Политика регионального развития

Политика регионального развития:
обоснование, управление на разных
уровнях и оценка
Фабрицио Барка *
Круглый стол, Москва
26 января 2007 г.
Министерство экономики и финансов Италии
1
Варианты политики регионального
Фабрицио
Барка
развития
«… мы наблюдаем достаточно
парадоксальную ситуацию, когда
Европу со стороны воспринимают
серьёзнее, чем её воспринимают
изнутри»
Рой Дженкинс (в должности Председателя
Комиссии ЕС),
Лекция Жана Моне
Флоренция, 27 октября 1977 г.
2
Фабрицио
Барка
Варианты политики регионального
развития
ПОЛИТИКА РАЗВИТИЯ РЕГИОНА ИЛИ КОНКРЕТНОГО МЕСТА:
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Прежняя политика

Политика, призванная
компенсировать отставание региона в
производительности путём предоставления секторных
общественных благ и/или субсидий предприятиям или
работникам
Новая политика

Политика, призванная повысить
производительность благодаря предоставлению
комплексных «корзин» местных общественных благ,
реализуя (главным образом) местные и региональные
проекты, разработанные и выбранные в соответствии со
стандартами, согласованными на национальном или
наднациональном уровне
3
Варианты политики регионального
развития
Фабрицио Барка
ОБОСНОВАНИЕ МЕР ПОЛИТИКИ РЕГИОНАЛЬНОГО
РАЗВИТИЯ
Выпуск региона в t1
Выпуск региона в t2
Фактически
Фактически
Потенциально:
• Наделённость:
людскими, природными и культурными ресурсами
институтами (и конкуренцией, имиджем)
общественными благами
• Потенциальные экстерналии места:
Среди индивидов
Среди предприятий (экстерналии аггломераций)
Предприятий/индивидов с природными/культурными
ресурсами
Потенциально
Региональные/привязанные к
месту подходы
Внешний толчок/шок
• Знание о наличии экстерналий на местном
уровне
• Способность/желание объединять
местные знания
• Усвоение/привлечение внешних знаний
• национальный
• международныйl
• Общественные блага и институты
• Рыночная конкуренция за
общественные блага
4
Варианты политики регионального
Фабрицио Барка
УПРАВЛЕНИЕ: ДЕЙСТВИЯ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ
НЕДОСТАТОЧНЫ
развития
Местная власть:
• Объединение знаний*
• Выработка проектов*
*Переводится на вышестоящие уровни, если того
требует масштаб/охват
Местные органы власти
ЗА
• Наличие знаний для их
объединения на местном уровне
• Заинтересованность в получении
результата
• Способность реагировать на
непредвиденные обстоятельства
ПРОТИВ
• Проблема повторных переговоров
• Проблема «местных границ»:
дефицит в производстве
общественных благ
• Перепроизводство общественных
благ
• Проблема «отставания»
• «Ловушка местничества»
Многоуровн.
управление
Региональная власть:
• Содействие в создании соответствующих «местных
границ»
• Выбор и/или поддержка местных проектов в
соответствии с условиями предоставления
субсидий
• Координация между местными образованиями
Центральная власть:
• Выделение субсидий территориям и на
приоритетные направления
• Выработка условий предоставления субсидий,
контроль за их применением и санкции
• Управление координацией между «регионами»
• Предоставление технической помощи, обучения и
доступа к внешним знаниям
Федеральная/ Наднациональная власть:
• Установление общих стратегических приоритетов и
некоторых условий субсидирования
• Подкрепление доверия к центральной власти
• Координация между центральными
правительствами и/или предоставление форума
для обмена опытом и подходами
• Предоставление технической помощи и обучение
5
Варианты политики регионального
Фабрицио Барка
МНОГОУРОВНЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ОСНОВНЫЕ
КОМПОНЕНТЫ
развития
I. Уникальный неделимый фонд, предусматривающий:
 софинансирование
 дополнительность
 многолетний горизонт
II. Пересмотр обязанностей:
1. Наднациональные органы власти, усиливающие убедительность
2. Единый национальный контрольный орган, вырабатывающий условия, следящий
за их исполнением и применяющий соответствующие санкции
3. Способные местные органы власти, отвечающие за выделение ресурсов
III. Система обусловленных субсидий, основанная на:
1. сочетании «участия» и оценки
2. схеме «неполного договора»
3. адресном подходе
IV. Объединение знаний на местном уровне, благодаря сочетанию:
 переговоров
 оценки
V. Оценка ситуации на макро-уровне и политическая устойчивость
