Почему административные издержки растут, а законы соблюдаются все хуже? Экономический

Почему административные издержки растут, а
законы соблюдаются все хуже? Экономический
анализ административного правоприменения в
России
Полина Крючкова
24 октября 2015 г.
План презентации
•
•
•
•
Постановка проблемы (практика и теория)
Теоретический подход
Эмпирические подтверждения
Дальнейшие исследования
2
Постановка проблемы: практика
• Довольно дорогостоящая система контроля и надзора
• При этом сдерживающий эффект ограничен
(нарушений не становится меньше). Почему?
3
Постановка проблемы: практика
• Традиционные объяснения:
• Коррупция
• Произвольный инфорсмент как инструмент перераспределения
прав собственности (Gans-Morse, 2012, Волков, Панеях, Титяев,
2010)
• Низкая квалификация применяющих законодательство
• Традиционный ответ в российской практике:
• Максимальная регламентация процедур контроля
• Ориентация на работу на основании жалоб
• Ужесточение наказаний
• Есть ли другие объяснения неэффективности системы?
• Возможно, неэффективна сама модель инфорсмента и требуется
рассмотреть альтернативы (частный инфорсмент)?
4
Постановка проблемы: теория
Многочисленные работы, сопоставляющие государственный и частный инфорсмент
• в целом: Becker and Stigler (1974), Landes and Posner (1975), Garoupa (1997), Poilinsky
and Shavell (2000), etc.
• в отдельных областях законодательства: антимонопольного (обзор в Segal, Whinston,
2006), иммиграционного (Pham, 1996), корпоративного (Armour, Black, Cheffins et al.,
2009; Roe, Jackson, 2009) и др.
«Пробелы»:
• в основном сопоставляются 2 модели инфорсмента (частный и государственный),
смешанные модели почти не рассматриваются или рассматриваются как вариант
объединения преимуществ государственного и частного инфорсмента (например,
McAfee, Mialon, and Mialon,2008)
• Значительно более подробно рассматривается влияние ошибок II рода (уход от
ответственности виновных), чем ошибок I рода (наказание невиновных). Анализ
влияния ошибок правоприменения на сдерживание описывается в рамках одной
модели инфорсмента (Calfee, Craswell, 1984, 1986; Kahan, 1989; Grady, 1989; Polinsky,
Shavell, 2007)
• Традиционно в моделях чем выше вероятность ошибок I рода, тем ниже вероятность
ошибок II рода
5
Наш подход
1. Сопоставляются 3 модели инфорсмента: чистый
государственный, частный, селективный государственный
2. Эндогенные объяснения причин ошибок правоприменения:
количество жалоб при ограниченных ресурсах
3. Мы объясняем одновременно низкое сдерживание и высокие
масштабы ошибок и издержек добросовестных участников при
предпосылках об отсутствии коррупции, конфликта интересов
и удовлетворительном уровне квалификации
4. В нашей модели вероятности ошибок обоих видов могут
меняться в одну сторону.
5. Подход позволяет сформулировать политические рекомендации
по совершенствованию правоприменения
6
Модели инфорсмента
Чистый государственный
инфорсмент
Органом ИВ
осуществляется проверка
деятельности
хозяйствующих субъектов
на соответствие
обязательным
требованиям
Выявляется/не выявляется
нарушение
Если есть нарушение,
накладывается штраф
Селективный
государственный инфорсмент
Частный инфорсмент
Существует пострадавший,
который считает, что
действиями определенного
хозяйствующего субъекта
(нарушителя) ему нанесен
ущерб
Существует пострадавший,
который считает, что
действиями определенного
хозяйствующего субъекта
(нарушителя) ему нанесен
ущерб
Пострадавший обращается в
орган ИВ
Пострадавший обращается в
суд
Проводится проверка,
выявляется/не выявляется
нарушение
В случае удовлетворения
иска нарушитель
компенсирует ущерб и
уплачивает штраф
Если есть нарушение,
накладывается штраф
7
Сдерживающий эффект и ошибки
инфорсмента
Г.Беккер (1968) Индивид взвешивает издержки и выгоды
от преступного поведения:
EU  pU Y  F   1  pU Y 
Где EU – ожидаемая преступником полезность от совершения
преступления;
Y – доход от преступления (включая и нематериальный доход)
правонарушителя;
U – функция полезности преступника;
p – вероятность того, что преступник будет задержан и понесет наказание;
F – тяжесть наказания ( в денежном эквиваленте).
