(МУБиНТ) - Земли или территории (22.11.2013, ИБО
advertisement
Международная академия бизнеса и новых технологий Кафедра землепользования и кадастров IV международный форум «Инновации.Бизнес.Образование-2013» • ЗЕМЛИ ИЛИ ТЕРРИТОРИИ ? • Барцев Александр Васильевич • Международная академия бизнеса • и новых технологий • 150003, г. Ярославль, ул. Советская, 80, • тел. 8 (4852)73-95-71, • e-mail: bartsev@mubint.ru Состояние государственного управления земельными отношениями в России • Современная ситуация развития земельных отношений в стране преимущественно в направлении идентификации имущественных прав в условиях управления ею со стороны Минэкономразвития и Минрегионразвития РФ и практического невмешательства Минсельхоза и Минприроды России продолжает оставаться далеко не бесспорной. Краткие выводы 20 лет земельной реформы • В то время, как начинающее два десятилетия назад российскую земельную реформу профессиональное сообщество землеустроителей с начала нового века вело чисто теоретические дебаты о приоритетах рациональной организации земель административных и хозяйственных территорий перед их распределением по собственникам и о необходимости учреждения в этой сфере единого государственного земельного органа управления, российское законодательство и правоприменительная практика, в основном, в лице объединения юристовцивилистов все больше реально акцентировались на дифференциации полномочий органов управления земельным фондом и недвижимым имуществом и на разграничении земельных участков между собственниками, учете и регистрации прав на землю и иные объекты недвижимости. Результаты ФЦП 2006-2012 годов создания кадастра недвижимости • И, хотя, как результат этого, постановление Правительства РФ от 10 октября 2013 г. № 903 «О федеральной целевой программе «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)» констатирует, что: • «Фактически к концу 2012 года на территории всех 89 кадастровых округов создана техническая инфраструктура государственного кадастра недвижимости. • За весь период реализации (ФЦП 2006-2012 годыдополнено мною) рост совокупных поступлений в консолидированный бюджет, получаемых от сбора земельного и имущественного налогов, к концу 2012 года превысил плановый показатель в 2,1 . Результаты ФЦП 2006-2012 годов • Работы по переносу сведений о ранее учтенных объектах в государственный кадастр недвижимости завершены в 89 кадастровых округах. • Создана инфраструктура пространственных данных государственного кадастра недвижимости на всей территории Российской Федерации. • Фактически к концу 2012 года на территории 89 кадастровых округов Российской Федерации проведена массовая оценка объектов недвижимости.», Результаты ФЦП 2006-2012 годов • вместе с тем там же отмечено, что «значительная доля ошибок и пробелов в базах данных соответствующих информационных ресурсов также является одной из причин высокой удельной ресурсоемкости предоставления государственных услуг в сфере регистрации прав, кадастрового учета недвижимости и налогообложения недвижимого имущества.» • Фраза малопонятная, но, безусловно, многозначащая. • И считаем, что она лишь частично отражает всю реальность российских проблем в сфере землеустройства и кадастров. Правовая дилемма : земли или территории? • Здесь же рассмотрим лишь одно из возможных понятийных аспектов дальнейшего реформирования российского землепользования и управления этими реформами. • С принятием в 2004 году нового Градостроительного кодекса РФ и в 2008 году последней в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» редакции Федерального закона «О землеустройстве» правовое архитектурноградостроительное понятие «территории» окончательно вытеснило землеустроительную терминологию «земля или земли». Практические приоритеты планирования землепользования - Реализованные затем проектные мероприятия в виде схем территориального планирования страны, субъектов РФ и муниципальных образований для органов государственной власти и местного самоуправления, а, значит, и для населения везде стали единственной основой перспективного использования земель. - К тому же и земельные участки как объекты кадастрового учета законодательно перестали быть объектами землеустройства. Исходные противоречия федерального законодательства Но при этом в стране сохраняется декларация Земельного кодекса РФ - «единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков». И, надеемся, остается неизменным общее понимание традиционного содержания землеустройства как научнообоснованных мер по рациональной организации территории. Только в этом перечислении уже заложена законодательная неоднозначность, а, значит, и дальнейшая неразбериха планирования использования земельных ресурсов и практических действий органов управления землей. Путь к единому знаменателю базовых понятий Вместе с этим процесс формирования рыночных земельноимущественных отношений со всеми ошибками и недостатками идет и, если нельзя его быстро кардинально поправить, то, как говорят, следует к нему адаптироваться, а затем по возможности и возглавить. Первоначальной адаптацией к этому противоречивому процессу, по нашему мнению, может быть правовое соглашение землеустроителей и градостроителей о том, что для перспективного развития страны и ее регионов понятия «территории» и «земли» признаются по содержанию однозначными и взаимозаменяемыми терминами. Аргументы за Очевидно, что сегодня