Бюджетирование, ориентированное на результаты в

Финансовая децентрализация:
управление с целью достижения
результатов
Аллен Шик
курс по специальным вопросам
в области оценки воздействия и
бюджетирования, ориентированных на результаты
Шанхай
14-18 ноября 2011г.
Страны различаются по основным
характеристикам децентрализации
 Некоторые дают значительную политическую/ административную
автономию местным (суб-национальным) правительствам (МП): Другие
передают средства, но небольшие полномочия
 У некоторых промежуточный уровень между центральным местным
правительством: У других только два уровня
 У некоторых МП привлекает значительную часть их собственных
поступлений: Большинство получают почти все поступления от
центрального правительства
 В некоторых, центральное правительство несет ответственность за
ключевые национальные программы (как З/О и образование): В некоторых
это развивается местными правительствами (МП)
 В некоторых развивающихся странах у МП здоровые административные и
подотчетные институты : В многих их нет
 В некоторых, децентрализация сокращает финансовые несоответствия
среди МП: , это имеет мало воздействия на финансовое равенство
1
Размер страны влияет на децентрализованное
управление
 Децентрализация резко расширилась за последние десятилетия как в больших, так
и в маленьких странах. В маленьких странах (по населению или географически)
наверняка унитарное правительство; в больших может быть федеральная система
 В общем унитарная система предоставляет прямые отношения между центральным
и местным правительством; Федеральная система навязывает дополнительный
уровень правительства между ЦП и МП
 Этот дополнительный уровень усложняет задачу ЦП установить национальные цели
и равномерные социальные возможности и экономические условия
 В больших странах, распределения промежуточным уровнем правительства могут
быть противоположные тем распределениям от центрального правительства.
Следовательно, когда ЦП передает средства (путем возврата собранных налогов
или грантов) промежуточному правительству, оно может обладать недостаточной
информацией или контролем так, как эти средства распределяются среди более
низких уровней правительства
 Одна опция ЦП это предоставление провинциям автономии для под распределения
их местному правительству; Альтернатива, чтобы оно диктовало, как
провинциальное правительство передает и предоставляет средства местным
ведомствам
 Несмотря на выбранный вариант, ЦП должно обратить большое внимание как
средства капают к конечным потребителям, в особенности внимание на воздействие
разницы между доходами
2
Логика фискальной децентрализации:
Развитые страны
 Спор децентрализации финансов начальное появилась в развитых
странах, и потом мигрировала в развивающиеся
 Каждая финансовая децентрализация оправдана задачей, как
распределить общественные средства, когда население
диверсифицировано, и у граждан разные предпочтения предоставления
государственных услуг
 Решение, чтобы дать возможность гражданам “голосовать”, выбирая жить
в обществах, которые согласовывают свои предпочтения услугам и
налогам
 В этой модели, неравенство доходов и услуг преимущество так, как
предоставляет гражданам многомасштабный выбор
 Эта модель зависеть, от достаточной автономии и ресурсов у местного
законодательства для удовлетворения предпочтений граждан
 Но модель не вкладывается в рамки разных развивающихся стран, у
которых малая географическая мобильность или предоставляют
гражданам узкий выбор
3
Логика финансовой децентрализации:
развивающиеся страны
 Основное рациональное объяснение финансовой
децентрализации в развивающихся странах это предоставить
полномочия гражданам передачей ресурсов и финансовой
автономии от удаленного, неотзывчивого центрального
правительства местному правительству
 концепция децентрализации выходит за рамки задач
распределения доходов и расходов между ЦП и МП к
распределению политической власти и административной
дискреции
 В данной модели, выгоды финансовой децентрализации – в
особенности улучшение государственных услуг и социальных
итогов – зависит от присутствия эффективного и
подотчетного механизма местного правительства
4
Логика финансовой децентрализации:
развивающиеся страны, продолжение
 Однако, во многих развивающихся стран, финансовая
децентрализация превзошла существование эффективных местных
органов. При таких условий, страны не получают выгоды
ожидаемые от децентрализации, пока они не удачно реализуют
укрепление местного управления
 Некоторые страны комбинируют финансовую децентрализацию с
новыми формами участия (как бюджетирование с участием),
