Проектирование изменений организационной культуры в

Проектирование изменений
организационной культуры в
органах государственной власти и
на государственной гражданской
службе Российской Федерации
Осейчук Владимир Иванович
профессор кафедры
государственного и муниципального
управления ИГиП ТюмГУ, доктор
юридических наук
1
Основные требования к организационным
структурам государственного управления
обеспечивать достижение основных целей
государства и государственного органа;
обеспечивать взаимодействие всех элементов
системы государственного управления;
адекватно реагировать на изменения внутренней и
внешней среды.
Понятие проектирования организационной
культуры на государственной службе
Проектирование организационной культуры на
государственной службе – конструирование
инициаторами проекта нововведение, целью которого является
создание, модернизация или поддержание в изменившейся
среде определенных ценностей, которое имеет
пространственно-временные и ресурсные границы и
воздействие которого на государственных служащих считается
положительным по своему значению.
Насколько современная организационная
культура государственной службы
соответствует мировым тенденциям
совершенствования государственных органов?
Российская государственная служба по своему
организационному построению и по характеру служебных
отношений исторически формировалась в рамках
административно-бюрократической культуры и авторитарной
этики. Этот тип культуры во многом сохраняется и сегодня.
Однако в настоящее время государственные органы вынуждены
создавать новую организационную культуру, которая могла бы
отвечать и требованиям специфической (по сути
бюрократической) деятельности в системе государственной
службы, и изменчивости, приспособляемости к внешней среде.
В организационной культуре государственной служб ы
формируются элементы предпринимательской культуры,
которая подчиняет деятельность государственных структур
интересам потребителей – организаций и граждан.
Конечно, выделение предпринимательского и бюрократического
типов условно, и нет достаточно убедительных оснований в
необходимости внедрения и поддержания одного из них.
Факторы изменения организационной культуры
в органах государственной власти
Организационная культура органов государственной власти
может и должна изменяться, когда она не способствует
изменению поведения кадров государственной гражданской
службы для достижения желательного уровня организационной
эффективности.
Это происходит при:
1) фундаментальном изменении в миссии, целях и
идеологии государства и органов государственной власти;
2) значительных изменениях в международной обстановке;
3) реализации международных проектов;
4) усилении конкуренции на мировом рынке;
5) развитии внешнеэкономических и культурных связей
государства;
6) появление контркультур(оппозиции).
Главные различия между традиционным
(бюрократическим) и инновационным
(постбюрократическим) стилями
государственного управления
1) бюрократическое учреждение фокусирует внимание, прежде всего, на
собственных потребностях и перспективах, а постбюрократическое – на
потребностях и интересах народа;
2) бюрократическое учреждение базируется на четком распределении ролей и
ответственности между работниками, постбюрократическое – на сплоченности
работников, действующих как одна команда во имя достижения общественно
значимых целей;
3) бюрократическое учреждение оценивает свою деятельность по объему
освоенных ресурсов и количеству выполняемых задач, постбюрократическое – по
результатам, представляющим ценность для народа; первое контролирует «вход»
(затраты), второе – «выход» (ценности);
4) бюрократическое учреждение неукоснительно соблюдает раз и навсегда
установленные процедуры; пост бюрократическое меняет алгоритм действий
внутри своей системы в связи с изменением требований, предъявляемым
институтами гражданского общества к предлагаемым государственным услугам;
5) бюрократическое учреждение начинает деятельность с объявления о своей
политике и конкретных планах; постбюрократическое – с установления
двусторонней коммуникации с институтами гражданского общества для уточнения
или пересмотра ранее сформулированной стратегии;
6) бюрократическое учреждение отделяет аналитическую работу от
непосредственного обслуживания граждан; постбюрократическое стимулирует
Контркультура как фактор изменения
организационной культуры
В организациях, как и в обществе в целом, может существовать и
контркультура, которая отвергает то, что утверждает организация.
Особенно часто это бывает в организациях с излишне строгими
требованиями или разнородным социальным и/или национальным
кадровым составом. В таких организациях, кстати, гораздо чаще
возникают и неформальные организации, тормозящие, а иногда, и
препятствующие, развитию формальной организации.
