Политика оплаты ЖКУ. Подходы к прогнозированию жилищных субсидий И. Башмаков Центр по эффективному использованию энергии Создание системы выплаты субсидий на оплату ЖКУ – один из немногих успехов реформы ЖКХ Признан тезис об ограниченности способности населения платить за ЖКУ Признано, что малоимущие семьи не способны оплатить полностью ЖКУ особенно при переходе на 100% оплату Возникла проблема правильного определения предела платежной способности Проблема была решена просто и неверно – на базе некорректного использования западных данных в качестве предела было определено сначала значение 25%, а затем 22% Пределы готовности платить за ЖКУ: анализ западных данных При использовании западных данных были допущены две грубые ошибки: У нас доля определяется по отношению в доходам, а у них – по отношению к расходам. Доходы выше расходов примерно на 20%. В состав расходов у них включаются составляющие, не входящие в состав оплаты ЖКУ в России - фактические и расчетные затраты на аренду жилья На долю этих составляющих приходится около 15%. Доля расходов на ЖКУ, аналогичных российскому показателю, составила в США 5,6 %, а в Европейском Союзе также 5,6% Эта доля стабильна: на протяжении последних 42 лет в США она менялась в диапазоне от 5,5 до 6,6%. Это и отражает наличие порогового значения, за которое она не выходит Динамика доли расходов на ЖКУ в среднем доходе: США 24% 22% 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Доля расходов на приобретение, аренду и обсл. жилья от располагаемого дохода Доля расходов на приоретение, аренду и обсл. жилья от потребительских расходов Доля расходов на жилищные и коммунальные услуги в располагаемом доходе 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Затраты на аренду 0% Июнь 2000 Июль 2000 Август 2000 Сентябрь Октябрь 2000 Ноябрь 2000 Декабрь 2000 Январь 2001 Февраль 2001 Март 2001 Апрель 2001 Май 2001 Июнь 2001 Июль 2001 Август 2001 Сентябрь Октябрь 2001 Ноябрь 2001 Декабрь 2001 Январь 2002 Февраль 2002 Март 2002 Апрель 2002 Май 2002 Июнь 2002 Июль 2002 Август 2002 Сентябрь Октябрь 2002 Ноябрь 2002 Декабрь 2002 Январь 2003 Февраль 2003 Март 2003 Апрель 2003 Май 2003 Июнь 2003 Июль 2003 Август 2003 Сентябрь Октябрь 2003 Ноябрь 2003 Декабрь 2003 Январь 2004 Февраль 2004 Март 2004 Апрель 2004 Май 2004 Июнь 2004 уровень собираемости 200% 7% 180% 160% 6% 140% 5% 120% 4% 100% 80% 3% 60% 2% 40% 20% 1% уровень оплаты доля оплаты за ЖКУ в среднем доходе 0% доля платежей за ЖКУ в среднем доходе Платежная дисциплина населения сильно зависит от доли платежей за ЖКУ в семейном доходе Способность и готовность населения оплачивать ЖКУ (платежная дисциплина) тем ниже, чем выше доля расходов на ЖКУ в среднедушевом доходе уровень собираемости платежей (%) 120 100 80 60 40 20 0 0 5 10 15 20 доля платежей за ЖКУ в среднем доходе (%) Норильск модель - уровень 3 Норильск модель - уровень 2 Норильск модель - уровень 1 Воркута -факт Норильск - факт Факт-города ХМАО уровень собираемости платежей Пороги готовности и способности населения платить за ЖКУ. «Крыло Башмакова» Эластичность собираемости по доле дохода равна -0,4 120% Эластичность собираемости по доле дохода равна -1 100% 80% Первый порог: снижение уровня собираемости 60% 40% Второй порог: жесткость мер по повышению собираемости не дает результатов 20% 0% 0 2/1 4/2 6/3 8/4 10/5 12/6 14/7 расходы на ЖКУ (числитель) и на энергоносители (знаменатель) как доля от дохода семьи (%) 16/8 Доля задолжников за ЖКУ Некоторые зависимости 40 40 35 35 30 30 25 25 20 20 15 15 10 10 5 5 0 0 0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 18 20 20 Расходы на сбор долгов доля расходов на ЖКУ в среднем доходе Дополнительный сбор долгов Доля получающих субсидии 120 100 35 30 25 20 15 10 5 0 80 60 40 20 0 0 2 4 6 8 Цена жилья на вторичном рынке 10 12 14 16 18 Привлекательность жилищной недвижимости 20 0 2 4 6 8 10 12 Доля получающих субсидии 14 16 Чем определяется предел готовности платить? «Привлекательность жилищной недвижимости» = стоимость квартиры на вторичном рынке/сумма платежей за ЖКУ в течение года. При росте тарифов на ЖКУ она падает 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 При отношении платежей за ЖКУ в среднему доходу свыше 15% платежная дисциплина падает до 65-70% число задолжников возрастает так быстро, что пропускная способность судебной системы (3-5% всех домохозяйств) оказывается кратно ниже числа домохозяйств-задолжников Для выселения злостного неплательщика нужно несколько судов Следовательно, вероятность судебного преследования существенно снижается Затраты на судебные разбирательства и на переселение неплательщиков превышают дополнительный сбор платежей Высокие издержки на ЖКУ и отсутствие явно выраженной политики по их снижению Каков предел готовности и способности платить за ЖКУ, или когда нужно выделять субсидии? Россия – сначала 25%, затем 22% Москва и Череповец – 10% Польша – 15% В Великобритании «энергетическая бедность» - помощь 15% семей