которое дает участникам прямое право в распределении решений,
которые влияют на их благополучие
 Больше чем укрепления различий, децентрализация в
развивающихся странах направлена на сокращение неравенств,
через стратегию перечисления средств, которая поддерживает
низко-доходные сообщества
 Однако, на практике, финансовая децентрализация иногда
сохраняет или даже укрепляет неравенство
5
Эффективная децентрализация требует здорового центрального
потенциала создать одинаковые процедуры мониторинга, основанного
на результаты на местном уровне
 Эффективная децентрализация не ограничивает центральное
правительство; а скорее трансформирует то, что центр делает и как
исполняет свои ответственности
 ЦП становится стратегическим центром для страны, оценивая воздействия
тенденции, и прогнозы ,и планирование основных политических инициатив
 ЦП создает однородную политику и стандарты для национально-важных
услуг, как З/О и образование, которые реализуются МП
 Оно также рекомендует единую систему счетов, правил аудита, и
требований финансовой отчетности
 В некоторых странах, оно консолидирует вместе финансовые отчеты МП, с
собственными финансами в совокупный государственный финансовый
отчет
 Часто, в течение начального периода децентрализации, подход ЦП
предоставит техническую помощь местному правительству, которому не
хватает потенциала на управление собственных финансов
 ЦП также навязывает и возлагает тяжелые ограничения для местного
долга и дефицита, с целью защиты макро экономической позиции
6
Центральное правительство сохраняет сильные
инструменты для влияния на деятельность на местном
уровне
 В децентрализованной модели, у центрального правительства до сих пор
эффективные способы влияния на то, что МП делает и как они расходуют
общественные деньги
 Условные гранты направлены на включение МП проделать работу,
которую они в обратном случае может быть не сделают
 Эти гранты намечают средства для определенных целей, и иногда
обусловленные на достижение целевых результатов
 МП может быть должны завершит эти гранты, обещая выполнение
определенных мероприятий или получая конкретные результаты
 Не профинансированные мандаты сходны условным грантам, но с
важными исключениями, что отбирают дискрецию на местном уровне, и не
предоставляют финансовую поддержку
 Типично у оба гранта и мандата требование отчитываться.
Непланированный эффект этих требований переход фокуса на МП на
сторону от главных результатов и процессов для пополнения отчетов
7
Информация является критичным звеном между
центральным правительством и уполномоченным местным
правительством
 В идеальных условиях, руководство и политические меры должны двигаться вниз от
ЦП до МП, и информация должна протекать вверх МП до ЦП
 Вещи редко бывают такими, было ли то в центральной бюрократической структуре
или в межправительственных отношениях
 Одна проблема, которая особенно заметна в новых- децентрализованных стран, это
что у МП не хватает своевременной и аккуратной информации о финансах
 Эта проблема может быть особенно серьезна для прогнозирования экономических
условий, доходов и денежного потока
 Другая проблема, это ассиметричные отношения между МП, у которых имеется
информация и ЦП, которое нуждается в информации. В связи с этим, у МП и
стимулы и средства, для возможного удержания или искажения информации
 Проблема может быть частично улучшена путем интенсивного обучения, которое
дает МП штату необходимые знания о финансовом управлении и настаивает на
требовании за честностью и точностью финансов
 В некоторых ситуациях, может быть будет необходимо для ЦП вмешиваться путем
извлечения осмотрительности и ответственности в хрупких МП, или путем
осуществления их финансового контроля и системы ИТ
8
Часто задачи доходов и расходов разрегулированые
 В идеальной децентрализованной системе,доходные ответственности местных
правительств должны соответствовать расходной ответственности
 Соответствующее уравнение доходов и расходов должно относиться как к уровню
правительства, так и к индивидуальным органам власти
 Если местное правительствоs порождает 30% расходов, они должны иметь, или
путем самостоятельно добываемых налогов и переводов 30% доходов
 Тоже самое соотношение должно применяться к местному правительству, у которого
иметься подотчетность за расходами
 Однако, на практике, часто широкое несоответствие меду доходной и расходной
части МП
 У центрального правительства больше стимулов, чтобы выдать расходной мандат
чем перевести средства
 Существующее несовпадение происходит как в странах где ЦП собирает скоро все
доходы, так и в странах где у местного правительства значительные полномочия по
