Презентация к лекции Н.Г.Типенко

Н.Г.Типенко
Нормативно-подушевое финансирование.
Особенности практической реализации в
регионах.
6 июня 2007 г.
Тверь
Вопросы, на которых мы остановимся:





Законодательная основа применения подушевых нормативов в
образовании
Проблемы практической реализации нормативного подхода при
формировании бюджетов разного уровня
Методические рекомендации по определению нормативов
выполнения основных общеобразовательных программ
Риски уменьшения финансирования при использовании норматива
при формировании бюджетов. Методы «адаптации» .
Перспективы использования нормативного подхода при
реформировании региональных/ муниципальных финансов
Центр фискальной политики
2006
2
Цели реформирования финансовых механизмов в области
образования



Обеспечение равенства доступа к качественному
образованию
Стимулирование «лучших практик» в области
бюджетного планирования и финансирования
образования
Обеспечение связи финансового бюджетного
обеспечения с качеством предоставленной
образовательной услуги
Центр фискальной политики
2006
3
Законодательная основа применения норматива при разграничении
полномочий в области общего образования.


№95-ФЗ, статья 26.3 .К полномочиям органов государственной
власти субъекта РФ отнесено: « обеспечение гарантий прав
граждан…. в соответствии с нормативами, установленными
законами субъекта РФ»
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ». К вопросам местного значения
муниципального района относятся:«организация предоставления
…. по основным общеобразовательным программам…»
Центр фискальной политики
2006
4
Закон «Об образовании»

(ст.41,п.2) Финансирование... муниципальных образовательных
образовательных учреждений осуществляется– на основе
федеральных нормативов и нормативов субъектов РФ. Данные
нормативы определяются по каждому типу, виду и категории
образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося,
воспитанника, а также на иной основе.
( ст.41.п.4) Нормативы финансирования образовательных
учреждений субъекта РФ и муниципальных образовательных
учреждений в части, предусмотренной пунктом 6.1. Статьи 29,
устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ.
Центр фискальной политики
2006
5
Особенности реализации государственных полномочий
в области общего образования
№131-ФЗ(ст.19,п.6) Порядок наделения органов местного
самоуправления отдельными госполномочиями.
Закон субъекта, предусматривающий наделение органов местного
самоуправления отдельными госполномочиями должен содержать:

Способ ( методику) расчета нормативов для определения общего
объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из...
бюджета субъекта РФ, включая .... региональные государственные
минимальные социальные стандарты...
Центр фискальной политики
2006
6
«Принципы реструктуризации бюджетного сектора до 2006г»
программа МФ РФ
“Нормативно-подушевое финансирование подразумевает
возмещение расходов организации на оказание
стандартизированных услуг по единым нормативам, в том
числе в соответствии с утвержденными отраслевыми
нормативами финансовых затрат на оказание
государственных (муниципальных) услуг”
Центр фискальной политики
2006
7
Предоставление субвенций на реализацию основных
общеобразовательных программ
Субъект РФ
Муниципалитеты (районы, городские округа)
Финансирование
сети
Финансирование
услуги в соответствии
с порядком
определения
норматива,
утвержденном
регионом (ст. 85 БК
РФ)
Центр фискальной политики
2006
Финансирование
услуги с
использованием
собственных
поправочных
коэффициентов
(норматив +
делегирование
полномочий) ст. 53
№131-ФЗ
8
Сложившиеся подходы к
определению норматива




Определение потребностей( максимум)
Учет законодательно закрепленных натуральных норм (
оптимум)
Определяется возможностями бюджета ( минимум)
Определяется как стоимость конституционногарантированной бюджетной услуги
Центр фискальной политики
2006
9
Различия между сметным и нормативным методами
планирования бюджетных средств





СМЕТНОЕ
Потребности в бюджетных
средствах определяются от
«достигнутого»
Финансируется бюджетное
учреждение
Учитываются особенности
учреждений
Цель- исполнение бюджета в
соответствии с бюджетной
росписью





