Юридические формы ГЧП

«Нормативно-правовая база и юридические
формы государственно-частного
партнерства»
Виктор Кабашкин
Центр ГЧП, Внешэкономбанк.
Нормативно-правовая база, регулирующая
отношения в сфере государственно-частного партнерства (модели
проектов, контрактная документация, законодательство)
Государственно-частное партнерство представляет собой сложную совокупность
общественных отношений, которые находятся на стыке «ведения» публичного и
частного права и регулируются различными отраслями права
Нормативно-правовая база, регулирующая
отношения в сфере государственно-частного партнерства
(модели проектов, контрактная документация, законодательство)
Конституция Российской Федерации как акт прямого действия:
принципы равенства перед законом,
недопустимости дискриминации (ст. 19),
недопущение экономической деятельности, направленной на
монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34),
возможность заключения публичных соглашений между органами исполнительной
власти федерального и регионального уровня в целях передачи полномочий с
одного уровня на другой (ст. 78) и т.д.),
Нормативно-правовая база, регулирующая
отношения в сфере государственно-частного партнерства
(модели проектов, контрактная документация, законодательство)
Административное законодательство, регулирующее деятельность органов
власти по реализации государственной политики в области государственночастного партнерства, определяющее статус и компетенцию органа власти,
представляющего Правительство РФ или субъекта РФ в ГЧП проекте в
отношениях с частным партнером
Указ Президента РФ от 1 марта 2004 г. № 314 «О структуре и системе федеральных
органов исполнительной власти», изменениями в редакции от 24.09.2007 г.,
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации
местного самоуправления в России»
ряд Постановлений Правительства РФ, утверждающих типовые положения о
федеральных органах исполнительной власти);
Нормативно-правовая база, регулирующая
отношения в сфере государственно-частного партнерства
(модели проектов, контрактная документация, законодательство)
Гражданское законодательство и законодательство об инвестиционной
деятельности, регулирующее отношения между партнерами при выполнении
инвестиционных соглашений
Гражданский кодекс РФ,
Федеральный закон от 25.02.1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в
Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»,
Закон РСФСР от 06.06.1991 г. № 1488-I «Об инвестиционной деятельности в
РСФСР»);
Нормативно-правовая база, регулирующая
отношения в сфере государственно-частного партнерства
(модели проектов, контрактная документация, законодательство)
Бюджетное законодательство, регулирующее возможные формы и порядок
финансового участия бюджета публичного субъекта в проекте, включая
порядок финансирования расходов бюджета на стадии подготовки проекта
Бюджетный кодекс РФ,
Федеральные законы об утверждении бюджета на соответствующий плановый
период,
Постановление Правительства РФ от 01.03.2008 г. № 134 «Об утверждении Правил
формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного Фонда
Российской Федерации»)
(изменения от 31.12.2009 № 1189 ПП РФ).
Нормативно-правовая база, регулирующая
отношения в сфере государственно-частного партнерства
(модели проектов, контрактная документация, законодательство)
Градостроительное законодательство, устанавливающее требования к порядку
осуществления проектирования и строительства (реконструкции) проектного объекта
Градостроительный кодекс РФ,
Постановление Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 20 «О выполнении инженерных изысканий
для подготовки проектной документации строительства, реконструкции, капитального ремонта
объектов капитального строительства»,
Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 г. № 145 «О порядке организации и проведения
государственной экспертизы проектной документации и результатов проектных изысканий»,
Постановление Правительства РФ от 13.02.2006 г. № 83 «Об утверждении Правил определения
и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к
сетям инженерно-технического обеспечения и правил подключения объекта капитального
строительства к сетям инженерно-технического обеспечения» и т.д.
Нормативно-правовая база, регулирующая
отношения в сфере государственно-частного партнерства
(модели проектов, контрактная документация, законодательство)
Земельное и иное законодательство, регулирующее порядок подготовки территории
строительства, включая изъятие земельных участков для государственных и
муниципальных нужд, изменение категории земельных участков и т.д.
Земельный кодекс РФ,
Постановление Правительства РФ от 11.11.2002 № 808 «Об организации и проведении торгов по
продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных
участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»,
Федеральный закон от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной
категории в другую»,
Постановление Правительства РФ от 07.05.2003 г. № 262 «Об утверждении Правил возмещения
собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных
участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением
прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов
земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц»,
Постановление Правительства РФ от 02.10.2002 г. № 830 «О порядке консервации земель с изъятием
их из оборота» и т.д.)