доходам
 Несовпадение доходов и расходов ослабляет связь между средствами и
результатами
9
Выгоды децентрализации увеличиваются, когда МП
порождают большую часть их совокупных поступлений
 Один из основных споров децентрализации , это то что подотчетность укрепляется,
когда значительная часть местных услуг финансируется за счет местных налогов
 Таким образом, спор идет, избиратели могут голосовать за должностные лица,
несущие ответственность за качество и стоимость предоставляемых услуг
 Не все источники доходов хорошие кандидаты местного налогообложения. Может
быть самая главная характеристика хороших местных налогов, это что нагрузка не
может переходить за граници юрисдикции
 Хорошие местные источники доходов включают налоги на недвижимости и налоги
на транспортные средства, включая горючее, лицензирование и плату за проезд
 Подоходный налог может хорошо функционировать, если центральное
правительство установит базу и национальные ставки, а местное правительство
добавляет дополнительную плату
 В децентрализованных странах, местные налоги должны быть дополнены
переводами из ЦП, для противостояния значительной неравномерности
возможности сбора доходов местным правительством
10
Система переводов сильно влияет на финансовые
диспропорции среди местных правительств
 Децентрализованные государственные финансы неравномерные среди
МП, из-за того что богатое правительство может получить более высокие
поступления от налогов чем бедные правительства
 Система переводов (возвращение налоговых поступлений и грантов)
может расширить или сократить эти диспропорции
 Возмещение налога (или совместное пользование) возвращается обратно
больше состоятельным сообществам с сильном налоговой базой, и
следовательно имеет возвратный - уравнивающий эффект : система
основана на формуле (на пример, с перенесенной суммой обратной
доходу на душу населения) имеет потенциал сократить финансовую
разницу среди МП.
 Гранты также имеют потенциал расширить или сократить неравенство.
Гранты, которые соответствуют местным расходам склоны быть не
уравнивающими, такие которые компенсируют МП за низкие доходы
имеют обратный эффект
 Для ЦП важно периодически рассматривать общие переводы и систему
грантов, для оценки имеют ли они ожидаемое воздействие на равноправие
11
Стабильность и уверенность самые главные компоненты
здравых межправительственных финансовых отношений
 В децентрализованной системе, центральное правительство устанавливает правила
и может их изменить
 Оно устанавливает формулы и графики для денежных переводов МП, как и
обязательств по расходованию
 Во многих странах, эти правила являются предметом частых, односторонних
изменении, приводя к неизвестности и несоответствии между доходными и
расходными ассигнованиями
 Более того, в течение периода финансового стресса, центральное правительство
часто ищет способы облегчения собственных затруднений путем сокращения
выплат МП или передачи им ответственности за расходы
 Существуют убедительные улики, что неизвестность сокращает временные
горизонты правительства, и подстрекает его разработать стратегию и принять
управленческие выборы, которые не позволяют ему довести дело до конца
 Планирование, цели, и результаты не учитывающиеся местными правительствами
огороженные высоким уровнем неизвестности
 Некоторые передовые страны создали формальные механизмы для периодических
переговоров между ЦП и МП, с целью обсуждений межправительственных
положений, включая распределения доходов, ассигнации расходов, и
управленческие правила
12
Межправительственное финансирование должно учитывать
риски макроэкономической стабильности
 Во многих странах, долги понесенные центральным правительством (ЦП)
чрезвычайно объемнее чем долги местных правительств (МП).
 Все-таки, путем предоставления МП финансовую автономию, децентрализация
открывает двери дестабилизации увеличения расходов и дефицита расходования
 Один вариант попечительства финансовой нестабильности, чтобы создать строгие
бюджетные ограничения, которые требуют от МП сбалансирование их бюджетов без
дефицита – завершительной помощи от ЦП
 Приведение в действие ограничений зависит, имеют ли МП высокий уровень
уверенности относительно переводов и грантов, которые им предстоят в течение
года
 У некоторых стран финансовая ответственность законов, чья сфера влияния
охватывает все уровни правительства, с всесторонними бюджетными
ограничениями
 Эта договоренность завысить от периодических в течение года финансовых отчетов
от всех МП центральному Минфину
13
Должны ли позволить МП финансировать местные
мероприятия займом?

