Социальная защита

Концептуальные основы систем
социальной защиты:
Социальное управление рисками
Роберт Хольцман
Директор Сектора социальной
защиты,
Всемирный банк
RHolzmann@Worldbank.org
http://www.worldbank.org/sp
План
• Изменение роли риска и социальной защиты (СЗ),
включая государственные системы социальной
защиты, в обсуждении проблем развития
• Принцип социального управления рисками и
стратегическая направленность социальной
защиты.
• Вклад системы социальной защиты в реализацию
Целей развития на тысячелетие.
Изменение роли СЗ в обсуждении проблем
развития
Переход от представлении о СЗ как о проблеме богатых
стран к оценке ее как важнейшего фактора социальноэкономического развития:
•
Специальные меры государственной политики для смягчения последствий
структурных преобразований (изложены в «Отчете о мировом развитии»
(ОМР) за 1990 г.)
– Структурные преобразования в Африке и Латинской Америке
– Страны с переходной экономикой – бывшие республики СССР
•
Незаменимое средство борьбы с бедностью (ОМР 2000)
– Более глубокое понимание причин, порождающих бедность
– Азиатский кризис конца 1990-х гг.
– Усиление рисков вследствие глобализации
•
Ключевые условия достижения Целей развития на тысячелетие
– Стратегии развития сектора СЗ
– Реализация концепции Социального управления рисками (СУР), международные
партнеры в области развития
– СЗ, предъявляющая повышенный спрос на социальные услуги (ОМР 2004)
Учет риска применительно к развитию,
экономическому росту и сокращению бедности
• Вопросы развития и экономического роста ранее и теперь
обычно рассматриваются в связи с накоплением запасов, из
которых выводятся потоки, повышающие благосостояние:
u = f(y, e, h, s) e,h,s: образование, здравоохранение,
социальный капитал
Y = F(K, E, H, S) y,Y: выпуск продукции на душу населения,
валовой выпуск продукции
• Могли применяться стохастические переменные, но риск как
препятствие или составляющий фактор развития и
экономического роста мало присутствовал (присутствует) в
экономическом моделировании и политических дискуссиях.
• Бедность трактовалась в основном как недостаток ресурсов, с
преобладанием хронической бедности, при этом минимальная
роль отводилась воздействию (отрицательных) шоков на
динамику бедности
В анализе проблем развития начинают
учитываться факторы риска
• На макроэкономическом уровне
- напр., в теории экономического роста и
практической роли МВФ
(см. последний выпуск журнала Finance and
Development)
• На микроэкономическом уровне
- напр., в исследованиях проблемы бедности и в
подходе, принятом в ОМР 2000/01: Создание
возможностей , содействие их использованию и
обеспечение защищенности
Рост, условная сходимость и риск
Выпуск
Время
Рост, условная сходимость и риск
Выпуск
Шок
Время
Рост, условная сходимость и риск
Выпуск
Шок 1
Шок 2
Время
Чем объясняется разная сходимость
выпуска или траекторий роста?
• Традиционный аргумент: институциональные
различия или разная удаленность от очагов роста
• Больше рисков и (или) меньше инструментов
контроля риска, напр.
– Шок неблагоприятных изменений условий торговли, при
невозможности привлечения иностранных заимствований,
приводит к необходимости сокращать государственные
расходы (и изменять валютный курс).
– Широкому применению известных технологий – в
частности, удобрений – мешает недостаток ликвидности и
индивидуальной способности нести риск.
– Потенциально благоприятные технические шоки –
например, новшества ИКТ – при отсутствии финансовых
рынков для их финансирования (и определения цены
(сопутствующих рисков).
Риск и бедность
Доход
Черта
бедности
Время
Риск и бедность