Контркультуры в организации появляются обычно тогда, когда
отдельные индивиды или группы людей не могут удовлетворить свои
ожидания от организации. Часто появление одной или нескольких
контркультур свидетельствуют о кризисе в организации, стагнации в ее
развитии. Различные контркультуры, воздействуя на доминирующую,
могут привести к значительным изменениям в организации, включая
структуру и характер организации, ее цели и задачи.
Виды контркультур
Прямая оппозиция ценностям доминирующей культуры – ее
носителями являются кадры государственной гражданской
службы, несогласные с основными целями государственной
власти и активно ей противодействующие;
Оппозиция структуре власти в рамках доминирующей культуры
– носителями являются кадры, неудовлетворенные стратегией
управления государством, способами реализации принимаемой
стратегии;
Оппозиция образцам отношений и взаимодействия,
поддерживаемых доминирующей культурой, – например,
сторонники более демократических отношений в противовес
принятой в государственных органах формальности и
чопорности.
Скрытая оппозиция – часть кадров государственной
гражданской службы внешне принимают существующие нормы и
ценности, но между собой подвергают действия администрации
постоянной критике.
Какие организационные ценности будут
соответствовать запросам общества и
государства в обозримой перспективе?
1. Профессионализм государственных служащих.
2. Адаптивность как способность органа государственной власти и
государственного служащего действовать адекватно изменяющейся ситуации.
3. Служение обществу как конечная цель государственного органа и
доминирующий мотив деятельности государственного служащего.
В целом стремление к изменениям должно быть направлено на
вытеснение организационной культуры государственной службы, ориентированной
на соблюдение правил, и замену ее организационной культурой, ориентированной
на интересы людей и достижение результатов, при одновременном сохранении
таких ценностей государственной службы, как лояльность государственных
служащих, беспристрастность, профессионализм.
Подобные организационно-культурные изменения могут быть
осуществлены только сверху, при ведущей роли руководства в данном процессе и с
подключением персонала администрации на основе внедрения новых технологий
кадровой работы. Здесь значимо четкое отражение в нормативных актах не только
норм, но и ответственности за их игнорирование, постоянное информирование
государственных служащих о нормативно зафиксированных правилах, оценка
процесса их соблюдения и повторяемость требуемых моделей поведения.
Динамика индекса развития человеческого
потенциала в России
По итогам 2012 г. Россия занимала 55 место в
мире (среди 185 стран-членов ООН из 193) по ИРЧП,
а в 2011г. занимала 66-е место.
По данным «Доклада о развитии человека»,
опубликованному ООН в 2004 году, Россия по ИРЧП
занимала следующие места: 1990 г.-26-е, 1992 г.-34-е,
1993 г.-37-е, 1995 г.-67-е, 1997 г.-71-е, 1998 г.-62-е,
2000 г.-62-е, 2001 г.-63-е, 2002 г.-57-е, 2003 г.-63-е.
Методы изменения организационной культуры в
органах государственной власти
С течением времени и под воздействием обстоятельств организационная
культура может претерпевать изменения. Поэтому важно знать, как проводить
изменения такого рода.
Методы изменения организационной культуры созвучны методам поддержания
организационной культуры.
1) изменение объекта и предмета внимания со стороны руководителей
государственных органов (например, руководящий состав и эффективность его
деятельности);
2) изменение стиля управления во времена конфликта или кризиса - это
подвергает сомнению имеющуюся практику и открывает возможности для принятия
новых ценностей. Недавно вице-премьер Д. Рогозин объявил, что в 2015 г. в России
вступит в силу мобилизационный план развития промышленности.
Мобилизационный – значит, не основанный на рыночных постулатах.
Следовательно, на государственной гражданской службе потребуются новые кадры
с новой организационной культурой.
3) перепроектирование ролей и изменение организационной культуры в
рамках реализации федеральных программ реформирования государственной
службы и программ повышения квалификации - изменить организационную
культуру легче в переходные периоды.
