Коррупционные риски

АДМИНИСТРАТИВНАЯ И
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ
ОРГАНИЗАЦИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И
ХОЗЯЙСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
ЛЕСАМИ В УСЛОВИЯХ
ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ВЛАСТИ
Профессор, д.э.н.
А.П.Петров
г.Ханты-Мансийск
16 апреля 2010 г.
Слайд 1
От лесной политики к управлению лесами
Глобальная лесная политика и
международные обязательства
Российской Федерации
Лесное законодательство Российской
Федерации
Системы лесных отношений, функции
государственного управления лесами
Институциональная организация
государственного и хозяйственного
управления лесами
Слайд 2
Факторы, определяющие систему лесных
отношений и институциональную
организацию государственного и
хозяйственного управления лесами
1. Политическая система государства,
2. Развитие рыночных институтов в
экономике,
3. Степень экологизации общественных и
экономических отношений,
4. Уровень благосостояния населения.
Слайд 3
Принцип
федерализма
установлен
Конституцией Российской Федерации, где
статьей 72 вопросы владения, пользования
и распоряжения землей, недрами, водными
и
другими
природными
ресурсами
отнесены
к
совместному
ведению
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации
Слайд 4
Основы
лесного законодательства,
1993
Лесной
кодекс,
1997
ФЗ №199,
2004
2005-2006
Лесной
кодекс,
20062007гг.
Правоустанавливающие
+
+
+
+
Управление собственностью
0
0
+
0
Надзорные
+
+
+
+
Правоустанавливающие
0
+
0
+
Управление собственностью
0
+
0
+
Надзорные
0
0
0
0
Правоустанавливающие
0
0
0
0
Управление собственностью
+
0 (+)
0
0
Надзорные
0
0
0
0
Уровни и функции управления
Федерация
Субъект
Федерации
Административный
район
+ - есть функции
0 - нет функций
Развитие федеративных отношений в
системе управления лесным фондом
Слайд 5
Лесной фонд
Федеральная государственная
собственность
Федеральные органы государственной
власти (государственные и хозяйственные
функции)
1
Органы государственной власти
субъектов Федерации
2
Частный лесной бизнес
Хозяйственные и государственные
функции
3
Хозяйственные функции в
управлении лесным фондом
1 – делегирование полномочий через соглашения
2 – делегирование федеральных полномочий через договора аренды участков лесного фонда
3 – делегирование полномочий субъектов Российской Федерации через договора аренды лесных участков
Механизм делегирования федеральных
полномочий на государственное и
хозяйственное управление лесным фондом
Правительство Российской
Федерации
Слайд 6
Министерство сельского
хозяйства
Департамент лесного хозяйства
Россельхознадзор
Федеральное агентство лесного
хозяйства
Учреждения,
предприятия,
организации
Департаменты
лесного хозяйства в
федеральных
округах
Федеральные органы, осуществляющие
государственное управление лесами
Слайд 7
1. Инвентаризация и мониторинг лесных
ресурсов, лесоустройство.
2. Лесопатологический мониторинг.
3. Семеноводство.
4. Научные исследования.
5. Среднее и дополнительное
профессиональное образование.
6. Контроль за исполнением переданных
субъектам Федерации полномочий.
7. Международное сотрудничество и
выполнение международных обязательств.
Услуги, оказываемые Федеральным
агентством лесного хозяйства
Слайд 8
Орган исполнительной власти
субъекта Федерации
Структура, осуществляющая функции
государственного и хозяйственного
управления лесами
Государственные
функции
Лесничества
Хозяйственные функции
Частный бизнес
Государственный
бизнес
Управление лесами в системе органов
государственной власти субъектов
Федерации
Слайд 9
Системный подход к разработке
административных регламентов
Полномочия РФ в сфере лесных отношений,
делегированные Лесным кодексом органам государственной
власти субъектов РФ
Орган управления лесами в
субъекте РФ
Лесничество (лесопарк)
Административный регламент исполнения
государственной функции
Требования к ведению лесного
хозяйства, устанавливаемые
лесохозяйственным регламентом
Объемы хозяйственных
мероприятий, устанавливаемые
лесным планом субъекта РФ
Слайд 10
1
2
3
4
5
Орган управления
лесами в субъекте
РФ
А (Положение об
органе)
Лесничество
А* (Положение о
лесничестве)
1*
2*
3*
4*
1, 2, 3, 4, 5 – отделы (группы специалистов) в органе управления лесами в субъекте РФ
1*, 2*, 3*, 4*, 5* - отделы (группы специалистов) в лесничестве
Централизованная модель
организации лесоуправления
5*
Слайд 11
1
2
3
4
5
3*
4*
5*
А
1*
2*
А*
1, 2, 3, 4, 5 – отделы (группы специалистов) в органе управления лесами в субъекте РФ
1*, 2*, 3*, 4*, 5* - отделы (группы специалистов) в лесничестве
Функциональная модель организации
лесоуправления на базе
административных регламентов
Слайд 12
Типовое содержание
административного регламента
исполнения государственных функций
Правовые и нормативные основания к
исполнению государственной функции.
