концептуальные подходы и примеры из

Н.Типенко,
Центр фискальной политики, Россия
Бюджетирование, ориентированное на
результат в образовании: концептуальные
подходы и примеры из российской практики
Центр фискальной политики
1
Вопросы, на которых мы остановимся






Как принципы БОР соотносятся с секторальными реформами, на
примере отрасли «Образование»
Можно ли вводить БОР в условиях действующего
законодательства
Опыт реализации принципов БОР в общем образовании в России
Использование подушевых нормативов как элемента БОР в
образовании
Направления сочетания различных принципов финансирования
бюджетных расходов в образовании
Рекомендации по перспективам развития БОР в образовании
Центр фискальной политики
2
Концепция реформирования бюджетного процесса в
Российской Федерации

Смещение акцентов от «управления бюджетными ресурсами
(затратами)» на «управление результатами» в рамках четких
среднесрочных ориентиров – БОР.

Переход к новым формам финансового обеспечения предоставления
государственных (муниципальных) услуг, совершенствование
процедур исполнения бюджетов, включая элементы управления
ликвидностью единых счетов этих бюджетов
Центр фискальной политики
3
Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты
(СБОР) – метод формирования бюджета исходя из
целей и планируемых на среднесрочную перспективу
результатов государственной политики,
предусматривающие тесную увязку выделяемых
бюджетных ассигнований с результатами деятельности
бюджетнополучателей
Особенность: введение понятия «презумпция ненужности»
бюджетных расходов
Центр фискальной политики
4
Особенности применения принципов БОР в образовании
Стратегическая цель

Каких результатов мы хотим
добиться?

компьютеризации, «Автобус к
школе», Профилизация старшей
школы, Программа борьбы с
беспризорностью и безнадзорностью
и др.
Тактическая задача

Каким образом мы хотим этого
добиться?
Прогноз расходов/ калькуляция затрат
(костинг)

Сколько нам это будет стоить?
Бюджетные целевые
программы в образовании
(10%) :«Дети России», Программа

Финансирование сети
образовательных учреждений
(90%):Общеобразовательные
учреждения всех типов и видов,
детские сады, учреждения
дополнительного образования и др.
Центр фискальной политики
5
Цели проводимых




реформ в секторе «образование»
Повышение качества обучения ( предоставления
образовательной услуги), повышение результативности.
Повышение уровня доступности образования по
уровням ( обеспечение конституционногарантированных норм в образовании), выравнивание.
Повышение эффективности использования бюджетных
расходов на образование ( максимизация результата при
ограниченных финансовых возможностях бюджета).
Повышение транспарентности бюджетного процесса
Центр фискальной политики
6
Механизмы реализации цели





1.Разграничение бюджетных полномочий – введение
образовательных субвенций на выполнение основных
образовательных программ
2.Нормативно-подушевой принцип формирования бюджетных
расходов
3.Определение стандарта в образовании – как гарантируемого
минимума ответственности бюджета
4.Создание механизма учета особенностей потребителей
образовательных услуг – учащихся, для повышения качества
образования
5.Создание системы индикаторов для мониторинга эффективности,
доступности и качества в образовании
Центр фискальной политики
7
Законодательная основа разграничения полномочий в области
общего образования


№184-ФЗ, статья 26.3 (13). К полномочиям органов
государственной власти субъекта РФ отнесено: «обеспечение
государственных гарантий прав граждан ... в соответствии с
нормативами, установленными законами субъекта РФ»
№131-ФЗ, статья 15 (11). «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ»:

