Реформирование ОС

Реформирование общественного
сектора
New public management & Governance
Рациональная бюрократия
М. Вебера (административная модель)
•
•
•
•
Высокоспециализированные виды работ
Постоянная система абстрактных правил
Единая цепь команд
Ведение дел офиса безлично и формально
каждым лицом
• Найм на работу на основе технической
квалификации специалиста
Ограничения (банкротство)
бюрократии
• Рост объема работ как следствие изменения
условий внешней среды
• Рост численности служащих как результат
увеличения объема работ
• Разрастание бюрократического аппарата
• Неуправляемость как предел развития в
условиях усложняющихся задач
Идеологии современных
административных реформ на Западе
• Новый государственный менеджмент (New
Public Management) (1980-е – первая
половина 1990-х гг.)
• «Надлежащее управление» (“Good
Governance”) (конец 1990-х – начало XXI
столетия)
Менеджерская модель
•
•
•
Менеджмент – разновидность управления, в отличие от
администрирования имеет специфику:
- управление в условиях рынка (революция управления,
ориентированного на внешнюю среду)
- ориентация на прибыль (доход)
- управление в чужом интересе (профессионализация управленческой
деятельности в отличие от владельческой)
В западных странах был предложен рецепт реорганизации государства в
соответствии с лозунгом «сделать управление разновидностью бизнеса»,
позднее оформившийся в виде концепции нового государственного
менеджмента (New Public Management - NPM).
Феномен нового государственного менеджмента возник в рамках более
широкого движения за «перестраивающееся правительство», которое
началось в конце 1970-х годов в экономически развитых странах.
Авторами концепции «Перестраивающегося правительства»
(Reinventing Government — RG) являются Дэвид Осборн и Тэд Гэблер
Основные элементы нового
государственного менеджмента
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
рыночные механизмы управления государственным сектором;
прогнозирование и профилактика проблем вместо их «тушения» и решения;
ориентация государства на потребности и перспективы потребителя;
оценка деятельности системы государственного управления по результатам,
представляющим ценность для потребителей;
ориентация деятельности государственного аппарата на достижение целей
развития, а не следование инструкциям;
модель «сервисного государства», которая рассматривает граждан в качестве
клиентов (g2c);
формирование конкурентных начал в государственном секторе;
сокращение масштабов и ресурсов государственного управления (приватизация,
децентрализация, деконцентрация);
усовершенствование механизмов управления государственными финансами и
бюджетом (аутсорсинг, конкурсный тендер);
акцент на «зарабатывании» денег, в отличие от традиционного их распределения;
разделение полномочий и ответственности между государством и обществом;
наделение местных сообществ большими полномочиями;
передача функций контроля от бюрократических структур на уровень местного
самоуправления, гражданского общества.
Формы децентрализации:
•
•
•
•
Территориальная (деконцентрация) – передача
полномочий от федерального центра на региональный и
муниципальный уровень и от центральных органов – их
территориальным представительствам;
Делегирование – передача полномочий с верхних
этажей управления на нижние в рамках организации;
Аутсорсинг – передача государственных функций
частным организациям посредством контрактной
системы;
Функциональная децентрализация – передача
предоставления сервисных функций на уровень
агентств и служб.
Схема взаимодействия субъектов с
государством
Реформа ОС
Это комплекс мер, направленных на оптимизацию
общественного сектора путем:
•Рационализации его структуры и состава;
•Совершенствования организации его
функционирования;
•Совершенствования механизмов взаимодействия
с гражданами и др.
Реформа ОС в РФ:
1. Реформирование
организаций
общественного сектора и
органов публичной
власти
2. Совершенствование
программно-целевого
управления сферами
жизнедеятельности, в
которых функционирует
общественный сектор
(принятие программ,
содержание программ)
Реструктуризация унитарных
предприятий
• сокращение числа унитарных предприятий
• совершенствование управления унитарными
предприятиями, остающимися в прежней
организационно-правовой форме, и
регулирование их деятельности со стороны
органов власти.
Преимущества:
•
•
•
•
•
значительное сокращение сектора унитарных предприятий;
уточнение границ и задач сектора унитарных предприятий при
постепенном расширении роли частного сектора;
улучшение управляемости унитарными предприятиями,
сохраняющими свою прежнюю организационно-правовую
форму, которое выразится в повышении эффективности и
прозрачности их деятельности;
усиление стратегической направленности деятельности
унитарных предприятий, обретение ими видения своего места
и роли в экономике;
увеличение доходов соответствующих уровней бюджетов.