2. Административные действия, выполняемые
работниками органа управления лесами в
субъекте РФ и лесничестве при осуществлении
запланированных хозяйственных мероприятий.
1.
Продолжение слайда 12
Порядок взаимодействия работников органов
государственного управления лесами в субъекте
Российской
Федерации
с
хозяйствующими
субъектами,
федеральными
органами
государственной власти, общественностью (прямая
и обратная связь).
4. Промежуточные и конечные результаты исполнения
государственной функции (виды и формы
отчетности).
5. Трудоемкость исполнения государственной функции
(в связи с объемами и размещением хозяйственной
деятельности по времени и территориально.
6. Требования, предъявляемые к квалификации
работников для исполнения государственной
функции (уровень образования, стаж работы и т.п.).
3.
Слайд 13
Перевод исполнения государственных
функций в системе лесоуправления на
административные регламенты
позволит:
1. Оптимизировать структуру органов управления лесами в
субъектах РФ и численность работающих в них;
2. Устранить условия для возникновения конфликтов во
взаимоотношениях органов государственного управления
лесами в субъектах РФ с частным бизнесом, представителями
федеральных органов государственной власти,
общественностью,
3. Устранить или свести до минимума коррупционные риски при
доступе к использованию лесов, размещении государственного
заказа на выполнение лесохозяйственных работ, осуществлении
государственного лесного контроля и надзора,
4. Обеспечить соблюдение лесного законодательства всеми
субъектами лесных отношений.
Слайд 14
Основные экономические проблемы
хозяйственного управления лесами
1. Формирование цен на древесину на корню
при балансе интересов Российской
Федерации, субъектов Российской
Федерации и частного бизнеса.
2. Экономическая организация ведения лесного
хозяйства в условиях аренды лесных
участков.
3. Экономическая оценка условий для создания
и развития малого предпринимательства.
Слайд 15
Существующая система установления,
взимания и распределения платы за
древесину на корню
1. Сохраняет плату за древесину на корню на низком
уровне, не увязанным ни с ценами на лесопродукцию на
внешнем и внутреннем рынках, ни с затратами на
воспроизводство лесов.
2. Выполняет только фискальные функции с
неудовлетворительными методами администрирования
сбора дохода.
3. Не стимулирует рациональное комплексное
использование лесных ресурсов.
4. Не отражает баланс распределения власти при
децентрализации лесоуправления.
Слайд 16
Рыночный подход к формированию цен
на древесину на корню в условиях
децентрализации власти должен быть
основан на защите и стимулировании
экономических интересов:
а) Российской Федерации как собственника лесов через
возмещение затрат федерального бюджета;
б) частного бизнеса при аренде лесов и других формах
организации использования лесов через обеспечение ему
(бизнесу) нормальной рентабельности;
в) органам власти субъектов Российской Федерации через
финансирование переданных полномочий.
Слайд 17
Экономические интересы частного
бизнеса защищает арендная плата для
лесного участка, рассчитываемая по
формуле
F0 - максимальная арендная плата (начальная цена аукциона),
1 … m – набор сортиментов круглого леса, отходов и
биомассы,
Qi - объем заготовки древесины (биомассы) i-го вида,
Рi – рыночная цена i-го вида сортиментов (биомассы),
S – нормативные затраты на заготовку лесоматериалов
(биомассы),
R – нормативная прибыль лесопользователя
Слайд 18
Экономические интересы Российской
Федерации как собственника лесов
защищает федеральный лесной налог
как элемент цены древесины на корню
1. Федеральный лесной налог основывается на
расходах федерального бюджета на управление
лесами и оказание услуг организациями,
ведомственно подчиненными федеральным
органам исполнительной власти (лесоустройство,
лесопатологический мониторинг, семеноводство и
т.п.).
