The European Human Rights System
реклама
Социальные права, управление и государство в постсоветском контексте Dr Eleanor Bindman Leverhulme Early Career Fellow School of Politics and International Relations Queen Mary, University of London [email protected] Социальные права в России • Советская конституция 1977 года: советские граждане имеют право на труд, отдых и досуг, на охрану здоровья, на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни или инвалидности, на жильё и образование • Российская конституция 1993 года: возлагает на государство обязанность по охране труда и здоровья населения; гарантированная минимальная заработная плата, государственная поддержка семей, инвалидов и пожилых людей, однако в 1990-х траты на социальное обеспечение сокращаются • Опрос Левада-центра в 2013 году: 39% считают, что Путин должен сосредоточиться на социальной справедливости и «улучшении качества жизни простых людей», 9% выступают за усиление демократии и защиту личных прав и свобод • Права человека: 69% считают одним из важнейших право на жизнь, 65% – право на бесплатное образование, здравоохранение, пенсии и т. д., 39% – свободу слова Как понимаются социальные права в России? • Почти все российские респонденты выражают мнение, что экономическая поддержка гораздо важнее для людей, чем вопрос гражданских прав: «Социальные права, конечно, важнее для народа. Прежде чем говорить о гражданских правах, нужно накормить людей…гражданские права появляются только в обществе, где уже реализованы социальные права» (Наталья, правозащитница, СПб) «Самая важная социальная проблема – право на жильё. Это касается инвалидов, сирот, бедных…для них очень важно, чтобы эта проблема была решена, они не будут думать о гражданских или политических правах, пока у них нет крыши над головой» (Дмитрий, правозащитник, Рязань) • Большинство жалоб, которые получают омбудсмены, касаются условий жизни: жилищных условий, здравоохранения, образования и т. д.: • «Помощь в проблемах, касающихся социальных прав, более актуальна для людей. Если взять нынешние ценности, которые существуют в России, они сводятся к пониманию того, где человек живет и в каких условиях» (региональный омбудсмен по правам человека) • «Многие люди ждут чего-то от государства в социальной сфере, будь то жильё или какие-то социальные выплаты. Когда люди думают о правах человека, социальные права – первое, что приходит на ум» (советник регионального омбудсмена по правам человека) Исследовательские вопросы 1. Как понимаются и реализуются социальные права в России и в Украине? • Работает ли еще советская правовая модель? • Отношения с государством: патернализм, завышенные ожидания/разочарование, индивидуальная и государственная ответственность • «Индивидуализация социального»? (Ferge 1997) Советский режим социального обеспечения • Советская система соцобеспечения предусматривает универсальные пособия, а также социальные преимущества, связанные с занятостью, привилегиями и категориями (субсидии на жилье, образование и здравоохранение; пенсии по возрасту и инвалидности; пособия по болезни, материнству и уходу за ребенком; специальные льготы для ветеранов и т. д.) • Качество услуг довольно низкое, однако формируются а) высокие ожидания б) определенные группы, заинтересованные в этих услугах Российская система социального обеспечения • После 1991 года: три фазы реформы соцобеспечения (Cook 2007): • Фаза 1: несогласуемая либерализация (1991-1993) • Фаза 2: либерализация, встречающая сопротивление (1994-1999) • Фаза 3: либерализация, согласуемая с элитами (20002004) • Ельцин и Путин делегируют регионам обязанность по социальному обеспечению, ликвидируют субсидии и льготы, внедряют рыночные механизмы в системы здравоохранения и образования Фаза 4: государство возвращается? • 2004-5 гг.: политика «монетизации» отчасти проваливается • В 2006 г. стартуют «национальные проекты», касающиеся здравоохранения, жилья, образования и сельского хозяйства • «Что касается того, какие права люди считают приоритетными, то это право на трудоустройство (а с ним – право на доход), право на бесплатное здравоохранение и образование для детей – они лидируют с большим отрывом. Восстановление и гарантия этих прав – вот главная цель российского государства» (Путин, 2012) • Широкое распространение услуг социальноориентированных НКО противоречит политике рецентрализации Липски: действие по личному усмотрению и бюрократия уличного уровня как источник политики • Профессионалы в области общественных услуг, сотрудники органов охраны правопорядка, работники образования и здравоохранения «имеют широкую возможность действовать по личному усмотрению в сфере распределения благ и исполнения государственных санкций» (1980, p x1) • «решения уличных бюрократов, устанавливаемые ими порядки и устройства, которые они изобретают, чтобы справляться с неопределенностью и рабочей нагрузкой, фактически становятся государственной политикой, осуществляемой ими… государственная политику не стоит представлять как нечто придуманное законодательными органами или топ-менеджерами в пентхаусах, важнее, что она на самом деле воплощается в шумных офисах, в ежедневных столкновениях с работниками уличного уровня» с. xii • «реальность работы уличных бюрократов максимально далека от бюрократического идеала безличной беспристрастности в принятии решений» с. 9 • Возможность решать на свое усмотрение, применять или не применять правила в каждом конкретном случае 2. Как меняется дискурс прав на социальную защиту/льготы? • Пересечение с риторикой активации/прав и обязанностей в других контекстах? • (Неолиберальная) государственность: используют ли социальные работники дискурс/моральный код, влияющий на тех из их клиентов, кто занимается саморегулированием, или же воспроизводимый ими? • Влияние уличных бюрократов на восприятие прав/льгот и реализацию политики: смягчение неудовлетворительной политики государства путем действия по собственному усмотрению? • «Люди имеют нереалистичные ожидания по поводу государства. Они ждут, что им предоставят жилье, но государство не в состоянии это сделать. Только уязвимые группы, например, бездомные или инвалиды, нуждаются в государственной социальной поддержке – что касается остальных, государство может попытаться, но это невозможно» (советник регионального омбудсмена по правам человека) • «Если бы пособия по инвалидности были меньше, это бы побудило людей работать. Иногда инвалиды не готовы стараться или что-то делать – некоторым из них подходит не работать, вставать когда хочется и делать что хочется. Это, возможно, не касается всех их, но это поощряет некоторых продолжать такой пассивный образ жизни» (сотрудник НКО по работе с инвалидами, Москва) Переход от правления к управлению в государстве благосостояния • Послевоенное государство благосостояния, основанное на бюрократии и профессионалах • Критика государства благосостояния предлагает альтернативы: рынки, менеджеризм, эффективное правительство и партнерские отношения • От бюрократии через рынки к сетям (Rhodes 1997) • Благодаря реформам появилось разнообразие этих альтернатив • Наслоение различных механизмов управления в государстве благосостояния Новое Государственное Управление (Dunleavy et al 2005) НГУ и социальные услуги в России • Начало 2000-х: Всемирный банк/USAID финансируют пилотные проекты по аутсорсингу социальных услуг в коммерческие/некоммерческие организации. • Это согласуется с планом реформ Путина на его первом президентском сроке • Время от времени проявляется на региональном уровне в течение 2000-х • 2010-2015: увеличение финансирования (федерального и регионального, налоговые льготы для социально-ориентированных НКО • «Мы продолжим поддерживать социально ориентированные НКО. Эти организации, как правило, объединяют людей с острым чувством гражданского долга, которые понимают, что значат благотворительность, забота и доброта. Мы должны использовать их идеи и опыт при внедрении социальных инициатив» (Путин, декабрь 2014) 3. Каковы последствия аутсорсинга социальных услуг для: •Пользователей услуг: регулирование, надзор, качество, выбор •НКО: способность предлагать социальные услуги? Уровень общественного доверия? Потеря функции защиты? •Уличные бюрократы: рады помочь внедрению политики или же это свидетельство отпора? •Управление: меняется ли в самом деле роль государства? Кейс-стади и методология • 2 страны с разным/пересекающимся опытом советского периода; разные/пересекающиеся контексты социальной политики: неолиберальный/статичный/без участия государства • Интервью/опросы среди сотрудников социально ориентированных НКО, социальных работников и пользователей социальных услуг в столицах и региональных центрах • Дискурсивный анализ программных документов и т. д. Возможные результаты • Конфликт между высокими ожиданиями и осознанием бессилия государства • Высокий уровень поддержки расширенных социальных прав/предоставления социальных льгот, сосуществующий с дискурсом о поведении получателей социальных пособий, основанном на морали • Бюрократическое противостояние аутсорсингу • Потеря функции НКО/чрезмерная нагрузка • Использование НКО для маскировки недостатков государственной системы