К вопросам местного значения муниципального района /
городского округа относятся: «организация предоставления
….образования по основным общеобразовательным
программам…»
Центр фискальной политики
8
Распределение полномочий по уровням бюджетной системы
Финансирование общего
образования
Полномочие уровня
субъекта федерации
Заработная плата
Полномочие
муниципального уровня
Учебные расходы
Коммунальные
расходы
.
Центр фискальной политики
Маттехобеспечение
9
Расходы муниципальных бюджетов на образование.
Регионы с низким уровнем бюджетной обеспеченности, 37 регионов ,
(руб./чел.)
Увеличен Увеличен
ие
ие
Услуги стоимос стоимос
по
ти
ти
Заработ Коммуна содержа основны материа Уровень
ная
льные
нию
х
льных
бюджет
плата
услуги
имущес средств запасов
ной
на
на
тва на
на
на
обеспече
ребенка ребенка ребенка ребенка ребенка
нности
Среднее
8 844
1 606
562
409
797
16 300
Стандартное отклонение
1 648
560
343
304
345
974
Минимум
4 716
329
62
23
108
14 029
Максимум
12 331
2 574
1 908
1 236
1 570
17 846
0,19
0,35
0,61
0,74
0,43
0,06
Коэффициент вариации
Центр фискальной политики
10
Расходы муниципальных бюджетов на образование.
Регионы со средним уровнем бюджетной обеспеченности, 33региона ,
(руб./чел.)
Зарабо
тная
плата
Среднее
Коммун
альные
услуги
Стоимо Стоимо Уровень
Содерж
сть
сть
бюдже
ание
основны матери
тной
имущес
х
альных обеспеч
тва
средств запасов енности
10 229
1 882
1 039
649
1 055
20 623
Стандартное отклонение
2 625
589
741
476
449
1 934
Минимум
5 172
770
240
126
280
18 072
Максимум
19 483
3 535
3 499
2 549
2 134
23 980
0,26
0,31
0,71
0,73
0,43
0,09
Коэффициент вариации
Центр фискальной политики
11
Расходы муниципальных бюджетов на образование.
Регионы с высоким уровнем бюджетной обеспеченности, 14 регионов
(руб./чел.)
Стоимо
сть
основны
х
средств
Стоимо
сть
матери
альных
запасов
Уровень
бюдже
тной
обеспече
нности
Заработ
ная
плата
Коммун
альные
услуги
Содерж
ание
имущес
тва
10 883
2 367
1 576
799
1 100
30 822
Стандартное отклонение
3 442
764
1 214
604
611
6 997
Минимум
5 379
1 437
66
68
434
24 666
Максимум
17 610
4 405
4 921
2 212
2 083
51 144
0,32
0,32
0,77
0,76
0,56
0,23
Среднее
Коэффициент вариации
Центр фискальной политики
12
Предоставление субвенций на реализацию основных
общеобразовательных программ
Субъект РФ
Муниципалитеты (районы, городские округа)
Финансируется
существующая
сеть учреждений
Финансируется
сеть в соответствии
с «типовыми
штатами»образовате
льных учреждений
Центр фискальной политики
Финансируется
предоставляемая
услуга в
соответствии с
нормативом,
поправочными
коэффициентами и
числом учащихся
13
Особенности практической реализации подушевого
норматива по уровням бюджетной системы


Уровень субъекта Норматив используется как основа для расчета
субвенций на реализацию основных общеобразовательных
программ на уровне субъекта РФ
Уровень местный Нормативный подход применяется
ограниченно, бюджеты образовательных учреждений формируются
как на существующую сеть, так и на подушевой основе
Центр фискальной политики
14
Модели реализации нормативного подхода
Модель 1
Модель II
Модель III
Определение
норматива
Нормативы по
типам и видам
учреждений
Нормативы по
типам и видам
учреждений
Нормативы стоимость основных
образовательных
программ
Расчет
норматива
Средние удельные
расходы по типам
и видам
учреждений
Типовые
штатные
расписания
Часы по БУПам по
программам,
коэффициенты
удорожания
Методы
адаптации
Коэффициенты у
каждого МО,
каждого ОУ
Персональные
поправочные
коэффициенты
Коэффициенты по
типам программ
Центр фискальной политики
15
Подход к определению финансового норматива




Определение бюджетных расходов на реализацию государственного
стандарта общего образования исходя из минимальных
(конституционно-гарантированных) норм
Определение норматива расходов на реализацию государственного
стандарта по видам общеобразовательных программ
Расчет стоимости бюджетной услуги на учащегося по ступеням
обучения
Учет специфики образовательных учреждений через систему
поправочных коэффициентов
Центр фискальной политики
16
Основные принципы применяемые при расчете
подушевого норматива