НОРМАТИВНОЕ
Потребности определяются
исходя из стоимости и объемов
бюджетной услуги
Финансируется учащийся
Учитываются особенности
учащихся
Цель –финансовое обеспечение
образовательной услуги
Центр фискальной политики
2006
10
Пути реализации основных общеобразовательных
программ в малокомплектных школах

Нормативы вне зависимости от численности учащихся (ст.16, 122-ФЗ)
Критерии отнесения школ
к малокомплектным

Перечень
Перечень малокомплектных школ
Выведение за рамки
нормативного
финансирования

Положение о
малокомплектной школе
Финансирование сети
Перечень
Реструктуризация через создание филиальной сети
Создание филиальной
сети
Финансирование услуги
Центр фискальной политики
2006
Увеличение
числа школ с
низкой наполняемостью
11
Показатели наполняемости, используемые для расчета
нормативов в общеобразовательных школах
Тип
населенного
пункта
город
село
ЗАТО
Численность
учащихся в
муниципальном
районе/городском
округе, чел.
До 4000
4000-8000
Более 8000
Более 3000
До 3000
Обычные
классы
21
22
25
12
11
18
Наполняемость классов, чел.
ГимназиКлассы
Классы
ческие и
корреккомпенсируюлицейские
ции
щего развития
классы
25
12
12
25
12
12
25
12
12
20
12
11
18
12
10
18
12
12
Центр фискальной политики
2006
12
Структура норматива
Норматив финансирования
Норматив выполнения
образовательной программы
Стандартная
образовательная
услуга
Удорожание
стандартной
образовательной
услуги
Норматив по содержанию
здания
Отопление,
электричество,
водоснабжение
и т.п.
Центр фискальной политики
2006
Прочие
услуги
13
«Методические рекомендации
по определению нормативов бюджетного финансирования
основных общеобразовательных программ» - представляет
модель расчета базовых ( стандартных) нормативов бюджетного
финансирования основных общеобразовательных программ,
реализуемых в общеобразовательных учреждениях»
( Письмо МОНРФ от 29 июня 2006г. № АФ-157/02)
Центр фискальной политики
2006
14
Подход к определению финансового норматива




Определение бюджетных расходов на реализацию государственного
стандарта общего образования исходя из минимальных
(конституционно-гарантированных) норм
Определение норматива расходов на реализацию государственного
стандарта по видам общеобразовательных программ
Расчет стоимости бюджетной услуги на учащегося по ступеням
обучения
Учет специфики образовательных учреждений через систему
поправочных коэффициентов
Центр фискальной политики
2006
15
Ключевые показатели, влияющие на размер нормативных расходов






Число часов по Базисному учебному плану в неделю
Учебная нагрузка педагогических работников
Наполняемость классов
Доля оплаты труда АУП и вспомогательного
персонала от общего ФОТ
Величина ставки по заработной плате
Величина надтарифного фонда
Центр фискальной политики
2006
16
Расчетная величина нормативов для городских общеобразовательных
школ Архангельской области на 2006 год.
Обычные
классы
Гимназичес
кие классы
Классы
компенсиру
ющего
развития
Классы
коррекции
1 ступень
обучения
5 115,05
5 882,31
9 836,63
17 050,17
2 ступень
обучения
5 925,88
6 814,76
9 876,47
14 814,70
3 ступень
обучения
6 874,63
7 905,82
Центр фискальной политики
2006
17
Риски уменьшения финансирования при расчете
субвенции с применением подушевого норматива




При уменьшении численности учащихся в муниципалитете перевод
на норматив способен уменьшить размер субвенции
муниципалитету
Использование нормативной наполняемости классов (25чел.) вместо
фактической уменьшает объем финансовых средств особенно в
средних и малых городах
Недоучет особенностей более дорогих программ (классы коррекции,
гимназические классы)
Нормирование одних расходов переводит их в разряд защищенных
статей, возможно сокращение финансирования по другим статьям
Центр фискальной политики
2006
18
Технология перехода к формированию бюджетов на
нормативной основе





Расчет бюджета исходя из стоимости минимальной образовательной
услуги и удорожающих коэффициентов.
Сравнение расчетного бюджета с бюджетными проектировками,
рассчитанными традиционным способом.
Анализ расхождений по территориям или учреждениям. Выявление
причин расхождений.
Выработка управленческих решений из возможных вариантов
корректировки расходов:
 Учет условных учащихся.