Продолжение слайда 18
2. Федеральный лесной налог устанавливается в рублях за м3
заготовленной древесины без дифференциации по породам,
размеру и расстоянию вывозки.
3. Возможны два варианта формирования ставок лесного налога
3.1. вариант, когда через лесной налог централизуются в
федеральном бюджете средства на ведение лесного
хозяйства, в т.ч на арендованной площади, и средства на
дорожное строительство с последующей передачей этих
средств субъектам Российской Федерации через субвенции
t0 = t1 + t2 + t3
(2)
Где
t0 - федеральный лесной налог,
t1 - расходы на лесоуправление и оказание услуг федеральными
организациями,
t2 – расходы на ведение лесного хозяйства,
T3 – расходы на дорожное строительство
Продолжение слайда 18
3.2. Вариант, когда лесной налог предполагает только сбор
средств на лесоуправление и оказание услуг
федеральными организациями
t0 = t1
(3)
Расходы на ведение лесного хозяйства и дорожное
строительство обеспечиваются за счет регионального
налога.
4. Ставки лесного налога дифференцируются по субъектам
Российской Федерации через параметры t1, t2, t3 .
Слайд 19
Федеральный лесной налог заменит
экспортные пошлины на вывоз круглого
леса
1. Государство, руководствуясь своими национальными
интересами, вводит дифференцированные ставки налога при
потреблении лесоматериалов внутри страны и при поставке на
экспорт.
2. Высокие ставки лесного налога при экспорте круглого леса
освобождают
государство
от
необходимости
вводить
экспортные пошлины. Таким путем политические решения
(введение пошлин) заменяются экономическими (введение
налогов).
3. Регулирование объемов экспорта через введение
федерального лесного налога снимает проблемы «сложных»
взаимоотношений Российской Федерации с приграничными
странами, а также барьеры на пути вступления России с ВТО.
Слайд 20
Экономические интересы субъектов
Российской Федерации защищает
разница между ценой древесины на
корню и федеральным лесным налогом
1. Величина разницы между ценой древесины на корню и
федеральным лесным налогом устанавливается через
проведение аукционов с понижением аукционной цены до
нижнего предела, устанавливаемого лесным налогом.
R - доход регионального бюджета,
Fa – арендная плата за древесину на корню, принятая по
результатам аукционов
Fa ≤ F0
(5)
Слайд 21
Орган государственной
власти субъекта
Федерации
Договор аренды
лесного участка
Лесопользователь
(арендатор)
1
5
Законченные
лесохозяйственные
объекты
Приемка объектов
Платежи за
использование лесом
Оплата объектов
Бюджет субъекта
Федерации
3
2
Целевой фонд
воспроизводства лесов
субъекта Федерации
4
Базовая ставка –
доход федерального
бюджета
Чистый доход
бюджета субъекта
Федерации
Экономическая организация
лесохозяйственной деятельности в
условиях аренды лесного участка
Слайд 22
Доступ к использованию лесов
сопровождают:
1. Большое количество административных
решений, принимаемых на основе большого
количества правовых и нормативных актов,
2. Потенциальные конфликты между органами
государственной власти Российской
Федерации, ее субъектов и частного
бизнеса,
3. Потенциальные конфликты между
экономическими, экологическими и
социальными целями.
Слайд 23
Институциональное и нормативное обеспечение доступа
к использованию лесов в Российской Федерации
Институциональная организация доступа к использованию
лесов
Лесной план субъекта
Российской Федерации
Аукцион по продаже права на
заключение договора аренды лесного
участка или договора купли-продажи
лесных насаждений
Договор аренды лесного участка или
договор купли-продажи лесных
насаждений
Лесохозяйственный
регламент
Проект освоения лесов
Экспертиза проекта
освоения лесов
Лесная декларация
Нормативное обеспечение доступа к использованию лесов
Положение о подготовке лесного плана субъекта Российской
Федерации
Постановление Правительства РФ № 246 от 24.04.07
Постановления Правительства РФ № 324 от 28.05.07 и № 406 от
26.06.07
Методические указания по подготовке, организации и проведению
аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных
участков, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, либо купли-продажи лесных насаждений.