Нормативно-правовая база, регулирующая
отношения в сфере государственно-частного партнерства
(модели проектов, контрактная документация, законодательство)
Законодательство о государственных закупках, регулирующее порядок
размещения государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ
и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд в случае
непосредственного финансового участия публичного субъекта в проекте
Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд»,
Постановление Правительства РФ от 11.10.2001 г. № 714 «Об утверждении
Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных
государственных нужд и их финансировании за счет федерального бюджета», в
редакции от 07.03.2008 г.
Нормативно-правовая база, регулирующая
отношения в сфере государственно-частного партнерства
(модели проектов, контрактная документация, законодательство)
Налоговое законодательство, определяющее порядок
налогообложения хозяйственных операций в рамках реализации ГЧП
проекта
Налоговый кодекс РФ
Нормативно-правовая база, регулирующая
отношения в сфере государственно-частного партнерства
(модели проектов, контрактная документация, законодательство)
Законодательство о тарифах
Федеральный закон от 30.12.2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов
организаций коммунального комплекса»,
Постановление Правительства РФ от 14.07.2008 № 520 «Об основах ценообразования и
порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере
деятельности организаций коммунального комплекса»,
Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению
государственного регулирования цен (тарифов)» в редакции от 09.02.2008 г.,
Постановление Правительства РФ от 15.12.2004 г. № 787 «Об утверждении Положения об
основах государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте и Правил
предоставления исключительных тарифов на железнодорожном транспорте»,
Постановление Правительства РФ от 04.03.2004 г. № 136 «Об утверждении Типового положения
об органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного
регулирования тарифов» и т.д.
Нормативно-правовая база, регулирующая
отношения в сфере государственно-частного партнерства
(модели проектов, контрактная документация, законодательство)
Специальные нормативные правовые акты, регулирующие правовой режим
отдельных видов инфраструктуры
Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской
Федерации»,
Федеральный закон от 27.02.2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения
имуществом железнодорожного транспорта»,
Воздушный кодекс РФ,
Федеральный закон от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной
деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации»,
Федеральный закон от 08.11.2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и т.д.).
Нормативно-правовая база, регулирующая
отношения в сфере государственно-частного партнерства
(модели проектов, контрактная документация, законодательство)
Специальные нормативные правовые акты, устанавливающие требования к
эксплуатации проектного объекта
Федеральный закон от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»,
Постановление Правительства РФ от 14.04.2007 г. № 233 «О порядке установления
и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог»,
Постановление Правительства РФ от 12.10.2006 г. № 611 «О порядке установления
и использования полос отвода и охранных зон железных дорог» и т.д.).
Нормативно-правовая база, регулирующая
отношения в сфере государственно-частного партнерства
(модели проектов, контрактная документация, законодательство)
Кроме этого, действуют специальные нормативные правовые акты, регулирующие те или
иные аспекты ГЧП
Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ (в редакции от 14.12.2007 г.) «О концессионных
соглашениях» и ряд подзаконных нормативных правовых актов, принятых в его развитие;
Региональные законы об участии субъекта РФ и муниципальных образований в проектах
государственно-частного партнерства;
Приказ Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 № 67 «О порядке проведения
конкурсов и аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного
пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров,
предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении
государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении
которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в
форме конкурса»;
Постановление Правительства РФ от 01.03.2008 г. № 134 «Об утверждении Правил формирования и
использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» и ряд
подзаконных актов, регламентирующих отдельные вопросы конкурсного отбора проектов для
предоставления бюджетных ассигнований Фонда.
Модель ГЧП № 1
(основана на закреплении за инвестором права собственности на вновь
создаваемые объекты инфраструктуры с их последующей передачей
муниципальному образованию )
Контракт ГЧП по
итогам конкурса
Договор аренды земли
Инвестор
Договор аренды созданного
имущества
Созданный
объект
инфраструктуры
закрепляется в
собственности
инвестора
Муниципальное
образование
Бюджетная гарантия или
прямой договор по
обеспечению выполнения
контракта ГЧП
Кредитный договор
возврат объекта после
возмещения инвестиционных затрат
Арендные
платежи
за используемый
объект
инфраструктуры
передача
Оператор
(эксплуатация
объекта)
Банк
Источник возврата:
• капитальных вложений;
• расходов по обслуживанию
заемных (кредитных ) средств инвестора.