8
Сдерживающий эффект с учетом
ошибок I и II рода
qA  (1  q )( A  F )  p ( A  Y  F )  (1  p )( A  Y )
Для нейтрального к риску нарушителя:
A – выигрыш от законного поведения,
Y– дополнительный выигрыш от нарушения,
F – сумма санкций,
p – вероятность применения санкций к нарушителю,
q – вероятность не-применения санкций к невиновному
1 – p вероятность ошибок II рода
1 - q вероятность ошибок I рода
При условии
p  1 q
нарушение будет выгодно при любых значениях F
фото
фото
Чистый государственный инфорсмент
• Применение не связано со стимулами пострадавших
• Система государственного контроля может быть ориентирована на
расследование в отношении нарушений, приносящих наибольший ущерб
photo
общественному благосостоянию
• Связь санкций с причиненным ущербом затруднена
• Параметры, влияющие на снижение вероятности ошибок II рода,
одновременно могут вести к росту вероятности ошибок I рода
• Для эффективности государственного контроля требуется тонкая
настройка
photo
стимулов государственных служащих, когда наказание следует не только за
невыявленное нарушение, но и за наказание невиновного
photo
10
Частный инфорсмент
Pro:
• Размер выплаты нарушителем в большей степени привязан к реальному ущербу;
• В случае, когда размер выгод от нарушения превышает убытки пострадавшей
стороны, возможны и эффективны компенсационные сделки;
photo можно
• Возможно определение неработающих (незначимых) требований, которые
безболезненно отменить
Contra:
• Злоупотребление правом и избыточное инвестирование
• Недоучет социальных эффектов по сравнению с частными
• Частный инфорсмент более чувствителен к коррупции
photo
Ограничения:
• Занижение компенсируемого вреда по сравнению с реальным.
• Проблема некомпенсируемого вреда.
• Причинение значительного вреда с малой вероятностью.
• Отсутствие у ответчика средств на возмещение вреда.
photo
• Рынки доверительных благ, когда пострадавший может не отдавать себе
отчет в том,
что он пострадал. Шире – дела, в которых требуется специфическая доказательная
база.
11
Селективный государственный
инфорсмент
• Смещение объектов проверок (расследований) в сторону дел, где
потенциальный нарушитель нанес значительный индивидуальный ущерб
(вне зависимости от социальных издержек)
фото
• Повышение санкций повышает стимулы к жалобам (в том числе
недобросовестным)
• Рост числа жалоб приводит к росту ошибок обоих видов, при этом при
«неправильной» настройке стимулов более существенно растут ошибки I
фото
рода
• Введение «взвешенного подхода» (rule of reason) повышает вероятность
ошибок и в нашей модели – стимулы к жалобам обоего типа
фото
Выводы, которые можно проверить
эмпирически
• Частный инфорсмент может быть эффективной заменой
государственному при условии:
• Низких издержек судебного разбирательства
фото
• Отсутствия существенных расхождений между частным ущербом
и
социальными издержками
• Наличия реальной возможности компенсировать вред через судебную
процедуру
• Выбор модели инфорсмента пострадавшим зависит, кроме того, от:
• Соотношения причиненного вреда и вреда, который может быть
фото
предотвращен
• Издержек сбора доказательств
• В случае, если селективный государственный инфорсмент является
предпочтительным для пострадавшего, возникают эффекты роста числа
жалоб, увеличения числа дел с индивидуальными эффектами, роста числа
фото
ошибок I рода и снижения сдерживающего эффекта
Законодательство о защите прав
потребителей
Результаты рассмотрения дел о защите прав потребителей
судами общей юрисдикции (по первой инстанции)
2008
2009
2010
2011
2012
136,72
160,81
232,24
391,60
300,88
296,72
232,13
298,05
258,39
205,21
261,39
Всего дел оконченных, ед.
Рассмотрено дел с
92,49
вынесением решения, ед.