4) изменение критериев стимулирования;
Целевые установки Правительства
Российской Федерации в социальноэкономической сфере на 2009-2012 гг. и
жизнь
Необходимо качественное преобразование социальноэкономической системы страны. За четыре года экономика
России должна стать инновационной, инвестиционно
привлекательной, социально ориентированной и
эффективной. В этом состоит ответ России на глобальные
вызовы. Это обеспечит и возможность наращивать ВВП не менее
чем на 6 - 7 процентов в год, что необходимо для решения
долгосрочных задач социального развития, модернизации
национальной экономики и обеспечения безопасности.
(Основные направления деятельности Правительства Российской
Федерации на период до 2012 года).
Фактически: 2009- минус 7,9%; 2010- плюс 4%; 2011- 4,3%;
2012- плюс 3,4%; 2013 – 1,5%; 2014 – 0-1% (прогноз).
Проблемные вопросы семинарского занятия
Сегодня идею плановой экономики поддерживают 54% россиян, идею рыночной
с частной собственностью – 29%.
Реальная власть в стране находится в руках примерно 3-4% населения страны,
сверхбогатых групп, которые заинтересованы в существовании отвергаемой
обществом экономической модели , но при этом не способны обеспечить
развитие страны.
Практика все таки критерий истины. С одной стороны, за почти четверть века
рыночного эксперимента в России данная система отношений не показала
существенных достижений и не решила существенных проблем страны, а
главное - не сумела решить задачи ее технологического прорыва. С другой
стороны – общество эту идею не поддерживает и отвергает. Россия вообще не
может выйти из кризиса путем запуска механизма рыночного стимулирования.
И никуда не деться – либо повторить в новой ситуации одновременно и то, что
было сделано в 30-е, и то, что было сделано в 40-50-е, либо действительно
сомнут.
Сущность мобилизации сегодня в новой ставке – на просвещение, создание
общества, где в производстве доминируют знания, новые технологии.
В первую очередь – отказ от рыночной мифологии и создание пострыночной
экономики.
Нельзя делать экспорт основным источником доходов. (Черняховский С.
Идеология самодостаточности // Литературная газета. 2014. № 34)
О векторе развития
постсоветской России
Президент России Д. Медведев, подводя итоги
годового пребывания страны в условиях финансовоэкономического кризиса(2009г), поставил следующий
диагноз избранного Россией в постсоветский период
вектора развития: «России нужно движение вперед, а
этого движения пока нет. Топчемся на месте. Кризис
только продемонстрировал, что нынешний путь
развития - тупиковый».
Основные итоги
либеральных преобразований в России к 2006 г.
в сравнении с 1990 г.
(в процентах)
96%
78%
74,6%
62,4%
ВВП России в 2006г.
46,2%
Объем промышленного
производства
Продукция сельского
хозяйства
Инвестиции в основной
капитал
Реальные доходы населения
Пропасть провала
По данным МВФ, доля России в производстве мирового ВВП в
1990 году составляла 6%, в начале перехода к рыночным
отношениям - 3,5-4%, в 2001 году – 0,65%(Нужны ли российской
власти деньги? (материалы «круглого стола») // Независимая
газета. 2001. 27 сентября).
Накануне реформ РСФСР уступала по валовому продукту США
в 4 раза, Японии в 2 раза. К 2000 году она стала уступать США –
в 17 раз, Японии в 5 раз (Сидоров В. Куда идет Россия //
Аргументы и факты. 2005. № 40).
К вопросу о переходе к новой экономической
системе
Главный редактор журнала «Экономист» С. Губанов следующим образом
оценивает постсоветскую экономическую систему: «…установленная в
пореформенный период экономическая система принадлежит к разряду
дезинтегрированных и бесплановых, а потому – исторически низших и
промежуточных. Вследствие этого данная система объективно неэффективна и
неконкурентоспособна; ее потолком стал рост без развития, или валютномонетарный рост ВВП, генерируемый в 2000-2008 гг. сырьевым экспортом, но
оплачиваемый проеданием и офшоризацией национального багатства,
деиндустриализацией, обнищанием населения и депопуляцией.
…вопрос о переходе России к экономической системе нового, исторически
высшего порядка, назрел и является безотлагательным, так как с 2013 г. нет уже
ни развития, ни роста – наблюдается автономная рецессия, тождественная
системному дефолту.