В размер арендных платежей
включается норма рентабельности,
требуемая инвестором
Модель ГЧП № 2
(основана на праве аренд инвестора
объектов инфраструктуры муниципальной собственности, подлежащих реконструкции)
Приказ ФАС № 67 от 10.02.2010
1. Контракт ГЧП по итогам конкурса
2. Договор аренды муниципального
имущества по итогам конкурса
(или совмещение в одном
договоре)
МУП (организатор
конкурса на аренду
в порядке Приказа
ФАС № 67 от
10.02.10)
Кредитный договор
Инвестор
возврат объектов реконструкции после
возмещения инвестиционных затрат
Субаренда
Созданный
объект
инфраструктуры
закрепляется на праве
аренды за
инвестором
МО
Бюджетная гарантия
или прямой договор
по обеспечению
выполнения
контракта ГЧП
Банк
Оператор
Субарендные
платежи
за используемый
объект
инфраструктуры
Источник возврата:
• капитальных вложений;
• расходов по обслуживанию
заемных (кредитных ) средств инвестора.
В размер арендных платежей
включается норма рентабельности,
требуемая инвестором
Смешанная модель ГЧП
• Модель ГЧП № 1 + Модель ГЧП № 2, т.е.:
(право собственности инвестора на вновь
создаваемые объекты инфраструктуры
с их последующей передачей муниципальному образованию
после возмещения инвестиционных затрат
+
право аренды инвестора на объекты
инфраструктуры муниципальной собственности,
подлежащие реконструкции с прекращением прав аренды
после возмещения инвестиционных затрат)
• Применяется при реконструкции и модернизации объектов
инфраструктуры с элементами нового строительства.
• Смешанная модель в большей степени основана на Модели ГЧП №2
Модель ГЧП - Концессия
(в основном не рассматривается Внешэкономбанком из-за отсутствия
законодательно установленной возможности передать объект
концессии в залог)
Предмет контракта: концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать
определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое
принадлежит или будет принадлежать концеденту, осуществлять деятельность с
использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется
предоставить права владения и пользования объектом концессионного соглашения
Концессионные соглашения заключаются по результатам конкурса
• Допускаются открытые конкурсы (публичное приглашение) и, в определенных случаях,
закрытые конкурсы (в связи с гостайной, стратегическое значение объекта концессии)
• Между органами власти разграничены полномочия по принятию решений о заключении
концессионного соглашения – по общему правилу, Правительством РФ в отношении объектов
федеральной собственности, органами государственной власти субъектов РФ – в отношении
объектов собственности субъектов РФ, органами местного самоуправления – в отношении
объектов муниципальной собственности; в отношении объектов федеральной собственности,
имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны и безопасности страны –
Правительством РФ по решению Президента.
Модель ГЧП – Концессия
Сфера ответственности публичного субъекта:
Императивно: подготовка и передача
концессионеру земельных участков для
осуществления деятельности, предусмотренной
концессионным соглашением.
Дополнительно:
• передача проектной документации на объект
концессии концессионеру, в случае, если
подготовку проектной документации на объект
осуществлялась концедентом;
• проектом может быть предусмотрены
обязательства концедента по частичному
финансированию объекта концессии;
• предоставление бюджетных гарантий
кредитно-финансовым организациям;
• предоставление компенсации концессионеру
в случае не достижения определенных
финансовых показателей
Сфера ответственности частного
субъекта:
•финансовое закрытие (т.е. обеспечение
финансовыми ресурсами всех необходимых
этапов реализации концессионного проекта)
•строительство или реконструкция объекта
концессии.
•соблюдение требований технических
регламентов, проектной документации, иных
обязательных требований к качеству.
