на долгосрочную предусмотрено (ст. 15–17 закона о Отсутствует перспективу ФКС) Антидемпинговые меры Появляется обязанность участника размещения заказа при предоставлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25% или более ниже начальной Не были разработаны (максимальной) цены контракта, предоставить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование (ст. 35, 37 закона о ФКС) Обоснование цены контракта Предусмотрено ст. 21 закона о Предусмотрено ст. 19.1 закона ФКС о госзакупках Процедура изменения и расторжения контракта Возможна, но она должна быть обоснована заказчиком в плане закупок, оговорена в документации о закупке и в контракте (ст. 94 закона о ФКС) Аудит результатов исполнения Предусмотрен (ст. 97–98 контрактов закона о ФКС) Возможна, она должна быть обоснована заказчиком в документации о закупке (ст. 31 закона о госзакупках) Отсутствует Предусмотрен контроль со стороны федерального органа исполнительной власти, осуществляющим Организационная структура нормативное правовое Предусмотрена (ст. 38, 39 управления федеральной регулирование в сфере закона о ФКС) контрактной системой размещения заказов (ст. 17 закона о госзакупках) – по сути на практике заказчики сами контролировали процесс размещения заказа Предусмотрено (ст. 105-107 Предусмотрено (ст. 57–62 Обжалование действий закона о ФКС) закона о госзакупках) К вопросу об открытости На основании ст. 4 закона о ФКС гражданам и организациям предоставляется право осуществлять общественный контроль за соблюдением требований закона о ФКС в порядке и на условиях, установленных законом о ФКС. Органы государственной власти, органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены ст. 4 закона о ФКС и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Общественные объединения по контролю могут осуществлять независимый общественный мониторинг и оценку хода осуществления закупок, в том числе оценивать процедуры закупки и итоги исполнения контрактов на предмет их соответствия требованиям настоящего Федерального закона, обращаться и направлять материалы по итогам своей деятельности в государственные органы, уполномоченные на осуществление контроля за деятельностью заказчиков, с предложениями о проведении проверок заказчиков и принятии соответствующих мер. Информационное обеспечение ФКС Единая информационная система закона о ФКС будет содержать следующую информацию (ст. 5 закона о ФКС): • • • • • • • • • • • сводный прогноз закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; планы закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; планы-графики осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; о реализации Планов закупок товаров, работ и услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд и Планов-графиков осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд, а также о результатах оценки их эффективности и степени удовлетворения государственных и муниципальных нужд; об условиях, запретах и ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами; о закупках, в том числе о предельной (максимальной) стоимости товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, о сроках и способах осуществления заказчиками закупок, об исполнении контрактов; реестр контрактов, информация в котором не может противоречить иной информации, содержащейся в единой информационной системе; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); о результатах аудита и контроля; иную информацию, предусмотренную настоящим законопроектом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Информация будет предоставляться бесплатно путем размещения на информационных ресурсах в Интернете на официальном сайте Федеральной контрактной системы. Соответственно контролирующие органы и участники процесса будут иметь равный доступ к полной официальной информации и смогут воспользоваться ей по своему усмотрению. Принципы ФКС • Принцип конкуренции в ФКС Закон о ФКС предусматривает, что Федеральная контрактная система будет способствовать обеспечению создания равных условий для конкуренции между производителями, поставщиками, подрядчиками, исполнителями при обеспечении государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах. Процедуры закупок должны быть доступными, то есть любое заинтересованное лицо, соответствующее требованиям законодательства Российской Федерации и закона о ФКС, должно иметь возможность стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд по итогам проведения предусмотренных законом о ФКС процедур закупок. • Принцип профессионализма заказчика Федеральная контрактная система предусматривает осуществление деятельности заказчика преимущественно на профессиональной основе с привлечением к работе квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями, опытом и навыками в сфере осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд. • Принцип единства федеральной контрактной системы Федеральная контрактная система будет основываться на единых принципах и подходах. Предполагается, что это позволит обеспечить государственные и муниципальные нужды в товарах, работах и услугах посредством последовательной и эффективной реализации этапов прогнозирования государственных нужд в товарах, работах и услугах, планирования государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, осуществления закупок товаров, работ и услуг, в том числе исполнения контрактов, а также аудита и контроля в федеральной контрактной системе (ст. 10 закона о ФКС). • Ответственность за результативность осуществления закупок и эффективность расходования бюджетных средств. Должностные лица заказчиков несут за свои действия (бездействие), в том числе за достижение запланированных результатов процедур закупок для государственных и муниципальных нужд, персональную ответственность (какую именно ответственность – в законе не уточняется) (ст. 11 закона о ФКС). Прогнозирование и планирование в ФКС • Прогнозирование и планирование государственных и муниципальных нужд Прогнозирование и планирование обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах осуществляется, исходя из мероприятий государственных и муниципальных программ, иных документов, определяющих цели и задачи деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Для этого будут разработатываться: • сводный прогноз закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд (далее – сводный прогноз); • планы закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд • планы-графики осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд (ст. 15 закона о ФКС). Сводный прогноз • Сводный прогноз будет являться частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. • Он будет составлен на основании прогнозов закупок товаров, работ и услуг, необходимых для реализации государственных программ РФ, программ субъектов РФ, иных документов программно-целевого характера, а также для обеспечения деятельности юридических лиц, указанных в Федеральном законе от 8 июля2011 г. № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Планы • Планы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд формируются исходя из мероприятий государственных программ Российской Федерации, целевых программ, планов и программ развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, иных документов программно-целевого планирования, утвержденных (одобренных) в установленном порядке, а также иных документов, определяющих цели и задачи деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. • В планах закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд будут отражены закупки новейшего оборудования, лекарственных средств, иной высокотехнологичной продукции для федеральных государственных нужд в соответствии с установленным решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в отношении указанных закупок плановым периодом. Обоснование закупки и цена • Согласно закону о ФКС нужно будет обосновать сам объект закупки, исходя из его необходимости и соответствию плану закупок контракта, начальную (максимальную) цену и выбранный способ заказа. • Начальная (максимальная) цена контракта определяется расчетным способом посредством использования следующих методов: • 1) нормативный метод, под которым понимается расчет цены контракта на основе нормативов. • 2) метод одной цены, согласно которому цена контракта определяется по цене, установленной организацией, являющейся единственным производителем (поставщиком) товаров (исполнителем работ, услуг), либо обладающим исключительным правом на товар, работу услугу. • 3) тарифный метод. Цена контракта определяется в соответствии с установленным тарифом (ценой) товара (работы, услуги); • 4) метод индексации. • 5) запросный метод, когда имеется конкурентный рынок поставщиков. В этом случае определение стоимости товаров, работ, услуг производится посредством изучения ценовых предложений. Ответственность • Должностные лица заказчиков несут дисциплинарную, вплоть до увольнения, и административную ответственность за нарушение требований к обоснованию осуществления закупки, включая определение начальных (максимальных) цен контрактов, установленных в соответствии со ст. 21 закона о ФКС. Способы осуществления закупок • Заказчики смогут воспользоваться следующими способами при осуществлении закупок: 1) открытый конкурс; 2) конкурс с ограниченным участием; 3) двухэтапный конкурс; 4) электронный аукцион; 5) запрос котировок; 6) запрос предложений; 7) закрытые способы осуществления закупок товаров, работ и услуг в случаях, указанных в статье 76 закона о ФКС; 8) из единственного источника. (ст. 23 закона о ФКС) Централизованные закупки • В целях централизации закупок могут быть созданы федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на осуществление процедур закупок для заказчиков, либо в указанных целях осуществление процедур закупок для заказчиков может быть возложено на один или несколько органов из числа существующих. Преимущества • При осуществлении закупок в соответствии со статьями 27-29 закона о ФКС устанавливаются преимущества: • учреждениям и предприятиям уголовноисполнительной системы; • организациям инвалидов; • субъектам малого предпринимательства. Правила описания объекта закупок и условий контракта • Требования со стороны заказчика должны руководствоваться принципом разумной достаточности, быть объективными, содержать необходимые функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупок (при необходимости). Описание объекта закупок может включать спецификации, планы, чертежи, эскизы, фотографии и т.п. Контракт • Контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением или приглашением принять участие в закрытых процедурах осуществления закупки и документацией об осуществлении закупки и заявкой (предложением) участника процедур закупок, с которым заключается такой контракт. В него включается обязательное условие об ответственности поставщика (подрядчика, исполнителя) и заказчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного контрактом. • В контракт включается обязательное условие о порядке и сроках оплаты товаров (работ, услуг), о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества требованиям, установленным в таком контракте, а также о порядке и сроках оформления результатов приемки (ст. 32 закона о ФКС). Отклонение заявок с демпинговой ценой • При представлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25% или более ниже начальной (максимальной) цены контракта, указанной заказчиком в извещении об осуществлении закупки или в приглашении принять участие в закрытых процедурах осуществления закупки, участник, представивший такую заявку, обязан в составе такой заявки представить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование. • Требования настоящей статьи не распространяются на случаи проведения электронного аукциона. Последствия снижения цены более чем на 25% от начальной (максимальной) цены контракта при проведении электронного аукциона устанавливаются ст. 61 закона о ФКС (ст. 35 закона о ФКС). Контрактные службы • Для выполнения функций по планированию и осуществлению закупок заказчики будут создаваться специальные структурные подразделения – контрактные службы. Они будут являться самостоятельным структурным подразделением заказчика (департамент, главное управление, управление, отдел) и возглавляться руководителем (начальником), назначаемым на должность и освобождаемым от должности в установленном порядке. Контрактная служба будет осуществлять следующие функции и полномочия: • участвовать в подготовке плана закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд; • разрабатывать план-график закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, подготавливать изменения в него и размещать план-график и внесенные в него изменения в единой информационной системе; • осуществлять подготовку проектов документаций об осуществлении закупок; • осуществлять закупки, в том числе обеспечивает заключение контракта. При заключении контракта заказчиком из числа сотрудников контрактной службы заказчика будет назначаться должностное лицо, ответственное за исполнение этого контракта (контрактный офицер). • Контрактный офицер может быть ответственным за исполнение нескольких контрактов. • Также контрактный офицер будет участвовать в рассмотрении дел по обжалованию результатов проведенных процедур закупок и вести претензионную работу Порядок подачи конкурсных заявок • Подача конкурсных заявок должна быть четко регламентирована. Конкурсные заявки представляются по форме, в порядке, в месте и до истечения срока, указанных в конкурсной документации (ст. 43 закона о ФКС). • Участник конкурса подает заявку на участие в конкурсе в письменной форме в запечатанном виде, не позволяющем просматривать содержимое заявки до вскрытия в установленном порядке. • Примерная форма заявки указывается в типовой документации. Заявка может содержать эскиз, рисунок, чертеж, фотографию, иное изображение товара, образец (пробу) товара, закупка которого осуществляется. • Участник вправе подать только одну заявку на участие в конкурсе в отношении каждого предмета конкурса (лота). Реестры недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и недобросовестных заказчиков • Ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчи ков, исполнителей) (далее также реестр недобросовестных поставщиков) осуществляется уполномоченным органом государственной власти по контролю в федеральной контрактной системе.