с расходами на оплату отопления, электроснабжения и водоснабжения свыше 10% от дохода семьи В Германии после оплаты ЖКУ семья должна иметь доход не ниже прожиточного минимума в штатах Пенсильвания и Айова условием получения помощи является определенный уровень дохода (для семьи из трех человек – ниже 20277 и 22530 долл. в год соответственно, или 583 долл./человек в месяц, или 18 тыс. руб./человек в месяц Нормативная база Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» №52 от 06.05.2003 вступил в силу 08.05.2003 Постановление правительства РФ от 26 августа 2004 г. N 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год.» Постановление правительства РФ от 30 августа 2004 г. N 444 «О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» Схемы субсидирования 3% 3% 20% 2% 15% 2% 10% 1% 5% 1% 0% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Доля населения в отдельных доходных группах Федеральный стандарт Федеральный стандарт с учетом второго основания Федеральный стандарт сглаженный Схема Норильска Схема Красноярского края доля населения доля населения в платежах за ЖКУ 25% Постановление правительства РФ от 30 августа 2004 г. N 444 Распространяет право получения субсидий на всех собственников жилых помещений Отменяет второе основание для начисления субсидий Вводит дифференцированный размер максимально допустимой доли собственных расходов Сохраняет возможность для региона или муниципалитета вводить дополнительные условия выделения субсидий Начисление субсидий по нормативам потребления при наличии приборов учета В случае монетизации льгот на ЖКУ их сумма в доход не включается При нарушении потребительских свойств, объемов или режима предоставления ЖКУ субсидия подлежит уменьшению пропорционально снижению платежа Финансирование субсидий – в основном субъектом федерации Проблема обоснования и защиты расходов бюджета на оплату субсидий на ЖКУ Новые факторы: переход с 2005 г. к полному возмещению гражданами затрат на ЖКУ рост тарифов перевод льгот по оплате ЖКУ в денежную форму рост доли домохозяйств, получающих субсидии Необходимо разработать эффективную методику прогноза объемов субсидий и льгот на оплату ЖКУ Нынешние методики не позволяют надежно планировать расходы Это сказывается и на дисциплине исполнения бюджетов по этим статьям Что необходимо знать при формировании прогноза субсидий? Распределение населения по уровню дохода Динамика доходов в прогнозном году по отдельным доходным группам Средние размеры обеспеченности жильем по доходным группам Наличие льготников по доходным группам Платежная дисциплина и число задолжников по доходным группам Обращаемость за субсидиями по доходным группам Существующие методики прогноза субсидий не способны: Оценить распределение во времени реакции обращающихся за субсидиями на рост тарифов Учесть вероятность обращения за субсидиями Определить прирост расходов на субсидии при активизации работы с задолжниками за ЖКУ Оценить эффект от монетизации льгот 40000 28500 26500 24500 22500 20500 18500 16500 14500 12500 10500 8500 7250 6250 5250 4250 3250 2250 1250 250 тыс. человек Распределение населения по уровню доходов: нет достаточно надежных данных 250 200 150 100 50 0 Обращаемость за субсидиями зависит от доли субсидий в доходе семьи м от платежной дисциплины 100% 80% 60% 40% 20% среднедушевой доход руб./месяц 11000 10000 9000 8000 7500 7000 6500 6000 5500 5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 0% 500 Обращаемость за субсидиями 120% Проверено в нескольких городах России Число домохозяйств, получающих субсидии зависит от отношения средней субсидии к БПМ Реакция на повышение тарифов для населения растягивается на 4-8 месяцев 14000 10000 8000 6000 4000 2000 модель факт ноя.04 сен.04 июл.04 май.04 мар.04 янв.04 ноя.03 сен.03 июл.03 май.03 мар.03 янв.03 ноя.02 сен.02 июл.02 май.02 мар.02 янв.02 0 ноя.01 домохозяйств 12000 поправочный коэффициент Корректировка годового размера субсидии в зависимости от месяца повышения тарифов для населения 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 1 2 3 4 5 месяц повышения тарифа 6 7 Зависимость числа получающих субсидии от уровня работы с должниками домохозяйств 20000 15000 10000 5000 0 200 500 630 800 1000 1200 руб./домохозяйство/месяц уровень 1 уровень 2 уровень 3 эффект Новое «Положение» требует к 31 декабря 2005 г. перейти к перечислению субсидий на персонифицированные социальные счета граждан Введению персонифицированных счетов уделяется явно завышенное внимание, не пропорциональное значимости этой меры Предполагается, что оно позволит решить широкий круг проблем ЖКХ: способствовать самоорганизации граждан, уменьшить дотирование ЖКХ, усилить контроль населения за качеством и количеством предоставляемых услуг ЖКХ, повысить прозрачность бюджетной политики и др. Оплата ЖКУ станет дороже и усложнится Дополнительные расходы на обслуживание новой схемы, возможного их нецелевого использования и задержек с перечислением с персональных банковских счетов