Доход
Шок
Черта
бедности
Время
Риск и бедность
Доход
Шок 1
Шок 2
Черта
бедности
Время
Риск и крайняя бедность
Доход
Черта
бедности
Время
Риск и крайняя бедность
Доход
Черта
бедности
Шок
Время
Динамика бедности
Процентная доля домохозяйств,
являющихся бедными:
Всегда
Иногда
Никогда
Китай
1985-1990
6,2
47,8
46,0
Кот-д’Ивуар 1987-1988
25,0
22,0
53,0
Эфиопия
1994-1997
24,8
30,1
45,1
Индия
1976/76-83/84 21,9
65,9
12,4
8,6
19.8
71,6
Индонезия 1997-98
Пакистан
1986-1991
3,0
55,3
41,7
Россия
1992-1993
12,6
30,2
57,2
ЮАР
1993-1998
22,7
31,5
45,8
Вьетнам
1992/93-97/98 28,7
32,1
39,2
Зимбабве 1992/93-1995/96 10,6
59,6
29,8
Источник: Baulch et Hoddinott, 1999 et Rapport préliminaire sur la
pauvreté au Vietnam, 1999.
Система социального управления
рисками – основная мотивировка
• Бедные, как правило, в наибольшей степени
подвержены различным видам риска (природного и
антропогенного)
• У бедных меньше всего инструментов для снижения
этих рисков.
Бедные наиболее уязвимы, так как шоки имеют
самые серьезные последствия для благосостояния.
Высокая уязвимость заставляет их избегать риска,
поэтому они не имеют возможности или желания
заниматься более рискованной, но и более доходной
деятельностью.
Таким образом, сокращение бедности представляет
собой как цель, так и средство развития.
Основные элементы СУР
• В основу системы СУР - понятие асимметричной
информации в условиях несовершенной экономики.
• Учитывает множественность источников риска и их
характеристики (идиосинкразический и ковариантный
риск) для снижения уязвимости.
• Оперирует набором стратегий (профилактика,
смягчение, преодоление) и мер (неформальные,
рыночные, государственные) по контролю риска.
• Предусматривает усилия по сведению многочисленных
«поставщиков» инструментов управления рисками
(домохозяйства, сообщества, НПО, государственные
органы) с основными субъектами спроса (работники в
официальном, неофициальном городском и
неофициальном сельском секторах экономики).
Виды шоков и их характеристики
Микро-
Мезо-
Макро-
(идиосинкразические)
Природные
Ливни
Оползни
Извержение вулкана
Медицинские
Демографические
Социальные
Экономические
(ковариантные)
Заболевания
Травматизм
Инвалидность
Роды
Старость
Смерть
Преступность
Насилие в семье
Безработица
Эпидемии
Терроризм
Орг. преступность
Переселение
Крах предприятия
Политические
Экологические
Землетрясения
Наводнения
Засухи
Ураганные ветры
Неурожай
Этническая
дискриминация
Гражданские беспорядки
Война
Падение объемов пр-ва
Кризис ПБ, финансовый
или валютный кризис
Технологические или
внешнеторговые шоки
Беспорядки
Загрязнение окр. среды
Уничтожение лесов
Ядерные катастрофы
Невыполнение политических
обязательств по социальным
программам
Стратегии управления рисками
• Профилактические стратегии (упреждающие) – для
снижения вероятности риска убытков.
• Стратегии смещения (упреждающие) – для
снижения последствий будущего риска убытков.
– Диверсификация портфеля
– Страхование
– Хеджирование/Обмен рисков
• Стратегии преодоления (по факту) – для облегчения
негативного воздействия (события) после того, как
оно имело место.
Меры управления рисками
• Неформальные механизмы, напр.
– взаимопомощь внутри сообщества, реальные
активы, вступление в брак
• Рыночные механизмы, напр.
– наличность, банковские вклады, акции и облигации,
договоры страхования
• Механизмы, предоставляемые или
предписываемые государством
– социальное страхование, трансферты в денежной и
натуральной форме, субсидии и общественные
работы.
Таблица 2.1: Стратегии и меры социального управления рисками – Примеры
Меры/ стратегии
снижения риска
Неформальные