Не использовать в расчетах фактические расходы, сложившиеся в
учреждениях образования, метод «нулевого бюджета»

Определять нормативную стоимость образовательной программы,
а не нормативные расходы по типам ( видам) образовательных
учреждений

Основой для расчета норматива финансовых затрат является
стандартная стоимость реализации образовательной программы

Типовые штатные расписания не являются основой для расчета
норматива финансовых затрат
Центр фискальной политики
17
Применение норматива при финансировании
малокомплектных школ

Нормативы вне зависимости от численности учащихся (ст.16, 122-ФЗ)
Критерии отнесения школ
к малокомплектным

Перечень
Перечень малокомплектных школ
Выведение за рамки
нормативного
финансирования

Положение о
малокомплектной школе
Финансирование сети
Перечень
Реструктуризация через создание филиальной сети
Создание филиальной
сети
Финансирование услуги
Центр фискальной политики
Увеличение
числа школ с
низкой наполняемостью
18
«Методические рекомендации
по определению нормативов бюджетного финансирования
основных общеобразовательных программ» - представляет
модель расчета базовых ( стандартных) нормативов бюджетного
финансирования основных общеобразовательных программ,
реализуемых в общеобразовательных учреждениях»
( Письмо МОНРФ от 29 июня 2006г. № АФ-157/02)
Центр фискальной политики
19
Ключевые показатели, влияющие на размер нормативных расходов






Число часов по Базисному учебному плану в неделю
Учебная нагрузка педагогических работников
Наполняемость классов
Доля оплаты труда АУП и вспомогательного
персонала от общего ФОТ
Величина ставки по заработной плате
Величина надтарифного фонда
Центр фискальной политики
20
Формула расчета подушевого норматива бюджетного
финансирования (первая ступень обучения, обычные классы
в городской местности)
{[(25 часов / 20 часов) * 2 088 рублей *
*1,262 * 1,33 * 1,03 * 12 месяцев] / 25 человек} * 1,33 *
* 1,5
Центр фискальной политики
21
Удорожание норматива на ученика по оплате труда от различных
факторов в обычных классах городских школ
От деления
классов на
группы
От наличия
групп
продленного
дня
От наличия
кружковой
работы
Общий
коэффициент
удорожания
1 ступень
обучения
1,04
1,4
1,03
1,5
2 ступень
обучения
1,12
1
1,03
1,15
3 ступень
обучения
1,22
1
1,03
1,26
Центр фискальной политики
22
Коэффициенты удорожания по видам классов
Обычный
1
Гимназический /
лицейский
1,15
Коррекции
3,22
Компенсирующего
развития
2,27
Центр фискальной политики
23
Пример. Показатели наполняемости, используемые для расчета
нормативов в общеобразовательных школах
Тип
населенного
пункта
город
село
ЗАТО
Численность
учащихся в
муниципальном
районе/городском
округе, чел.
До 4000
4000-8000
Более 8000
Более 3000
До 3000
Обычные
классы
21
22
25
12
11
18
Наполняемость классов, чел.
ГимназиКлассы
Классы
ческие и
корреккомпенсируюлицейские
ции
щего развития
классы
25
12
12
25
12
12
25
12
12
20
12
11
18
12
10
18
12
12
Центр фискальной политики
24
Пример.Расчетная величина нормативов для городских
общеобразовательных школ Архангельской области на 2006 год.
Обычные
классы
Гимназичес
кие классы
Классы
компенсиру
ющего
развития
Классы
коррекции
1 ступень
обучения
5 115,05
5 882,31
9 836,63
17 050,17
2 ступень
обучения
5 925,88
6 814,76
9 876,47
14 814,70
3 ступень
обучения
6 874,63
7 905,82
Центр фискальной политики
25
Проблемы практической реализации подушевого норматива при
планировании и финансировании