Варианты реорганизации:
1.
2.
3.
4.
Преобразование предприятия в другую форму бюджетной
организации, в случае появления необходимости в его работе в
новом статусе: казенное предприятие или бюджетное
учреждение.
Ликвидация предприятий. Этот вариант должен касаться
убыточных предприятий в тех отраслях, которые не являются
первостепенными для государства, а также для «избыточных»
предприятий (т. е. уменьшение количества однотипных
предприятий при их неполной загрузке и использовании).
Приватизация унитарных предприятий и перевод в акционерное
общество со 100 %-ым участием государства.
Приватизация унитарных предприятий и перевод в акционерное
общество с последующей продажей акций.
Недостатки «нового менеджмента»
•
•
•
•
•
•
•
NPM не способствует привлечению граждан к управлению государственным
сектором
Конкуренция подрывает кооперацию
Экономия – не всегда благо
Распространение коррупции в государственных аппаратах тех стран, в которых
отсутствует должный уровень административной культуры (в первую очередь,
в переходных странах)
Не вся служебная деятельность государственных служащих и функции
государственных органов являются клиенториентированными, агентская схема
не универсальна и не отменяет традиционных схем управления
Чрезмерное разрушение корпоративного сознания государственных служащих
вследствие неограниченных переходов из других структур, в особенности из
бизнес-сектора
Отношение к гражданам в рамках модели клиенториентированности однобоко
и ведет к инфантилизму гражданского общества и новому патернализму.
Общее направление административных реформ в
рамках модели «Governance»
•
•
•
•
•
•
•
•
•
с позиций теории демократии - возвращение традиционных для
административного управления понятий:
общественные ценности,
политическая ответственность государственного управления,
демократия,
общественное доверие,
гражданское сотрудничество,
публичность и открытость государственной службы
и др., которые оказались трудно совместимыми с идеологией нового
государственного менеджмента.
с позиций теории политических сетей - понятие «governance» стало
использоваться в новом качестве как способ «управления без
правительства», в котором подчеркивался равноправный характер
общения в политических сетях правительственных и
неправительственных структур, выявлялась новая роль общественности
Принципы надлежащего государственного управления
(good governance) :
•
•
•
•
•
•
•
•
прозрачность (transparency)
подотчетность (accountability)
ориентация на консенсус (consensus oriented)
совместная работа граждан и власти (participation)
равенство и недискриминация (equity and inclusiveness)
результативность и эффективность (effectiveness and
efficiency)
верховенство права (rule of law)
оперативность (responsiveness).
Характеристики модели «Governance»
как социальной формы менеджеризма
•
•
•
•
•
Публичное управление рассматривается как функция общественной координации,
выполнять которую призваны не только профессионалы-управленцы, но и структуры
и институты гражданского общества; и здесь речь идет не столько о влиянии, сколько
об участии.
Государственные дела, государственные органы и организации становятся
публичными и открытыми для общественной дискуссии, а последняя становится
важным ресурсом выработки политико-управленческих решений.
Основанием выработки политических и организационно-управленческих решений
становится стремление к достижению общего блага, общего интереса, которые
определяются и государством, и общественными участниками процесса; никто не
обладает правом узурпировать выражение общего интереса.
Государственное управление как управление общественными делами подвергается
оценке не только с точки зрения прагматических критериев эффективности, но
включает политико-моральные критерии; этический кодекс становится важной
составной частью оценки управленческой деятельности.
Процесс политико-управленческой деятельности становится насыщенным новыми
формами и механизмами, включающими такие составляющие, как общественная
экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии и т. д.
Привлечение НКО к управлению
делами государства
1) благодаря НКО общественная и государственные
системы наполняются идеологией гражданской
свободы;
2) органы публичной власти непосредственно из
недр общества снабжаются информацией;
3) государство может использовать НКО в качестве
института, способного к продолжению
социальной политики
Привлечение НКО к политическим
делам государства:
• Предоставление права законодательной
инициативы общественным объединениям;
• Привлечение НКО как субъектов
общественного контроля в комиссии по
госзакупкам;
• Усиление общественного контроля на
выборах.
Привлечение НКО к решению
общественно полезных задач:
• Развитие институтов социального заказа и
грантов;
• Развитие публичного аутсорсинга
(реализация целевых программ и проектов,
оказание публичных услуг).
Governance как новый политический
дизайн
• Гражданское общество хорошо управляется
с разнообразием
• Бизнес – с динамическими моделями
• Общественный сектор – с комплексностью
социального развития