Выравнивание финансирования: определение границ коридора –
минимально и максимально допустимые величины нормативов
затрат на период адаптации.

Учет особенностей сети муниципальных образований через
коэффициенты.
Разработка плана мероприятий администрации для реализации
выбранной цели, включая план обучения.
Центр фискальной политики
2006
19
Варианты реализации технологии введения норматива
«Радикальный»

Перевод учреждений
полностью на нормативное
финансирование
осуществляется
«одномоментно»
«Взвешенный»

Учет существующей
дифференциации в удельных
расходах на учащегося по
учреждениям муниципалитета

Период адаптации 1-2 года для
приведения расходов
конкретных учреждений в
соответствие с нормативными
расходами
Центр фискальной политики
2006
20
«Взвешенный» вариант реализации технологии
«Плюсы»:

Предпочтительный вариант,
так как предполагает более
«мягкую» перестройку
системы финансового
обеспечения и управления
отраслью

Возможность возникновения
конфликтов и
противодействия минимальна
«Минусы»:

Есть вероятность того, что за
время реализации технологии
директора, которые теряют
средства от этой
реорганизации, будут
лоббировать свои интересы и
увеличивать свои бюджеты,
что может свести на нет все
усилия по оптимизации,
выравниванию
Центр фискальной политики
2006
21
Методы «адаптации» при переходе к формированию бюджетов на
нормативной основе . (Продолжение )