Ответ на этот вопрос не универсальный, который подходить всем децентрализованным
системам

Три важные переменные это прочность МП, финансовая систем управления, их финансовое
положение, и цели, на основе которых средства заимствованы

Может быть будет неблагоразумно позволить заимствование МП, у которых несвоевременные
финансовые отчеты, не квалифицированный аудит, теряют персонал, слабые системы
внутреннего контроля., и известны по повышенном уровню коррупции

Внимание должно обратиться на допущение местных заимствований, которые могут привести к
риску макроэкономической позиции в стране, особенно когда у местного долга ясные и
безусловные гарантии ЦП

Заимствованные средств должны использоваться на финансирование покупки капитальных
активов, а не на погашение операционных расходов

Когда заимствуют, местные правительства должны отделить текущий инвестиционный бюджет,
вместе с отдельными счетами

В общем у развивающихся стран ограниченный доступ долгосрочным долгам. Краткосрочное
заимствование требует от них часто вращать долг, и делает их уязвимым на отрицательные
изменения финансовых условий и сегментации рынка капитала
14
Бюджетирование, ориентировано на
результаты в децентрализованной системе
 В децентрализованных странах, значительная часть национального
бюджета используется МП
 В этих странах МП являются существенные для предоставления
национально важных услуг, особенно в области З/О и образования
 Независимость разных уровней правительства осложняет усилия связать
ресурсы и результаты
 Проблемы возникают из-за асимметрии информации, различных
временных рамок, и столкновения стимулов
 У одного уровня правительства средства; другой предоставляет услуги,
финансируемые этими средствами
 У одного уровня информация, требуемая для эффективной стратегии;
другого в зависимости от этой информации для эффективной стратегии
 Один уровень хочет постоянность доступности средств; другой хочет
гибкости в распределении денег
 Эти проблемы могут быть устранены введением инструментов
бюджетирования, ориентированного на результаты в
межправительственную систему
15
Бюджетирование, ориентированное на результаты в
децентрализованной системе:
фокус на услуги
 Граждане знают правительство через услуги. Которые получают (или не
получили) от правительства
 Отсутствие правительства это общая черта менее развитых обществ
 Улучшение государственных услуг это первичный способ, которое ЦП
может использовать в децентрализации для сокращения бедности
 Для борьбы с бедностью, центральное правительство требует
своевременную и четкую информацию об услугах
 Гранты, основанные на результатах иногда используются как стимул для
местных правительств
 Это может быть трудно для мониторинга, и может искажать приоритеты,
если нацелены неправильные показатели
 Может быть предпочитается предоставление грантов для предоставления
услуг
16
Бюджетирование, ориентированное на результаты при
децентрализованной системе:
временные рамки и данные
Временные рамки
 СПР и бюджет центрального правительства включают переводы
МП, но они часто не включают расходы или услуги МП
 Переводы и гранты решаются и распределяются ежегодно (иногда
в рамках более короткого периода). Гибкость сохраняемая за ЦП
порождает неизвестность о фондах которые МП получат
 Для МП трудно планировать или составить бюджет на
среднесрочный период, и взяться за улучшение услуг, которые
продолжаются несколько лет
 Чтобы подтолкнуть развитие, ЦП должны включить финансы МП в
среднесрочный план и бюджет
17
Бюджетированное, орентировано на результаты
при децентрализованной системы:
Временные рамки и данные, продолжение
Данные
 У многих ЦП слабая способность осуществить мониторинг местных
расходов и услуг
 Обследования, проделаны Системой отслеживания
государственных расходов (PETS) и другими мониторинг
системами, часто выявляют значительные несоответствия между
намеренным и фактическим использованием центрально
предоставленных средств
 ЦП не может опираться только на местные отчеты, для
определения как расходуются средства
 Для ЦП важно разработать независимые способности мониторинга
расходов и услуг
18
ВЫВОДЫ: финансовая децентрализация является
эффективной, когда улучшаются государственные услуги
 Часто финансовая децентрализация оценивается исходя из процента
совокупных доходов или расходов, имеющиеся у местного правительства
 Во многих странах, доля МП значительно не увеличилась с
децентрализацией
 Лучший показатель этого влияние децентрализации на объем, качество и
воздействие основных общественных услуг, особенно раньше, у
сообществ, где недостаточно предоставлялись услуги
 Ключевые показатели в каждой важной отрасли, должны использоваться
для оценки эффективности децентрализации: на пример, в области
медицинских услуг, степень получения прививок, расстояние до
ближайшей поликлиники, посещения поликлиники беременными
женщинами, младенческая смертность
 Также должно быть возможным изменить государственную политику и
административные мероприятия, из-за децентрализации
19