как задачам, так и вызовам неоиндустриального этапа развития, непреложного
для нашей страны, отвечает планово-регулируемая экономическая система,
базисом которой является вертикально интегрированная собственность»
(Губанов С. Системные ответы на вопросы развития России // Проблемы теории
и практики управления. 2013. № 12. С.40-41).
Необходимость и цена модернизации
отечественного производства
Мы должны начать модернизацию и технологическое обновление всей
производственной сферы. По моему убеждению, это вопрос выживания нашей
страны в современном мире (Послание Президента России Д. А. Медведева
Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. )
По экспертным оценкам, только для создания современной производственной
базы запуска отечественного производства потребуется не менее 2 трлн. долл.
По мнению некоторых специалистов первое, что призвано сделать государство,
назвавшее себя социальным и правовым, это проверить законность
возникновения …крупных состояний, прекратить …присвоение «олигархами»
рентных доходов и за счет этого изменить систему распределения
национального дохода в пользу малообеспеченных. Подобные меры могли бы
стать и главным средством повышения покупательной способности населения и
существенного расширения внутреннего рынка.
По некоторым оценкам, природная рента может приносить в федеральный
бюджет 50-60 миллиардов долларов в год.
По оценке академика РАН А. Аганбегяна, за 2008-2012 гг сумма оттока капитала
составила примерно 360 млрд долл. США (Аганбегян А. Об уроках финансовоэкономического и социального кризиса в России // Проблемы теории и практики
управления. 2013. № 3. С. 9).
Поучительный и вдохновляющий пример в
отечественной истории
В 1921 г. отечественное промышленное производство составляло 1/7 часть
от уровня 1913 г. Западные специалисты доказывали, что большевикам по
основным показателям удастся выйти на уровень 1913 г. только через двадцать
лет – и то с помощью иностранных кредитов (такой же срок восстановлению
уровня 1940 г предсказывался в 1945 г). Но производство уже к 1926 г. достигло
уровня 1913 г. С 1926 г. по 1938 г. промышленное производство в СССР выросло
на 908,8%. Так, за первую пятилетку было сдано в эксплуатацию 1500 новых
фабрик и заводов, а во второй - 4500. Для сравнения: рост промышленного
производства с 1913 по 1938 г. составлял во Франции – 93,2%, Англии – 113%,
США – 120%, Германии – 131, 6%.
В результате индустриализации СССР к 1940 г. по объему промышленного
производства вышел на 1 место в Европе. Его доля в мировом промышленном
производстве достигла 10 процентов.
Если в США в период Великой депрессии объем производства сократился на
1/3, то в это же время в СССР ежегодный экономический рост составлял 10–15%.
В послевоенный же период удвоение промышленного производства в СССР было
осуществлено за 8 лет, в то время как в США - за 18 лет, а в Англии - за 22 года.
Это обстоятельство объясняется тем, что СССР в своем развитии опирался,
прежде всего, на внутренний рынок в отличие от нынешней России, которая
опирается в первую очередь на мировой рынок.
За 70 лет существования СССР его промышленность развивалась в 6 раз
быстрее среднемировой. Даже в «период застоя» (1981—1985 гг.) рост валового
национального продукта был порядка 20%, в то время как в США — 14%, в
Западной Европе — 8%.
В 1985 г. национальный доход СССР в перерасчете на душу населения
составлял 46, 2% от США, и, после 1913 г. он рос в 4 раза быстрее американского,
Предстоит учиться и у Китая
Тридцать лет рыночных реформ в Китае опровергают
распространяемое некоторыми либеральными политиками
мнение о неизбежности социальных издержек в ходе
преобразований.
За первые 20 лет ВВП Китая увеличился в 4 раза.
По темпам роста доходов на душу населения Китай уже
опережает все промышленно развитые страны. Как известно,
США роста дохода на душу населения в 4,5 раза достигли за 60
лет (1870-1930), Япония увеличила этот показатель за 25 лет
(1950-1975), а Китаю для того, чтобы увеличить среднедушевой
доход в 8 раз, потребовалось 20 лет. - Конев В. Китай погнался
за Америкой // Известия . 2003. 27 февраля.