Приказ Минсельхоза № 75 от 24.02.2009 г.
Постановление Правительства РФ № 419 от 30.06.07 «О приоритетных
инвестиционных проектах в области освоения лесов»
Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов,
порядок их разработки, сроков их действия и порядка внесения в
них изменений Приказ МПР № 106 от 19.04.07
Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его
разработки Приказ МПР № 77 от 06.04.2007
Об утверждении формы лесной декларации и порядка заполнения
и подачи лесной декларации
Приказ МПР № 74 от 2.04.07
Слайд 24
Оценка коррупционности правовой и
нормативной базы, регламентирующей доступ к
использованию лесов: термины и определения
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Коррупция – злоупотребление властью с целью получения личной выгоды (материалы
ООН).
Коррупционные факторы - объективно или субъективно существующие условия в
сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, которые способствуют
появлению коррупции.
Коррупционные риски - отдельные положения законодательных и нормативных актов,
превращающие коррупционные факторы в реальную возможность злоупотребления
властью с целью получения личной выгоды.
Коррупционные издержки – экономические, социальные и экологические последствия от
практического превращения коррупционных рисков в управленческие решения,
обеспечивающие получение личной выгоды лицам, принимающим названные решения.
Коррупционная емкость – величина коррупционных издержек, измеряемых в
стоимостном выражении и формирующих размер личной выгоды при злоупотреблении
властью.
Взяткоемкость – часть коррупционной емкости, обеспечивающая в виде взятки личную
выгоду лицу, превращающему коррупционный риск в управленческое решение.
Слайд 25
1.
2.
3.
4.
5.
Доступ к использованию лесов, находящихся в федеральной
собственности, при разных формах их освоения (распределение
ресурсов).
Многоцелевое использование лесов с учетом того, что ряд их
функций имеют социальное и экологическое значение
(распределение функций лесов).
Бюджетное финансирование лесохозяйственной деятельности
на землях лесного фонда, не переданных в аренду (распределение
денежных средств).
Делегирование Российской Федерацией полномочий в сфере
лесных отношений органам государственной власти субъектов
Российской Федерации (распределение власти).
Территориальная организация производственных процессов в
сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов
(контроль за ресурсами и продукцией).
Коррупционные факторы в системе лесных
отношений
Слайд 26
Коррупционные риски при доступе к использованию
лесов для заготовки древесины
Коррупционные риски
Проявления коррупционных рисков в
законодательных и нормативных актах
1. Преференции для отдельных
случаев доступа юридических и
физических лиц к использованию
лесов (шифр риска 1.1)
Часть 8 статьи 80, разрешающая заключение
договора с единственным участником
аукциона по начальной цене предмета
аукциона.
Часть 2 статьи 78, разрешающая проведение
аукциона, по результатам которого
заключается договор аренды с началом срока
внесения арендной платы по истечении
первых пяти лет срока договора аренды
лесного участка .
2. Безаукционный доступ к
использованию лесов при
реализации приоритетных
инвестиционных проектов в
области освоения лесов (шифр
риска 1.2)
Постановление Правительства РФ № 419 от
30.06.07 заменяет аукционный доступ к
использованию лесов конкурсным отбором
проектов при отсутствии открытых процедур
и понятных критериев отбора.
Продолжение слайда 26
Коррупционные риски
Проявления коррупционных рисков в
законодательных и нормативных актах
3. Неопределенность в оценке
Часть 4 статьи 79
предмета аукциона и
Часть 2 статьи 73
установления его начальной цены
Часть 3 статьи 73
(шифр риска 1.3)
Часть 2 статьи 76
дают разные определения предмета аукциона,
основанные на установлении нормативных
объемов изъятия ресурсов без указания
методов такой оценки.
4. Неопределенность в
понимании термина «продажа
прав» на заключение договора
аренды лесного участка и
договора купли-продажи лесного
насаждения (шифр риска 1.4)
Неопределенность в понимании термина
(статьи 78-80) приводит к неопределенностям
в установлении цены предмета аукциона:
является ли данная плата разовым платежом
или эта цена служит основой для определения
арендной платы
Слайд 27
Коррупционные риски при многоцелевом
использовании лесов
Коррупционные риски
Проявления коррупционных рисков в
законодательных и нормативных актах
1. Излишнее администрирование
при использовании недревесных
ресурсов леса (шифр риска 2.1)
Часть 1 статьи 11, часть 4 статьи 33
регламентируют объемы заготовки
дикорастущих пищевых ресурсов
собственными нуждами; контроль за
исполнением такой регламентации
затруднителен и практически не осуществим.