Менее рискованное
производство


Миграция
Правильное кормление
и отнятие от груди

Участие в гигиенических
и других мероприятиях
по профилактике заболеваний
Смягчение риска
Портфель активов  Работа по совместительству
 Инвестиции в человеческий
и физический капитал,
реальные активы
 Инвестиции в социальный
капитал (ритуалы,
взаимные подарки)
Страхование




Преодоление риска 

Брак/семья
Механизмы коллективной
взаимопомощи
Испольная аренда
Кабальный труд
Продажа реальных активов
Заимствование у соседей
Рыночные
-
Государственные
 Обучение без отрыва от пр-ва 

Грамотность в вопросах 

функционирования


Трудовые стандарты,
определяемые
работодателем и рынком 




Инвестиции в различные 
финансовые активы

Микрофинансирование


Трудовые стандарты
Профессиональное обучение
Политика на рынке труда
Меры по сокращению
детского труда
Политика защиты инвалидов
Здравая макроэкономическая
политика
Профилактика СПИДа и
других заболеваний
Многоуровневые
пенсионные системы
Передача активов
Защита прав бедных
(в особенности женщин)
Поддержка мер по обеспечению
бедным доступа на финансовые
рынки
 Пенсия-аннуитет
по старости  Обязательное/предоставляемое
 Страхование от инвалидности, страхование от безработицы,
инвалидности, по старости,
несчастных случаев и другие
по дожитию, на случай
виды личного страхования
 Страхование от потери урожая, болезни и пр.
пожара и другого ущерба
 Продажа финансовых активов  Трансферты/социальная
помощь
 Заимствование на рынке
 Субсидии
Реализация целей СУР/СЗ
• Оценки риска и уязвимости (ОРУ)
– Уязвимость: способ внедрения СУР в практику
– ОРУ: новый аналитический инструментарий для стран-клиентов
• Оценка старых и разработка новых инструментов
управления риском
– Рынок труда, пенсионное обеспечение, системы социальной защиты и
социальные фонды: Основные сферы компетенции Всемирного банка
– Помощь в усовершенствовании неформальных и рыночных
инструментов управления рисками
• Работа с крайне уязвимыми группами
– Дети и подростки (сиротство, детский труд, безработица)
– Инвалиды
– Социально уязвимые престарелые
Оценки риска и уязвимости
•
•
•
•
•
От 3 стран в 2000 г. (Аргентина, Уругвай, Доминиканская
республика)
до 6 в 2001 г. (Ямайка, Мексика, Грузия)
до 12 в 2002 г. (Колумбия, Гватемала, Сальвадор, Гондурас,
Пакистан, Турция)
до 21 в 2003 г. (Аргентина, Сербия и Черногория, Содружество
Доминики, Украина, Румыния, Кыргызская республика, Чили,
Таиланд)
до 36 в 2004 г. (Бенин, Буркина Фасо, Эфиопия, Нигерия, Таиланд,
Замбия, Руанда, Мадагаскар, Танзания, КНР, Афганистан, Сенегал,
Гана, Чад, Россия)
Пересмотр концепции социальной
защиты
Сектор или тема?
Как должна определяться СЗ: на
основе мер государственного
воздействия или на основе
поставленных целей?
Определение социальной защиты
на основе поставленных целей
Социальная защита:
Меры воздействия на рынок труда
Регулирование РТ
Программы воздействия на РТ (активные/пассивные)
Установление размеров оплаты труда
Социальное обеспечение
Социальное страхование
9 условий, как предписано МОТ
Системы социальной защиты/
Социальная помощь
Определение социальной
защиты на основе задач/риска
Социальная защита определяется как
меры государства, направленные на:
(i) помощь гражданам, домохозяйствам
и сообществам в более эффективном
управлении рисками,
а также
(ii) обеспечение поддержки самым
уязвимым группам населения
Цели развития на тысячелетие и
социальная защита
• 8 Целей развития на тысячелетие (ЦРТ):
– ЦРТ-1: Сокращение доли бедного и недоедающего населения
– ЦРТ-2-7: Улучшения в сфере образования и здравоохранения,