Учет « условных учащихся» или приведенного контингента вместо
фактических учащихся при наполняемости классов ниже
нормативной.
Осуществление коррекции объема субвенции с использованием
«диапазона отклонений»
Учет особенностей сети образовательных учреждений
муниципальных образований с помощью коэффициентов
Центр фискальной политики
2006
22
Расходы муниципальных бюджетов на образование.
(регионы с низким уровнем бюджетной обеспеченности,
37 регионов ),
(руб./чел.)
Увеличен Увеличен
ие
ие
Услуги стоимос стоимос
по
ти
ти
Заработ Коммуна содержа основны материа Уровень
ная
льные
нию
х
льных
бюджет
плата
услуги
имущес средств запасов
ной
на
на
тва на
на
на
обеспече
ребенка ребенка ребенка ребенка ребенка
нности
Среднее
8 844
1 606
562
409
797
16 300
Стандартное отклонение
1 648
560
343
304
345
974
Минимум
4 716
329
62
23
108
14 029
Максимум
12 331
2 574
1 908
1 236
1 570
17 846
0,19
0,35
0,61
0,74
0,43
0,06
Коэффициент вариации
Центр фискальной политики
2006
23
Расходы муниципальных бюджетов на образование.
Регионы со средним уровнем бюджетной обеспеченности, 33региона , (руб./чел.)
Коммуна
Заработн
льные
ая плата
услуги
Среднее
Содерж
ание
имущес
тва
Стоимос
ть
основных
средств
Стоимос Уровень
ть
бюджет
материа
ной
льных
обеспечен
запасов
ности
10 229
1 882
1 039
649
1 055
20 623
Стандартное
отклонение
2 625
589
741
476
449
1 934
Минимум
5 172
770
240
126
280
18 072
Максимум
19 483
3 535
3 499
2 549
2 134
23 980
0,26
0,31
0,71
0,73
0,43
0,09
Коэффициент
вариации
Центр фискальной политики
2006
24
Дифференциация средних расходов на учащегося в Пензе и Нижнем
Новгороде
Нижний
Новгород
Пенза
Средние расходы, руб. в год
3847,4
4200,3
Максимальное значение, руб. в год
9138,3
9775,6
Минимальное значение, руб. в год
1530,4
2690,8
0,23
0,29
Коэффициент вариации
Центр фискальной политики
2006
25
Площади классных комнат на одного учащегося и
нормы СНИП
11
9
кв.м.
7
5
3
1
Школы
Площадь классных комнат на 1 учащегося, с учетом сменности
Площадь классных комнат на 1 учащегося в соответствии с нормами СНиП
Центр фискальной политики
2006
26
Число детей на одного занятого
Район / город
ДОУ
Начальные
школы
Основ
ные
школы
Средние
школы
Гимназии
и
лицеи
Вечерние
школы
Спец
школы
и
интер
наты
Детские
дома
УДО
спорт
УДО
среднее значение
3
6
4
6
7
16
2
1
22
21
стандартное
отклонение
1
2
1
2
1
14
2
0
11
8
коэффициент
вариации
0,34
0,43
0,34
0,33
0,22
0,91
0,77
0,30
0,49
0,41
минимальное
значение
1
1
2
2
5
1
1
1
5
3
максимальное
значение
13
12
7
13
9
51
9
2
66
43
Центр фискальной политики
2006
27
Удельные расходы на одного ребенка
Начальные
школы
Основ
ные
школы
Средние
школы
Гимназии
и
лицеи
Вечерние
школы
Спец
школы
и
интер
наты
Детские
дома
Район / город
ДОУ
среднее значение
13 669
8 825
12 075
7 896
6 736
6 302
31 020
64 525
2 076
2 650
стандартное
отклонение
4 164
5 058
5 657
2 726
3 740
9 378
15 357
13 165
1 450
1 804
коэффициент
вариации
0,30
0,57
0,47
0,35
0,56
1,49
0,50
0,20
0,70
0,68
минимальное
значение
800
1 607
713
529
698
1 802
3 562
36 183
505
669
34 356
29 134
27 887
19 253
14 290
44 763
51 775
81 883
6 757
8 764
максимальное
значение
Центр фискальной политики
2006
УДО
УДО
спорт
28
Соотношение затрат на 1 учащегося и среднего балла
зарплатоемкость 1 балла успеваемости)
(
Соотношение затрат на 1-го учвщегося (зарплатоёмкость) и среднего балла (2004 г.)
8000
7500
Среднее: 5442,6 руб.
СКО: 594,5 руб.
Кв ар=11%
Затраты, руб
7000
6500
6000
5500
5000
4500
4000
3,3
3,4
3,5
3,6
3,7
3,8
3,9
4
4,1
Баллы
4,2
4,3
Центр фискальной политики
2006
4,4
4,5
4,6
4,7
4,8
29
Расходы по заработной плате на учащегося по районам г.Нижний
Новгород ( 2002 год)
Средние расходы по заработной плате на одного учащегося по районам
г. Нижний Новгород ( рублей в год)
Советский
3 366
3 618
Сормовский
3 759
районы
Ленинский
3 792
Приокский
Канавинский
3 958
Автозаводской
3 987
Московский
4 055
Нижегородский
3000
4 357
3500
4000
4500
рублей
Центр фискальной политики
2006
30
Поправочные коэффициенты к расчетным нормативам бюджетного
финансирования на одного обучающегося в Тюменской области
В среднем по
Поправочные
Поправочные
коэффициенты на
коэффициенты на 2005
2004 год
год
Среднее значение коэффициента
1,39
1,21
Коэффициент вариации
0,18
0,14
1,99
1,64
1,03
1,00
Тюменской области
Максимальное значение
поправочного коэффициента
Минимальное значение
поправочного коэффициента
Центр фискальной политики
2006
31
Сложившиеся в регионах подходы к определению
норматива для расчета субвенций