В качестве нормативных используются средние (фактические)
расходы муниципалитетов на образование, что затрудняет
применение нормативов на муниципальном уровне
Отсутствуют механизмы перехода к формированию бюджетов на
нормативной основе , не используются методы адаптации для
учета низкой наполняемости
При переходе на подушевой принцип формирования бюджета
существует опасность сокращения финансирования
Центр фискальной политики
26
Порядок перехода к формированию бюджетов на
нормативной основе





Расчет бюджета исходя из стоимости минимальной образовательной
услуги и удорожающих коэффициентов.
Сравнение расчетного бюджета с бюджетными проектировками,
рассчитанными традиционным способом.
Анализ расхождений по территориям или учреждениям. Выявление
причин расхождений.
Выработка управленческих решений из возможных вариантов
корректировки расходов:
 Учет условных учащихся.

Выравнивание финансирования: определение границ коридора –
минимально и максимально допустимые величины нормативов
затрат на период адаптации.

Учет особенностей сети муниципальных образований через
коэффициенты.
Разработка плана мероприятий администрации для реализации
выбранной цели, включая план обучения.
Центр фискальной политики
27
Методы адаптации: «диапазон отклонений»
Расх
оды
на 1
учаще
гося
Проигравшие
Величина норматива
Коридор
отклонений
Выигравшие
Образовательные учреждения проранжированы по убыванию расходов на 1 учащегося
Центр фискальной политики
28
Методы «адаптации» при переходе к формированию бюджетов на
нормативной основе . (Продолжение )



Учет « условных учащихся» или приведенного контингента вместо
фактических учащихся при наполняемости классов ниже
нормативной.
Осуществление коррекции объема субвенции с использованием
«диапазона отклонений»
Учет особенностей сети образовательных учреждений
муниципальных образований с помощью коэффициентов
Центр фискальной политики
29
Что
финансируе
тся
Как
финанси
руется
Документ, сопровождающий
реализацию механизма
Стандартная
1. Норматив
образовательн
ая услуга
Определение порядка финансирования
стандартной образовательной услуги
на основе норматива
Развитие системы 2. Гранты
образования
Положение о грантовой программе в
области образования
3.
Положение
о
финансировании
Рейтингова
общеобразовательных учреждений с
ние
учетом
результативности
их
деятельности
4.
Целевые Положение
о
разработке
целевых
программы
программ в области образования
Центр фискальной политики
30
Система индикаторов (показателей) характеризующих количество и
качество бюджетных услуг







В целях БОР следует выделять следующие основные группы
показателей характеризующих:
Расходы
Непосредственные результаты деятельности (объем
предоставленных услуг)
Конечные результаты деятельности (эффект для внешних
потребителей от государственных услуг), характеризуют, как
правило, тактические задачи
Качество
Степень достижения запланированных результатов
Экономическая эффективность
Общественно-экономическая эффективность
Центр фискальной политики
31
Конечный результат деятельности (эффект для внешних
пользователей)



Показатели результата часто путают с показателями
непосредственного результата (производства)
Конечный результат это то, ради чего оказывается услуга
Показатели результата могут отражать:


Положительную сторону явления
Отрицательную сторону явления
В образовании возникают сложности с определением конечного
результата деятельности, так как эффект от образования
1) может быть оценен как минимум через 7 – 13 лет после завершения
того или иного уровня образования,
2) сложно выделить эффект от вложения бюджетных средств в
образование.
Центр фискальной политики
32
Соотношение затрат на 1 учащегося и среднего балла
зарплатоемкость 1 балла успеваемости)
(
Соотношение затрат на 1-го учвщегося (зарплатоёмкость) и среднего балла (2004 г.)
8000
7500
Среднее: 5442,6 руб.
СКО: 594,5 руб.
Кв ар=11%
Затраты, руб
7000
6500
6000
5500
5000
4500
4000
3,3
3,4
3,5
3,6
3,7
3,8
3,9
4
4,1
Баллы
4,2
4,3
Центр фискальной политики
4,4
4,5
4,6
4,7
4,8
33
Показатели качества непосредственного и конечного результата
деятельности