доступ к услугам водоснабжения и канализации, охрана
окружающей среды
– ЦРТ-8: Обязательства стран-доноров относительно торговли и
помощи + целевой показатель занятости среди молодежи
• ЦРТ+: все более трактуется как комплекс мер
политики и реформ, направленный на поддержку ЦРТ1 путем достижения результатов, благоприятствующих
экономическому росту, в области инвестиционного
климата, корпоративного управления, законности и
торговли.
СЗ и сокращение бедности
• Сокращение кратковременной бедности путем
обеспечения доступа к инструментам СУР: минус
10-20% от общего числа бедных, что составляет
20-40% целевого ориентира в ЦРТ-1.
• Снижение потребности в сглаживании доходов
(вследствие невозможности сглаживания
потребления): минус 25%?
• Недопущение равновесия на низком уровне после
повторных или многократных шоков.
Социальная защита и
человеческое развитие
• Человек начинает с нулевого запаса образования и
накапливает его с течением времени.
• Человек начинает с максимального запаса здоровья
и растрачивает его с течением времени.
• Внешний (неблагоприятный) шок приводит к
замедленному накоплению запаса образования и
ускоренному расходованию запаса здоровья, если не
задействованы соответствующие инструменты
управления рисками.
 Социальная защита обеспечивает эти инструменты
управления рисками, результатом чего является
относительно больший запас образования и
здоровья и, следовательно, более интенсивное
человеческое и экономическое развитие.
Динамика запаса образования
Образование
0%
Возраст
Динамика запаса образования
Образование
Шок 1
0%
Возраст
Динамика запаса образования
Образование
Шок 2
Шок 1
0%
Возраст
СЗ и образование - примеры
• Зачисление в школу и окончание школы:
PROGRESSA в Мексике, Bolsa Escola/PETI в
Бразилии, пилотный проект RPS в Никарагуа и
т.д.
• Детский труд: Исследование доступности
СУР в Гватемале
• Дети-инвалиды: Доступ к образованию –
только у 2%-5%
ЦДС: Целевые денежные субсидии – способ
решения проблемы?
Динамика запаса здоровья
Здоровье
100 %
0%
Возраст
Динамика запаса здоровья
Здоровье
Шок
100 %
0%
Возраст
Динамика запаса здоровья
Здоровье
100 %
Шок 1
Шок 2
0%
Возраст
СЗ и здравоохранение примеры
• Шоковые воздействия на здоровье и питание:
важно принять своевременные меры (ЦДС и пр.?)
• Шоковые воздействия на здоровье и
финансирование здравоохранения/ доступность
медицинской помощи: возможно применение
микрофинансирования, механизмов взаимопомощи,
социального страхования?
• Социальные фонды/развитие по инициативе
сообществ: недостаточно оцененный механизм,
который мог бы способствовать реализации ЦРТ?
СЗ и ЦРТ+
Существует три основных фактора, посредством
которых СЗ способствует достижению ЦРТ+,
обеспечивая высокие темпы экономического роста
и ускоренное сокращение бедности:
• Улучшение показателей на рынке труда
• Создание благоприятных условий для реформ и
большей открытости
• Повышение индивидуальной готовности идти на
риск, что ведет к повышению уровня доходов и
ускорению экономического роста
Итог
• Социальная защита в форме социального управления рисками:
не роскошь, а необходимость для всех стран, и особенно – для
развивающихся.
• Необходимо понимать характер шоковых воздействий и
оценивать инструменты на предмет снижения уязвимости
(оценка риска и уязвимости, ОРУ).
• Программы государственных расходов должны в итоге
обеспечить одинаковое снижение уязвимости для всех групп.
• Необходимо внедрение (разработка, реализация, мониторинг и
оценка) новых инструментов: либерализация трудового
кодекса?, социальные пенсии, целевые денежные субсидии,
гибкие программы общественных работ и т.п.