6
Фабрицио Барка
Варианты политики регионального
II.1 НАДНАЦИОНАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ, УСИЛИВАЮЩИЕ
УБЕДИТЕЛЬНОСТЬ: ПРИМЕР ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
развития
«За»
• Продвижение «регионального подхода»
• Усиление убедительности центрального правительства и стимулирование перемен
• Поощрение экономического и социального партнёрства при создании программ
• Обеспечение потенциальной сопоставимости стран
• Поощрение региональной политики, выходящей за пределы отдельно взятой страны
«Против»
• Установление «сверхрациональных» условий по принципу «сверху-вниз»
• При оценке рассматривается соблюдение требований и условий
Упущенная возможность (до настоящего времени)
• Поощрение истинно стратегического подхода на высоком административном и
политическом уровне
• Стимулирование горизонтальной координации между странами
7
Варианты политики регионального
развития
Фабрицио Барка
III.2 СХЕМА «НЕПОЛНОГО ДОГОВОРА»
Проблема
Необходимы обязательства в отношениях:
 Между представителями частного сектора и государства на местном
уровне
 Между разными уровнями управления (вертикальные)
 Между отраслевыми/секторными обязанностями (горизонтальные)
Однако их нельзя записать так, чтобы обеспечить проверку исполнения в
полной мере
Какими решениями не стоит пользоваться
•
Составлять договоры так, как если бы они были полными («сверхрационализм»)
• Не составлять договоров и полностью полагаться на участие
заинтересованных сторон («сверх-участие»)
Решение
 Сочетание «оценочной культуры» и «культуры участия», т.е. …
 … составлять неполные договоры с «открытыми» целями/
правилами, а также :
•
•
•
Система «фидуциарных обязанностей» для проверки исполнения правил
«по факту»
и механизм генерирования информации о целях/правилах
8
и сочетание репутации/ «повторной игры» / доверия
Фабрицио Барка
Варианты политики регионального
развития
III.3 Формирование потенциала для обеспечения адресности посредством
системы поощрений/ санкций: интенсивное использование индикаторов в
работе на Юге Италии (регион Меццоджорно)
Проблемы
• измерение
• ответственность
• повторные переговоры
• неполный договор
Решение
•
•
Устанавливать «открытые» цели
Создать систему оценки:
 Используется органом, в состав которого входят заказчики и исполнители
 Применяется для подготовки периодических отчётов
 Используется как «механизм формирования знаний»
Позволяет
•
•
•
•
Получить более точные измерения
«выполнить» /интерпретировать целевые показатели
Предпринять действия в случае совместной ответственности
Снизить риск повторных переговоров
9
Варианты политики регионального
Фабрицио Барка
развития
III.3 АДРЕСНОСТЬ В РЕГИОНЕ МЕЦЦОДЖОРНО:
РЕЗУЛЬТАТЫ
Resources assigned on the basis of the competitive mechanism
(as a share of potential resources)
6% Performance Reserve
Regions
Ranking
1
2
3
4
5
6
Basilicata
Campania
Puglia
Sicilia
Sardegna
Calabria
134,9
98,2
88,9
79,5
40,9
38,6
Puglia
Sicilia
Campania
Basilicata
Sardegna
Calabria
108,6
107,6
103,9
103,3
102,8
62,5
Public Administrations
Ranking
1
2
3
4
5
6
7
4% Performance Reserve
Econ. Competitiveness
Education
Research and Dev.
Law Enforcement
Fishing
Trasportation
-
129,8
77,0
70,6
57,8
51,4
49,2
Education
Research and Dev.
Fishing
Econ. Competitiveness
Technical Assistance
Law Enforcement
Trasportation
157,1
130,0
109,5
109,5
108,9
107,9
50,0
10
Фабрицио Барка
Варианты политики регионального
развития
V. Оценка макроэкономической ситуации и политическая
устойчивость: пример работы на Юге Италии
(Меццоджорно)
Оценка ситуации на макро-уровне как связная база для того, чтобы:
• Связать ситуацию на микро-уровне с ситуацией на макро-уровне
• Упорядочить обсуждения политики
ДО  «План Меццоджорно» 2000-2006: модель спроса с “переменными разрыва”
ПРОМЕЖУТОЧНЫЙ ЭТАП  ежегодные отчёты с промежуточной оценкой:
• Ограничения по повторным переговорам о финансовых обязательствах
• Возможность объективной оценки политики
ПОСЛЕ  Основа для изменений политики, построив план 2007-2013 с учётом
результатов итоговой оценки
11
Фабрицио Барка
Варианты политики регионального
развития
V. Индикаторы условий: Сравнительный анализ регионов (Италия
= 100)
Источник: Министерство экономики и финансов Италии, Годовой отчёт, 2005 г.
12