2. Подмена ресурсов при
предоставлении в аренду лесных
участков в целях использования
лесов для осуществления
рекреационной деятельности и
для заготовки пищевых лесных
ресурсов (шифр риска 2.2)
Часть 4 статьи 41 (рекреационная
деятельность) и часть 1 статьи 34 (заготовка
пищевых лесных ресурсов) предоставляют
лесные участки в аренду, при которой
пользование заявленными ресурсами,
подменяется пользованием землей.
Слайд 28
Коррупционные риски и коррупционные издержки
в виде экономических, социальных и экологических
последствий
№№
пп
I.
Коррупционные
факторы
Доступ к
использованию
лесов для
заготовки
древесины
Коррупционные
риски по шифрам
Коррупционные издержки
Шифр 1.1.
Потери бюджета из-за снижения платы за
использование лесов
Шифр 1.2.
Потери бюджета из-за снижения платы за
использование лесов и налоговых поступлений
при выборе неэфффективных проектов.
Шифр 1.3.
Нелегальные объемы заготовленной древесины
сверх установленного норматива с потерей
дохода государства от невнесения арендной
платы и налогов.
Шифр 1.4
Потери бюджета из-за снижения арендной
платы.
Конфликтные ситуации во взаимоотношениях
органов государственной власти и частного
бизнеса.
Продолжение слайда 28
Коррупционные риски и коррупционные издержки
в виде экономических, социальных и экологических
последствий
№№ Коррупционные
пп
факторы
II.
Многоцелевое
использование
лесов
Коррупционные
риски
Коррупционные издержки
Шифр 2.1.
Снижение доходов населения, увеличение
бедности.
Социальные конфликты
Шифр 2.2.
Снижение поступления налогов в
бюджетную систему из-за разницы в ценах
на предоставляемые ресурсы и землю
Препятствие развитию малого бизнеса в
сфере использования социальных функций
и недревесных лесных ресурсов
Слайд 29
Рекомендации по устранению коррупционных
рисков
Коррупционные
риски по шифрам
Мероприятия
Шифр 1.1.
Исключить из текста Кодекса преференции для отдельных групп
пользователей (часть 2 статьи 78, часть 8 статьи 80)
Шифр 1.2.
1. Разработать и утвердить постановлением Правительства РФ :
а) процедуры и критерии конкурсного отбора приоритетных
инвестиционных проектов в области освоения лесов ,
б) методику оценки эффективности приоритетных инвестиционных
проектов с учетом предоставляемых льгот.
2. Подготовить предложения о замене аренды лесов лесными
концессиями
Шифр 1.3.
1. Законодательно определить предмета аукциона при продаже прав на
заключение договоров аренды лесных участков.
2. Законодательно установить разные подходы к определению цены
предмета аукциона и арендной платы.
3. Размер арендной платы устанавливать исходя из объема фактически
заготовленной древесины
Продолжение слайда 29
Коррупционные риски
по шифрам
Мероприятия
Шифр 1.4.
Цену предмета аукциона при приобретении прав на заключение
договора аренды лесного участка считать разовым платежом.
Шифр 2.1.
Исключить из текста статьи 11 требование о лимитировании
объема заготовки и сбора дикорастущих пищевых лесных
ресурсов собственными нуждами
Шифр 2.2.
1. Исключить из текстов статьи 41 и 34 возможность
предоставления лесных участков в аренду соответственно для
осуществления рекреационной деятельности и заготовки пищевых
лесных ресурсов.
2. Внести в названные статьи дополнение, разрешающее
юридическим лицам, гражданам, осуществляющим
предпринимательскую деятельности в сфере рекреации и
заготовки пищевых ресурсов арендовать участки лесной земли
исключительно для возведения на них физкультурнооздоровительных, спортивных, спортивно-технических
сооружений, сушилок, грибоварен, складов, других временных
построек с правом их последующего выкупа в соответствии с
порядком, установленным уполномоченным федеральным
органом исполнительной власти