•осуществление эксплуатации в соответствии с
концессионным соглашением
•внесение концессионной платы (если она
предусмотрена),
•исполнение других финансовых обязательств
(перед банками, платежи за землю)
ПРИМЕР ОРГАНИЗАЦИОННО - ПРАВОВОЙ МОДЕЛИ КОНЦЕССИОННОГО ПРОЕКТА
1
2
Правительство субъекта РФ
Направляет
Объявляет
Заявка в Инвестиционный
фонд РФ
Субсидии бюджета субъекта РФ (6,5%)
и Инвестфонда (23,9%)
Концессионер –
Распоряжение
Правительства РФ
о предоставлении
субсидий Инвестфонда (23,9%)
• финансирует (25,3%)
• привлекает кредиты
• строит
• эксплуатирует
Конкурс на право заключения
концессионного соглашения
на финансирование и
строительство мостового
перехода
Заключает
концессионное соглашение
Соинвесторы
Пользователи мостового
перехода, согласно тарифным
группам №№ 1-4
Банки (43,6 %)
(Внешэкономбанк,
Сбербанк)
Подрядчики
На примере регионального инвестиционного проекта
СТРОИТЕЛЬСТВО И ЭКСПЛУАТАЦИЯ МОСТОВЫХ ПЕРЕХОДОВ
через реку КАМА и реку БУЙ в районе г. КАМБАРКА
20
Схема организации концессионного конкурса
(минимальный срок на организацию конкурса 120 дней)
Одобрение
конкурсной
документации
Объявление
конкурса
Получение
заявок
Предоставление
конкурсной
документации
 2- 3 месяца
 1, 5 месяца
Подготовка
и внесение конкурсных
предложений
Оценка
конкурсных
предложений
в течение
Протокол по
5 дней
результатам
конкурса
Предварительный
отбор
Объявление
результатов
предварительного
отбора
в течение
5 дней
в течение
15 дней
Отправление
протокола и
проекта
концессионного
соглашения
Опубликование
результатов
конкурса
Подписание
концессионного
соглашения и
финансовое
закрытие
Модель ГЧП – Подряд под ключ в рассрочку
(Схема требует внесения изменений в действующее бюджетное законодательство!!!)
• возврат кредита Банку гарантируется юридическими обязательствами по оплате строительных
работ, которые Администрация принимает на себя по государственному контракту. Заключение
таких контрактов на долгосрочный период разрешено, если есть соответствующая долгосрочная
целевая программа. Обязательства Администрации по оплате не зависят от будущих законов о
бюджете, что придает ситуации юридическую стабильность. Риск невозврата инвестиций
гарантируется бюджетом
• риск недостижения запланированного уровня трафика (тарифа) остается на Администрации.
Это позволяет кредитовать и те проекты, в отношении окупаемости которых есть сомнения. И
снижает стоимость кредитных ресурсов.
• госконтракт и кредитное соглашение между Банком и подрядчиком будут предусматривать
права регресса – если Администрация не платит подрядчику, Банк может обратиться с прямым
требованием к Администрации.
• в проектах строительства платных дорог администрация может наполнять бюджет не только за
счет платы за проезд, но за счет развития прилегающих территорий. Это остается ее внутренним
делом.
• эксплуатацию объекта Администрация организует сама. Эксплуатирующей организацией может
быть региональный автодор, другое ГУ или специальная компания. Может быть и частный
оператор за вознаграждение.
Схема организации проекта ГЧП на основе ДЦП
1
Правительство субъекта РФ
Принимает
1. Долгосрочную целевую
программу,
позволяющую разместить
государственный заказ
на строительство дороги
2. Решение об использовании
дороги на платной основе
Объявляет
Генеральный подрядчик
• привлекает долгосрочные
кредиты
• строит «под ключ»
• сдает объект заказчику
• получает бюджетные
платежи с рассрочкой
согласно контракту
• рассчитывается с Банком
3.По окончанию строительства –
решение о передаче дороги
в эксплуатацию ГУ
ГУ эксплуатирует и взимает
плату за пользование
дорогой в бюджет
2
Государственный конкурс
на право заключения
договора генерального подряда
на строительство объекта
(на основе контракта EPC)
Заключает
государственный контракт
с рассрочкой бюджетных
платежей (15-30 лет)
Соинвесторы
Внешэкономбанк
выдает кредит
на финансирование
строительства
Подрядчики
На примере платного участка дороги регионального значения
Виктор Котов
ЗАО «Юридические консультанты
по праву стран АТЭС (ЮКАТЭС)»
тел.|факс: +7 (495) 798 21 98
www.ucates.ru