в таком согласии закладывается больше общественной позитивности, нежели ведомственных утрат. Да и базовые положения текущего федерального законодательства (земельного, природоохранного, кадастрового и градостроительного) и устоявшейся зарубежной теории и практики планирования развития (санации и др.) территорий эти понятия уже признают фактическими синонимами. Доводы против Безусловно, мнения оппонентов тут нам напомнят и п.1 ст.1 Земельного кодекса РФ, и ст. 130 Гражданского кодекса РФ, и фактически существующую разно ведомственность и даже разные уровни (федеральный, региональный и местный) органов по управлению земельными и природными ресурсами и по ведению градостроительной деятельности, а также иные положения, создающие на практике многие текущие проблемы. Оздоровление теории и практики землеустройства Но реальность в том, что развитие территорий в России сегодня прочно закрепилось за градостроительной отраслью законодательства и практики, а землеустройство в 21 веке у нас перестало быть приоритетной профессией. Такое состояние с исторических, проверенных многовековой практикой позиций явно аномальное. А исправление любой нездоровой ситуации в цивилизованном обществе всегда начиналось с взаимных договоренностей сторон о предметах, объектах и исполнителях взаимодействия этих сторон. О предмете планирования землепользования Начнем с возможных рекомендаций по предмету планирования перспектив землепользования как наиболее содержательной стороны земельноимущественных отношений. Сейчас по факту это – территориальное планирование и градостроительное зонирование в прочтении градостроителей, а также территориальное, межхозяйственное (термины законодательно упразднены) и внутрихозяйственное землеустройство в понимании землеустроителей. Состояние дел и востребованность того и другого отмечены выше. Предмет планирования землепользования В то же время в современном федеральном правовом поле уже стабильно введено в оборот обобщающее в обеих сферах планирования землепользования определение «развитие территорий». Оно, на наш взгляд, и может быть согласовано как предмет разработки и реализации перспектив использования земель и земельных участков. Кстати, с учетом излагаемого последние (т.е. земельные участки) следовало бы законодательно вернуть в состав объектов землеустройства как первичных объектов развития территорий. Объект планирования землепользования Отсюда однозначно следует, что объектом правового и хозяйственного регулирования по отношениям к земле и иному недвижимому имуществу следует признать понятие «территории». А не «земля (земли)», как бы ни было, на первый взгляд, неприемлемо для «устроителей земли русской». И такая уступка в длительном споре рассматриваемых профессионалов по понятиям, полагаем, не только продуктивна, но и обоснована практически. Третий жизненно важный вопрос: Какому органу исполнительной власти государство могло бы на перспективу доверить расширенные полномочия по организации разработки и реализации схем и проектов развития территорий всех уровней, включая сюда и установление, так называемых, территориальных зон, иных закоординированных геодезически и прошедших кадастровый учет «земных поверхностей» и иных объектов недвижимости ? Единый орган развития территорий Внимательно анализируя наработанную за годы земельной реформы массу документов в рассматриваемой сфере и замечая немало ошибок и пробелов не только в кадастре недвижимости, но в землеустройстве и градостроительной документации, возможно отметить и все же согласиться, что наработанные наукой и практикой принципы осуществления в России землеустройства, помноженные сегодня на ожидаемое создание в текущем десятилетии полной базы государственного кадастра недвижимости, являются наиболее приемлемыми для создания (реорганизации существующих) единого государственного исполнительного органа власти по организации развития территорий (территориального развития). Реорганизаторская преемственность Эволюционно такие преобразования возможны на основе созданной в 2008 году Федеральной службы Росреестра, усилив в ней и по всей вертикали ее подразделений землеустроительную (развития территорий) составляющую. Правка законодательства Что же касается проблемы востребуемого нашими предложениями изменения федерального законодательства, то при условии его одобрения законотворческая практика сегодня уже имеет прецеденты, когда первый шаг такого изменения решается простым методом: слово «земля» в соответствующем падеже заменить на слово «территория» «Спорно все, кроме истины» Автор предполагает, что данная информация может быть расценена, с одной стороны, как упрощенное представление ситуации в нашем многогранном пространстве, с другой стороны, как абсолютная неприемлемость такого развития событий для сложившейся структуры власти. Но, думаю, что злободневность проблемы неоспорима никем. Потому все выше изложенное предлагается в порядке обсуждения. Спасибо за внимание ! • С уважением, • инженер-землеустроитель, кандидат технических наук, доцент, заведующий кафедрой землепользования и кадастров Международной академии бизнеса и новых технологий (МУБиНТ), • председатель Общественного совета при управлении Росреестра, член коллегии управления Росреестра по Ярославской области, • государственный советник Российской Федерации 3 класса, • государственный советник Ярославской области 2 класса • А.В.Барцев