Удовлетворены требования,
78,66
ед.
Сумма по удовлетворенным
искам (включая моральный
ущерб), млн.руб.
Доля удовлетворенных
исков в общем числе
оконченных, %
Доля удовлетворенных
исков в общем числе
рассмотренных, %
Сумма на один
удовлетворенный иск,
тыс.руб./ Евро
115,71
100,53
150,63
127,97
2013
фото
371,87
фото
5580,69
16703,75
12786,52 13309,91
13349,29
23135,72
67,7
72,0
64,9
75,8
77,2
80,2
85,0
86,9
85,0
87,1
88,4
фото87,7
70,95/1,8
166,17/ 4,3 99,92/ 2,6 51,51/1,3
65,05/1,6
88,51/2,1
Законодательство о защите прав
потребителей
Деятельность Роспотребнадзора в части контроля
за соблюдением потребительского законодательства
2008
2009
2010
2011
обращений граждан
157472
190375
225531
проверок всего
176609
142492
внеплановых
101429
1,28
кол-во нарушений на одну
проверку
2012
2013
262543
280587
321665
136335
144478
147274
139187
70975
68067
84033
73537
73915
1,41
1,56
1,63
2,01
2,3
457
592
штрафы (млн. руб.)
результаты рассмотрения обращений
граждан (2013)
дано разъяснений
66,40%
проверки и расследования
15%
направлено в другие органы
18,60%
фото
фото
структура нарушений (2013)
информация (ст.8-10, 12)
36%
фото
безопасность (ст.7)
3%
качество (ст.4)
6%
Трудовое законодательство
Результаты рассмотрения трудовых споров (по первой инстанции)
Всего дел оконченных, шт.
Рассмотрено дел с
вынесением решения, шт.
Удовлетворены требования,
шт.
Сумма по
удовлетворенным искам,
тыс.руб.
Доля удовлетворенных
исков в общем числе
оконченных, %
Доля удовлетворенных
исков в общем числе
рассмотренных, %
Сумма на один
удовлетворенный иск,
тыс.руб.
В том числе
о восстановлении на работе
2008
505715
2009
915 716
442562
823390
2011
715083
2012
646557
2013
595474
635142
567416
523805
701342
596816
532280
491060
27181842
21986698
17772227
15597079
15712051
87,5%
89,9%
88,7%
83,5%
82,3%
82,5%
91,8%
94,9%
91,5%
94,0%
93,8%
93,7%
25,61
34,79
31,35
29,78
29,30
32,00
59,12
60,8
65,22
55,93
60,7
66
406437
781 203
2010
864 635
766 901
10 409 891
Трудовое законодательство
Деятельность Роструда
проверок всего
2010
182734
2011
156173
2012
135309
внеплановых
133360
120465
100632
проверок с выявленными нарушениями
142431
503881
119502
103267
588395
569225
77,9%
76,5%
76,3%
3,54
4,92
5,51
сумма штрафов, тыс. руб.
доля проверок с выявленными
нарушениями
штраф на одну проверку с нарушениями,
тыс. руб.
Антимонопольное законодательство
2008
10704
6541
3993
2009
16595
9664
6864
2010
23048
11431
8168
2011
27063
11276
9064
2012
27347
10009
8173
n.a.
2657
3770
4434
5746
n.a.
1057
1390
1708
1935
n.a.
1900
2090
3984
4926
Удовлетворено апелляций
n.a.
272
437
545
625
Подано кассационных жалоб на
решения апелляционных судов
n.a.
1568
2198
2224
2780
Удовлетворено кассационных жалоб
n.a.
224
293
268
306
Зарегистрировано жалоб
Начато расследований
Вынесено решений
Обжаловано решений в суде первой
инстанции
Удовлетворено исков в суде первой
инстанции
Подано апелляций на решения судов
первой инстанции
Эмпирическая проверка: гипотезы
Зависимые
переменные
Процедурные
объяснения
Экономические
объяснения
Начато расследований
Число жалоб (+)
ВРП (-)
ВРП на душу населения (-)
Доля промышленности в ВРП (+)
Начато расследований
по инициативе
антимонопольных
органов
Число жалоб (+)
ВРП (-)
ВРП на душу населения (-)
Доля промышленности в ВРП (+)
Отношение числа
решений к числу
расследований
Число расследований (+)
Доля расследований по
инициативе УФАС (+)
ВРП (-)
ВРП на душу населения (-)
Доля промышленности в ВРП (+)
Число жалоб
Число расследований в
предыдущем периоде (+)
Отношение числа
вынесенных предписаний к
числу расследований в
предыдущем периоде(+)
ВРП (-)
ВРП на душу населения (-)
Доля промышленности в ВРП (+)
19
Результаты панельных регрессий
Зависимые
переменные
Процедурные объяснения
Экономические
объяснения
Начато расследований
Число жалоб*** (+)
ВРП (-)
ВРП на душу населения (-)
Доля промышленности в
ВРП (+)
Начато расследований по
инициативе
антимонопольных
органов
Число жалоб*** (+)
ВРП (-)
ВРП* на душу населения
(-)
Доля промышленности в
ВРП (+)
Отношение числа
решений к числу
расследований
Число расследований (+) (?)
Число расследований по
инициативе УФАС*** (+)
ВРП (-)
ВРП на душу населения (-)
Доля промышленности в
ВРП (+)
Число жалоб
Число расследований в
предыдущем периоде ***(+)
Отношение числа вынесенных
предписаний к числу
расследований в предыдущем
периоде***(+)
ВРП (-)
ВРП на душу населения (-)
Доля промышленности в
ВРП (+)
20
Частный инфорсмент в России и
других странах
Число исков на 100 тыс. населения (2010-2011)
Страна
Litigation rate
США
5806
Канада
1450
Франция
2416
Великобритания
3681
Япония
1768
Австралия
1542
Россия
9266
21
Выводы-1
• Для обеспечения сдерживающего эффекта инфорсмента важен учет не только
ошибок II рода, но и ошибок I рода
• В инфорсменте административного права вероятности ошибок I и II рода могут
расти одновременно, благодаря росту числа расследований при ограниченном
бюджете
• Расследования по жалобам, которые рассматриваются как желательное
направление реформы административного права в России, во многих случаях
могут приводить к росту ошибок правоприменения и снижению
сдерживающего эффекта
• Нуждаются в обсуждении вопросы снижения привлекательности селективного
государственного инфорсмента: от прямого отказа от административных дел по
жалобам (закон «О торговле») до механизмов переноса издержек в случае
необоснованных жалоб
• В сферах, где пострадавшие сделали выбор в пользу частного инфорсмента,
возможен полный отказ от государственного (потребительское и частично
трудовое право)
22
Выводы-2
• Одно из возможных решений проблемы неэффективности контроля –
повышение стимулов к частному инфорсменту:
• расширение возможностей коллективных исков
• иски в пользу неопределенного круга лиц
• увеличение суммы компенсаций, в том числе за счет отделения
морального вреда от упущенной выгоды
• карательные убытки
• возврат к практике «гонораров успеха»
• Другое необходимое решение - ослабление ориентации контрольнонадзорных органов на количественные показатели, использование
показателей эффектов (более сложное технически и политически)
23
Результаты исследования представлены
ПУБЛИКАЦИИ:
•
•
•
•
Avdasheva S., Kryuchkova P. The ‘reactive’ model of antitrust enforcement:
When private interests dictate enforcement actions – The Russian case,
International Review of Law and Economics, In Press.
Avdasheva S., Kryuchkova P. Law and Economics of Antitrust Enforcement in
Russia / Working papers by NRU Higher School of Economics. Series PA
"Public Administration". 2013. No. 05.
Авдашева С. Б., Крючкова П. В. Почему издержки на контроль растут, а
законы соблюдаются все хуже: экономический анализ применения
административного права в России // ЭКО. 2013. № 4. С. 119-133.
Крючкова П. В., Авдашева С. Б. Государственный и частный инфорсмент
законодательства при риске ошибок I рода: выбор для России // Журнал
новой экономической ассоциации. 2012. № 3 (15). С. 114-140.
24
20, Myasnitskaya str., Moscow, Russia, 101000
Tel.: +7 (495) 628-8829, Fax: +7 (495) 628-7931
www.hse.ru