Определение норматива как усредненных расходов по типу и виду
образовательного учреждения ( 30% регионов)
Определяется по типовым штатным расписаниям(20% регионов)
Определяется как стоимость стандартной бюджетной услуги или
стоимость ученико/часа (50% регионов)
Центр фискальной политики
2006
32
1 модель . Норматив определяется на основе базовой стоимости
педагогической услуги (руб./ученико-час)

Базовая стоимость рассчитывается по формуле

(в ред. постановления Правительства Тюменской области от 17.02.2006 N 29-п)

ФОТб х 245
Стп = ------------------------------------------------------------------,
(а1 х в1 + а2 х в2 + а3 х в3 + ... + а10 х в10 + а11 х в11) х 365
где








A-число обучающихся в классе ( с 1 по 11 класс)
B- годовое число часов у учебному плану
365 - количество дней в году;
245 - количество дней в учебном году;
ФОТб - базовая часть фонда оплаты труда педагогических работников,
осуществляющих учебный
Центр фискальной политики
2006
33
П модель. Норматив определяется на основе штатных расписаний
З













(Ta  Sta)  (Tp  Stp)  (Tu  Stu)  (To  Sto)
 1.262  12  c  / К ,
m
Ta – количество ставок административного персонала (в зависимости от количества классов);
Sta – ставка заработной платы административного персонала, соответствующая среднему
разряду;
Tp – количество ставок педагогического персонала (в зависимости от количества классов);
Stp – ставка заработной платы педагогического персонала, соответствующая среднему разряду;
Tu – количество ставок учебно-вспомогательного персонала (в зависимости от количества
классов);
Stu – ставка заработной платы учебно-вспомогательного персонала, соответствующая среднему
разряду;
To – количество ставок обслуживающего персонала (в зависимости от количества классов);
Sto – ставка заработной платы обслуживающего персонала, соответствующая среднему разряду;
1,262 – коэффициент отчислений по единому социальному налогу;
12 – количество месяцев в году;
m – количество детей в классе в среднем по школе;
c – коэффициент удорожания фонда оплаты труда за работу в сельских учреждениях (25%);
К – число классов в образовательном учреждении.
Центр фискальной политики
2006
34
Ш модель.Норматив определяется как стоимость образовательного
стандарта
З sn









a
 b  1,262  1,02  1,33  12
 d
k  wc
m
а – число часов по базисному учебному плану (БУП) при 6-дневной рабочей
неделе;
d – число часов на ставку (учебная нагрузка педагога в неделю);
b – ставка зарплаты педагогов, соответствующая среднему разряду по РТС;
1,02 – коэффициент увеличения фонда оплаты труда, связанного с повышением
стажа, квалификационной категории и т.п.;
1,33 – коэффициент увеличения фонда оплаты труда на величину доплат и
надбавок из надтарифного фонда;
12 – количество месяцев в году;
m – нормативная наполняемость классов, установленная регионом соответствует
средним значениям по ступеням обучения отдельно для городских и сельских
школ;
k – коэффициент увеличения фонда оплаты труда на административноуправленческий, учебно-вспомогательный и обслуживающий персонал;
w – коэффициенты удорожания от различных факторов;
Центр фискальной политики
2006
35
Предложения по сочетанию нормативного подхода и учета качества
услуги при финансировании
При формировании бюджета ОУ учет потребности осуществлять по
двум составляющим:

по нормативу на учащегося (финансирование стандартной
образовательной услуги)