Услуги имеют нематериальный характер и потребляются
одновременно с производством
В связи с этим, как правило статистическими методами можно
отследить соответствие стандартам не самой услуги, а условий ее
предоставления
Качество самих услуг можно оценить на основе опроса их
потребителей, но надо учитывать, что ответы потребителей могут
иметь субъективный характер. Поэтому опросы должны быть
достаточно массовыми.
Центр фискальной политики
34
Национальный проект «Образование» 2006 год







Государственная поддержка 30 вузов и 600 школ, активно
внедряющих инновационные образовательные программы
Ежегодные поощрения в размере 100тыс.рублей для 10 тыс. лучших
учителей страны
Поддержка активных пользователей информационных технологий
обучения (20000школ и 100 вузов)
Новые университеты в Южном и Сибирском федеральных округах
и 2 бизнес школы
Поддержка талантливой молодежи ( 5000 грантов по 60тыс. руб)
100 учебных центров в армии
Поддержка классных руководителей ( более 800 тыс. учителей) по 1
тыс. Руб в месяц
Центр фискальной политики
35

В 2006 году на национальные проекты в сфере образования было
запланировано 21, 4 млрд. руб. ( без учета расходов на
организационное сопровождение реализации)

Расходы на национальные проекты в 2006 году составили около 3%
расходов на образование консолидированного бюджета
Центр фискальной политики
36
Национальный проект
«Комплексные программы модернизации образования»
( конкурс среди регионов),2007 год






Направления:
1.введение новой системы оплаты труда (с учетом качества работы)
2.реализация нормативно-подушевого принципа в финансовом
обеспечении
3.развитие региональной системы оценки качества
4. реструктуризация сети образовательных учреждений
5.развитие общественно-государственных форм участия в
управлении образовательными учреждениями
Центр фискальной политики
37
Показатели качества в образовании








Средний балл ЕГЭ по предмету к среднему баллу по региону,
Динамика среднего балла
Доля выпускников школ, продолжающих образование
Для профобразования доля учеников, продолжающих образование
Доля трудоустроенных учеников в профобразования
Процент детей охваченных дошкольным образованием (
доступность)
Процент охвата образованием в разных возрастных группах .
Процент детей победителей олимпиад
Центр фискальной политики
38
Показатели эффективности в образовании








Стоимость одного балла,
Стоимость прироста баллов
Разброс баллов ЕГЭ в стоимости муниципалитета
Стоимость прироста одного балла
Финансирование сверх гособязательств
Доля бюджета развития в стоимости балла ( состояние системы)
Степень дифференциации бюджетной обеспеченности
Степень дифференциации удельных расходов на учащегося по
однотипным показателям
Центр фискальной политики
39
Показатели доступности в образовании









Коэффициент дисперсности образования ( расселение)
Процент детей получивших место в соответствии с
предпочтениями
Процент детей обучающихся дистанционно
Разброс результатов ЕГЭ ( высокий уровень с среднего балла)
относительно среднего ( меньше 1)
Отношение дополнительных программ к реализуемых к
стандартным
Степень удовлетворенности набором услуг, предоставляемых
бесплатно
Степень удовлетворенности набором услуг
Переход со ступени на ступень
Доля выпускников школ, продолживших образования
Центр фискальной политики
40
Подушевые нормативы в контексте направлений
реформирования региональных финансов
Реформа бюджетного процесса и управления расходами:

Следование лучшей практике управления общественными финансами

Осуществление мониторинга и реструктуризации бюджетной сети

Переход на контрактную систему оказания бюджетных услуг
Бюджетирование,ориентированное на результат:

Совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе
требований, установленных к конкретному результату

Закрепление требования количественной оценки качественных результатов

Переход от сметного финансирования к программно-целевому
Реформирование системы финансирования отраслей государственного и
муниципального сектора

Установление стандартов качества предоставления бюджетный услуг

Внедрение принципов нормативного ( в том числе подушевого) финансового
планирования и финансирования
Центр фискальной политики
41