по результатам, с учетом качества (финансирование по
программам за достижение результата)
- целевые программы поддержки академических успехов школ (с
применением рейтингов школ)
- программы поддержки лучших результатов учителей (и /или)
школ
Центр фискальной политики
2006
36
Модель «многоканального» финансирования
Механизм
финансирован
ия
Цель финансирования
Условия реализации
НПФ
Финансируется стандарт
Образовательные стандарты,
минимальные социальные
стандарты
Гранты
Финансируются
направления
деятельности
Положения грантовых
программах
Распред.средств по
рейтингам
Финансируются
достижения
Положения о рейтинговании
Финансируется
программа
Положения о целевых
программах
Целевые
программы
Центр фискальной политики
2006
37
Типовая структура заработной платы
Постоянная
часть
(вознагражде
ние за труд)
Оклад
Переменная
часть
(стимулирую
щая)
Премии
Компенсационные выплаты
Стимулирующие выплаты
Центр фискальной политики
2006
обеспечивает
восстановление
способности к
труду
стимулирует
повышение
качества работы
38
Модели систем оплаты труда
Нормативная система (
Тюменская обл.)
Постановление
Администрации
Тюменской области
от 6.12.2004 № 164-пк
Основой расчета
заработной
платы- разряд
Основа расчета
заработной платы базовая стоимость
педагогической услуги
Центр фискальной политики
2006
Окладная система
(С.-Петербург)
Закон Санкт-Петербурга «Об
оплате труда работников
государственных учреждений,
финансируемых за счет средств
Санкт-Петербурга»от 12.10.2005
№ 531-74.
Основа расчета
заработной платы прожиточный минимум
39
Факторы, влияющие на формирование общего Фот на
уровне субъекта РФ






1модель (ЕТС):
Число занятых Х ставки по ЕТС
П модель(Тюмень):
Норматив по оплате труда Х число учащихся
Ш модель(С-П):
Величина прожиточного минимума Х число
работающих Х коэффициенты
Центр фискальной политики
2006
40
Формиро
вание
Фонда
оплаты
труда на
уровне
субъекта
РФ
Определе
ние
норматива
Расходы
по
заработной
плате на
уровне
учреждений
Центр фискальной политики
2006
41
Зп  О  К  С ,

Заработная плата педагога определяется как сумма оклада,
компенсационных и стимулирующих выплат.

Об (базовый оклад педагога) =Б (базовая единица) * Кк (коэффициент
квалификации) *Кв (коэффициент специфики работы)

Размер базовой единицы, принимаемой для расчета базового оклада,
устанавливается законом субъекта РФ о бюджете на очередной
финансовый год
Расчет базовой единицы для формирования фонда оплаты труда
осуществляется с использованием установленных субъектом РФ
подушевых нормативов.

Центр фискальной политики
2006
42





При расчете базовой единицы используются[1]:
- величина норматива расходов по заработной плате педагогических
работников в i-том муниципальном образовании на реализацию
государственного образовательного стандарта общего образования в расчете
на одного обучающегося (без учета отчислений по единому социальному
налогу, расходов, связанных с повышением квалификации и стажа, надбавок
и доплат),
- величина коэффициентов удорожания норматива по видам классов (видам
общеобразовательных программ),
- величина коэффициентов удорожания по ступеням обучения,
- величина коэффициентов удорожания в зависимости от месторасположения
образовательного учреждения (город / село).

[1] См. Методические рекомендации по определению нормативов
бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ –
Письмо МОНРФ от 29 июня 2006 года №АФ-157/02
Центр фискальной политики
2006
43

Формула расчета базовой единицы
БN
:
a
12  w  c  q
d
m
Центр фискальной политики
2006
44
Факторы, влияющие на распределение ФОТ на уровне
учреждения








1 модель ( ЕТС):
Тарифная и надтарифная часть ЗП
П модель(Тюмень):
Базовая часть ЗП 70%
Стимулирующая часть 30%
Ш модель(С-П.):
Базовая часть ЗП 90%.
Стимулирующая часть 10%
Центр фискальной политики
2006
45
Контактная информация




Тел.: (495) 740-40-51
Факс: (495) 740-40-52
E-mail: tipenko@fpcenter.org
Internet: www.fpcenter.org
Центр фискальной политики
2006
46